referitoare la interpretarea coroborată a art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 și a art. 906 din Codul de procedură civilă (modificat și completat prin Legea nr. 310/2018)
Dosar nr. 2.748/1/2022
| Gabriela Elena Bogasiu | - vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului |
| Laura-Mihaela Ivanovici | - președintele Secției I civile |
| Marian Budă | - președintele Secției a II-a civile |
| Mariana Constantinescu | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal |
| Adina Georgeta Nicolae | - judecător la Secția I civilă |
| Ileana Ruxandra Tirică | - judecător la Secția I civilă |
| Adina Georgeta Ponea | - judecător la Secția I civilă |
| Cristina Petronela Văleanu | - judecător la Secția I civilă |
| Eugenia Pușcașiu | - judecător la Secția I civilă |
| Rodica Zaharia | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Petronela Iulia Nițu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Mărioara Isailă | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Ruxandra Monica Duță | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Veronica Magdalena Dănăilă | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Doina Vișan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Gheza Attila Farmathy | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Daniel Gheorghe Severin | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Carmen Mihaela Voinescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Emilia Claudia Vișoiu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023 (Regulamentul ÎCCJ).
Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele delegat al Înaltei Curți de Casație și Justiție.
La ședința de judecată participă doamna magistrat-asistent Elena-Mădălina Ivănescu, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulamentul ÎCCJ.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 4.880/2/2022.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori și o completare la raport, formulată de unul dintre judecătorii-raportori, ce au fost comunicate părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă. Totodată, se referă că intimatul-reclamant a depus un punct de vedere asupra chestiunilor de drept formulate, un punct de vedere cu privire la completarea la raport și note scrise cu privire la aplicarea, în prezentul dosar, a dispozițiilor Legii nr. 84/2023 pentru modificarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 7 aprilie 2023.
De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către curțile de apel din țară opinii teoretice asupra problemelor de drept semnalate, fiind înregistrate opiniile științifice ale: Institutului Național al Magistraturii - Catedra de drept administrativ; Facultății de Drept a Universității din București - Catedra de drept administrativ; Facultății de Drept a Universității din București - Centrul de procedură civilă din cadrul Departamentului de drept privat; Facultății de Drept a Universității „Alexandru Ioan Cuza“ din Iași; Facultății de Drept a Universității de Vest din Timișoara.
La dosar a fost depus și un punct de vedere întocmit de un membru al completului de judecată.
În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, constată următoarele:
Prin Încheierea din 7 noiembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 4.880/2/2022, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept:
Dacă din interpretarea coroborată a art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 și a art. 906 din Codul de procedură civilă (modificat și completat prin Legea nr. 310/2018) reiese dreptul creditorului unei obligații stabilite printr-o hotărâre judecătorească definitivă, pronunțată de instanța de contencios administrativ și fiscal, de a solicita în mod repetat fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere, anume pentru trecerea mai multor intervale succesive de 3 luni în care se pretinde că debitorul nu a executat obligația prevăzută în titlul executoriu?
Dacă din interpretarea coroborată a art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă și a art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă reiese că în situația unui concurs între efectul pozitiv al autorității de lucru judecat și caracterul obligatoriu al deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție vizând dezlegarea dată unei probleme de drept, în situația în care ambele sunt incidente într-un proces, dar soluționează în mod diferit o problemă de drept, are prioritate de aplicare autoritatea de lucru judecat sau dezlegarea obligatorie a instanței supreme?
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018 (Legea nr. 554/2004):
–Art. 24. - (...)
(3)La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate în mod culpabil, instanța de executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din Codul de procedură civilă.
(4)Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.;
–„Art. 28. - (1) Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. (...)“
Codul de procedură civilă, astfel cum a fost modificat și completat prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1074 din 18 decembrie 2018 (Legea nr. 310/2018):
–Art. 906.
(1)Dacă în termen de 10 zile de la comunicarea încheierii de încuviințare a executării debitorul nu execută obligația de a face sau de a nu face, care nu poate fi îndeplinită prin altă persoană, acesta poate fi constrâns la îndeplinirea ei, prin aplicarea unor penalități, de către instanța de executare.
(2)Când obligația nu este evaluabilă în bani, instanța sesizată de creditor îl poate obliga pe debitor, prin încheiere definitivă dată cu citarea părților, să plătească în favoarea creditorului o penalitate de la 100 lei la 1.000 lei, stabilită pe zi de întârziere, până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu.
(3)Atunci când obligația are un obiect evaluabil în bani, penalitatea prevăzută la alin. (2) poate fi stabilită de instanță între 0,1% și 1% pe zi de întârziere, procentaj calculat din valoarea obiectului obligației.
(4)Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a penalității debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce i se datorează cu acest titlu, prin încheiere, dată cu citarea părților. Creditorul poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă.
(5)Penalitatea va putea fi înlăturată ori redusă, pe calea contestației la executare, dacă debitorul execută obligația prevăzută în titlul executoriu și dovedește existența unor motive temeinice care au justificat întârzierea executării.
(6)Încheierea dată în condițiile alin. (4) este executorie.
(7)Acordarea de penalități în condițiile alin. (1)-(4) nu exclude obligarea debitorului la plata de despăgubiri, la cererea creditorului, în condițiile art. 892 sau ale dreptului comun.
Codul de procedură civilă:
–„Art. 521. - (...) (3) Dezlegarea dată problemelor de drept este obligatorie de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Partea I, iar pentru instanța care a solicitat dezlegarea, de la data pronunțării deciziei. (...)“;
–Art. 430.
(1)Hotărârea judecătorească ce soluționează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepții procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunțare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranșată.
(2)Autoritatea de lucru judecat privește dispozitivul, precum și considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă. (...)“;
–„Art. 431. - (...) (2) Oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă.“
Prin Sentința civilă nr. 4.273/20.06.2018, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 812/3/2018, rămasă definitivă prin Decizia civilă nr. 462/31.01.2019, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, municipiul București, prin primarul general, și Primăria Municipiului București au fost obligați, la cererea reclamantului A., să finalizeze și să publice lista cu imobilele ce pot fi acordate în compensare în condițiile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România coroborat cu art. 22^1 alin. (5) din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 401/2013.
Prin Sentința civilă nr. 2.404/5.04.2019, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 6.119/3/2019, rămasă definitivă prin Decizia civilă nr. 1.335/27.11.2019, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a fost admisă cererea formulată de reclamantul-creditor A. în contradictoriu cu pârâții-debitori Primăria Municipiului București și municipiul București, prin primarul general, și au fost obligați debitorii să plătească în favoarea creditorului o penalitate de 300 de lei, stabilită pe zi de întârziere, calculată cu începere din ziua imediat următoare expirării termenului de 30 de zile prevăzut la art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu reprezentat de Sentința civilă nr. 4.273/20.06.2018, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal.
Prin Decizia civilă nr. 2.339/4.12.2020, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 5.059/2/2020, care a reformat, în cererea de recurs a creditorului A, Sentința civilă nr. 2.537/30.06.2020, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 6.119/3/2019, s-a stabilit că debitorii datorează creditorului, în solidar, suma de 117.000 de lei, cu titlu de penalități, calculate până la data de 27.05.2020.
În considerentele deciziei amintite s-au reținut următoarele: „3.5
textul art. 906 din Codul de procedură civilă, la care face trimitere art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a fost modificat, astfel: «...
(4)Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a penalității debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce i se datorează cu acest titlu, prin încheiere, dată cu citarea părților. Creditorul poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlul executoriu, până la stingerea ei completă....». 3.6 Instanța de control judiciar reține, din interpretarea normelor mai sus redate, că această cuantificare a penalităților nu înlătură/epuizează obligația debitorilor de a pune în executare sentința ce constituie titlu executoriu, care subzistă în continuare. Astfel, la fiecare interval de 3 luni de zile de neexecutare, creditorul formulează cerere de fixare a penalităților datorate până la acel moment, după care, dacă în următoarele 3 luni debitorul tot nu execută obligația, creditorul formulează o nouă cerere de fixare a penalităților datorate până la acest nou moment, adică fixarea penalităților se face pentru câte 3 luni și la cererea creditorului din 3 în 3 luni. (...) În această ordine de idei, instanța de recurs consideră că recursul reclamantului este întemeiat în măsura ce se desprinde din cele ce preced, astfel că va acorda penalități pentru întreg intervalul 2.03.2019-27.05.2020, însemnând 450 de zile, din care se vor scădea cele 60 de zile (intervalul de suspendare pe perioada stării de urgență, 15.03.2020-14.05.2020), rezultând astfel 390 de zile, adică suma de 117.000 de lei. Pentru intervalele ulterioare de câte 3 luni, creditorul are la îndemână noi cereri de fixare a penalităților pentru fiecare interval de 3 luni epuizat de la momentul 27.05.2020.“
Prin Sentința civilă nr. 2.785/26.04.2021, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 6.119/3/2019, rămasă definitivă prin Decizia civilă nr. 205/28.01.2022, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 4.594/2/2021, a fost admisă cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Primăria Municipiului București și municipiul București, prin primarul general, și s-a stabilit că debitorii datorează creditorului, în solidar, suma de 83.400 de lei, cu titlu de penalități, aferente intervalelor 28.05.2020-28.08.2020, 29.08.2020-30.11.2020 și 1.12.2020-1.03.2021.
În considerentele sentinței, Tribunalul București a arătat că „6. Potrivit art. 906 alin. (4) teza a doua NCPC, «Creditorul poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei complet㻓.
Prin considerentele Deciziei civile nr. 205/28.01.2022 s-au reținut și următoarele argumente: „Dreptul de acces la o instanță, garantat de art. 6 din Convenție, ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și obligatorie să rămână ineficientă în detrimentul unei părți. Executarea unei hotărâri, pronunțată de orice instanță, trebuie așadar considerată ca făcând parte integrantă din «proces», în sensul art. 6 din Convenție (Hornsby împotriva Greciei, 19 martie 1997, pct. 40). (...) Curtea atrage atenția că în Cauza Fundația Cămine de Elevi ale Bisericii Reformate și Stanomirescu împotriva României din 7 ianuarie 2014, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a făcut aplicarea art. 46 CEDO, constatând o situație de nerespectare sistemică a dreptului prevăzut de art. 6 CEDO de către debitori instituții ale statului care fie refuză pur și simplu executarea unei hotărâri judecătorești definitive sau execută tardivă hotărârea. (...) S-a constatat că această situație, identificată și în prezenta cauză, este consecința unei disfuncționalități structurale persistente, fiind o practică incompatibilă cu Convenția [Bourdov (nr. 2), citată anterior, pct. 135] ...“.
Prin Sentința civilă nr. 1.517/22.03.2022, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 6.119/3/2019, a fost admisă cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Primăria Municipiului București și municipiul București, prin primarul general, și s-a stabilit că debitorii datorează creditorului, în solidar, suma de 110.700 de lei, cu titlu de penalități, aferente intervalelor 2.03.2021-2.06.2021, 3.06.2021-3.09.2021, 4.09.2021-4.12.2021 și 5.12.2021-5.03.2022.
În considerentele sentinței respective, Tribunalul București a arătat că: „Potrivit art. 906 alin. (4) teza a doua NCPC, «Creditorul poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă».
8.În cauză, debitoarele nu au reușit să demonstreze, în cursul prezentei etape a procedurii execuționale judiciare, că obligația stabilită prin titlul executoriu pe care creditorul își întemeiază pretențiile ar fi fost adusă la îndeplinire, până la data finalizării dezbaterilor.“Recursul declarat împotriva Sentinței civile nr. 1.517/22.03.2022, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 6.119/3/201922. Împotriva Sentinței civile nr. 1.517/22.03.2022, pârâții municipiul București, prin primarul general, și Primăria Municipiului București au declarat recurs, înregistrat pe rolul Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu Dosarul nr. 4.880/2/2022.
Prin memoriul de recurs, recurenții au criticat soluția primei instanțe de admitere a cererii de chemare în judecată, invocând, în drept, motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.
Printre criticile aduse sentinței recurate, părțile recurente au susținut și inadmisibilitatea cererii reclamantului-creditor de fixare, din nou, a penalităților de întârziere în raport cu dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, susținând, în esență, că din analiza acestui text legal reiese că după expirarea unui termen de trei luni se consideră că mijloacele coercitive utilizate nu au avut eficiență și executarea silită nu este posibilă. Acesta este motivul pentru care, după împlinirea termenului în discuție, se procedează la stabilirea unor sume definitive, atât în ceea ce privește amenzile aplicate în favoarea statului, cât și în ceea ce privește penalitățile acordate creditorului. În plus, prin aceeași încheiere se acordă și despăgubiri pentru neexecutarea obligației, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă. Acordarea acestor despăgubiri pentru neexecutare confirmă, o dată în plus, faptul că, în concepția legiuitorului, o executare a sentinței, după expirarea termenului de 3 luni de la momentul aplicării amenzilor și penalităților, nu mai este previzibilă. Pornind de la aceste considerente s-a apreciat că, în materia contenciosului administrativ, legiuitorul a prezumat că, la expirarea termenului de 3 luni prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, executarea în natură a obligației de către autoritatea publică nu mai este posibilă, motiv pentru care creditorul are dreptul să ceară stabilirea sumei definitive datorate cu titlu de penalități, însă, în același timp și obligatoriu, și despăgubirile pentru neexecutarea în natură a obligației stabilite prin titlul executoriu. În raport cu această interpretare rezultă că sintagma „până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu“ trebuie înțeleasă în sensul că cel târziu până la împlinirea termenului de trei luni, reglementat de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, întrucât după împlinirea acestui termen nu mai este posibilă o executare în natură a obligației. Ar fi, de altfel, disproporționat să i se recunoască creditorului posibilitatea de a influența întinderea sancțiunilor prin alegerea momentului la care formulează cererea de stabilire a sumelor finale. Penalitățile reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004 au exclusiv un scop coercitiv, ele nu au un caracter reparator, nu corespund unui prejudiciu produs în patrimoniul creditorului (pentru repararea prejudiciului suferit de creditor ca urmare a neexecutării obligației înscrise în titlul executoriu se acordă despăgubiri în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă). Rațiunile pentru care legiuitorul a permis o sporire a patrimoniului creditorului cu valoarea penalităților, rațiuni care sunt legate de efortul de a impune executarea în natură a obligației principale, încetează din momentul în care o astfel de executare în natură nu mai este previzibilă, acceptându-se transformarea obligației de a face, în mod definitiv, într-o obligație de a da o sumă de bani.
Prin întâmpinare, intimatul-reclamant creditor A. a solicitat respingerea recursului.
În motivare, a subliniat că prin Decizia definitivă nr. 2.339/4.12.2020, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 5.059/2/2020, s-a soluționat prima cerere de stabilire a sumei fixe cu titlu de penalități întemeiată pe art. 25 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, statuându-se asupra procedurii de formulare succesivă de cereri de stabilire de sume fixe cu titlu de penalități, chestiune intrată în puterea lucrului judecat, iar instanța de executare - atât prima instanță, cât și instanța de recurs - este ținută să respecte cele stabilite prin decizia definitivă. Fiind foarte clare cele statuate prin Decizia definitivă nr. 2.339/4.12.2020, creditorului i-au fost admise până în prezent, în mod definitiv, două cereri de stabilire de sume fixe cu titlu de penalități, respectiv pentru intervale de câte 3 luni epuizate între 2.03.2019-27.05.2020 (Decizia nr. 2.339/ 4.12.2020, Dosar nr. 5.059/2/2020) și între 28.05.2020-1.03.2021 (Sentința nr. 2.785/26.04.2021, definitivă prin Decizia nr. 205/28.01.2022, Dosar nr. 4.594/2/2021).
În ceea ce privește excepția inadmisibilității invocată de recurenți, partea intimată a solicitat a fi respinsă, fiind nefondată și întemeiată pe o interpretare abuzivă a art. 24 din Legea nr. 554/2004. Astfel, prin invocarea acestei excepții, recurenții pretind, în esență, ca instanța de control judiciar să le creeze posibilitatea de a nu respecta legea și titlul executoriu, fapt inacceptabil din partea unor persoane juridice de drept public.
Art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 trimite la ansamblul prevederilor art. 906 din Codul de procedură civilă, prin urmare, și la forma art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, modificată de Legea nr. 310/2018, care instituie în favoarea creditorului termene de 3 luni pentru formularea succesivă de cereri de stabilire a sumei fixe cu titlu de penalități. Prin urmare, este vorba despre un beneficiu legal prevăzut în folosul creditorului, nicidecum despre o sancțiune juridică, astfel că nu poate fi primită interpretarea făcută de recurenți, în sensul că după expirarea termenului de trei luni se consideră că mijloacele coercitive nu au avut eficiență și executarea silită nu este posibilă. Este evident că, prin instituirea dreptului creditorului de a formula cereri succesive, din 3 în 3 luni, pentru a se stabili în favoarea sa sume fixe cu titlu de penalități, legiuitorul a dorit să sancționeze conduita pasivă a debitorului de neexecutare a titlului executoriu, până la stingerea completă a obligației, exprimare pe care legiuitorul o folosește, în mod expres, în partea finală a art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă.
Totodată, în cauză, deja s-a pronunțat o decizie definitivă prin care se stabilește dreptul creditorului de a pretinde sume fixe cu titlu de penalități pentru fiecare interval de 3 luni de neexecutare a obligației din titlul executoriu până în momentul executării efective a acesteia, anume Decizia nr. 2.339/4.12.2020 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Prin urmare, pretenția creditorului de stabilire a celei de-a treia sume fixe cu titlu de penalități pentru neexecutarea titlului executoriu nu are doar fundament legal, ci are și fundament judiciar, context în care excepția inadmisibilității invocată de către recurenți desconsideră hotărârile definitive ale instanței de contencios administrativ.
Prin Încheierea din 7 noiembrie 2022, instanța de trimitere a dispus, din oficiu, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, după ce, în prealabil, pusese acest aspect în discuția părților.
Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, respectiv:
(i)sesizarea este formulată în cursul unei cauze aflate în stare de judecată, respectiv Dosarul nr. 4.880/2/2022 aflat pe rolul Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal;
(ii)instanța care formulează sesizarea - Curtea de Apel București - este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, față de dispozițiile art. 10 alin. (2) prima teză coroborat cu art. 25 alin. (3) și art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ca instanță de recurs;
(iii)instanța care formulează sesizarea - Curtea de Apel București - este competentă, față de dispozițiile art. 10 alin. (2) prima teză coroborat cu art. 25 alin. (3) și art. 20 din Legea nr. 554/2004, să soluționeze recursul declarat împotriva unei sentințe pronunțate, în primă instanță, de Tribunalul București - Secția de contencios administrativ și fiscal într-un proces având ca obiect cuantificarea/lichidarea penalităților de întârziere stabilite anterior în cursul procedurii de executare silită specifică materiei contenciosului administrativ;
(iv)soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată în recurs depinde de chestiunile de drept a căror lămurire se cere, respectiv: (1) interpretarea coroborată a art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 și a art. 906 din Codul de procedură civilă (modificat și completat prin Legea nr. 310/2018), spre a se analiza dacă reiese dreptul creditorului unei obligații stabilite printr-o hotărâre judecătorească definitivă, pronunțată de instanța de contencios administrativ și fiscal, de a solicita în mod repetat fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere, anume pentru trecerea mai multor intervale succesive de 3 luni în care se pretinde că debitorul nu a executat obligația prevăzută în titlul executoriu, precum și (2) interpretarea coroborată a art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă și a art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă, spre a se verifica dacă în situația unui concurs între efectul pozitiv al autorității de lucru judecat și caracterul obligatoriu al deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție vizând dezlegarea dată unei probleme de drept, în situația în care ambele sunt incidente într-un proces, dar soluționează în mod diferit o problemă de drept, are prioritate de aplicare autoritatea de lucru judecat sau dezlegarea obligatorie a instanței supreme.
Astfel, interpretările în discuție sunt esențiale pentru a se stabili admisibilitatea acțiunii (ca o condiție sine qua non pentru soluționarea pe fond a litigiului) și eventualul caracter fondat al căii de atac cu care a fost învestită instanța de sesizare.
Totodată, chestiunea de drept sesizată este una reală, cu un grad de dificultate suficient de mare;
(v)chestiunea de drept a cărei lămurire se cere este nouă și nu rezultă a face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare sau pronunțat ori al unei alte hotărâri obligatorii pronunțate de instanța supremă.
Referitor la prima întrebare adresată, normele juridice menționate sunt reflectate de forme de reglementare intrate în vigoare în cursul anului 2018, fie ca efect al Legii nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018, fie ca efect al Legii nr. 310/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1074 din 18 decembrie 2018.
Într-adevăr, prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 16 mai 2018, s-a decis cu caracter obligatoriu că: „În interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare:
–termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalități este termenul de prescripție a executării silite, de 3 ani, reglementat de art. 706 din Codul de procedură civilă, termen care curge de la data executării obligației sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația;
–penalitățile stabilite în procent pe zi de întârziere se calculează de la momentul indicat în încheierea pronunțată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, până la executarea obligației, dar nu mai târziu de momentul expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația, în caz de neexecutare;
–în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, instanța de judecată poate stabili valoarea obiectului obligației la care se aplică penalitățile de întârziere stabilite în procent pe zi de întârziere, în ipoteza în care instanța prevăzută la art. 24 alin. (3) din aceeași lege nu a stabilit acest lucru.“
În considerentele deciziei sus-menționate, instanța supremă a arătat între altele că „75. .... art. 906 alin. (4) are un conținut similar art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, existând rațiuni pentru care, cel puțin sub aspectele care se suprapun, cele două articole să fie interpretate în mod similar, afară de situația în care există argumente contrare deduse din specificitatea raporturilor de contencios administrativ ....
93.În schimb, în ceea ce privește data până la care se stabilesc penalitățile, art. 906 alin. (3) din Codul de procedură civilă, la care face trimitere art. 24 din Legea nr. 554/2004, prevede că penalitățile se stabilesc «până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu».
94.Această sintagmă trebuie interpretată în contextul întregului articol 24 din Legea nr. 554/2004, analiza coroborată conducând la concluzia că aceste penalități nu pot curge după împlinirea termenului de trei luni, în care debitorul ar fi trebuit să își execute obligația.“
Deși Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a raportat în analiza efectuată la reglementarea art. 906 din Codul de procedură civilă, forma de reglementare relevantă avută în vedere a fost „(4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a penalității debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce i se datorează cu acest titlu, prin încheiere definitivă, dată cu citarea părților.“, în legătură cu care se pronunțase, de altfel, și Decizia nr. 16/2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, potrivit căreia „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă nu este admisibilă formularea mai multor cereri de fixare a sumei definitive datorate de debitor cu titlu de penalități“.
Or, ulterior Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 12/2018, reglementarea art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă a fost modificată prin Legea nr. 310/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1074 din 18 decembrie 2018.
Procesului de față, implicând o procedură de executare silită specifică materiei contenciosului administrativ, declanșată la nivelul anului 2019 (Dosar nr. 6.119/3/2019), îi este incidentă forma de reglementare a art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată și completată prin
Legea nr. 212/2018, fiind contemporană totodată și noua reglementare a art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, rezultat al modificării și completării prin Legea nr. 310/2018.
În consecință, ulterior pronunțării Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 12/2018 a intervenit o modificare în cadrul normativ avut în vedere de către instanța supremă la momentul respectiv, ce implică o analiză a măsurii în care noul context de reglementare este susceptibil de interpretarea deja existentă în considerarea deciziei amintite, respectiv Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 12/2018, în sensul că penalitățile stabilite în procent pe zi de întârziere se calculează până la executarea obligației, dar nu mai târziu de momentul expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația, în caz de neexecutare, sau a avut ca efect conferirea în beneficiul creditorului a unui drept de a obține fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlul executoriu, până la stingerea ei completă.
Într-adevăr, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a mai fost învestit cu necesitatea interpretării dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și cu ocazia pronunțării Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 21/2021, prin care s-a dispus că: „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 138/2014, după pronunțarea de către instanța de executare asupra cererii creditorului de fixare a sumei datorate cu titlu de penalități sau, în lipsa unei astfel de cereri, după împlinirea termenului de prescripție a executării silite, nu mai este admisibilă formularea de către creditor, în temeiul acestei norme speciale, a cererii de stabilire a despăgubirilor pentru neexecutarea în natură a obligației de a face care implică faptul personal al debitorului.“
Totuși, în cazul acestei decizii, instanța supremă a exclus relevanța Legii nr. 310/2018 pentru analiza efectuată, arătând că „52. ...., este de observat că atât părțile litigante, cât și instanța titulară a sesizării se raportează în mod greșit, în propriile analize, la art. 24 din Legea nr. 554/2004 prin coroborare cu prevederile Codului de procedură civilă, astfel cum acestea au fost modificate, începând cu data de 21 decembrie 2018, prin Legea nr. 310/2018, deși aceste modificări se aplică - potrivit art. 24 și art. 25 alin. (1) din Codul de procedură civilă - doar executărilor silite începute după intrarea lor în vigoare. Or, în speță, procedura specială de executare a fost demarată de creditor anterior acestui moment, respectiv la data de 7 noiembrie 2014 (Dosarul nr. 7.895/118/2014 al Tribunalului Constanța, înregistrat ulterior ca Dosarul nr. 842/99/2015 pe rolul Tribunalului Iași).
53.În prezenta decizie vor fi avute în vedere dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data începerii procedurii speciale de executare silită - 7 noiembrie 2014, precum și ale art. 891 și 905 din Codul de procedură civilă, în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 3 august 2012 (care au devenit art. 892 și, respectiv, art. 906 din Codul de procedură civilă, în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 247 din 10 aprilie 2015), doar în aceste condiții chestiunea de drept sesizată putând fi considerată că are legătură cu soluționarea pe fond a cauzei...“.
În concluzie, nici prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 12/2018, și nici prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 21/2021 nu s-a realizat vreo analiză asupra dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 212/2018, raportat la art. 906 din Codul de procedură civilă, modificat și completat prin Legea nr. 310/2018.
În consecință, apreciază instanța de trimitere, condiția noutății chestiunii de drept apare a fi îndeplinită.
Referitor la cea de-a doua întrebare propusă spre analiză, instanța de trimitere arată că o lămurire a raportului dintre efectul pozitiv al autorității de lucru judecat asociat unei hotărâri judecătorești definitive și efectul unei decizii pronunțate în condițiile art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă nu se identifică într-o decizie cu caracter obligatoriu a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pentru ipoteza în care ambele sunt incidente într-un proces, dar soluționează în mod diferit o problemă de drept.
În ceea ce privește cerința noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, în lipsa unei definiții legale a „noutății“ și a unor criterii de determinare a acesteia, rămâne atributul Înaltei Curți de Casație și Justiție, sesizată cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă. În practica instanței supreme cu privire la criteriile de stabilire și de identificare a cerinței „noutății“ s-a statuat cu caracter de principiu că noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, cu condiția ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată. Prin urmare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor.
Or, în speță, deși reglementarea legală nu este de dată recentă, implicând analiza dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă și ale art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă, în vigoare începând cu data de 15.02.2013, totuși nu reiese a exista o jurisprudență suficient de consistentă care să fi statuat cu privire la problema de drept în discuție și care să permită deci conturarea unei practici stabile a instanțelor de judecată.
Instanța de trimitere conchide în sensul îndeplinirii condiției noutății și în cazul celei de-a doua întrebări adresate, deși reglementările vizate, anume art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă și art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă, se aplică deja de aproximativ 9 ani, fără însă a exista coordonate consistente în jurisprudența instanțelor judecătorești din care să rezulte necesitatea de a favoriza în raporturile juridice dintre părți fie efectul pozitiv al autorității de lucru judecat, fie caracterul obligatoriu al hotărârii pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, atunci când hotărârea judecătorească definitivă și decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ar interpreta de manieră contrară contextul normativ invocat într-un proces.
Se apreciază că utilitatea, în dosarul principal, a unui răspuns pentru cea de-a doua întrebare intervine în măsura în care răspunsul pe care Înalta Curte de Casație și Justiție l-ar da de manieră directă (prin dispozitivul deciziei ce se va pronunța) sau indirectă (prin considerentele deciziei ce se va pronunța) primei întrebări ar fi într-un sens similar sau identic soluției din Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 12/2018, întrucât, într-o astfel de ipoteză, ar fi contrară modului de interpretare a normelor juridice ale art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 906 din Codul de procedură civilă reieșit din hotărâri judecătorești definitive pronunțate anterior în cursul aceleiași proceduri de executare silită vizându-i pe creditorul A. și pe debitorii Primăria Municipiului București și municipiul București, prin primarul general.
B. Asupra fondului chestiunii de drept
Cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării, instanța de trimitere și-a argumentat punctul de vedere în sensul următor:
Raportându-se la dispozițiile art. 24 alin. (3) și (4) și ale art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 212/2018, instanța de trimitere arată că art. 24 din lege stabilește două etape ale procedurii de executare silită proprii materiei contenciosului administrativ:
a)în prima etapă, ca urmare a omisiunii debitorului de respectare a obligațiilor instituite prin titlul executoriu, instanța judecătorească aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din Codul de procedură civilă;
b)în cea de-a doua etapă, în măsura în care debitorul a persistat în conduita de neexecutare a obligațiilor instituite prin titlul executoriu, instanța judecătorească fixează/stabilește suma datorată statului în considerarea amenzii aplicate în prima etapă, respectiv suma datorată creditorului ca urmare a penalităților acordate tot în prima etapă.
Lectura atentă a dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 permite constatarea faptului că doar art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 face trimitere la art. 906 din Codul de procedură civilă, fără însă ca o astfel de trimitere să se mai regăsească de manieră explicită și la art. 24 alin. (4) amintit.
Astfel, instanța de trimitere apreciază că este evident că, în situația art. 24 alin. (3), corespunzător primei etape a procedurii de executare silită reglementate de Legea nr. 554/2004, există o completare a acestei norme juridice cu art. 906 din Codul de procedură civilă, fără însă ca o astfel de certitudine să mai existe și în cazul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, vizând cea de-a doua etapă indicată anterior, textul legal nemaiconținând nicio trimitere explicită la art. 906 din Codul de procedură civilă.
În aceste condiții, pentru ca art. 906 din Codul de procedură civilă să fie relevant în cea de-a doua etapă a procedurii de executare silită, aplicabilitatea sa ar trebui dedusă pe cale de interpretare, fie în considerarea art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fie ca urmare a faptului că norma juridică respectivă era incidentă în prima etapă de executare silită.
Analiza art. 906 din Codul de procedură civilă, astfel cum a fost modificat și completat prin Legea nr. 310/2018, indică următoarele concluzii:
–alin. (1) al textului legal nu prezintă relevanță pentru art. 24 din Legea nr. 554/2004 în vederea completării, întrucât legea specială a contenciosului administrativ detaliază propriile condiții pentru declanșarea și desfășurarea procedurii de executare silită;
–alin. (2) și (3) ale textului legal sunt relevante în principiu pentru art. 24 din Legea nr. 554/2004, întrucât stabilesc modul de aplicare a penalităților atât pentru obligațiile evaluabile în bani, cât și pentru cele neevaluabile în bani, ceea ce norma juridică din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu detaliază, ci indică posibilitatea de acordare a unor penalități în condițiile art. 906 din Codul de procedură civilă;
–alin. (6) și (7) ale textului din Codul de procedură civilă nu sunt relevante pentru art. 24 din Legea nr. 554/2004, întrucât Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 detaliază la art. 25 procedura de judecată proprie materiei și conține la art. 24 alin. (4) dispoziții specifice privind acordarea despăgubirilor;
–alin. (5) al art. 906 din Codul de procedură civilă nu este relevant pentru analiza de față;
–alin. (4) al textului legal prezintă, în prima sa teză, o formulare similară art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, fiind în legătură cu fixarea/lichidarea penalităților de întârziere, dar dezvoltă o a doua teză care nu se regăsește în conținutul art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, anume posibilitatea de fixare/lichidare în mod repetat a penalităților respective pentru intervale succesive de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă.
Referitor la alin. (4) al art. 906 din Codul de procedură civilă, din moment ce textul legal este menit a reglementa un aspect privind fixarea/lichidarea penalităților de întârziere, iar nu stabilirea lor, se poate afirma că este lipsit de relevanță în contextul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, întrucât această din urmă normă juridică reglementează prima etapă a procedurii de executare silită din materia contenciosului administrativ, anume aceea în care se aplică amenda și se acordă penalitățile, iar nu cea de-a doua etapă a procedurii de executare silită, când sumele respective se fixează/lichidează.
Pe de o parte, dacă cele două etape ale procedurii de executare silită din materia contenciosului administrativ prezintă autonomie, faptul că art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trimite la art. 906 din Codul de procedură civilă este indiferent pentru art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, din moment ce ultima normă juridică nu mai trimite la art. 906 din Codul de procedură civilă, lipsind deci voința legiuitorului de completare expresă și a celei de-a doua etape a procedurii de executare silită din materia contenciosului administrativ cu principiile dreptului comun de la art. 906 alin. (4) din cod.
Pe de altă parte, dacă cele două etape amintite se găsesc într-o simbioză esențială, trimiterea art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 la art. 906 din Codul de procedură civilă este suficientă pentru ca ansamblul reglementării acestei din urmă norme juridice din dreptul comun să fie relevant prin prisma principiilor sale fundamentale și pentru procedura de executare silită proprie contenciosului administrativ, deci inclusiv pentru art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Totuși, apreciază instanța de trimitere, reținând și dispozițiile art. 28 din Legea nr. 554/2004, art. 24 în discuție este incontestabil o normă specială în raport cu art. 906 amintit, primul text legal fiind reglementat într-o lege cu caracter special, ce stabilește o procedură cu caracter derogatoriu, specifică materiei contenciosului administrativ, inclusiv sub aspectul executării silite.
Or, modificarea operată de legiuitor asupra Codului de procedură civilă prin Legea nr. 310/2018 privește dreptul comun, fără însă ca o modificare similară să se regăsească și în cazul legii speciale a contenciosului administrativ.
În aceste condiții, nu este excesivă îndoiala că modificarea operată de legiuitor prin Legea nr. 310/2018 cu privire la art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă ar fi relevantă și pentru art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme o intervenție asupra dreptului comun este în principiu indiferentă cu privire la norma specială.
Însă, art. 622 din Codul de procedură civilă stabilește cu caracter general regula că obligația stabilită prin hotărârea unei instanțe sau printr-un alt titlu executoriu se duce la îndeplinire de bunăvoie [alin. (1)], respectiv că, în cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligația sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, ce are loc în oricare dintre formele prevăzute de lege, simultan sau succesiv, până la realizarea dreptului recunoscut prin titlul executoriu [alin. (2) și (3)].
În consecință, scopul executării silite este să asigure creditorului îndeplinirea de către debitor întocmai și în integralitate a obligației/obligațiilor stabilite printr-o hotărâre judecătorească definitivă.
În strânsă legătură cu principiul fundamental afirmat de art. 622 din Codul de procedură civilă, și art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă pune la îndemâna creditorului instrumente eficiente pentru determinarea debitorului la executarea obligației cu caracter personal ce îi incumbă, existând posibilitatea obligării sale în mod continuu și repetat la plata penalităților, prin fixarea/lichidarea lor, până la data conformării.
Instanța de trimitere indică, în susținerea argumentelor prezentate în cele de mai sus, considerentele reținute în hotărârea pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului la 7.01.2014 în Cauza Fundația Cămine de Elevi ale Bisericii Reformate și Stanomirescu împotriva României.
Așadar, conform concluziilor instanței de trimitere, de esența hotărârii judecătorești definitive este executarea sa, aparținând creditorului să aprecieze măsura în care insistă în mecanismul executării silite spre a determina debitorul să se conformeze obligației ce îi incumbă, motiv pentru care art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă pune la dispoziția creditorului instrumente eficiente în acest scop prin permiterea fixării repetate a penalităților acordate, pentru fiecare interval succesiv de 3 luni în care debitorul își menține conduita de a nu executa ceea ce îi incumbă.
Referitor la raportul dintre art. 24 din Legea nr. 554/2004 și art. 906 din Codul de procedură civilă, formele în vigoare anterior modificărilor și completărilor aduse prin Legea nr. 212/2018 și prin Legea nr. 310/2018, sunt indicate aspecte analizate în jurisprudența obligatorie a Înaltei Curți de Casație și Justiție, respectiv în Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 12/2018, paragrafele 75 și 93-98, și în Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 21/2021, paragrafele 60-61, 64-66, 72-74.
Totuși, analiza efectuată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în deciziile nr. 12/2018 și nr. 21/2021 privește un context legislativ care a fost modificat și completat prin Legea nr. 212/2018 referitor la Legea nr. 554/2004, respectiv Legea nr. 310/2018 referitor la Codul de procedură civilă, cu mențiunea că acest din urmă act normativ a stabilit în mod explicit continuarea procedurii de executare silită la cererea creditorului până la executarea obligației incumbând debitorului, prin constrângerea sa ca urmare a fixării/lichidării succesive a penalităților stabilite inițial în principiu.
În opinia instanței de trimitere, modificarea operată în dreptul comun - Legea nr. 310/2018 - cu privire la art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă ridică întrebarea legitimă dacă mecanismul specific celei de-a doua etape de executare silită proprii materiei contenciosului administrativ permite în continuare, prin art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, ca obligația stabilită printr-o hotărâre judecătorească definitivă în sensul art. 24 alin. (1) din același act normativ să fie înlocuită definitiv, la împlinirea celor 3 luni vizate de art. 24 alin. (4) indicat și în Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 12/2018, în caz de neexecutare, cu o obligație de plată a penalităților fixate și a eventualelor despăgubiri solicitate de creditor, având consecința închiderii executării silite, chiar și atunci când obligația inițială instituită judecătorește a fost ignorată de autoritatea publică debitoare.
Altfel spus, ar fi necesar a se lămuri măsura în care dreptul de acces la o instanță, garantat de art. 6 din Convenția (europeană) pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, dar și de art. 21 din Constituția României, devine iluzoriu, prin faptul că ordinea juridică internă a statului român ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și obligatorie să rămână ineficientă în detrimentul unei părți, doar ca urmare a plății unei sume de bani, rezultată în principiu din fixarea/lichidarea penalităților acordate potrivit art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004.
Codul de procedură civilă conferă deciziei date de Înalta Curte de Casație și Justiție în dezlegarea problemelor de drept un caracter obligatoriu, ceea ce înseamnă că instanțele judecătorești sunt obligate să aplice sau să interpreteze norma juridică vizată de acea dezlegare în sensul stabilit de instanța supremă.
Totodată, efectele autorității de lucru judecat, astfel cum rezultă din art. 431 din Codul de procedură civilă, sunt: (1) efectul negativ sau extinctiv al lucrului judecat, de natură să împiedice o nouă judecată atunci când există identitate de calitate a părților, aceeași cauză juridică și același obiect al cererii de chemare în judecată, spre a se evita contradicția între dispozitivele hotărârilor judecătorești; (2) efectul pozitiv al autorității de lucru judecat, de natură să permită oricăreia dintre părți să poată opune lucrul anterior judecat într-un litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă.
Excepția autorității de lucru judecat reprezintă o formă de punere în valoare a efectului negativ, extinctiv, al autorității de lucru judecat.
Elementele autorității de lucru judecat, atunci când se urmărește blocarea judiciară a celei de-a doua cereri, adică efectul negativ ori extinctiv, sunt:
a)părțile, b) obiectul și c) cauza, care trebuie să fie aceleași în ambele procese, după cum urmează:
a)părțile trebuie să participe în ambele procese în aceeași calitate, adică să figureze în ambele cereri fie în calitate de titulari de drepturi, fie în calitate de obligat în raportul juridic dedus judecății, fiind avută în vedere identitatea lor juridică;
b)obiectul privește atât pretenția formulată prin cerere, cât și dreptul subiectiv invocat; identitatea de obiect presupune reclamarea aceluiași beneficiu juridic imediat cu cel dedus judecății anterior, formularea aceleiași pretenții, nu numai cu referire la obiectul material, ci și la dreptul subiectiv care poartă asupra acestuia. Pentru a stabili existența identității de obiect trebuie analizat comparativ acest element al cererii de chemare în judecată cu ceea ce a stabilit instanța anterior;
c)cauza este fundamentul raportului juridic dedus judecății, temeiul juridic al cererii; pentru a exista identitate de cauză trebuie să se regăsească același fundament (act sau fapt juridic ori material) pe care se sprijină dreptul a cărui valorificare se urmărește prin intermediul acțiunii, împreună cu împrejurările de fapt care au generat promovarea acțiunii. Nu trebuie confundată cauza cu scopul urmărit prin introducerea acțiunii, pentru că este posibil să se tindă la obținerea aceleiași finalități, dar pe temeiuri juridice diferite, astfel că incidența autorității de lucru judecat este exclusă.
În cazul efectului pozitiv nu trebuie să fie întrunită tripla identitate de elemente ale raportului juridic transpus pe plan procesual, cum se întâmplă în cazul excepției autorității de lucru judecat, ci trebuie să existe doar o legătură cu lucrul judecat anterior, care să se impună noii judecăți, astfel încât să nu se nesocotească ceea ce o instanță a statuat deja jurisdicțional. Efectul pozitiv al autorității de lucru judecat nu presupune o identitate de acțiuni, ci doar de chestiuni litigioase puse în discuție în cadrul celor două procese. Astfel, autoritatea de lucru judecat la care se referă art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă poate fi opusă ca apărare de fond.
În concluzie, efectul pozitiv presupune existența unui proces în desfășurare între aceleași părți, în cadrul căruia se impun dezlegările anterioare ale instanței, iar efectul negativ oprește o nouă judecată în fond.
Potrivit art. 430 alin. (2) din Codul de procedură civilă, „Autoritatea de lucru judecat privește dispozitivul, precum și considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă.“
În interpretarea textului menționat, doctrina relevantă de drept procesual civil a reținut că, „în privința considerentelor care intră în autoritatea de lucru judecat, textul precizează că este vorba despre acelea pe care se sprijină soluția din dispozitiv. Este vorba despre acele considerente așa-numite «decisive», explicația și fundamentul soluției, care trebuie să participe, în egală măsură, la autoritatea de lucru judecat a dispozitivului. Considerentele care sprijină în mod necesar hotărârea instanței trebuie să se bucure de autoritate de lucru judecat pentru că, în fapt, ele fac corp comun cu dispozitivul, în absența lor soluția fiind neclară, necunoscându-se limitele judecății și nici aspectele tranșate în mod definitiv, fără posibilitatea reluării dezbaterii judiciare asupra lor. (…) Intră în autoritatea de lucru judecat și acele motive care conțin ele însele, separat de soluția din dispozitiv (și făcând posibilă adoptarea acesteia), rezolvări ale unor chestiuni litigioase. Este vorba despre așa-numitele motive cu valoare decizională care vin să tranșeze aspecte ale litigiului dedus judecății de o manieră incidentală, așa încât rezolvarea asupra lor nu se poate regăsi în dispozitiv (decât de o manieră indirectă). Motivele decizorii nu vin să explice soluția din dispozitiv, ci conțin ele însele soluția asupra unei apărări (…). A nega efectul autorității de lucru judecat unei soluții date de instanță asupra unui punct litigios supus dezbaterii părților, doar pe motiv că soluția se regăsește în considerente, înseamnă a contesta însuși fundamentul autorității de lucru judecat - verificarea jurisdicțională care dă răspuns contestației făcute de părți - și de a deschide șirul altor procese.“ (a se vedea A. Nicolae în Noul Cod de procedură civilă. Comentat și adnotat, vol. I - art. 1-526, colectiv de autori sub coordonarea V.M. Ciobanu și M. Nicolae, ed. Universul Juridic, București, 2013, pag. 952-955; în opinie similară a se vedea și M. Tăbârcă, Drept procesual civil, vol. II - Procedura contencioasă în fața primei instanțe. Procedura necontencioasă judiciară. Proceduri speciale, ed. Universul Juridic, București, 2013, pag. 586-587, dar și G. Boroi, M. Stancu, Drept procesual civil, Ed. Hamangiu, 2015, pag. 565-566).
În cauza de față, spre a nu interveni antepronunțarea, instanța de trimitere nu poate afirma că hotărârile judecătorești pronunțate în dosarele nr. 6.119/3/2019, nr. 5.059/2/2020 și nr. 4.594/2/2021 se bucură sau nu de efectul pozitiv al autorității de lucru judecat, însă, în măsura în care va fi reținut efectul amintit, considerentele reproduse anterior din textul acelor hotărâri judecătorești sunt susceptibile de a tranșa premise ale deciziei ce va fi pronunțată de instanța de recurs, anume faptul că și în procedura de executare silită specifică materiei contenciosului administrativ un creditor este îndreptățit să solicite fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă.
La fel ca în cazul hotărârii prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, și hotărârea judecătorească prin care s-a tranșat o chestiune litigioasă între părțile cauzei se bucură de obligația respectării efectului pozitiv asociat autorității de lucru judecat.
Or, atunci când, într-un proces ulterior, instanța judecătorească se găsește confruntată cu obligația de a respecta atât art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă, cât și art. 430 și următoarele din Codul de procedură civilă, iar decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, respectiv hotărârea judecătorească definitivă ce se bucură de autoritate de lucru judecat dezleagă în mod diferit o chestiune de drept esențială sau importantă în acel proces, trebuie lămurit căreia dintre cele două hotărâri trebuie să îi fie acordată prioritate, respectarea ambelor nefiind în mod obiectiv posibilă din cauza contrarietății lor.
Instanța de trimitere mai subliniază că o analiză circumstanțială, anume de la caz la caz, nu pare să fie posibilă, întrucât de fiecare dată vor fi în concurs ambele hotărâri amintite, astfel că judecătorului îi va incumba să o aplice fie pe cea care tranșează cu caracter general și obligatoriu chestiunea de drept potrivit art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă, fie pe cea care a stabilit cu autoritate de lucru judecat în sens contrar modul de interpretare și aplicare a unei norme juridice în raportul concret dintre părțile procesului.
În ipoteza în care decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțată în condițiile art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă ar fi ulterioară hotărârii judecătorești ce se bucură de efectul pozitiv al autorității de lucru judecat în legătură cu interpretarea sau aplicarea normei juridice, caz în care s-ar putea considera că intervine un element nou care să diferențieze cauza juridică a celor două procese (cel inițial în care a fost deja pronunțată o hotărâre judecătorească definitivă și cel ulterior în care se invocă efectul respectiv), deși textul legal va fi același în ambele situații, doar una dintre interpretările posibile aflate în concurs va fi prevalentă potrivit art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Totuși, argumentează instanța de trimitere, ipoteza respectivă nu epuizează situațiile posibile, întrucât nu este exclusă nici împrejurarea în care hotărârea judecătorească definitivă în legătură cu care se invocă efectul pozitiv al autorității de lucru judecat să fie ulterioară deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, fiind pronunțată cu omiterea acestei din urmă soluții cu caracter obligatoriu.
De fiecare dată însă, judecătorul, ce se va găsi învestit ulterior cu analiza normei juridice interpretate diferit prin cele două categorii de hotărâri judecătorești, va trebui ca, în noul proces, să își întemeieze soluția și considerentele pe una dintre cele două, aplicarea ambelor nefiind posibilă după cum s-a arătat deja, din cauza caracterului lor contradictoriu.
La nivelul Uniunii Europene, fiind confruntată cu o problemă de principiu similară, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în Cauza C-429/19 Cabinet de Avocat U.R. împotriva Administrația Sector 3 a Finanțelor Publice prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, Administrația Sector 3 a Finanțelor Publice, MJ și NK, a reținut, prin dispozitiv că „... 2) Dreptul Uniunii se opune ca, în cadrul unui litigiu privind taxa pe valoarea adăugată (TVA), o instanță națională să aplice principiul autorității de lucru judecat atunci când acest litigiu nu privește o perioadă de impozitare identică cu cea care era în discuție în litigiul în care s-a pronunțat hotărârea judecătorească ce a dobândit respectiva autoritate și nici nu are același obiect ca acesta, iar aplicarea principiului menționat ar împiedica luarea în considerare, de către instanța amintită, a reglementării Uniunii în materie de TVA.“.
Așadar, instanța din Luxemburg s-a referit, într-o cauză concretă, la concursul dintre efectul pozitiv al autorității de lucru judecat și obligativitatea dreptului Uniunii Europene, inclusiv prin prisma hotărârilor pronunțate de instanța respectivă.
Recurenții-pârâți din litigiul în care a fost formulată sesizarea nu au exprimat niciun punct de vedere privind sesizarea propusă de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.
Punctul de vedere al intimatului-reclamant este în sensul că, în cauză, nu se impune sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, dat fiind faptul că nu se justifică necesitatea unei dezlegări din partea instanței supreme, interpretarea corectă fiind cea pe care o susține creditorul A. și care reiese deja din hotărârile judecătorești definitive pronunțate anterior în cursul procedurii de executare silită.
Într-o orientare jurisprudențială s-a apreciat că din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 906 din Codul de procedură civilă (modificat și completat prin Legea nr. 310/2018) nu reiese dreptul creditorului unei obligații stabilite printr-o hotărâre judecătorească definitivă, pronunțată de instanța de contencios administrativ și fiscal, de a solicita în mod repetat fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere, anume pentru trecerea mai multor intervale succesive de 3 luni în care se pretinde că debitorul nu a executat obligația prevăzută în titlul executoriu.
Această orientare jurisprudențială este susținută de hotărâri judecătorești pronunțate de următoarele instanțe: curțile de apel Suceava și Pitești; tribunalele Bacău, Dolj și Pitești.
În același sens și-au exprimat puncte de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, următoarele instanțe: Curtea de Apel Târgu Mureș și tribunalele București, Buzău, Iași, Tulcea și Vrancea.
Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 24 alin. (3) și alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 906 din Codul de procedură civilă (modificat și completat prin Legea nr. 310/2018) reiese dreptul creditorului unei obligații stabilite printr-o hotărâre judecătorească definitivă, pronunțată de instanța de contencios administrativ și fiscal, de a solicita în mod repetat fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere, anume pentru trecerea mai multor intervale succesive de 3 luni în care se pretinde că debitorul nu a executat obligația prevăzută în titlul executoriu.
Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și al Tribunalului Argeș.
În același sens și-au exprimat puncte de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, următoarele instanțe: Curtea de Apel Galați; tribunalele Maramureș, Gorj, Covasna, Vaslui și Teleorman.
Curțile de apel Alba Iulia, Brașov, Cluj, Constanța, Galați, Ploiești, Oradea, Târgu Mureș și Timișoara și tribunalele București, Călărași, Ialomița, Giurgiu, Ilfov, Teleorman și Vaslui au comunicat faptul că în raza lor teritorială de competență nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.A2. Cu privire la cea de-a doua chestiune de drept supusă dezlegării
Într-o orientare jurisprudențială s-a apreciat că din interpretarea coroborată a art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă și a art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă reiese că, în situația unui concurs între efectul pozitiv al autorității de lucru judecat și caracterul obligatoriu al deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție vizând dezlegarea dată unei probleme de drept, în situația în care ambele sunt incidente într-un proces, dar soluționează în mod diferit o problemă de drept, are prioritate de aplicare dezlegarea obligatorie a instanței supreme.
Această orientare jurisprudențială este reflectată în jurisprudența Curții de Apel Craiova.
În același sens și-au exprimat puncte de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, următoarele instanțe: Curtea de Apel Galați și tribunalele Ialomița, Buzău, Vrancea, Covasna, Hunedoara, Maramureș, Iași și Vaslui.
Într-o orientare teoretică, nesusținută de practică judiciară, s-a conturat opinia potrivit căreia din interpretarea coroborată a art. 521 alin. (3) și a art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă reiese că, în situația unui concurs între efectul pozitiv al autorității de lucru judecat și caracterul obligatoriu al deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție vizând dezlegarea dată unei probleme de drept, în situația în care ambele sunt incidente într-un proces, dar soluționează în mod diferit o problemă de drept, are prioritate de aplicare autoritatea de lucru judecat.
În acest sens și-au exprimat puncte de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, următoarele instanțe: Curtea de Apel Constanța și Târgu Mureș; tribunalele București, Brăila, Gorj, Prahova și Teleorman.
Un punct de vedere nuanțat cu privire la dezlegarea acestei chestiuni de drept a fost exprimat de Curtea de Apel Suceava, în sensul că, în situația unui concurs între efectul pozitiv al autorității de lucru judecat și caracterul obligatoriu al deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție vizând dezlegarea dată unei probleme de drept, are prioritate de aplicare autoritatea de lucru judecat, dacă hotărârea față de care se invocă efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a rămas definitivă ulterior dezlegării obligatorii a instanței supreme.
Curțile de apel Alba Iulia, București, Bacău, Brașov, Cluj, Constanța, Galați, Pitești, Ploiești, Suceava, Târgu Mureș și Tribunalul Vaslui au comunicat faptul că în raza lor teritorială de competență nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție
Așa cum rezultă atât din cuprinsul sesizării, cât și din expunerea anterioară, prezintă relevanță următoarele decizii ale Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept:
a)Decizia nr. 16 din 6 martie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 258 din 13 aprilie 2017 (Decizia nr. 16 din 6 martie 2017), prin care Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat următoarele: „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă nu este admisibilă formularea mai multor cereri de fixare a sumei definitive datorate de debitor cu titlu de penalități.“;
b)Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 16 mai 2018 (Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018), prin care Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat următoarele: „În interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (…) – penalitățile stabilite în procent pe zi de întârziere se calculează de la momentul indicat în încheierea pronunțată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, până la executarea obligației, dar nu mai târziu de momentul expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația, în caz de neexecutare; (…)“;
c)Decizia nr. 21 din 5 aprilie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 4 iunie 2021 (Decizia nr. 21 din 5 aprilie 2021), prin care Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că: „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 138/2014, după pronunțarea de către instanța de executare asupra cererii creditorului de fixare a sumei datorate cu titlu de penalități sau, în lipsa unei astfel de cereri, după împlinirea termenului de prescripție a executării silite, nu mai este admisibilă formularea de către creditor, în temeiul acestei norme speciale, a cererii de stabilire a despăgubirilor pentru neexecutarea în natură a obligației de a face care implică faptul personal al debitorului“.
Prin Adresa nr. 2.790/C/4.293/III-5/2022 din 12 ianuarie 2023, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu există în lucru nicio sesizare având ca obiect promovarea unui recurs în interesul legii privind chestiunea de drept supusă dezlegării pe calea mecanismului hotărârii prealabile.
Prin Decizia nr. 303 din 7 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 664 din 9 august 2019, Curtea Constituțională a constatat că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, sunt constituționale.
Hotărârea pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului la 7.01.2014 în Cauza Fundația Cămine de Elevi ale Bisericii Reformate și Stanomirescu împotriva României, cu privire la următoarele aspecte: „55.
dreptul de acces la o instanță, garantat de art. 6 din Convenție, ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și obligatorie să rămână ineficientă în detrimentul unei părți. Executarea unei sentințe sau a unei hotărâri, pronunțată de orice instanță, trebuie așadar considerată ca făcând parte integrantă din «proces», în sensul art. 6 din Convenție [Hornsby împotriva Greciei, 19 martie 1997, pct. 40, Culegere de hotărâri și decizii 1997-II, Okyay și alții împotriva Turciei, nr. 36.220/97, pct. 72, CEDO 2005-VII, Immobiliare Saffi împotriva Italiei (MC), nr. 22.774/93, pct. 63, CEDO 1999-V, și Costin împotriva României, nr. 57.810/00, pct. 26, 26 mai 2005]. 56.
că protecția efectivă a justițiabilului și restabilirea legalității implică obligația administrației de a se conforma unei sentințe sau hotărâri care urmează să fie pronunțată, eventual, împotriva acesteia în ultimă instanță. În cazul în care administrația refuză sau omite să execute o hotărâre ori o execută tardiv, garanțiile prevăzute la art. 6, de care a beneficiat justițiabilul pe parcursul etapei judiciare a procedurii, își pierd orice rațiune de a fi (Hornsby, citată anterior, pct. 41, Okyay și alții, citată anterior, pct. 72, Nițescu împotriva României, nr. 26.004/03, pct. 32, 24 martie 2009, Iera Moni Profitou Iliou Thiras împotriva Greciei, nr. 32.259/02, pct. 34, 22 decembrie 2005, și Costin, citată anterior, pct. 27). ...
58.În orice caz, o persoană în favoarea căreia s-a pronunțat o hotărâre împotriva statului nu are obligația de a iniția o procedură distinctă pentru a obține executarea silită: autoritățile statului sunt cele cărora le revine în primul rând sarcina de a garanta executarea unei hotărâri judecătorești pronunțate împotriva statului, începând cu data la care hotărârea devine obligatorie și executorie. O astfel de hotărâre trebuie notificată în bună și cuvenită formă autorității în cauză a statului pârât, care este așadar în măsură să facă toate demersurile necesare pentru a se conforma hotărârii sau pentru a o comunica altei autorități publice competente pentru chestiunile legate de executarea hotărârilor judecătorești. Este vorba despre un element deosebit de important într-o situație în care, ca urmare a complexității și suprapunerii posibile a procedurilor de executare voluntară sau silită, justițiabilul poate în mod rezonabil să aibă nelămuriri legate de autoritatea care este responsabilă în materie [Metaxas, citată anterior, pct. 19, Akachev împotriva Rusiei, nr. 30.616/05, pct. 21, 12 iunie 2008, Bourdov (nr. 2), citată anterior, pct. 68, și Gjyli împotriva Albaniei, nr. 32.907/07, pct. 44, 29 septembrie 2009].
59.Desigur, este posibil să fie necesar ca părțile în cauză să efectueze anumite demersuri procedurale care să permită sau să accelereze executarea unei hotărâri. Obligația de cooperare, care îi revine unei persoane, nu trebuie să depășească totuși strictul necesar și, în orice caz, nu exonerează administrația de obligația pe care i-o impune Convenția de a acționa din proprie inițiativă și în termenele prevăzute, bazându-se pe informațiile de care dispune, pentru a respecta hotărârea pronunțată împotriva acesteia [Akachev, citată anterior, pct. 22, Bourdov (nr. 2), citată anterior, pct. 69, Chvedov împotriva Rusiei, nr. 69.306/01, pct. 29-37, 20 octombrie 2005, și Kosmidis și Kosmidou împotriva Greciei, nr. 32.141/04, pct. 24, 8 noiembrie 2007].
60.În cele din urmă, indiferent de complexitatea procedurilor de executare sau a sistemului bugetar, statul este în continuare obligat de Convenție să garanteze oricărei persoane dreptul la executarea, într-un termen rezonabil, a hotărârilor obligatorii și executorii pronunțate în favoarea acesteia. O autoritate a statului nu poate nici să pretexteze lipsa de fonduri sau de alte resurse pentru a nu onora o datorie întemeiată pe o hotărâre judecătorească [Bourdov (nr. 2), citată anterior, pct. 70, și trimiterile existente acolo, și Société de gestion du port de Campoloro și Société fermière de Campoloro împotriva Franței, nr. 57.516/00, pct. 62, 26 septembrie 2006].“
Hotărârea pronunțată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în Cauza C-429/19 Cabinet de Avocat U.R. împotriva Administrația Sector 3 a Finanțelor Publice prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, Administrația Sector 3 a Finanțelor Publice, MJ și NK, în care s-a reținut, prin dispozitiv că „... 2) Dreptul Uniunii se opune ca, în cadrul unui litigiu privind taxa pe valoarea adăugată (TVA), o instanță națională să aplice principiul autorității de lucru judecat atunci când acest litigiu nu privește o perioadă de impozitare identică cu cea care era în discuție în litigiul în care s-a pronunțat hotărârea judecătorească ce a dobândit respectiva autoritate și nici nu are același obiect ca acesta, iar aplicarea principiului menționat ar împiedica luarea în considerare, de către instanța amintită, a reglementării Uniunii în materie de TVA“.
La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, au fost comunicate la dosar opiniile juridice redate în cele de mai jos.
Potrivit opiniei comunicate de Institutul Național al Magistraturii:
–sesizarea este admisibilă;
–pe fondul primei chestiuni de drept se apreciază că, față de faptul că doar alin. (3) al art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 face trimitere la art. 906 din Codul de procedură civilă, nu și la alin. (4) al aceluiași articol, art. 906 din același cod nu se aplică decât în faza deschiderii procedurii prin aplicarea de penalități și, eventual, a unei amenzi conducătorului autorității publice sau persoanei obligate. În faza finală, de fixare a sumei ce se va datora statului și a sumei ce se va datora creditorului cu titlu de penalități, art. 906 din Codul de procedură civilă nu se aplică, deoarece nici alin. (4), nici alin. (5) ale art. 24 al Legii nr. 554/2004 nu fac trimitere la aceste dispoziții ale legii generale;
–pe fondul celei de-a doua chestiuni de drept, în interpretarea și aplicarea coroborată a art. 521 alin. (3) și a art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă, se propune interpretarea potrivit căreia în situația unui conflict între efectul pozitiv al autorității de lucru judecat și caracterul obligatoriu al deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în cazul cererilor de chemare în judecată care nu sunt soluționate prin hotărâri judecătorești definitive, se va înlătura efectul pozitiv al autorității de lucru judecat și se va aplica decizia prin care Înalta Curte de Casație și Justiție dezleagă chestiunea de drept.
Potrivit punctului de vedere comunicat de Facultatea de Drept din cadrul Universității din București, Catedra de drept administrativ, cu privire la prima chestiune de drept, se propune interpretarea potrivit căreia în procedura execuțională specială reglementată de art. 24-25 din Legea nr. 554/2004 nu sunt aplicabile dispozițiile art. 906 alin. (4) teza finală din Codul de procedură civilă, în sensul în care nu se pot cere penalități de întârziere decât pentru primul și unicul interval de 3 luni de zile, care curge de la data comunicării către autoritatea-debitoare a hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților.
Centrul de procedură civilă din cadrul Departamentului de drept privat al Facultății de Drept, Universitatea din București, propune următoarele dezlegări:
–în ceea ce privește prima chestiune de drept supusă interpretării se apreciază că din interpretarea sistematică a legii speciale în lumina dreptului comun rezultă posibilitatea creditorului de a solicita, în mod repetat, fixarea sumei datorate cu titlu de penalități, dacă trec mai multe intervale succesive de 3 luni, iar neexecutarea imputabilă a obligației stabilite prin titlul executoriu în sarcina autorității publice persistă;
–cu privire la cea de-a doua chestiune de drept, efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a unei hotărâri judecătorești definitive nu este înlăturat de obligativitatea erga omnes a dezlegărilor date problemelor de drept de către Înalta Curte de Casație și Justiție, chiar dacă problema de drept relevantă este soluționată în mod diferit, întrucât art. 521 din Codul de procedură civilă nu prevede lipsirea de efecte a hotărârilor definitive contrare (indiferent dacă acestea sunt anterioare sau ulterioare hotărârii prin care chestiunea de drept a fost dezlegată, în principiu).
Facultatea de Drept din cadrul Universității de Vest din Timișoara a comunicat opinia potrivit căreia:
–în cauză nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în privința primei întrebări deoarece textele de lege sunt clare, fără echivoc și nu necesită lămurire, în sensul că, după modificarea operată prin Legea nr. 310/2018, prevederile art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă permit creditorului să ceară fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlul executoriu, până la stingerea ei completă. Aceste dispoziții se aplică și în dreptul administrativ, în temeiul art. 28 din Legea nr. 554/2004;
–în ceea ce privește cea de-a doua chestiune de drept apreciază că, de asemenea, nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării, aceasta nereferindu-se la o veritabilă problemă de drept, ci la aspecte pe care instanța care soluționează recursul trebuie să le tranșeze, neputându-se da o interpretare general obligatorie de către instanța supremă.Facultatea de Drept a Universității „A.I. Cuza“ din Iași
Prin punctul de vedere comunicat de Facultatea de Drept din cadrul Universității „A.I. Cuza“ din Iași se apreciază că:
–modificarea art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă nu se repercutează și asupra reglementării din materia specială a executării silite a hotărârilor pronunțate în materia contenciosului administrativ, iar dezlegarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 își menține valabilitatea;
–cât privește a doua întrebare, consideră că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, incidența autorității de lucru judecat putând fi analizată numai de către instanța învestită cu soluționarea cauzei. De asemenea, modul în care a fost interpretată și aplicată legea în litigiul anterior nu poate genera vreun efect cu privire la noul litigiu. În noul litigiu, judecătorul trebuie să facă o nouă operațiune de aplicare a legii, ținând cont și de obligativitatea soluțiilor Înaltei Curți date în cadrul procedurilor de asigurare a unei practici judiciare unitare. XI. Raportul asupra chestiunii de drept
Prin raportul asupra chestiunii de drept, întocmit conform art. 520 alin. (8) coroborat cu art. 516 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-au propus soluționarea pe fond a primei întrebări și respingerea, ca inadmisibilă, a celei de-a doua întrebări, iar prin completarea la raport s-a apreciat că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii, ca inadmisibilă, a întregii sesizări.XII. Înalta Curte de Casație și Justiție
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va analiza mai întâi dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă.
Potrivit dispozițiilor textului de lege mai sus menționat, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.“
Așadar, condițiile de admisibilitate care trebuie îndeplinite cumulativ pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile sunt:
–existența unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanță;
–cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza;
–soluționarea pe fond a cauzei să depindă de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării;
–chestiunea de drept identificată, a cărei lămurire se solicită, să prezinte un grad de dificultate care impune intervenția instanței supreme și să aibă caracter de noutate;
–Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra respectivei chestiuni de drept, iar aceasta să nu facă nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Analizând condițiile de admisibilitate a sesizării în privința primei întrebări adresate de instanța de trimitere se constată că sunt îndeplinite numai primele trei dintre condițiile enumerate, nefiind întrunită condiția ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra respectivei chestiuni de drept și, implicit, nici condiția noutății chestiunii de drept.
Instanța de trimitere este un complet de judecată al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, învestit cu soluționarea în ultimă instanță, în conformitate cu art. 10 alin. (2) prima teză coroborat cu art. 25 alin. (3) și art. 20 din Legea nr. 554/2004, a unei cauze având ca obiect cererea unui creditor de fixare a sumei datorate cu titlu de penalități pentru neexecutarea unei hotărâri judecătorești pronunțate în contencios administrativ, prin care autoritatea publică debitoare a fost obligată să emită un act administrativ.
Soluționarea pe fond a cauzei depinde de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, și anume dacă din interpretarea art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 906 din Codul de procedură civilă, astfel cum a fost completat prin Legea nr. 310/2018, rezultă dreptul creditorului de a cere în mod repetat fixarea sumei datorate cu titlu de penalități, pentru trecerea mai multor intervale succesive de 3 luni în care creditorul nu a executat obligația din titlu, sau, dimpotrivă, creditorul are dreptul la formularea unei singure astfel de cereri, pentru un interval de maximum 3 luni.
Se constată că pe rolul instanței de trimitere se află cea de-a treia cerere de fixare a sumei definitive, formulată de creditorul obligației. După ce, prin două hotărâri judecătorești definitive anterioare, creditorul a obținut transformarea penalității în sumă datorată pentru neexecutare, pe mai multe intervale de 3 luni succesive, prin sentința recurată s-a dispus o nouă cuantificare a penalității, pe mai multe intervale de 3 luni succesive, ulterioare celor menționate în primele două hotărâri. Prin recursul formulat, autoritatea debitoare a invocat inadmisibilitatea cererii creditorului întrucât potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 se poate formula o singură cerere de fixare a penalității, pentru un interval maxim de 3 luni de neexecutare a hotărârii judecătorești.
Astfel, instanța de trimitere va trebui să tranșeze chestiunea modului de interpretare și aplicare a art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se referă la fixarea sumei datorate cu titlu de penalități pentru neexecutarea hotărârii judecătorești, împrejurare care demonstrează că soluționarea pe fond a cauzei depinde de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării.
În ceea ce privește îndeplinirea condiției ca instanța supremă să nu fi statuat asupra respectivei chestiuni de drept, se reține că, prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a dat deja o interpretare obligatorie art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, stabilind că „penalitățile stabilite în procent pe zi de întârziere se calculează de la momentul indicat în încheierea pronunțată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, până la executarea obligației, dar nu mai târziu de momentul expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația, în caz de neexecutare.“
În considerentele deciziei obligatorii s-au reținut următoarele: 93. (...), în ceea ce privește data până la care se stabilesc penalitățile, art. 906 alin. (2) din Codul de procedură civilă, la care face trimitere art. 24 din Legea nr. 554/2004, prevede că
penalitățile se stabilesc «până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu».
94.Această sintagmă trebuie interpretată în contextul întregului articol 24 din Legea nr. 554/2004, analiza coroborată conducând la concluzia că aceste penalități nu pot curge după împlinirea termenului de trei luni, în care debitorul ar fi trebuit să își execute obligația.
95.Din analiza alin. (4) al art. 24 rezultă că după expirarea termenului de trei luni se consideră că mijloacele coercitive utilizate nu au avut eficiență și executarea silită nu este posibilă. Acesta este motivul pentru care, după împlinirea termenului în discuție, se procedează la stabilirea unor sume definitive atât în ceea ce privește amenzile aplicate în favoarea statului, cât și în ceea ce privește penalitățile acordate creditorului. În plus, prin aceeași încheiere se acordă și despăgubiri pentru neexecutarea obligației, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă. Acordarea acestor despăgubiri pentru neexecutare confirmă, o dată în plus, faptul că în concepția legiuitorului o executare a sentinței, după expirarea termenului de 3 luni de la momentul aplicării amenzilor și penalităților, nu mai este previzibilă.
96.În raport cu această interpretare rezultă că sintagma «până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu» trebuie înțeleasă în sensul că cel târziu până la împlinirea termenului de trei luni, reglementat de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, întrucât, după împlinirea acestui termen, nu mai este posibilă o executare în natură a obligației.
97.Ar fi, de altfel, disproporționat să i se recunoască creditorului posibilitatea de a influența întinderea sancțiunilor prin alegerea momentului la care formulează cererea de stabilire a sumelor finale. Penalitățile reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004 au exclusiv un scop coercitiv, ele nu au un caracter reparator, nu corespund unui prejudiciu produs în patrimoniul creditorului (pentru repararea prejudiciului suferit de creditor ca urmare a neexecutării obligației înscrise în titlul executoriu se acordă despăgubiri în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă). Rațiunile pentru care legiuitorul a permis o sporire a patrimoniului creditorului cu valoarea penalităților, rațiuni care sunt legate de efortul de a impune executarea în natură a obligației principale, încetează din momentul în care o astfel de executare în natură nu mai este previzibilă, acceptându-se transformarea obligației de a face, în mod definitiv, într-o obligație de a da o sumă de bani.
Instanța de trimitere a adresat prima întrebare prin referire atât la art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004, cât și la art. 906 din Codul de procedură civilă, în contextul completării alin. (4) al ultimului text de lege amintit, prin Legea nr. 310/2018.
Anterior completării sale prin Legea nr. 310/2018, art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă stipula, în mod identic cu dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, asupra dreptului creditorului, în cazul neexecutării de către debitor a obligației prevăzute în titlul executoriu în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a penalității, de a cere fixarea sumei definitive ce i se datorează cu acest titlu.
Prin Decizia nr. 16 din 6 martie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, nu este admisibilă formularea mai multor cereri de fixare a sumei definitive datorate de debitor cu titlu de penalități.
Prin Legea nr. 310/2018, art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă a fost modificat, începând cu data intrării în vigoare a legii de modificare - 21 decembrie 2018, prin adăugarea unei teze noi, finale, potrivit căreia „Creditorul poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă“.
Este de menționat că procedura de executare silită în care se încadrează litigiul aflat pe rolul instanței de trimitere este declanșată după intrarea în vigoare a modificărilor aduse art. 906 din Codul de procedură civilă prin Legea nr. 310/2018.
Ca urmare a modificării soluției legislative cuprinse în art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de executare silită a hotărârilor judecătorești ce stabilesc obligații care presupun faptul personal al debitorului, aplicabilitatea Deciziei nr. 16 din 6 martie 2017 a încetat, în conformitate cu art. 521 alin. (4) coroborat cu art. 518 din Codul de procedură civilă, interpretarea normei în forma anterioară modificării/completării devenind incompatibilă cu forma modificată, care consacră expres o soluție opusă celei deduse anterior pe cale de interpretare.
Instanța de trimitere a motivat sesizarea în privința primei întrebări prin raportare la modificarea normei generale în materie de executare a obligațiilor de a face ce presupun faptul personal al debitorului, arătând că dilema juridică este aceea dacă, în contextul modificării art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 ar trebui sau nu să i se dea o nouă interpretare.
Se constată că dificultatea chestiunii de drept constă, în cauza pendinte, în a stabili dacă art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 poate fi reinterpretat prin coroborare cu art. 906 alin. (4) teza finală din Codul de procedură civilă, adică prin completarea sa cu norma generală anterior menționată, introdusă prin Legea nr. 310/2018.
Temeiul completării l-ar constitui dispozițiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora „Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte“ .
Pentru a răspunde acestei chestiuni este necesar să se stabilească dacă art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 este o normă specială prin domeniul său de aplicare, restrâns la sfera raporturilor de drept administrativ, și prin soluția normativă specifică, concepută a fi diferită de cea cuprinsă în norma generală completată, și, ca atare, incompatibilă cu aceasta.
În interpretarea art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 în ceea ce privește chestiunea cererilor pe care creditorul le poate formula pentru fixarea penalității de neexecutare, prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a raportat strict la norma specială, fără o coroborare cu norma generală și fără să invoce argumentul coerenței de interpretare cu norma generală, care la vremea respectivă cuprindea aceeași soluție normativă, ce făcuse obiectul Deciziei nr. 16 din 6 martie 2017.
De asemenea, prin Decizia nr. 21 din 5 aprilie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, tot cu privire la interpretarea art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, s-au reținut următoarele:
64.A doua etapă reglementată este una de definitivare/încheiere a procedurii speciale de executare prevăzute de Legea nr. 554/2004 și se derulează pentru creditor tot în termenul de prescripție a executării silite de 3 ani, care începe să curgă de la data executării obligației sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de 3 luni înăuntrul căruia debitorul avea încă posibilitatea să execute obligația în natură.
65.Procedura se definitivează prin stabilirea de către instanța de executare, la cererea creditorului, a sumei datorate statului cu titlu de amendă, a sumei datorate în total creditorului cu titlu de penalități și, atunci când este cazul, a despăgubirilor pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.
66.În acest sens a statuat instanța supremă și prin Decizia nr. 12/2018, interpretare ce a fost ulterior și validată constituțional (de exemplu, prin Decizia Curții Constituționale nr. 303 din 7 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 664 din 9 august 2019).
În paragraful 74 al Deciziei nr. 21 din 5 aprilie 2021 se stipulează expres caracterul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/20004 de normă specială, derogatorie de la norma generală cuprinsă în art. 906 [fost art. 905 alin. (4) din Codul de procedură civilă].
În conformitate cu art. 15 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, reglementarea specială este derogatorie dacă soluțiile legislative referitoare la o situație anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie.
Se constată astfel că, deși la vremea pronunțării deciziilor interpretative nr. 12/2018 și nr. 21/2021, strict cu privire la fixarea penalității în sumă definitivă, era reglementată aceeași soluție legislativă atât în norma specială, cât și în norma generală, caracterul derogatoriu al normei speciale a fost subliniat prin ambele decizii, în considerarea nu numai a domeniului de aplicare al normei, ci și a unor particularități ale procedurii execuționale din contencios administrativ, cum sunt: aplicarea amenzii pentru neexecutare, cu posibilitatea executării acesteia și din oficiu, în lipsa stăruinței creditorului și dreptul creditorului de a formula cererea de despăgubiri pentru neexecutarea obligației în natură, odată cu cererea de fixare a penalității în sumă definitivă.
Incompatibilitatea normei speciale cu reglementarea generală în materia dreptului execuțional este subliniată și de modificarea art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 intervenită prin Legea nr. 84/2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 7 aprilie 2023. În temeiul principiului neretroactivității legii, această modificare produce efecte doar pentru viitor, dar reprezintă o resursă în lămurirea viziunii legiuitorului asupra specificului procedurii de executare în materia contenciosului administrativ.
Astfel, noua formă a art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 stabilește expres că acordarea penalităților (pe cale de consecință, și fixarea acestor penalități în sumă definitivă datorată creditorului pentru neexecutare), în condițiile art. 906 din Codul de procedură civilă, are loc numai pentru un termen maxim de 3 luni, socotit de la data comunicării încheierii privind stabilirea amenzii.
Aceasta atestă că modificarea legislativă care a avut loc anterior numai cu privire la art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă prin Legea nr. 310/2018, neînsoțită de o intervenție echivalentă și asupra art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, nu este o omisiune a legiuitorului, ci o soluție legislativă asumată. Se confirmă, astfel, caracterul de normă specială al art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004, deja statuat prin cele două hotărâri interpretative obligatorii ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, anterior citate.
Deci, prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a fost interpretată o normă specială, incompatibilă cu teza finală a art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, normă care se aplică executării silite a hotărârilor pronunțate în contencios administrativ, cu excluderea de la aplicare a normei generale simetrice.
În situația dată, în care art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, interpretat prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, are un conținut nemodificat de la data interpretării obligatorii, se constată că Decizia nr. 12/2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție se bucură în continuare de autoritate de lucru interpretat, care face inadmisibilă sesizarea instanței de trimitere.
Sub auspiciile anterior enunțate, o abordare marcată de imboldul asigurării echivalenței mijloacelor de constrângere la executare puse la îndemâna creditorului în dreptul privat și în dreptul public, care ar da prevalență corelării normei speciale cu norma generală modificată, ar putea fi considerată lipsită de consecvență, date fiind interpretările obligatorii anterioare. De asemenea, ar exceda misiunii Înaltei Curți de Casație și Justiție prevăzute de art. 126 alin. (3) din Constituție, de interpretare unitară a legii, pentru că, în lipsa voinței legiuitorului de a stabili prin art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 mijloacele de constrângere la executare constând în fixarea penalității, simetric cu cele prevăzute de legea generală, s-ar ajunge la statuarea unei astfel de soluții, pe cale pretoriană.
Normei speciale nu i se poate da o nouă interpretare câtă vreme a rămas nemodificată. În aplicarea principiului de drept specialia generalibus derogant se reține că modificarea/completarea normei generale este indiferentă pentru interpretarea normei speciale.
Astfel, norma specială din art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 nu poate fi considerată implicit modificată de norma generală ulterioară, din art. 906 alin. (4) teza finală din Codul de procedură civilă.
În concluzie, se constată că nu este îndeplinită condiția de admisibilitate a nestatuării Înaltei Curți asupra chestiunii de drept ce face obiectul primei întrebări, operând și după modificarea art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă prin Legea nr. 310/2018, autoritatea de lucru interpretat a Deciziei nr. 12 din 22 februarie 2018, obligatorie.
Implicit, neîndeplinită este și condiția noutății, de vreme ce chestiunea de drept este lămurită printr-o decizie obligatorie a Înaltei Curți.
Analizând îndeplinirea condițiilor de admisibilitate a sesizării în privința celei de-a doua întrebări adresate de instanța de trimitere, se constată că nu sunt îndeplinite toate condițiile cerute de art. 519 din Codul de procedură civilă.
Instanța de trimitere, așa cum s-a arătat, este un complet de judecată al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, învestit cu soluționarea, în ultimă instanță, a cauzei având ca obiect cererea unui creditor de fixare a sumei datorate cu titlu de penalități pentru neexecutarea unei hotărâri judecătorești de către o autoritate publică, obligată să emită un act administrativ.
În legătură cu analiza condiției de admisibilitate privind ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată, se observă că premisa celei de a doua întrebări constă în aceea că în fața instanței de trimitere sunt invocate două decizii anterioare definitive, pronunțate între aceleași părți, care au stat în judecată în aceleași calități, într-o primă și o a doua cerere de fixare a penalității în sumă definitivă.
Prin acestea s-a reținut, în urma dezbaterilor în condiții de contradictorialitate, că textul art. 906 din Codul de procedură civilă, la care face trimitere art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a fost modificat prin Legea nr. 310/2018, astfel că, sub imperiul normelor modificate aplicabile cauzei, creditorul poate solicita fixarea sumei definitive ce i se datorează cu titlu de penalități, în mod repetat, după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația, iar cuantificarea penalităților nu înlătură obligația debitorului de a pune în executare hotărârea judecătorească, astfel că, la fiecare interval de 3 luni de neexecutare, creditorul poate formula o nouă cerere de fixare a penalităților.
Aceste considerente au sprijinit, în mod necesar, dispozitivul hotărârilor anterioare, prin care s-au cuantificat penalitățile pe multiple termene succesive de 3 luni.
Instanța de trimitere, deși nu statuează asupra existenței sau nu a autorității de lucru judecat, justifică utilitatea (respectiv legătura cu soluționarea cauzei) unei dezlegări prealabile din partea instanței supreme, în forma interogației din cuprinsul celei de a doua întrebări a sesizării, apreciind că aceasta ar deveni relevantă în funcție de răspunsul care s-ar da primei întrebări, întrucât, dacă acesta ar fi similar interpretării date de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin Decizia nr. 12/2018, atunci ar fi contrar modului de interpretare a art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 906 din Codul de procedură civilă, reieșit din hotărâri judecătorești definitive pronunțate anterior în cursul aceleiași proceduri execuționale privind aceleași părți.
Din modul de formulare a întrebării rezultă că instanța care judecă procesul ar tinde să ia în considerare că statuările instanțelor care au judecat anterior cererile de obligare la plata de penalități, respectiv de fixare a sumei definitive datorate cu titlu de penalități de întârziere, se bucură de autoritate de lucru judecat, în temeiul art. 430 din Codul de procedură civilă, dar apreciază că un asemenea efect ar putea veni în coliziune cu o interpretare care ar putea fi dată prin mecanismul sesizării prealabile, printr-o hotărâre obligatorie, potrivit art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Or, incidența efectului pozitiv al autorității lucrului judecat presupune, potrivit art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă, ca o chestiune litigioasă, care și-a găsit deja dezlegare într-un litigiu anterior, să se impună unei judecăți ulterioare care are legătură cu aceasta, fără a mai putea fi reevaluată și fără a se mai putea reveni asupra acesteia de către instanța ulterioară.
Altfel spus, fundamentul autorității de lucru judecat constă în posibilitatea pe care au avut-o părțile de a formula pretenții și apărări, de a-și expune motivele și argumentele, de a propune, administra și discuta probele, precum și de a dezbate toate chestiunile de fapt și de drept relevante. În aceste condiții, hotărârea care tranșează litigiul se bucură de autoritatea de lucru judecat, nemaiputând fi pusă în discuție în alte procese ulterioare, firește, intrând în autoritatea lucrului judecat numai considerentele decisive, care sprijină în mod necesar soluția adoptată prin dispozitiv, precum și cele decizorii, prin care se dezleagă o chestiune litigioasă.
Evaluarea problemei existenței sau nu a efectului pozitiv al autorității lucrului judecat presupune un examen de identificare a elementelor raportului juridic litigios deja soluționate.
Se observă, din încheierea instanței de trimitere, că litigiul anterior, soluționat definitiv prin Decizia nr. 2.330/2020, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a derulat între aceleași părți, cu privire la o cerere de aceeași natură, respectiv de fixare a sumei datorate cu titlu de penalități de către autoritatea publică ce nu și-a adus la îndeplinire obligația stabilită prin titlul executoriu. Relativ la cea de a doua cerere, formulată pentru fixarea sumei datorate cu titlu de penalități, considerentele Sentinței civile nr. 2.785/2021 a Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, rămasă definitivă prin Decizia civilă nr. 205/2022 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, explică și justifică soluția adoptată, de obligare a autorității debitoare la plata altor sume cu titlu de penalități, sume subsecvente celor stabilite printr-o hotărâre definitivă anterioară.
Așadar, problema pe care o ridică instanța de trimitere constă în modalitatea de rezolvare a unui concurs între ceea ce se consideră a fi efectul pozitiv al autorității lucrului judecat a considerentelor apreciate decizorii din hotărârile judecătorești anterior amintite, prin care s-a tranșat posibilitatea creditorului de a cere fixarea repetată a sumei datorate cu titlu de penalități de întârziere, pe de o parte, și interpretarea care va fi dată prin hotărârea prealabilă ce va fi pronunțată, în măsura în care dezlegarea în drept ar fi similară celei cuprinse în Decizia nr. 12/2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care s-a statuat, în esență, că în materia contenciosului administrativ fixarea definitivă a sumei datorate cu titlu de penalități este posibilă doar o singură dată, fără a fi permisă de lege formularea unor cereri subsecvente de aceeași natură.
În egală măsură, exprimându-și punctul de vedere asupra problemei de drept ce formează obiectul celei de-a doua întrebări, titularul sesizării, prin Încheierea din data de 7 noiembrie 2022, menționează că „(…) nu este exclusă nici împrejurarea în care hotărârea judecătorească definitivă în legătură cu care se invocă efectul pozitiv al autorității de lucru judecat să fie ulterioară deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, fiind pronunțată cu omiterea acestei din urmă soluții cu caracter obligatoriu“.
Din această perspectivă, se constată că prin întrebarea adresată de instanța de trimitere nu se solicită Înaltei Curți de Casație și Justiție să dezlege, cu valoare de principiu, o veritabilă chestiune de drept cu aplicabilitate generală, ci să ofere un răspuns la o chestiune punctuală, referitoare strict la relația dintre părțile litigiului și la modalitatea în care au fost rezolvate anterior raporturile juridice dintre acestea, aprecieri care sunt specifice judecății de fond, pe care numai completul învestit cu soluționarea cauzei le poate face.
Rezolvarea raporturilor juridice dintre părți presupune, în mod necesar, o aplicare a normei de drept la situația de fapt, pentru că acesta este conținutul funcției jurisdicționale, respectiv de a spune dreptul situației de fapt (da mihi factum dabo tibi ius), așa încât evaluarea compatibilității unei calificări juridice făcute în legătură cu un raport juridic concret și o dezlegare impersonală a unei chestiuni de drept, prin intermediul instrumentului procedural reglementat de art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă, constituie o chestiune pe care numai instanța de judecată învestită cu soluționarea cauzei o poate evalua.
Instanța supremă nu poate fi învestită, în cadrul acestei proceduri, cu verificarea circumstanțelor factuale ori aplicarea legii în scopul soluționării cauzelor respective, un asemenea atribut intrând și fiind necesar să rămână în sfera de competență a instanțelor judecătorești. Constituie, așadar, rolul instanței învestite cu soluționarea litigiului care a ocazionat sesizarea să stabilească dacă Decizia nr. 2.330/2020, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, se bucură sau nu de autoritate de lucru judecat, în efectul său pozitiv, respectiv dacă există identitate de chestiune litigioasă și de părți cu litigiul aflat pe rolul instanței de trimitere și în ce măsură considerentele evocate în cuprinsul deciziei definitive anterioare sunt unele decisive, indiferente sau supraabundente.
Așa fiind, stabilirea incidenței în cauză a efectului pozitiv al lucrului judecat impune instanței care judecă litigiul efortul de a realiza un examen judiciar propriu, prin aplicarea mecanismelor de identificare a principiilor de drept la situația particulară dedusă judecății, în funcție de care va tranșa, apoi, problema respectării efectului pozitiv al autorității lucrului judecat, în contextul în care există o hotărâre definitivă în relația dintre părți, care a statuat asupra posibilității creditorului de a obține executarea silită a unei obligații după trecerea fiecărui termen de trei luni în care debitorul nu își execută obligația înscrisă în titlul executoriu.
Deopotrivă, trebuie avut în vedere că mecanismul dezlegării unei chestiuni de drept nu poate fi deturnat de la funcția instituită prin lege, cea de interpretare a legii, în scopul preîntâmpinării apariției unei practici neunitare.
Așadar, în contextul termenilor sesizării, solicitarea instanței de trimitere se depărtează de la scopul urmărit de legiuitor prin instituirea mecanismului de unificare a practicii judiciare, care nu ar mai da o rezolvare pentru viitor unei chestiuni de drept, pentru a preîntâmpina o practică neunitară, ci s-ar pune problema unei dezlegări cu caracter retroactiv, vizând hotărâri judecătorești definitive (și felul în care acestea s-au pronunțat deja asupra modalității de interpretare a normei de drept).
Cum acest lucru nu este posibil, de vreme ce desființarea ori modificarea unei hotărâri judecătorești poate fi dispusă doar prin efectul exercițiului căilor de atac prevăzute de lege [art. 15 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, respectiv art. 18 alin. (2) din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară], se impune cu necesitate ca instanța care judecă procesul ulterior, derulat între aceleași părți (sau succesorii lor în drepturi) să țină cont de autoritatea de lucru judecat a hotărârilor judecătorești definitive anterioare, și aceasta indiferent dacă este vorba despre efectul negativ sau pozitiv al autorității lucrului judecat.
De asemenea, din perspectiva dificultății chestiunii de drept și aptitudinii acesteia de a face obiectul unei sesizări pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, premisele sesizării (determinate de circumstanțele litigiului și modalitatea de formulare a celei de a doua întrebări preliminare) relevă că încheierea de sesizare nu pune în discuție o problemă de drept dificilă, întrucât din motivele sesizării rezultă că instanța de trimitere deține elementele și informațiile necesare pentru o corectă calificare a efectului autorității de lucru judecat și a felului, obligatoriu, în care se manifestă aceasta în relația dintre părți, pentru ca, mai departe, să poată trage concluziile necesare în soluționarea cauzei.
Împrejurarea că instanța de trimitere pune în relație efectele autorității de lucru judecat atașate unei hotărâri definitive cu cele ale unei hotărâri prealabile existente sau care ar urma să se pronunțe nu este aptă să transforme problema într-una dificilă, susceptibilă de interpretare pe calea mecanismului prevăzut de art. 519 din Codul de procedură civilă.
În considerarea argumentelor expuse, atât timp cât legiuitorul a limitat, prin condițiile restrictive de admisibilitate, rolul unificator al instituției juridice a hotărârii prealabile numai la scopul preîntâmpinării apariției unei practici neunitare, printr-o rezolvare de principiu și numai în privința unor chestiuni de drept veritabile și dificile, de a căror lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și în privința celei de a doua întrebări nu îndeplinește cerințele de admisibilitate impuse de lege și, ca atare, se impune respingerea, ca inadmisibilă, și a celei de a doua chestiuni de drept sesizate.
Pentru aceste considerente, în temeiul art. 519, cu referire la art. 521 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 7 noiembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 4.880/2/2022, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:
Din interpretarea coroborată a art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 și a art. 906 din Codul de procedură civilă (modificat și completat prin Legea nr. 310/2018) reiese dreptul creditorului unei obligații stabilite printr-o hotărâre judecătorească definitivă, pronunțată de instanța de contencios administrativ și fiscal, de a solicita în mod repetat fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere, anume pentru trecerea mai multor intervale succesive de 3 luni în care se pretinde că debitorul nu a executat obligația prevăzută în titlul executoriu?
Din interpretarea coroborată a art. 521 alin. (3) și a art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă reiese că, în situația unui concurs între efectul pozitiv al autorității de lucru judecat și caracterul obligatoriu al deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție, vizând dezlegarea dată unei probleme de drept, în situația în care ambele sunt incidente într-un proces, dar soluționează în mod diferit o problemă de drept, are prioritate de aplicare autoritatea de lucru judecat sau dezlegarea obligatorie a instanței supreme?
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 24 aprilie 2023.
Pentru vicepreședintele delegat al Înaltei Curți de Casație și Justiție,
Gabriela Elena Bogasiu
(încetat delegarea în funcția de vicepreședinte),
semnează
PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
judecător CORINA-ALINA CORBU
Magistrat-asistent,
Elena-Mădălina Ivănescu
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
