referitoare la aplicare dispozițiilor art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022
Dosar nr. 2.467/1/2024
| Mariana Constantinescu | - vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului |
| Carmen Elena Popoiag | - președintele Secției I civile |
| Adina Oana Surdu | - președintele Secției a II-a civile |
| Elena Diana Tămagă | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal |
| Lavinia Curelea | - judecător la Secția I civilă |
| Lavinia Dascălu | - judecător la Secția I civilă |
| Denisa Livia Băldean | - judecător la Secția I civilă |
| Irina Alexandra Boldea | - judecător la Secția I civilă |
| Liviu Eugen Făget | - judecător la Secția I civilă |
| Cosmin Horia Mihăianu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Rodica Zaharia | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Diana Manole | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Simona Maria Zarafiu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Mihaela Mîneran | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Gabriela Elena Bogasiu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Carmen Maria Ilie | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Andreea Marchidan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Bogdan Cristea | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Iulia Craiu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept competent să judece sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 2.467/1/2024 este legal constituit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și art. 35 alin. (3) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).
Ședința este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.
La ședința de judecată participă doamna Ileana Peligrad, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal privind lămurirea următoarei chestiuni de drept:
Dacă prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 au aplicabilitate generală sau se aplică doar persoanelor indicate la alin. (1) al art. IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022.
Magistratul-asistent învederează că la dosar au fost depuse raportul întocmit și punctul de vedere al Sindicatului Național Pro Lex.
Președintele completului, doamna judecător Mariana Constantinescu, constatând că nu mai sunt alte completări, chestiuni de invocat sau întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunțare.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, a constatat următoarele:
Prin Încheierea pronunțată la 8 octombrie 2024, în Dosarul nr. 5.592/99/2023, Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 privind unele măsuri pentru soluționarea proceselor privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum și a proceselor privind prestații de asigurări sociale (denumită în continuare Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024), în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la problema de drept enunțată mai sus.
Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la 4 noiembrie 2024, cu nr. 2.467/1/2024.
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022
Articolul IV
(1)În anul 2023, pentru personalul militar, polițiștii și polițiștii de penitenciare, indemnizațiile, compensațiile, primele, ajutoarele, plățile compensatorii, despăgubirile, compensațiile lunare pentru chirie și alte drepturi acordate potrivit actelor normative în vigoare, care nu fac parte din solda lunară brută/salariul lunar brut, se mențin la nivelul lunii decembrie 2022.
(2)În anul 2023, cuantumul compensației bănești, respectiv al alocației valorice pentru drepturile de hrană, valoarea financiară anuală a normelor de echipare și valoarea financiară a drepturilor de echipament se mențin în plată la nivelul acordat pentru luna decembrie 2022.
Legea poliției locale nr. 155/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 155/2010
Articolul 35^1
(1)Autoritățile administrației publice locale pot acorda în limita bugetului aprobat, prin hotărâre a consiliului local, norma de hrană personalului poliției locale conform prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 26/1994 privind drepturile de hrană, în timp de pace, ale personalului din sectorul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
(2)Metodologia și regulile de aplicare a drepturilor prevăzute la alin. (1) se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice.
Ordonanța Guvernului nr. 26/1994 privind drepturile de hrană, în timp de pace, ale personalului din sectorul de apărare națională, ordine publică și securitate națională și ale persoanelor private de libertate, republicată, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Ordonanța Guvernului nr. 26/1994
Articolul 5
(1)Valoarea financiară a normelor de hrană aprobate prin hotărâre a Guvernului se stabilește și se actualizează, în mod unitar, de către Ministerul Apărării Naționale împreună cu celelalte instituții publice prevăzute la art. 1, în funcție de indicii prețurilor de consum pentru actualizare la rata inflației a elementelor patrimoniale, capitolul «Mărfuri alimentare», publicați de Institutul Național de Statistică în Buletinul Statistic de Prețuri.
(2)Actualizarea financiară a normei de hrană se face periodic, pe baza indicilor prețurilor de consum prevăzuți la alin. (1), dacă rezultă diferențe de peste 5% față de luna în care s-a stabilit ultima valoare.
Hotărârea Guvernului nr. 171/2015 privind stabilirea metodologiei și a regulilor de aplicare a drepturilor prevăzute la art. 35^1 alin. (1) din Legea poliției locale nr. 155/2010, denumită în continuare Hotărârea Guvernului nr. 171/2015
Articolul 2
(...) (2) În înțelesul prezentei hotărâri, norma de hrană reprezintă alocația de hrană zilnică de care beneficiază personalul poliției locale în activitate, în limita plafoanelor calorice.
(3)Normele de hrană zilnice pentru personalul poliției locale sunt următoarele: (…)
b)norma nr. 1, potrivit anexei nr. 1 la Ordonanța Guvernului nr. 26/1994, republicată, cu modificările și completările ulterioare, beneficiar fiind personalul poliției locale în activitate prevăzut la art. 14 alin. (1) lit. b) și c) din Legea nr. 155/2010, republicată, cu completările ulterioare; (…)
Articolul 6
Alocația valorică a normei de hrană, precum și actualizarea acesteia conform legii se aprobă prin ordin al ministrului dezvoltării regionale și administrației publice, care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare denumită în continuare Legea-cadru nr. 153/2017
Articolul 18
(1)Începând cu 1 octombrie 2023, ordonatorii de credite acordă obligatoriu, lunar, pentru personalul încadrat ale cărui salarii lunare nete sunt de până la 8.000 lei inclusiv, indemnizații de hrană la nivelul anual a două salarii minime pe economie în vigoare la data de 1 ianuarie 2019, actualizat anual cu indicele prețului de consum comunicat anual de Institutul Național de Statistică, începând cu 2025, cu excepția personalului Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Justiției, Administrației Naționale a Penitenciarelor, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale, Administrației Naționale a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale, precum și a personalului poliției locale care, potrivit legii, beneficiază de drepturi de hrană în temeiul Ordonanței Guvernului nr. 26/1994 privind drepturile de hrană, în timp de pace, ale personalului din sectorul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, republicată, cu modificările și completările ulterioare. (...)
Ordinul ministrului dezvoltării, lucrărilor publice și administrației nr. 893/2023 privind actualizarea contravalorii alocației valorice a normelor de hrană acordate personalului poliției locale, conform prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 171/2015 privind stabilirea metodologiei și a regulilor de aplicare a drepturilor prevăzute la art. 35^1 alin. (1) din Legea nr. 155/2010, denumit în continuare Ordinul nr. 893/2023
Articolul 1
Începând cu data intrării în vigoare a prezentului ordin, contravaloarea alocației valorice a normelor de hrană acordate personalului poliției locale, conform prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 171/2015 privind stabilirea metodologiei și a regulilor de aplicare a drepturilor prevăzute la art. 35^1 alin. (1) din Legea poliției locale nr. 155/2010, este:
a)norma nr. 1, potrivit anexei nr. 1 la Ordonanța Guvernului nr. 26/1994 privind drepturile de hrană, în timp de pace, ale personalului din sectorul de apărare națională, ordine publică și securitate națională și ale persoanelor private de libertate, republicată, cu modificările și completările ulterioare - 36 de lei/zi; (...)
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul, Sindicatul Național (...), în numele membrilor de sindicat, în contradictoriu cu pârâta Poliția Locală (...), a solicitat obligarea acesteia la plata contravalorii financiare a normei calorice aferente normei nr. 1 la valoarea de 36 lei/zi, a diferenței dintre norma de hrană la valoarea actualizată și cea plătită efectiv, începând cu 15 mai 2023 până la emiterea actului administrativ de actualizare și a sumelor actualizate.
În motivarea cererii s-a arătat că membrii de sindicat din speță sunt funcționari și, în temeiul art. 35^1 din Legea nr. 155/2010, au dreptul la norma de hrană, în cuantumul menționat conform art. 18 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017, art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 26/1994 și art. 1 lit. a) din Ordinul nr. 893/2023.
Pârâtul a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Prin Sentința nr. 289/2024/c.a. din 15 aprilie 2024, Tribunalul Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată acțiunea, cu motivarea că actualizarea normelor de hrană conform Ordinului nr. 893/2023 este interzisă de art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022.
Împotriva acestei hotărâri, reclamantul a declarat recurs, solicitând admiterea acestuia, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii, având în vedere că sentința a fost pronunțată cu încălcarea normelor de drept material, anume a art. 35^1 din Legea nr. 155/2010, și cu aplicarea greșită a art. IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022; astfel, personalul poliției locale nu se regăsește între categoriile de personal prevăzute de art. IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022, iar Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a comunicat valoarea normei de hrană ca fiind de 36 lei/zi.
În cadrul soluționării recursului s-au dispus sesizarea instanței supreme și suspendarea judecății cauzei.
Instanța de trimitere a apreciat că sesizarea este admisibilă, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024.
Astfel, acțiunea se încadrează în categoria proceselor prevăzute la art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024. De lămurirea modului de interpretare/aplicare a dispozițiilor art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 depinde soluționarea recursului, prima instanță reținând că, deși a fost emis Ordinul nr. 893/2023, prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 se aplică cu prioritate, iar prin recursul formulat s-a susținut că prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 nu sunt aplicabile acestei categorii profesionale, dat fiind faptul că polițiștii locali nu sunt incluși în enumerarea de la alin. (1) al aceluiași articol și, din verificările efectuate, s-a constatat că Înalta Curte de Casație si Justiție nu a statuat asupra acestei probleme de drept.
Curtea de Apel Iași a arătat că una din posibilele interpretări este aceea conform căreia personalului poliției locale nu îi sunt aplicabile prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022. Astfel, la alin. (1) al art. IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 sunt precizate categoriile de personal pentru care se aplică, respectiv personalul militar, polițiștii și polițiștii de penitenciare, iar la alin. (2) sunt detaliate drepturile acestora, care, în cursul anului 2023, se acordă la nivelul acordat în luna decembrie 2022.
Așadar, alin. (2) al art. IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 se aplică doar categoriilor de personal enumerate la alin. (1), respectiv personalului militar, polițiștilor și polițiștilor de penitenciare, iar nu și polițiștilor locali, în cazul cărora nu ar fi incidentă dispoziția privind menținerea nivelului alocației valorice pentru drepturile de hrană.
Cea de-a doua posibilă interpretare este cea potrivit căreia prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022, în lipsa unei indicații exprese, se aplică tuturor categoriilor de personal care beneficiază de drepturile enumerate în cuprinsul normei, conform principiului de interpretare „ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus“. Prin comparație, legiuitorul, în situația în care a intenționat să reglementeze măsura plafonării doar în cazul anumitor categorii de personal, a enumerat în textul de lege expres acele categorii și drepturile salariale vizate, cum este cazul alin. (1) al art. IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022.
Împrejurarea că, în primul alineat al aceluiași articol, au fost enumerate doar anumite categorii de personal plătit din fonduri publice și drepturile salariale care se mențin la nivelul lunii decembrie 2022, în lipsa unei dispoziții de trimitere, nu denotă intenția clară a legiuitorului de a limita aplicabilitatea alineatului următor la același categorii de personal. Din contră, absența unei limitări conduce la concluzia aplicării nediferențiate a normei.
Faptul că valoarea normei de hrană a fost actualizată prin ordin al ministrului dezvoltării, lucrărilor publice și administrației nu constituie un argument fezabil pentru plata către polițiștii locali a normei de hrană la această nouă valoare, în condițiile în care norme de rang legislativ cu forță juridică superioară de lege prevedeau pentru întreg anul 2023 o plafonare a acestei valori la nivelul lunii decembrie 2022, trebuind subliniată distincția între obligația de actualizare și cea de acordare a normei de hrană personalului poliției locale.
În concluzie, polițiștilor locali le sunt aplicabile dispozițiile art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022, prin care s-a stabilit că pe întreg parcursul anului 2023 alocația valorică pentru dreptul de hrană să fie menținută în plată la nivelul acordat pentru luna decembrie 2022.
Părțile nu au exprimat un punct de vedere cu privire la problema de drept.
La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, trei curți de apel (Curtea de Apel București, Curtea de Apel Iași și Curtea de Apel Ploiești) au transmis puncte de vedere din care au rezultat două opinii diferite cu privire la interpretarea problemei de drept.
Astfel, într-o primă opinie, s-a afirmat că prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022, în lipsa unei indicații exprese, se aplică tuturor categoriilor de personal care beneficiază de drepturile enumerate în cuprinsul normei, deci și în cazul polițiștilor locali, în privința cărora alocația valorică pentru drepturile de hrană este supusă regimului reglementat de Ordonanța Guvernului nr. 26/1994, în virtutea normei de trimitere de la art. 35^1 din Legea nr. 155/2010.
În opinia contrară, prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 nu au aplicabilitate generală și nu sunt incidente în cazul polițiștilor locali, ci se aplică doar categoriilor de personal enumerate la alin. (1), respectiv personalului militar, polițiștilor și polițiștilor de penitenciare, enumerarea având caracter expres și limitativ.
Tribunalul Vaslui a înaintat Sentința civilă nr. 193/2024 din 20 iunie 2024, pronunțată în Dosarul nr. 77/99/2024, nedefinitivă, și a apreciat că dispozițiile art. IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 fac referire doar la personalul militar, polițiști și polițiști de penitenciare, însă trebuie avut în vedere că prin Decizia nr. 11/2024, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, s-a stabilit că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022, „aceste reglementări legale sunt aplicabile și funcționarilor publici și personalului contractual din aparatul propriu al consiliilor județene, primării și consilii locale din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora chiar dacă prevederile art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017 nu modifică sistemul de stabilire a salariilor de bază din familia ocupațională «Administrație» cuprins în art. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017“.
Pentru identitate de rațiune, plafonarea indemnizațiilor, compensațiilor, primelor etc. se produce și în cazul polițiștilor locali care funcționează în subordinea autorităților locale.
Chiar dacă Ordinul nr. 893/2023 a actualizat cuantumul normei de hrană, se aplică cu prioritate dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 168/2022, întrucât reprezintă un act normativ de putere superioară față de ordinul de actualizare.
Celelalte curți de apel nu au identificat practică judiciară și nu au formulat niciun punct de vedere.
Ministerul Public a menționat că, la nivelul Secției judiciare, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii asupra problemei de drept ce formează obiectul sesizării.
În urma verificării jurisprudenței formațiunilor de unificare a practicii judiciare din cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție, a fost identificată Decizia nr. 99 din 25 noiembrie 2024, pronunțată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (nepublicată)*), prin care a fost respinsă, ca inadmisibilă, o sesizare prealabilă pentru dezlegarea unei chestiuni de drept cu următorul obiect:
Dacă norma de hrană nr. 6 și norma de hrană nr. 12 sub forma suplimentului B este datorată în baza ordinelor ministrului apărării naționale nr. 97/2018, nr. 83/2023, nr. 78/2020 și nr. 35/2022 sau se impune aplicarea cu prioritate a dispozițiilor din ordonanțele de urgență ale Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative, nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative și nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative.
*)Decizia nr. 99 din 25 noiembrie 2024, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 6 martie 2025.
Considerentele acestei decizii pot prezenta relevanță în ceea ce privește aplicarea principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative.
În încheierea de sesizare a fost menționată, ca fiind relevantă, Decizia nr. 11 din 17 iunie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 761 din 2 august 2024, prin care Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a stabilit, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. I alin. (1)-(3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 226/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, cu modificările ulterioare, ale art. I alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022, că aceste reglementări legale sunt aplicabile și funcționarilor publici și personalului contractual din aparatul propriu al consiliilor județene, primării și consilii locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora, chiar dacă prevederile art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017 nu modifică sistemul de stabilire a salariilor de bază din familia ocupațională „Administrație“ cuprins în art. 11 din aceeași lege-cadru.
În jurisprudența instanței de contencios constituțional nu au fost identificate decizii cu privire la chestiunea de drept sesizată, dar ar putea prezenta relevanță Decizia nr. 672 din 29 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 25 februarie 2021, prin care, analizând natura juridică a dreptului la hrană în contextul plafonării cuantumului alocației valorice, Curtea Constituțională a făcut trimitere la jurisprudența sa anterioară, reținând următoarele:
25.Curtea a considerat că dreptul la alocația de hrană nu reprezintă un element esențial pentru existența raportului de serviciu al polițiștilor și exercitarea drepturilor și îndatoririlor ce decurg din acesta, ci doar o modalitate prin care legiuitorul, în funcție de resursele financiare disponibile, a înțeles să creeze condiții adecvate desfășurării acestei profesii. Legiuitorul are libertatea de a alege care sunt modalitățile concrete prin care asigură diverselor categorii profesionale condițiile adecvate desfășurării muncii, fără a se putea considera că toate aceste măsuri reprezintă drepturi fundamentale, în măsura în care nu sunt determinante pentru existența și desfășurarea raporturilor de muncă (Decizia nr. 478 din 12 iulie 2018, paragraful 27).
26.De asemenea, Curtea a reținut că legiuitorul va putea dispune modificarea sau chiar încetarea acordării acestor măsuri de protecție socială, fără a fi necesar să se supună condițiilor art. 53 din Constituție, întrucât acest text constituțional privește numai drepturile consacrate de Legea fundamentală, iar nu și cele stabilite prin legi. (Decizia nr. 478 din 12 iulie 2018, paragraful 28).
Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că dispozițiile art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 se aplică și în cazul personalului poliției locale.
Înalta Curte de Casație și Justiție a fost învestită cu o sesizare formulată în temeiul prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 559 din 14 iunie 2024.
Conform art. 1 din actul normativ menționat, domeniul lui de aplicare cuprinde procesele privind stabilirea și/sau plata drepturilor salariale ori de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, inclusiv cele privind obligarea la emiterea actelor administrative sau privind anularea actelor administrative emise pentru acest personal sau/și cele privind raporturile de muncă și de serviciu ale acestui personal; de asemenea, ordonanța se aplică și în procesele privind stabilirea și/sau plata drepturilor la pensie, inclusiv cele rezultate din actualizarea/recalcularea/revizuirea drepturilor la pensie sau/și cele privind alte prestații de asigurări sociale ale personalului plătit din fonduri publice.
Art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 instituie o procedură specială privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, după cum urmează: „Dacă în cursul judecății proceselor prevăzute la art. 1, completul de judecată învestit cu soluționarea cauzei în primă instanță sau în calea de atac, verificând și constatând că asupra unei chestiuni de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și aceasta nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“.
Având caracterul unor norme speciale, dispozițiile citate mai sus se aplică cu prioritate în raport cu normele de drept comun prin care este reglementată sesizarea prealabilă în vederea dezlegării unor chestiuni de drept, cuprinse în art. 519-521 din Codul de procedură civilă, urmând a se completa însă cu acestea, în mod corespunzător, așa cum prevede expres art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, potrivit căruia „Dispozițiile prezentei ordonanțe de urgență se completează cu cele ale Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, (…) precum și cu celelalte reglementări aplicabile în materie“.
După cum s-a menționat în preambulul ordonanței, la elaborarea acestui act normativ s-a ținut seama de „configurația actuală a mecanismului hotărârii prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și de efectul obligativității hotărârii pe care o pronunță Înalta Curte de Casație și Justiție, în deplin acord cu îndatorirea sa constituțională de asigurare a aplicării și interpretării unitare a legii de către toate instanțele judecătorești din România“. De asemenea, s-a apreciat că aplicarea acestor noi norme legale cu caracter special poate influența pozitiv activitatea instanțelor judecătorești, „în condițiile în care, încă dintr-o etapă incipientă, s-ar asigura clarificarea unor chestiuni dificile de drept“.
Așadar, în contextul normativ expus, admisibilitatea sesizării prealabile întemeiate pe dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024 presupune îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții:
(i)sesizarea să fie formulată într-o cauză aflată în curs de judecată, în primă instanță sau în calea de atac;
(ii)obiectul procesului să se încadreze în categoriile prevăzute limitativ la art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024;
(iii)sesizarea să vizeze o chestiune de drept susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu, și de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzei;
(iv)chestiunea de drept invocată să nu fi făcut obiectul unei statuări anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Verificând condițiile de admisibilitate astfel prezentate, se apreciază că acestea sunt în totalitate îndeplinite.
Sesizarea a fost formulată în cadrul unei cauze aflate în curs de judecată, în stadiul procesual al recursului, pe rolul Curții de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal.
În esență, procesul în care a fost pronunțată încheierea de sesizare are ca obiect actualizarea valorii normei de hrană la care au dreptul reclamanții, polițiști locali, în temeiul art. 35^1 din Legea nr. 155/2010, art. 18 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017 și al prevederilor corespunzătoare din Ordonanța Guvernului nr. 26/1994. Prin urmare, litigiul privește drepturi de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, în sensul art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024.
Referitor la condiția existenței unei chestiuni de drept reale, veritabile, care poate face obiectul sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, în cuprinsul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024 nu se definește noțiunea „chestiune de drept“, însă lămurirea sensului acesteia se va face ținând seama de principiile prezentate de legiuitorul delegat în preambulul ordonanței și de necesitatea completării, conform art. 4 din ordonanță, a dispozițiilor speciale ale acesteia cu prevederile dreptului comun, cuprinse în Codul de procedură civilă, cu jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, dată în interpretarea prevederilor de drept comun, jurisprudență care a dezvoltat noțiunea autonomă a „chestiunii de drept“ susceptibile de interpretare pe calea mecanismului hotărârii prealabile.
În cadrul prezentei sesizări se constată îndeplinirea condiției existenței unei chestiuni de drept veritabile, care antrenează necesitatea intervenției instanței supreme în scopul clarificării sferei de aplicare a dispozițiilor art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022, pentru că polițiștii locali nu sunt menționați expres între categoriile de personal vizate de limitările instituite prin alin. (1) din același articol, iar în lipsa unei norme clare de trimitere există riscul ca practica judiciară, aflată în prezent într-un stadiu incipient, să devină neunitară, în încheierea de sesizare și în punctele de vedere transmise de instanțe fiind expuse, argumentat, două interpretări diferite ale textului normativ în discuție.
În contextul analizei cerinței ca de lămurirea chestiunii de drept sesizate să depindă soluționarea pe fond a cauzei se apreciază ca fiind oportune o serie de precizări privind conținutul chestiunii de drept ce formează obiectul învestirii instanței supreme, în raport cu scopul vizat prin declanșarea mecanismului sesizării prealabile.
Întrebarea adresată de instanța de trimitere are un grad ridicat de generalitate, solicitându-se instanței supreme să stabilească, cu titlu de principiu, dacă prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 au aplicabilitate generală sau se aplică doar persoanelor indicate la alin. (1) al art. IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022.
Din conținutul încheierii de sesizare rezultă însă că în litigiu sunt drepturi de natură salarială ale unei singure categorii de personal - polițiștii locali -, în faza procesuală a recursului invocându-se încălcarea dispozițiilor art. 35^1 din Legea nr. 155/2010 și aplicarea greșită a art. IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022, întrucât personalul poliției locale nu se regăsește în enumerarea prevăzută de alin. (1) al acestui articol, iar valoarea normei de hrană a fost stabilită de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației prin Ordinul nr. 893/2023.
Totodată, este de menționat că, atunci când a expus motivele pentru care a susținut admisibilitatea sesizării, instanța de trimitere a precizat expres că „principala problemă care se ridică este aceea dacă prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 se aplică și în cazul polițiștilor locali în condițiile în care aceștia nu sunt menționați expres în enumerarea de la art. IV alin. (1)“, ceea ce conduce la concluzia că, în realitate, chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării de față este circumscrisă regimului juridic al normei de hrană cuvenite personalului poliției locale.
Prin urmare, în aceste coordonate, se apreciază ca fiind îndeplinită și condiția ca de lămurirea chestiunii de drept să depindă soluționarea pe fond a cauzei.
În fine, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra acestei chestiuni de drept și aceasta nu formează obiectul vreunui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Fiind îndeplinite toate condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, se impune pronunțarea unei hotărâri prealabile prin care să se dea o dezlegare de principiu asupra chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.
Așa cum rezultă din expunerea de motive a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 168/2022, acest act normativ a avut în vedere necesitatea păstrării echilibrelor bugetare prin adoptarea de măsuri menite să limiteze creșterea cheltuielilor bugetare permanente pentru anul 2023, în scopul evitării generării unui nivel nesustenabil al deficitului bugetului general și creșterii datoriei publice, printre acestea înscriindu-se și unele măsuri referitoare la salarizarea personalului plătit din fonduri publice.
În acest context, prin art. IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 s-a prevăzut limitarea unor drepturi de natură salarială care nu fac parte din salariul lunar brut sau din solda lunară brută, după cum urmează:
(1)În anul 2023, pentru personalul militar, polițiștii și polițiștii de penitenciare, indemnizațiile, compensațiile, primele, ajutoarele, plățile compensatorii, despăgubirile, compensațiile lunare pentru chirie și alte drepturi acordate potrivit actelor normative în vigoare, care nu fac parte din solda lunară brută/salariul lunar brut, se mențin la nivelul lunii decembrie 2022.
(2)În anul 2023, cuantumul compensației bănești, respectiv al alocației valorice pentru drepturile de hrană, valoarea
financiară anuală a normelor de echipare și valoarea financiară a drepturilor de echipament se mențin în plată la nivelul acordat pentru luna decembrie 2022.
Pentru rezolvarea de principiu a chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării se impun, în prealabil, o serie de precizări în ceea ce privește obiectul de reglementare al art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022, cu referire la ipoteza alocației valorice pentru drepturile de hrană.
În temeiul art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 26/1994, „Personalul din Ministerul Apărării Naționale, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Justiției - Administrația Națională a Penitenciarelor, Serviciul Român de Informații, Serviciul de Informații Externe, Serviciul de Protecție și Pază și Serviciul de Telecomunicații Speciale, precum și din Administrația Națională a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale are dreptul, în timp de pace, la hrană gratuită, în condițiile prezentei ordonanțe“.
De regulă, acest drept se asigură în natură, în limita unor norme de hrană, dar, potrivit art. 2 alin. (4) din actul normativ menționat, hrănirea personalului se poate face și pe baza alocației valorice, cu aprobarea miniștrilor sau a conducătorilor instituțiilor publice prevăzute la art. 1.
Art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 26/1994 prevede că „Valoarea financiară a normelor de hrană aprobate prin hotărâre a Guvernului se stabilește și se actualizează, în mod unitar, de către Ministerul Apărării Naționale împreună cu celelalte instituții publice prevăzute la art. 1, în funcție de indicii prețurilor de consum pentru actualizare la rata inflației a elementelor patrimoniale, capitolul «Mărfuri alimentare», publicați de Institutul Național de Statistică în Buletinul Statistic de Prețuri“.
În ceea ce privește personalul poliției locale, așa cum prevede expres art. 35^1 din Legea nr. 155/2010, norma de hrană se poate acorda, în limita bugetului aprobat, prin hotărâre a consiliului local, în conformitate cu prevederile Ordonanței Guvernului nr. 26/1994.
Aceeași trimitere la temeiul legal al drepturilor de hrană se regăsește și în legislația mai recentă, din conținutul art. 18 alin. (1) al Legii-cadru nr. 153/2017 rezultând că personalul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Justiției, Administrației Naționale a Penitenciarelor, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale, Administrației Naționale a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale, precum și personalul poliției locale beneficiază, potrivit legii, de drepturi de hrană în temeiul Ordonanței Guvernului nr. 26/1994.
Prin urmare, atât pentru personalul poliției locale, cât și în cazul personalului militar, polițiștilor și polițiștilor de penitenciare [categoriile enumerate în art. IV alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022], actul normativ primar ce reglementează drepturile de hrană este Ordonanța Guvernului nr. 26/1994.
În acest cadru normativ, împrejurarea că personalul poliției locale nu este prevăzut expres în dispozițiile art. IV alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 nu poate fi interpretată în sensul că polițiștilor locali nu le-ar fi aplicabile limitările instituite prin alin. (2) al aceluiași articol, abordarea strict literală și scoasă din context a dispozițiilor legale în discuție fiind de natură să afecteze coerența modului de aplicare a normelor privind stabilirea și actualizarea cuantumului alocației valorice pentru drepturile de hrană prevăzute de Ordonanța Guvernului nr. 26/1994.
Atât timp cât drepturile de hrană pentru personalul poliției locale sunt reglementate, în temeiul art. 35^1 din Legea nr. 155/2010, prin trimiterea la dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 26/1994, act normativ aplicabil personalului militar, polițiștilor și polițiștilor de penitenciare, rezultă că acordarea acestor drepturi nu se poate realiza decât cu respectarea acelorași limite aplicabile în cazul categoriilor profesionale la care se referă acest ultim act normativ. În consecință, plafonul prevăzut de art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022, aplicabil personalului militar, polițiștilor și polițiștilor de penitenciare, este pe deplin incident și în privința personalului poliției locale, în virtutea normei de trimitere menționate.
În raport cu principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României, republicată, și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, emiterea Ordinului nr. 893/2023 nu are nici ea aptitudinea de a conduce la o concluzie contrară, pentru că acest ordin are o forță juridică inferioară ordonanței de urgență prin care a fost plafonat cuantumul alocației valorice pentru drepturile de hrană.
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 5.592/99/2023 și, în interpretarea art. IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022, stabilește că:
Dispozițiile art. IV alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 se aplică și în cazul personalului poliției locale.
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 3 martie 2025.
VICEPREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
MARIANA CONSTANTINESCU
Magistrat-asistent,
Ileana Peligrad
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
