Decizie nr. 404 din 10 aprilie 2008

Ioan Vida - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Ninosu - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Ion Tiucă - procuror

Valentina Bărbăţeanu - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Consiliul Local al Municipiului Oneşti în Dosarul nr. 4.254/110/2007 al Tribunalului Bacău - Secţia comercială şi contencios administrativ.

La apelul nominal se prezintă, atât pentru autorul excepţiei, cât şi pentru partea Primăria Municipiului Oneşti, doamna Alice-Cristina Luca, consilier juridic cu delegaţie la dosar. Se constată lipsa părţii Mioara Vreme, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Consiliului Local şi al Primăriei Municipiului Oneşti. Acesta solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate, pentru motivele expuse şi în notele scrise depuse la dosarul cauzei.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât nu contravine prevederilor constituţionale invocate. Precizează că, de-a lungul timpului, instanţele au simţit nevoia de a examina legalitatea unor acte administrative unilaterale cu caracter individual de care depindea chiar soarta procesului. Legiuitorul a oferit acestora un temei legal care să permită cercetarea, pe cale incidentă, a unor asemenea acte, de către instanţe anume învestite. Acest tip de control a fost extins şi asupra actelor emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, iar, pentru a evita o eventuală critică privind caracterul retroactiv, a prevăzut că legalitatea acestora va fi examinată în raport cu legile existente la momentul emiterii lor. Mai arată că textul de lege criticat nu contravine nici principiului egalităţii, întrucât oricare dintre părţi se poate prevala de acest mijloc de apărare, şi nici prevederilor constituţionale privind respectarea unui termen rezonabil în soluţionarea cauzelor, deoarece termenele în materia contenciosului administrativ sunt foarte scurte, aşa că nu se poate susţine că procesul s-ar lungi în mod nejustificat prin soluţionarea separată a excepţiei de nelegalitate.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 2 noiembrie 2007, pronunţată în Dosarul nr. 4.254/110/2007, Tribunalul Bacău - Secţia comercială şi contencios administrativ a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Consiliul Local al Municipiului Oneşti într-un litigiu de contencios administrativ având ca obiect soluţionarea excepţiei de nelegalitate a unui hotărâri emise de acesta.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine, în esenţă, că textul de lege criticat determină scindarea nejustificată a procesului şi tergiversarea soluţionării acestuia, ca urmare a suspendării sale până la soluţionarea excepţiei de nelegalitate de către instanţa de contencios administrativ. În opinia autorului, aceasta ar contraveni dispoziţiilor constituţionale şi convenţionale referitoare la termenul rezonabil de soluţionare a proceselor. Mai arată că "cetăţenii care fac uz de procedura prevăzută la art. 4 din lege sunt privilegiaţi, întrucât, după ce au pierdut termenul de decădere de un an în care puteau cere anularea actului administrativ, pot oricând solicita constatarea nelegalităţii acestuia". În plus, susţine că "necondiţionarea ridicării excepţiei de nelegalitate de un anumit termen încalcă securitatea şi stabilitatea raporturilor juridice şi a efectelor actelor administrative".

Tribunalul Bacău - Secţia comercială şi contencios administrativ consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În opinia sa, "prevederile legale criticate vin în ajutorul clarificării şi soluţionării cererilor ce au legătură cu actele administrative de autoritate, a căror legalitate se verifică în condiţiile legii prin controlul realizat pe calea contenciosului administrativ". Invocă şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 608 din 21 septembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 879 din 27 octombrie 2006.

Avocatul Poporului apreciază că prevederile de lege criticate sunt neconstituţionale, întrucât încalcă dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil. Consideră că este periclitată securitatea raporturilor juridice prin posibilitatea de a ataca oricând, fără limită de timp, actele administrative individuale, indiferent de data emiterii lor, pe calea excepţiei de nelegalitate "care, prin admitere, produce efecte similare ca şi conţinut şi întindere cu anularea actului respectiv".

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţilor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007. Textul de lege criticat are următorul cuprins:

–Art. 4: "(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze.

(2)Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

(3)Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă de urgenţă şi cu precădere.

(4)În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată."

În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, textul de lege criticat contravine următoarelor dispoziţii din Legea fundamentală: art. 1 alin. (3) care instituie caracterul de stat de drept, democratic şi social al statului român, art. 11 alin. (1) şi (2) privind dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 16 alin. (1) care consacră egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, art. 20 referitor la tratatele privind drepturile omului, art. 21 alin. (1)-(3) care garantează dreptul de acces liber la justiţie şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil şi art. 126 alin. (6) care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ. De asemenea, autorul excepţiei îşi raportează critica şi la prevederile art. 6 paragraful 1 şi art. 17 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil şi, respectiv, interzicerea abuzului de drept.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că este neîntemeiată şi urmează să o respingă, pentru următoarele considerente:

Textul de lege criticat instituie un mijloc procedural prin care partea interesată poate contesta legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual de care partea adversă înţelege să se prevaleze pentru a-şi demonstra pretenţiile sau pentru a-şi apăra ori valorifica un drept.

Autorul excepţiei susţine că, prin promovarea unei excepţii de nelegalitate, oricând, fără limită în timp şi indiferent de data emiterii actului administrativ, este afectată stabilitatea raporturilor juridice. Aceasta deoarece poate fi desfiinţat chiar şi un act administrativ care a generat un raport juridic ale cărui efecte s-au produs şi, eventual, s-au consumat sub imperiul reglementărilor anterioare Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cu privire la această susţinere, Curtea reţine că principiul stabilităţii raporturilor juridice, deşi nu este în mod expres consacrat de Constituţia României, se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic şi social, cât şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa.

Acest principiu al stabilităţii raporturilor juridice nu poate implica însă promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalităţi. Obţinerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică şi care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepţiei de nelegalitate. Contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuşi fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanţa de judecată să pronunţe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepţie apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepţie.

De altfel, ideea pe care se întemeiază instituţia excepţiei de nelegalitate se numără printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gândirea juridică a sistemului de drept româno-germanic şi a fost consacrată prin maxima quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, a cărei semnificaţie este că cele ce sunt vremelnice pentru o acţiune juridică sunt permanente pentru constituirea excepţiei.

Tot cu referire la necesitatea asigurării stabilităţii raporturilor juridice, Curtea constată că prevederile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu au caracter retroactiv, întrucât, deşi excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în ceea ce priveşte actele administrative emise anterior intrării în vigoare a legii amintite, totuşi legalitatea acestora se examinează în funcţie de condiţiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004.

Autorul excepţiei mai susţine că sunt nesocotite şi dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie, arătând, în acest sens, că "cetăţenii care fac uz de procedura prevăzută la art. 4 din lege sunt privilegiaţi, întrucât, după ce au pierdut termenul de decădere de un an în care puteau cere anularea actului administrativ, pot oricând solicita constatarea nelegalităţii acestuia". Curtea constată că nu poate fi reţinută nici această critică. Interesul contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini de litigii, ale căror obiecte să aparţină unor materii diverse. De aceea, în practică este foarte posibil ca necesitatea examinării legalităţii unui asemenea act să se impună şi după împlinirea termenului de exercitare a acţiunii în anularea actului. Din acest motiv, excepţia de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de înseşi exigenţele unui proces echitabil. Cum în materia contenciosului administrativ celeritatea este esenţială, termenele de soluţionare ale excepţiei de nelegalitate nu pot fi decât foarte scurte, aşa că nu se poate reproşa lungimea exagerată a procesului, cu consecinţa încălcării principiului soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil, prevăzut la art. 21 alin. (3) din Constituţie.

În plus, textul de lege criticat este în acord şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, întrucât prin intermediul excepţiei de nelegalitate chiar acest lucru se realizează în concret, prin extinderea posibilităţii controlului şi asupra actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Consiliul Local al Municipiului Oneşti în Dosarul nr. 4.254/110/2007 al Tribunalului Bacău - Secţia comercială şi contencios administrativ.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 10 aprilie 2008.

PREŞEDINTELE

CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Valentina Bărbăţeanu