Decizie Nr. 19 din 14 februarie 1995

Curtea Suprema de Justiţie, cu adresa nr. 315/23 decembrie 1994, a sesizat Curtea Constituţională pentru constatarea neconstitutionalitatii Legii pentru interpretarea art. 21 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 53/1991 privind indemnizaţiile şi celelalte drepturi ale senatorilor şi deputaţilor, precum şi salarizarea personalului din aparatul Parlamentului României, republicată.

În motivarea sesizării se arata ca legea atacată contravine articolului 53 din Constituţie, potrivit căruia toţi cetăţenii - deci şi senatorii şi deputaţii - au obligaţia să contribuie, prin impozite şi prin taxe, just aşezate, la cheltuielile publice şi, respectiv, articolului 16, care consacra egalitatea cetăţenilor în faţa legii, fără discriminări şi privilegii. Se mai aduc ca argumente şi prevederile Legii nr. 32/1991 privind impozitul pe salariu, republicată, care introduc în sfera "drepturilor salariale impozabile" atât "indemnizaţiile de orice fel" (art. 2 alin. 1 lit. c), cît şi "orice alte cistiguri, în bani sau în natura (art. 2 alin. 1 lit. g), nefiind excluse diurnele, "astfel că nu exista temei pentru emiterea unei legi interpretative".

Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, s-au solicitat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, punctele lor de vedere în legătură cu sesizarea primită.

Guvernul, în punctul sau de vedere, apreciază ca legea atacată este neconstitutionala, întrucît creează un privilegiu pentru parlamentari, ceea ce contravine articolului 16 alin. (1) din Constituţie, susţinându-se ca sunt incalcate şi dispoziţiile art. 53 alin. (2) "care stipulează ca sistemul legal de impunere trebuie să asigure aşezarea justa a sarcinilor fiscale, şi, nu în ultimul rind, ale articolului 69 din cadrul secţiunii care reglementează statutul deputaţilor şi senatorilor, care consacra, ca unic privilegiu acordat acestora, imunitatea parlamentară".

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.

În vederea soluţionării obiectiei de neconstituţionalitate, Curtea a solicitat şi opinia Ministerului Finanţelor şi a Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale care, prin adresa comuna nr. 7540/9765/1995, au arătat ca "sumele acordate parlamentarilor care participa la şedinţele în plen sau pe comisii, potrivit art. 21 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 53/1991, republicată, nu sunt destinate acoperirii cheltuielilor de deplasare, ci reprezintă un adaos la indemnizaţia de senator sau de deputat, cu caracter de salariu, şi, în consecinţa, potrivit Legii nr. 32/1991, republicată, sunt impozabile". Totodată, se precizează ca, în prezent, exista categorii de titulari de funcţii publice, care primesc indemnizaţii de şedinţa, supuse impozitării, cum ar fi consilierii consiliilor locale şi judeţene (pct. 2 din nota la anexa nr. 7 la Legea nr. 40/1991, republicată) sau membrii diferitelor comisii (de exemplu, pentru examenul de capacitate, art. 65 şi art. 122 din Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească) etc.

Curtea constata, în acelaşi timp, ca, după sesizarea sa cu obiecţia de neconstituţionalitate, unele autorităţi publice şi-au exprimat opinia în legătură cu constituţionalitatea legii atacate, în afară cadrului stabilit de art. 19 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale. În legătură cu acest aspect, este de remarcat ca, potrivit art. 143 din Constituţie, judecătorii Curţii Constituţionale sunt independenţi în exercitarea mandatului lor şi, deci orice declaraţie a unei autorităţi publice, în afară cadrului stabilit de lege, poate fi apreciată ca o ingerinta în activitatea Curţii, ca o presiune asupra judecătorilor în soluţionarea unei anumite cauze, ceea ce desigur contravine principiilor statului de drept. Asa fiind, Curtea Constituţională considera ca autorităţile publice sunt datoare să se abţină de la declaraţii în legătură cu procesele aflate pe rolul sau, în afară cadrului legal, până la soluţionarea lor definitivă.

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ,

având în vedere obiecţia de neconstituţionalitate din sesizarea Curţii Supreme de Justiţie, punctul de vedere al Guvernului, opinia Ministerului Finanţelor şi a Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale, prevederile Legii pentru interpretarea art. 21 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 53/1991 privind indemnizaţiile şi celelalte drepturi ale senatorilor şi deputaţilor, precum şi salarizarea personalului din aparatul Parlamentului României, republicată, precum şi principiile şi dispoziţiile Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1992, retine următoarele:

În baza art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, Curtea constata ca este competenţa să soluţioneze cauza, în temeiul art. 144 lit. a) din Constituţie, iar sesizarea s-a făcut cu respectarea cerinţelor legale.

Constituţia României nici nu prevede în mod expres, dar nici nu respinge ideea unei legi de interpretare. Cert este ca legea de interpretare este constituţională în funcţie şi de prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţie, după care "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale mai favorabile". De asemenea, se mai impune a observa ca legiuitorul constituant a exclus numai ideea unei legi de interpretare a Constituţiei, deoarece în art. 72 alin. (2) se arata ca "Legile constituţionale sunt cele de revizuire a Constituţiei", adică de modificare a Constituţiei. Este unanim admis ca legea de interpretare nu modifica sau nu adauga nimic la legea interpretată, ea desluseste numai înţelesul acesteia, ascuns printr-o redactare insuficient de clara.

Pe de altă parte, o lege de interpretare, cum se pretinde a fi şi legea atacată, ca orice lege organică sau ordinară, trebuie să fie conformă Constituţiei. Din acest punct de vedere, nu are relevanta dacă o lege calificată de Parlament ca fiind lege de interpretare este şi în mod real, prin conţinutul sau, o lege de interpretare sau, sub pretextul interpretării, ea modifica legislaţia anterioară.

Constituţia, în art. 71, prevede că deputaţii şi senatorii primesc o indemnizaţie lunară, iar cuantumul acesteia, cît şi al celorlalte drepturi se stabilesc prin lege. Legiuitorul constituant a dorit astfel sa scoată în evidenta, chiar prin denumirea remuneraţiei parlamentarilor, ca aceştia se afla într-un raport de drept public, un raport de autoritate, şi nu într-un raport juridic de muncă, guvernat de principiile Codului muncii. Evitarea, însă, de către legiuitorul constituant a notiunii de salariu, atunci când este vorba de remuneraţia parlamentarilor, nu este de natura a inlatura orice asemănare între indemnizaţia parlamentarilor şi alte drepturi pecuniare, prevăzute de lege pe de o parte, şi salariu, pe de altă parte. De aici rezultă ca, atât timp cît nu exista reglementări speciale şi în materia impozitării veniturilor parlamentarilor, se vor aplica normele dreptului comun şi, în orice caz, prin legea specială ce are ca obiect indemnizaţia parlamentară lunară şi celelalte drepturi ale parlamentarilor nu se pot stabili reguli derogatorii de la principiile Constituţiei.

Actul normativ de baza în materia remuneraţiei parlamentarilor, Legea nr. 53 din 31 iulie 1991, a fost adoptat anterior Constituţiei, motiv pentru care în denumirea legii se făcea referire la salariu : "Legea privind salarizarea senatorilor, deputaţilor şi personalului din aparatul Parlamentului României". În aceasta forma legea stabilea pentru parlamentarii care participa la lucrările Parlamentului, în plen, în comisii sau la lucrările Biroului permanent, o indemnizaţie zilnica de 200 de lei, iar pentru parlamentarii din provincie se prevedea, în plus, o diurna de 120 lei pe zi, fiind exceptată de la impozitare, potrivit Legii nr. 32/1991, numai diurna, nu şi indemnizaţia zilnica.

În anul 1993, prin Legea nr. 41 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 29 iulie 1993) se schimba denumirea Legii nr. 53/1991, care devine "Lege privind indemnizaţiile şi celelalte drepturi ale senatorilor şi deputaţilor, precum şi salarizarea personalului din aparatul Parlamentului României", iar indemnizaţia zilnica de şedinţa devine diurna de şedinţa, precizîndu-se, la art. 21 alin. (1) şi (2), ca de aceasta beneficiază parlamentarii care participa la şedinţele plenului sau ale structurilor interne ale Camerelor, precum şi ca diurna reprezintă 2% din indemnizaţia lunară a senatorului sau a deputatului. După intrarea în vigoare a acestei legi, s-a considerat ca diurna de şedinţa, nefiind indemnizaţie, nu mai este supusă impozitării, intrînd în sfera excepţiilor prevăzute de Legea nr. 32/1991.

Pentru a legitima aceasta soluţie, Parlamentul a adoptat legea de interpretare ce face obiectul prezentei cauze, având următorul conţinut : "Sumele băneşti încasate ca diurna de şedinţa în baza art. 21 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 53/1991 privind indemnizaţiile şi celelalte drepturi ale senatorilor şi deputaţilor, precum şi salarizarea personalului din aparatul Parlamentului României, republicată, nu constituie drepturi salariale şi nu se impozitează în temeiul Legii nr. 32/1991 privind impozitul pe salariu".

Raportind această lege de interpretare la dispoziţiile Constituţiei, Curtea Constituţională retine ca legea creează un privilegiu, pentru o anumită categorie de persoane, sub aspectul îndeplinirii îndatoririlor fundamentale prevăzute de art. 53 din Constituţie. Indiferent de denumire, suma de bani pe care o primesc parlamentarii pentru ca participa la şedinţele plenului sau ale structurilor interne ale Camerelor, asa cum se arata şi în punctul de vedere al Guvernului, alături de indemnizaţia lunară, are semnificatia "remunerării cu caracter permanent şi stimulatoriu" care, la un loc, alcătuiesc, neîndoielnic, drepturi având un regim juridic similar cu drepturile salariale.

Prin urmare, diurna de şedinţa nu are un caracter compensatoriu, cum este, spre exemplu, diurna de deplasare în municipiul Bucureşti a parlamentarilor care domiciliază în provincie. Diurna de şedinţa se acordă, în mod indubitabil, pentru participarea parlamentarilor la şedinţe, adică pentru realizarea uneia dintre obligaţiile lor specifice pe care le presupune raportul lor de drept public, şi se acordă deci în consideratiunea "muncii prestate", de ea beneficiind numai "senatorii şi deputaţii care participa la şedinţe". De aici rezultă ca, în mod logic, "diurna de şedinţa" trebuie să urmeze, sub aspectul impozitării, regimul juridic al indemnizaţiei lunare. Altfel se creează un privilegiu pentru beneficiarii acesteia, contrar art. 16 alin. (1) din Constituţie care consacra egalitatea cetăţenilor, fără privilegii şi fără discriminări.

În alta ordine de idei, Curtea retine ca soluţia din legea de interpretare atacată este contrară şi art. 53 alin. (2) din Constituţie, care stipulează ca sistemul legal de impunere trebuie să asigure aşezarea justa a sarcinilor fiscale.

Asa cum s-a reţinut şi în Decizia nr. 6/1993 a Curţii Constituţionale (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 26 martie 1993), reglementarea unor excepţii la impozitarea veniturilor pe criterii sociale ori pe criteriul funcţiei deţinute este o încălcare a egalităţii cetăţenilor în faţa legii, reprezentind o aşezare injusta a "sarcinilor fiscale", contrară art. 53 alin. (2) din Constituţie, deoarece : "Fiscalitatea trebuie să fie nu numai legală ci şi proporţională, rezonabila, echitabila şi sa nu diferentieze impozitele pe criteriul grupelor sau categoriilor de cetăţeni".

Este în afară de orice indoiala ca exceptarea, pentru parlamentari, de la impozitare a unei părţi din veniturile obţinute, în considerarea îndeplinirii obligaţiei mandatului de autoritate pe care îl deţin, conduce la o discriminare, la o categorie de favorizati sub aspectul fiscalitatii, situaţie ce nu se poate justifica prin statutul de parlamentar.

Curtea mai retine ca legea de interpretare atacată este contrară şi principiilor consacrate de art. 1 alin. (3) din Constituţie: "România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate". Ca atare, o dimensiune a statului român o reprezintă protecţia socială, care nu este de conceput fără justiţie socială, situata deci în sfera dreptatii.

În acest cadru, trebuie observat ca faţă de coeficientul de ierarhizare a indemnizaţiei lunare a parlamentarilor şi toate drepturile prevăzute de art. 21 din Legea nr. 53/1991, neimpozitarea diurnei de şedinţa apare ca o injustitie socială, ţinând seama şi de faptul ca toate celelalte categorii de diurne de şedinţa pe care le primesc titularii de funcţii publice sunt supuse impozitării. Parlamentul este, potrivit art. 58 alin. (1) din Constituţie, "organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a tarii", dar acest principiu nu presupune şi stabilirea de către parlamentari, prin lege, a unor drepturi care depăşesc cadrul constituţional, întrucît este incompatibil cu exigenţele statului de drept, fundamentate pe suprematia Constituţiei. În acest sens, potrivit art. 51 din Constituţie, "Respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie", iar potrivit art. 16 alin. (2) "Nimeni nu este mai presus de lege", principii care se impun şi parlamentarilor. Parlamentul poate modifica orice lege, dar numai în limitele Constituţiei, ceea ce este valabil şi pentru legile de interpretare, cum este şi cazul legii de faţa.

Având în vedere considerentele expuse,

vazind şi dispoziţiile art. 1 alin. (3), art. 16 alin. (2), art. 53 alin. (2), art. 71, art. 144 lit. a) şi ale art. 145 alin. (1) din Constituţie, precum şi prevederile art. 2 alin. (2) şi art. 20 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constata ca diurna de şedinţa a deputaţilor şi senatorilor prevăzută în art. 21 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 53/1991 constituie venit supus impozitării, potrivit legii, şi, în consecinţa, Legea pentru interpretarea art. 21 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 53/1991 privind indemnizaţiile şi celelalte drepturi ale senatorilor şi deputaţilor, precum şi salarizarea personalului din aparatul Parlamentului României, republicată, este neconstitutionala.

Prezenta decizie se comunică Preşedintelui României, precum şi preşedintelui Camerei Deputaţilor şi preşedintelui Senatului, în scopul deschiderii procedurii prevăzute de art. 145 alin. (1) din Constituţie, şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

La deliberare au participat: Vasile Gionea, preşedinte, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Miklos Fazakas, Ion Filipescu, Ioan Muraru, Antonie Iorgovan, Florin Bucur Vasilescu şi Victor Dan Zlatescu, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. dr. VASILE GIONEA

Magistrat-asistent,

Florentina Geangu