referitoare la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare
Dosar nr. 2.336/1/2024
| Mariana Constantinescu | - vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului |
| Adina Georgeta Ponea | - pentru președintele Secției I civile |
| Adina Oana Surdu | - președintele Secției a II-a civile |
| Elena Diana Tămagă | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal |
| Lavinia Curelea | - judecător la Secția I civilă |
| Andreia Liana Constanda | - judecător la Secția I civilă |
| Denisa Livia Băldean | - judecător la Secția I civilă |
| Mariana Hortolomei | - judecător la Secția I civilă |
| Irina Alexandra Boldea | - judecător la Secția I civilă |
| Mărioara Isailă | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Roxana Popa | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Mirela Polițeanu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Cosmin Horia Mihăianu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Petronela Iulia Nițu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Liliana Vișan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Doina Vișan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Carmen Mihaela Voinescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ștefania Dragoe | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Bogdan Cristea | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare („Regulamentul“).
Ședința este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.
La ședința de judecată participă doamna magistrat-asistent Elena-Mădălina Ivănescu, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Bistrița-Năsăud - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.009/112/2024.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, fiind formulat un punct de vedere asupra chestiunii de drept de către reclamant.
De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanțele naționale hotărâri judecătorești și opinii teoretice exprimate de judecători în materia ce face obiectul sesizării, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la această problemă de drept.
Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:
Prin Încheierea din 1 octombrie 2024, pronunțată în Dosarul nr. 1.009/112/2024, Tribunalul Bistrița-Năsăud - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus, în temeiul dispozițiilor art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 privind unele măsuri pentru soluționarea proceselor privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum și a proceselor privind prestații de asigurări sociale („Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024“), sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:
Dacă art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare, se interpretează în sensul că polițistului repus în funcție, care în perioada anterioară punerii la dispoziție și-a desfășurat activitatea în condiții speciale, i se recunoaște perioada în care a fost pus la dispoziție ca fiind desfășurată în condiții speciale.
Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept la 14 octombrie 2024, cu nr. 2.336/1/2024, termenul de judecată fiind stabilit la 17 martie 2025.
Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare („Legea nr. 360/2002“)
Articolul 27^29
Atunci când s-a dispus clasarea, renunțarea la urmărirea penală, achitarea, renunțarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei, precum și în cazul încetării procesului penal, polițistul este repus în funcția deținută și în toate drepturile avute la data punerii la dispoziție sau suspendării, inclusiv de compensare a celor de care a fost privat pe perioada punerii la dispoziție sau suspendării.
Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004 privind stabilirea locurilor de muncă și activităților cu condiții deosebite, speciale și alte condiții, specifice pentru polițiști („Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004“), modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 490/2006 pentru modificarea anexei la Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004 privind stabilirea locurilor de muncă și activităților cu condiții deosebite, speciale și alte condiții, specifice pentru polițiști („Hotărârea Guvernului nr. 490/2006“)
Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bistrița-Năsăud - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal cu nr. 1.009/112/2024, reclamantul AA, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Poliție Județean Cluj („IPJ Cluj“), a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună obligarea pârâtului la încadrarea sa în condiții speciale de muncă, potrivit Hotărârii Guvernului nr. 1.822/2004 și anexei la aceasta, pentru perioada 16.12.2013-4.10.2022.
În motivarea acțiunii, reclamantul, funcționar public cu statut special - polițist, a arătat că în perioada 16.12.2013-4.10.2022 a fost pus la dispoziția unității în urma declanșării cercetării penale într-un dosar în care a avut calitatea de inculpat și în care s-a dispus încetarea procesului penal pornit împotriva sa, motiv pentru care a fost emisă Dispoziția șefului Inspectoratului de Poliție Județean Cluj nr. aaa/24.10.2022, prin care s-a realizat repunerea reclamantului în funcția anterioară, corespunzătoare postului ocupat.
Reclamantul susține că repunerea în drepturile anterioare și compensarea drepturilor de care a fost privat pe perioada punerii la dispoziție nu au fost integrale, deoarece nu i s-a recunoscut, pentru această perioadă, desfășurarea activității în condiții speciale de muncă, ceea ce influențează modul de calcul al vechimii în muncă.
Tribunalul judecă într-o cauză dintre cele prevăzute de art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024.
Prin Încheierea de ședință din 1 octombrie 2024, instanța de trimitere a reținut că, prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, cauza se încadrează în categoria proceselor prevăzute de art. 1 alin. (1) din ordonanța de urgență menționată, iar asupra chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și aceasta nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Prin urmare, tribunalul a concluzionat că față de îndeplinirea condițiilor indicate în cadrul paragrafului anterior se impune sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Reclamantul, prin reprezentant convențional, a apreciat că prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024 nu sunt incidente în cauză, având în vedere faptul că prin cererea de chemare în judecată a solicitat obligarea pârâtului la încadrarea în anumite condiții de muncă, nu și drepturile salariale aferente acestei perioade. Prin acțiunea formulată, reclamantul a înțeles să nu solicite obligarea pârâtului la acordarea unor drepturi salariale, raportându-se inclusiv la termenul de prescripție. Față de cele anterior menționate rezultă că soluționarea cauzei pendinte nu ar antama niciun aspect de natură salarială în ceea ce îl privește pe angajat, astfel că litigiul poate fi soluționat fără a se dispune sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Pârâtul nu a formulat un punct de vedere cu privire la chestiunea de drept în discuție.
Instanța de trimitere nu și-a exprimat punctul de vedere cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul prezentei sesizări.
Curțile de apel Cluj și Constanța au transmis hotărâri judecătorești relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, iar Curtea de Apel Iași și tribunalele București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, Ilfov, Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal, Iași, Vaslui și Prahova - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au comunicat puncte de vedere teoretice asupra acestei chestiuni.
Într-o orientare jurisprudențială s-a apreciat că art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 se interpretează în sensul că polițistului repus în funcție, care în perioada anterioară punerii la dispoziție și-a desfășurat activitatea în condiții speciale, i se recunoaște perioada în care a fost pus la dispoziție ca fiind desfășurată în condiții speciale.
Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal (deciziile civile nr. 606/2023 din 27 aprilie 2023 - Dosar nr. 1.589/117/2019 și nr. 665/2021 din 2 iunie 2021 - Dosar nr. 4.341/117/2019, definitive).
În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal și tribunalele București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, Ilfov, Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal, Iași și Vaslui.
În susținerea acestei orientări jurisprudențiale au fost invocate argumentele prezentate în continuare.
S-a susținut că opinia sus-menționată rezultă din interpretarea literală a dispozițiilor art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 și este singura interpretare de natură să asigure respectarea principiului reparării integrale a prejudiciului suportat de către polițist sau repunerii părților în situația anterioară punerii la dispoziție (restitutio in integrum), în măsura în care rezultă în mod cert că polițistul îndeplinea cerințele prevăzute de lege pentru a i se acorda aceste drepturi la data punerii la dispoziție.
Rațiunea pentru care aceste despăgubiri ar trebui acordate și nu sunt exceptate de legiuitorul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, este aceea că funcționarul public a fost repus în funcția avută anterior punerii la dispoziție, ca urmare a pronunțării unei hotărâri judecătorești de încetare a procesului penal. Prin urmare, vinovăția polițistului - funcționar public nu există.
Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 se interpretează în sensul că polițistului repus în funcție, care în perioada anterioară punerii la dispoziție și-a desfășurat activitatea în condiții speciale, nu i se recunoaște perioada în care a fost pus la dispoziție ca fiind desfășurată în condiții speciale.
Această orientare se regăsește la nivelul Tribunalului Prahova - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Sentința civilă nr. 1.249 din 17 noiembrie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 4.050/105/2021, definitivă prin Decizia Curții de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal nr. 616 din 17 mai 2022, prin care a fost constatat nul recursul.
O opinie nuanțată a fost exprimată de Curtea de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal, conform căreia, în lipsa unei dispoziții legale speciale derogatorii care să interzică polițistului pus la dispoziție beneficiul încadrării locului de muncă ocupat în condiții deosebite sau speciale, polițistul pus la dispoziție și repus în funcția deținută anterior punerii la dispoziție poate beneficia de recunoașterea perioadei în care a fost pus la dispoziție, ca fiind desfășurată în condiții speciale, indiferent dacă, în perioada anterioară punerii la dispoziție, și-a desfășurat sau nu și-a desfășurat activitatea în condiții speciale.
Celelalte curți de apel nu au identificat practică judiciară în materie și nici nu au comunicat opinii teoretice.
Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problemele de drept ce formează obiectul sesizării.
În exercitarea controlului de constituționalitate a dispozițiilor legale supuse interpretării nu au fost identificate decizii care să prezinte relevanță directă cu privire la soluționarea prezentei sesizări.
În mecanismele de unificare a practicii judiciare a fost identificată Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 3 din 20 ianuarie 2025, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 192 din 5 martie 2025, prin care:
–a fost admisă, în parte, sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale și s-a stabilit că:
În interpretarea dispozițiilor art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare, precum și a dispozițiilor art. 60 alin. (3) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, măsurile repunerii polițistului «în funcția deținută și în toate drepturile avute la data punerii la dispoziție sau suspendării, inclusiv de compensare a celor de care a fost privat pe perioada punerii la dispoziție sau suspendării», și «repunerii în toate drepturile bănești avute la data punerii la dispoziție, respectiv a suspendării din funcție, inclusiv compensarea drepturilor salariale de care au fost private pe perioada punerii la dispoziție, respectiv a suspendării din funcție, actualizate potrivit majorărilor sau indexărilor salariale», includ:
–actualizarea sumelor achitate ca urmare a repunerii în funcție cu rata indicelui de inflație;
–plata dobânzii legale penalizatoare, calculată începând cu ziua următoare scadenței fiecărui salariu lunar din perioada punerii la dispoziție și până la data plății efective;
–plata retroactivă a valorii corespunzătoare sporului pentru absolvirea instituțiilor de învățământ superior, cu diplomă de licență, astfel cum este reglementată de dispozițiile art. 34^1 alin. (1) lit. b) și alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, cu modificările ulterioare, dacă la data punerii la dispoziție își desfășura activitatea în domenii corespunzătoare studiilor absolvite.
În interpretarea dispozițiilor art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare, și a dispozițiilor art. 13, art. 16 și art. 4 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 1.578/2002 privind condițiile în baza cărora polițistul are dreptul la concedii de odihnă, concedii de studii și învoiri plătite, concedii fără plată, bilete de odihnă, tratament și recuperare, cu modificările și completările ulterioare, măsura compensării drepturilor de care a fost privat polițistul pe perioada punerii la dispoziție sau a suspendării nu include compensarea în bani a concediului de odihnă suplimentar neefectuat;
–a fost respinsă, ca inadmisibilă, sesizarea privind interpretarea dispozițiilor art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare, în sensul includerii sau neincluderii, în categoria drepturilor cuvenite polițistului repus în funcție, a totalității „sporurilor și drepturilor pecuniare aferente funcției pe care fiecare dintre reclamanți ar fi deținut-o în lipsa punerii la dispoziție, incluzând, însă fără a se limita la, sporul de fidelitate, sporul pentru studii superioare, sporul pentru păstrarea confidențialității etc.; avansările în grad; majorările salariului de funcție/salariului de bază cu 7,5% pentru titlul de specialist de clasă/domeniu funcțional clasa I (...)“.
Judecătorii-raportori au apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile este admisibilă, propunând, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 27^29 din Legea nr. 360/2002, raportate la dispozițiile art. 11 din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, cu modificările și completările ulterioare („Legea nr. 223/2015“) și la cele ale art. 1 și 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004, următoarea dezlegare:
Perioada punerii la dispoziție se recunoaște ca fiind desfășurată în condiții speciale polițistului repus în funcție care, în perioada anterioară punerii la dispoziție, și-a desfășurat activitatea în condiții speciale.
Admisibilitatea sesizării va fi circumscrisă atât condițiilor speciale instituite prin dispozițiile art. 1 și 2 ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024, cât și celor ce decurg din cuprinsul art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă, a căror incidență este atrasă ca efect al normei de trimitere din art. 4 al ordonanței de urgență menționate la prevederile Legii nr. 134/2010, cu ale cărei dispoziții se completează.
În lumina acestor dispoziții legale, condițiile de admisibilitate a unei sesizări formulate în baza Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024 sunt circumscrise următoarelor elemente:
–existența unei cauze în curs de judecată care să privească fie stabilirea și/sau plata drepturilor salariale sau de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, inclusiv cele privind obligarea la emiterea actelor administrative sau privind anularea actelor administrative emise pentru acest personal sau/și cele privind raporturile de muncă și de serviciu ale acestui personal, fie stabilirea și/sau plata drepturilor la pensie, inclusiv cele rezultate din actualizarea/recalcularea/ revizuirea drepturilor la pensie sau/și cele privind alte prestații de asigurări sociale ale personalului plătit din fonduri publice, indiferent de natura și obiectul proceselor, de calitatea lor ori de instanța competentă să le soluționeze (de dreptul muncii, de contencios administrativ și fiscal);
–instanța de trimitere să judece cauza în primă instanță ori în calea de atac;
–sesizarea să privească o chestiune de drept, iar soluționarea pe fond a cauzei să depindă de lămurirea acesteia;
–chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Evaluând elementele sesizării, se constată că primele cerințe de admisibilitate, referitoare la titularul sesizării și existența unei cauze aflate în curs de judecată care să privească stabilirea și/sau plata drepturilor salariale ale personalului plătit din fonduri publice, în sensul art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, sunt îndeplinite.
Se observă că Tribunalul Bistrița-Năsăud - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a fost învestit cu o cerere de chemare în judecată formulată de reclamant - funcționar public cu statut special, respectiv polițist, cu scopul de a i se recunoaște încadrarea în condiții speciale de muncă, potrivit Hotărârii Guvernului nr. 1.822/2004 și anexei la aceasta privind stabilirea locurilor de muncă și activităților cu condiții deosebite, speciale și alte condiții, specifice pentru polițiști, pentru perioada 16.12.2013-4.10.2022.
Așadar, instanța de trimitere a fost învestită cu soluționarea unui litigiu care se înscrie în domeniul de aplicare al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024, astfel cum este acesta descris în art. 1 alin. (1) din actul normativ menționat, titularul cererii de chemare în judecată fiind personal plătit din fonduri publice, respectiv polițist.
Instanța de trimitere este învestită cu soluționarea cauzei în fond, în virtutea competențelor ei legale conturate prin dispozițiile art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, raportate la art. 95 pct. 1 din Codul de procedură civilă și art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
De asemenea, este îndeplinită și condiția de admisibilitate ca problema de drept să nu fi făcut obiectul unei statuări anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici al unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Chiar dacă există o dezlegare anterioară dată de instanța supremă prin hotărârea obligatorie - Decizia nr. 3 din 20 ianuarie 2025 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 192 din 5 martie 2025, cu privire la prevederile art. 27^29 din Legea nr. 360/2002, aceasta nu oferă repere concrete de interpretare, utile în soluționarea cauzei pendinte, având în vedere specificitatea acesteia, întrucât nu dezleagă aspecte de drept care să vizeze recunoașterea perioadei de punere la dispoziție a polițistului ca fiind desfășurată în condiții speciale.
Astfel, prin respectiva decizie obligatorie au fost dezlegate chestiuni referitoare la daunele-interese cuvenite pentru perioada punerii la dispoziție, respectiv a suspendării din funcție, precum și la sporul de studii ori indemnizația de concediu de odihnă neefectuat în acea perioadă, aspecte care nu interferează cu cele vizate de sesizarea pendinte și care nu au presupus o dezlegare în privința activității desfășurate în condiții speciale.
În privința condiției referitoare la caracterul esențial al lămuririi problemei de drept pentru soluționarea pe fond a cauzei în cadrul căreia s-a ivit chestiunea prejudicială, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut în mod constant, în jurisprudența sa, că obiectul sesizării pentru o hotărâre prealabilă îl poate constitui o chestiune de drept, dacă, prin consecințele pe care le produce, interpretarea normei de drept are aptitudinea de a determina soluționarea cauzei pe fond, adică rezolvarea raportului de drept dedus judecății.
Cum asigurarea unei clarificări asupra unei anume chestiuni de drept, de natură să asigure o jurisprudență unitară încă din faza incipientă a formării acesteia, se înscrie în rațiunea edictării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024, sesizarea este admisibilă.
În ceea ce privește conținutul chestiunii de drept se constată însă necesitatea fixării acesteia în cadrul normativ adecvat, apt să ducă la o rezolvare corectă.
Înalta Curte de Casație și Justiție observă că instanța de trimitere pornește în analiza sa, în primul rând, de la conținutul expres al prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 1.822/2004.
Totodată, instanța supremă constată că aplicabilitatea prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 1.822/2004 în ceea ce privește încadrarea activității polițiștilor în condiții speciale de muncă este impusă de prevederile exprese ale art. 11 din Legea nr. 223/2015.
Prin urmare, interpretarea art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, la care se face referire în întrebarea instanței de trimitere, nu poate fi privită de sine stătător, ci în corelare cu dispozițiile relevante din Legea nr. 223/2015 și cu prevederile actelor normative de punere în executare a acestei legi.
Așadar, problema de drept supusă dezlegării prin sesizarea de față rezidă în lămurirea semnificației noțiunii de încadrare a activității polițiștilor în condiții speciale de muncă, în corelație cu conceptele de punere la dispoziție a polițistului, precum și cu cel de repunere în funcția deținută și în toate drepturile avute la data punerii la dispoziție, inclusiv de compensare a celor de care a fost privat pe perioada punerii la dispoziție.
Ca atare, devin relevante în soluționarea chestiunii de drept dispozițiile legale ce stabileau încadrarea în condiții speciale a activității polițiștilor, la epoca ce interesează din punctul de vedere al aplicării legii în timp, respectiv dispozițiile Legii nr. 223 din 24 iulie 2015 privind pensiile militare de stat, cu modificările și completările ulterioare, Hotărârii Guvernului nr. 1.822 din 28 octombrie 2004 și Ordinului ministrului administrației și internelor nr. 489 din 20 octombrie 2005 pentru aprobarea Normelor de încadrare a polițiștilor în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții („Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005“), emis în baza prevederilor art. 6 din Hotărârea Guvernului 1.822/2004, atât în forma inițială, cât și în forma modificată prin Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 6/2019 pentru modificarea unor acte normative din domeniul managementului resurselor umane, precum și pentru aplicarea art. 20 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 1.578/2002 privind condițiile în baza cărora polițistul are dreptul la concedii de odihnă, concedii de studii și învoiri plătite, concedii fără plată, bilete de odihnă, tratament și recuperare, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 58 din 23 ianuarie 2019, în vigoare din 23 ianuarie 2019 („Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 6/2019“).
Astfel, analizând în concret întrebarea adresată de instanța de trimitere, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că, prin reformularea acesteia într-o manieră clară și general valabilă, care să ofere un răspuns util instanței de trimitere, care să aibă legătură cu soluționarea cauzei pe fond, este necesar să se considere că, prin întrebarea adresată, se solicită, în esență, să se stabilească dacă, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare, raportate la dispozițiile art. 11 din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, cu modificările și completările ulterioare, și la cele ale art. 1 și 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004 privind stabilirea locurilor de muncă și activităților cu condiții deosebite, speciale și alte condiții, specifice pentru polițiști, perioada punerii la dispoziție se recunoaște ca fiind desfășurată în condiții speciale polițistului repus în funcție care în perioada anterioară punerii la dispoziție și-a desfășurat activitatea în condiții speciale.
Problema de drept care formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție pe calea mecanismului de unificare a practicii judiciare reglementat de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, așa cum reiese din încheierea de sesizare și din opiniile jurisprudențiale relevate anterior, se referă la stabilirea regimului juridic vizând perioada în care polițistul a fost pus la dispoziție, din perspectiva încadrării acestei perioade ca fiind desfășurată în condiții speciale, respectiv dacă prevederile art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare, se interpretează în sensul că polițistului repus în funcție, care în perioada anterioară punerii la dispoziție și-a desfășurat activitatea în condiții speciale, i se recunoaște perioada punerii la dispoziție ca fiind desfășurată în condiții speciale.
Pentru dezlegarea chestiunii de drept cu care a fost sesizată, instanța supremă trebuie să lămurească, prin luarea în considerare a tuturor normelor relevante:
(i)noțiunile de punere la dispoziție a polițistului, cea de activitate desfășurată în condiții speciale pentru polițiști, precum și cea de repunere în funcția deținută și în toate drepturile avute la data punerii la dispoziție, inclusiv de compensare a celor de care a fost privat polițistul pe perioada punerii la dispoziție, prin prisma cadrului legal incident și a corelației ce se impune a fi efectuată între cele trei concepte, ceea ce necesită interpretarea unor dispoziții din acte normative succesive, care au reglementat aceste instituții;
(ii)modalitatea de interpretare a unor norme de drept în concurs intertemporal din perspectiva forței lor juridice.
Accepțiunea noțiunii de punere la dispoziție a polițistului se regăsește în Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 24 iunie 2002, relevanță având următoarele prevederi legale:
(i)Articolul 1 din Legea nr. 360/2002:
(1)Polițistul este funcționar public civil, cu statut special, înarmat, ce poartă, de regulă, uniformă și exercită atribuțiile stabilite pentru Poliția Română prin lege, ca instituție specializată a statului.
(2)Exercitarea profesiei de polițist implică, prin natura sa, îndatoriri și riscuri deosebite.
(3)Statutul special este conferit de îndatoririle și riscurile deosebite, de portul de armă și de celelalte diferențieri prevăzute în prezentul statut.
(ii)Articolul 27^1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002:
(1)Raportul de serviciu al polițistului se poate modifica prin:
a)delegare;
b)detașare;
c)participare la misiuni internaționale;
d)împuternicire pe o funcție de conducere;
e)transfer;
f)mutare;
g)punere la dispoziție.
(iii)Articolul 27^21 alin. (2) din Legea nr. 360/2002:
(2)Polițistul este pus la dispoziție când față de acesta s-a pus în mișcare acțiunea penală, cu excepția situației în care acțiunea penală a fost pusă în mișcare pentru o infracțiune din culpă care nu este în legătură cu serviciul.
(iv)Potrivit dispozițiilor art. 27^22 lit. b) din Legea nr. 360/2002, situația polițistului pus la dispoziție se soluționează astfel:
b)pentru polițistul prevăzut la art. 27^21 alin. (2), atunci când se dispune clasarea, renunțarea la urmărirea penală, achitarea, renunțarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei, precum și în cazul încetării procesului penal.
(v)Articolul 27^23 din Legea nr. 360/2002 prevede modalitatea în care polițistul îndeplinește sarcinile și atribuțiile pe perioada punerii la dispoziție:
(1)Pe perioada punerii la dispoziție, polițistul îndeplinește acele sarcini și atribuții stabilite în scris de șeful unității, comunicate sub semnătură.
(2)În situația în care față de polițist s-a dispus punerea în mișcare a acțiunii penale, acestuia i se stabilesc sarcini și atribuții de serviciu care nu sunt de natură a impieta buna desfășurare a procesului penal.
(3)Polițistul pus la dispoziție beneficiază de drepturile bănești prevăzute de legislația privind salarizarea polițiștilor aflați în această situație, precum și de celelalte drepturi prevăzute în prezenta lege.
(vi)Articolul 27^29 din Legea nr. 360/2002, cu privire la care s-a formulat sesizarea de față, dispune că, „Atunci când s-a dispus clasarea, renunțarea la urmărirea penală, achitarea, renunțarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei, precum și în cazul încetării procesului penal, polițistul este repus în funcția deținută și în toate drepturile avute la data punerii la dispoziție sau suspendării, inclusiv de compensare a celor de care a fost privat pe perioada punerii la dispoziție sau suspendării.
Cu privire la sintagma activitate desfășurată în condiții speciale pentru polițiști, cadrul legal actual pentru acordarea condițiilor speciale polițiștilor este reprezentat de Legea nr. 223/2015, Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004 și de Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005, emis în baza prevederilor art. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004.
Potrivit art. 9 din Legea nr. 223/2015:
Condițiile de muncă în care se desfășoară activitatea militarilor, polițiștilor și funcționarilor publici cu statut special pot fi:
a)normale;
b)deosebite;
c)speciale;
d)alte condiții.
Conform art. 11 din Legea nr. 223/2015:
(1)Încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite, speciale și alte condiții se realizează pe baza criteriilor și metodologiei de încadrare prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.294/2001 privind stabilirea locurilor de muncă și activităților cu condiții deosebite, condiții speciale și alte condiții, specifice pentru cadrele militare în activitate, cu modificările ulterioare, și de Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004 privind stabilirea locurilor de muncă și activităților cu condiții deosebite, speciale și alte condiții, specifice pentru polițiști, cu modificările ulterioare.
Anterior Legii nr. 223/2015, Legea nr. 179/2004 privind pensiile de stat și alte drepturi de asigurări sociale ale polițiștilor („Legea nr. 179/2004“) cuprindea dispoziții similare (art. 9 din acea lege), act normativ în baza căruia a fost emisă Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004, care a supraviețuit abrogării Legii nr. 179/2004, legea de abrogare, nr. 223/2015, făcând trimitere expresă la această hotărâre a Guvernului.
Definirea sintagmei activitate desfășurată în condiții speciale pentru polițiști se regăsește în Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004, act emis în temeiul art. 9 alin. (3) și al art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004 privind pensiile de stat și alte drepturi de asigurări sociale ale polițiștilor, abrogată prin Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice.
În prezent, incidența dispozițiilor Hotărârii Guvernului nr. 1.822/2004 în ceea ce privește stabilirea locurilor de muncă și a activităților cu condiții deosebite, speciale și alte condiții pentru polițiști este impusă de prevederile exprese ale art. 11 din Legea nr. 223/2015.
Art. 1 lit. b) din Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004 prevede:
Locurile de muncă și activitățile cu condiții deosebite, condiții speciale și alte condiții, specifice pentru polițiștii în activitate din Ministerul Administrației și Internelor, în sensul prezentei hotărâri, se definesc după cum urmează: (...)
b)locurile de muncă și activitățile cu condiții speciale sunt cele care implică existența unor factori de risc ridicat, generați de specificul activității de poliție, cu repercusiuni grave și ireversibile asupra sănătății și/sau capacității de acțiune a polițiștilor.
Totodată, conform art. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004, stabilirea metodologiei de încadrare a locurilor de muncă și activităților desfășurate de polițiști în condiții deosebite, speciale și alte condiții se face prin norme interne de aplicare a acestei hotărâri, aprobate prin ordin al ministrului administrației și internelor.
Astfel, potrivit art. 4 din Normele de încadrare a polițiștilor în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții, anexă la Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005:
Articolul 4
(1)Timpul efectiv de muncă în care polițiștii au lucrat în condiții deosebite, condiții speciale și alte condiții se stabilește prin totalizarea perioadelor lucrate în aceleași condiții de muncă.
(2)Perioadele de timp în care polițiștii sunt în incapacitate temporară de muncă (spitalizare, concediu medical, program redus), în concediu de odihnă și concediu de odihnă suplimentar se consideră ca fiind lucrate în condițiile locului de muncă în care și-au desfășurat activitatea la data apariției acestor situații.
(3)Orice alte perioade de timp în care polițiștii erau încadrați în locuri de muncă și activități cu condiții deosebite, speciale sau alte condiții și s-au aflat în situația concediului de sarcină și lăuzie, concediului pentru creșterea copilului până la împlinirea vârstei de 2 ani și în cazul copilului cu handicap, până la împlinirea vârstei de 3 ani, concediului pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani, iar în cazul copilului cu handicap, pentru afecțiuni intercurente până la împlinirea vârstei de 18 ani, concediului de studii, absențe nejustificate de la program, învoiri plătite, concedii fără plată, suspendarea din funcție, pe timpul punerii la dispoziție (rămas neîncadrat), cât urmează o instituție specifică de învățământ, cursuri de pregătire sau perfecționare, nu se iau în calcul la stabilirea timpului efectiv lucrat în condițiile de mai sus.
Ulterior, prin Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 6/2019, au fost aduse modificări Ordinului ministrului administrației și internelor nr. 489/2005, în sensul abrogării prevederilor art. 4 alin. (3), prevederi cu privire la care se va face o analiză în soluționarea prezentei chestiuni de drept.
Constată Înalta Curte de Casație și Justiție că, pentru perioada care face obiectul analizei de față, este aplicabil Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005 atât în forma sa inițială, cât și în forma modificată prin Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 6/2019, în vigoare de la 23 ianuarie 2019.
Referitor la conceptul de repunere în funcția deținută și în toate drepturile avute la data punerii la dispoziție, inclusiv de compensare a celor de care a fost privat polițistul pe perioada punerii la dispoziție, în cuprinsul art. 27^29 din Legea nr. 360/2002, cu privire la care s-a formulat sesizarea de față, este prevăzută noțiunea de repunere a polițistului în situația anterioară punerii la dispoziție, în cazul în care intervine una dintre ipotezele clasării, renunțării la urmărirea penală, achitării, renunțării la aplicarea pedepsei, amânării aplicării pedepsei, precum și în cazul încetării procesului penal, situații în care „polițistul este repus în funcția deținută și în toate drepturile avute la data punerii la dispoziție sau suspendării, inclusiv de compensare a celor de care a fost privat pe perioada punerii la dispoziție sau suspendării“.
Sub un prim aspect este de menționat că art. 28 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului (nemodificat), integrat secțiunii „Drepturile polițiștilor“, prevede la lit. k) dreptul polițistului la „încadrarea activității în condiții deosebite, speciale sau alte condiții de muncă, potrivit legii“.
Așadar, prin coroborare cu art. 28 alin. (1) lit. k), art. 27^29 include și dreptul la încadrarea activității în condiții speciale, dată fiind formularea imperativă și textului („toate drepturile“).
Sub un al doilea aspect, printr-o interpretare gramaticală/literală și teleologică a textului de lege menționat mai sus, reiese cu evidență faptul că legiuitorul a vizat, în mod expres, o repunere deplină a polițistului în situația anterioară punerii la dispoziție.
Astfel, interpretarea literală a dispozițiilor art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 este singura interpretare de natură să asigure respectarea principiului reparării integrale a prejudiciului suportat de către polițist sau repunerii părților în situația anterioară punerii la dispoziție - restitutio in integrum -, în măsura în care rezultă în mod cert că polițistul îndeplinea cerințele prevăzute de lege pentru a i se acorda aceste drepturi la data punerii la dispoziție.
Concluzia intenției legiuitorului de repunere a funcționarului cu statut special în situația anterioară intervenției motivului ce a generat punerea la dispoziție este neîndoielnică și decurge din conținutul normei legale.
Rațiunea pentru care trebuie să intervină recunoașterea perioadei în care polițistul a fost pus la dispoziție ca fiind desfășurată în condiții speciale și nu este exceptată de legiuitor este aceea că funcționarul public a fost repus în funcția avută anterior punerii la dispoziție, ca urmare a faptului că se găsește în una dintre ipotezele textului de lege: „clasarea, renunțarea la urmărirea penală, achitarea, renunțarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei, precum și în cazul încetării procesului penal“.
Textul de lege impune îndeplinirea a două condiții, respectiv la data punerii la dispoziție polițistul să fi fost încadrat în condiții speciale de muncă și, totodată, să se regăsească în una dintre ipotezele menționate anterior.
Dispozițiile art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 reprezintă o transpunere în legislație a principiului restitutio in integrum, câtă vreme textul de lege detaliază în mod explicit faptul că polițistul:
1.este repus în funcția deținută;
2.este repus în toate drepturile avute la data punerii la dispoziție sau suspendării;
3.beneficiază de compensarea drepturilor de care a fost privat pe perioada punerii la dispoziție sau suspendării.
Sub un al treilea aspect se constată că punerea la dispoziție este o măsură legală, generată de o anumită stare de fapt, existentă la data luării măsurii - față de polițist a fost pusă în mișcare acțiunea penală.
Soluțiilor de clasare, renunțare la urmărirea penală, achitare, renunțare la aplicarea pedepsei, amânare a aplicării pedepsei, precum și în cazul încetării procesului penal, fiind în favoarea polițistului, trebuie să li se recunoască un efect deplin, de repunere a acestuia în situația anterioară, iar evoluția profesională a polițistului trebuie să aibă loc ca și când decizia de punere la dispoziție nu ar fi existat.
De asemenea, se constată că norma legală în discuție nu distinge în funcție de natura drepturilor, ceea ce înseamnă că este aplicabilă în ceea ce privește toate drepturile polițiștilor, întrucât nu există instituită, tot prin lege, o derogare de la principiul acordării în mod retroactiv a acestora. Astfel, sintagma repunerea în funcția deținută și în toate drepturile avute la data punerii la dispoziție a polițistului arată clar intenția legiuitorului de a considera inclusiv că perioada în care polițistul a fost pus la dispoziție i se recunoaște ca fiind desfășurată în condiții speciale, fiind un drept al acestuia, câtă vreme la momentul punerii la dispoziție presta activitate în aceste condiții.
Așadar, din interpretarea textului de lege nu reiese că sar pune problema unei reparații parțiale, anume acordarea doar a unor despăgubiri și repunerea în funcția deținută anterior punerii la dispoziție a polițistului, întrucât rezultă, cu evidență, că soluția legislativă vizează explicit și măsura repunerii în toate drepturile avute la data punerii la dispoziție, - nicidecum textul de lege nu prevede vreo excludere de la acordarea vreunui drept avut anterior -, astfel că se impune a fi avută în vedere, în mod corespunzător și corelativ, și componenta privitoare la condițiile pensionării impusă de încadrarea activității în condiții speciale de muncă pentru polițistul pus la dispoziție, respectiv stabilirea drepturilor de pensie și plata contribuțiilor aferente.
Înlăturarea de la încadrarea activității în condiții speciale de muncă pentru polițistul pus la dispoziție, în contextul îndeplinirii cerințelor impuse de art. 27^29 din Legea nr. 360/2002, ar însemna o nesocotire a voinței legiuitorului și o golire de conținut a normei juridice în discuție.
Modalitatea de interpretare a unor norme de drept în concurs din perspectiva forței lor juridice este, de asemenea, determinantă în rezolvarea chestiunii de drept sesizate, câtă vreme la nivelul dreptului pozitiv există o reglementare dintr-un ordin al ministrului care, derogând de la dispozițiile actelor normative cu forță juridică superioare, respectiv Legea nr. 223/2015 și Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004, impune o situație de exceptare de la recunoașterea perioadei punerii la dispoziție a polițistului ca fiind desfășurată în condiții speciale.
Situația creată printr-o astfel de reglementare nu poate fi rezolvată, într-o paradigmă corectă, decât din perspectiva conflictului juridic ierarhic dintre actele normative cu valoare diferită.
Așa cum s-a evidențiat anterior, pentru perioada care face obiectul analizei de față, este aplicabil Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005 atât în forma sa inițială, cât și în forma modificată prin Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 6/2019, în vigoare de la 23 ianuarie 2019, prin care s-a dispus în sensul abrogării prevederilor art. 4 alin. (3), care cuprindeau derogarea de la dispozițiile actelor normative de rang superior.
Prioritar, Înalta Curte de Casație și Justiție va reține că orice sistem de drept se bazează pe principiul ierarhiei normelor cuprinse în actele normative, care se referă la structura piramidală a normelor juridice, în vârful căreia se află Legea fundamentală - Constituția României, republicată - care definește condițiile de emitere a tuturor celorlalte norme. Așadar, potrivit principiului ierarhiei normelor juridice, o anumită normă face parte din această ierarhie doar dacă este emisă potrivit prevederilor normei superioare, în caz contrar o astfel de normă neputând face parte din sistemul ordinii de drept.
Prin urmare, aplicarea principiului ierarhiei normelor de drept presupune obligativitatea subordonării actului normativ cu forță juridică inferioară celui care are forță juridică superioară.
Principiul ierarhiei normelor juridice presupune, în mod corelativ, ca norma cu valoare superioară (în speță, legea) să se impună celei cu valoare inferioară (hotărâre a Guvernului, ordin al ministrului) care, fiind dată în legătură cu organizarea executării legii, nu poate adăuga la aceasta.
Aceasta întrucât legile sunt considerate izvoare primare sau principale ale dreptului, având o forță juridică autonomă, independentă de existența altor izvoare, în timp ce reglementările administrative sunt izvoare secundare, date în organizarea executării legilor, astfel încât ele nu pot încălca și nici nesocoti izvoarele primare (lex inferior non derogat superiori).
Cu privire la acest aspect Curtea Constituțională a statuat, în jurisprudența sa, că „(...) art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituție conferă Parlamentului calitatea de unică autoritate legiuitoare a țării, iar, în virtutea acestui monopol legislativ, Parlamentul este singura autoritate publică care adoptă legi (...)“ - Decizia Curții Constituționale nr. 63 din 8 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 27 februarie 2017, paragraful 88.
Prin urmare, o asemenea calificare determină concluzia că legea reprezintă cea mai înaltă formă de voință juridică și, ca o consecință a acestui rol, toate celelalte acte juridice trebuie să îi fie subordonate.
Hotărârile Guvernului sunt acte de reglementare secundară (secundum legem) ce se emit pentru organizarea executării legilor, motiv pentru care într-o lege sau ordonanță trebuie să fie precizat temeiul emiterii acestora. Actele normative date în executarea actelor normative primare (legi sau ordonanțe ale Guvernului) trebuie să fie emise cu respectarea competenței constituționale, competenței legale a organului emitent și cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară. Hotărârile Guvernului, conform art. 108 alin. (2) din Constituția României, republicată, „se emit pentru organizarea executării legilor“.
Aceste dispoziții constituționale sunt dezvoltate în cuprinsul Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare („Legea nr. 24/2000“), unde, la art. 13 lit. b), este detaliat următorul principiu: „b) proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăși limitele competenței instituite prin acel act și nici nu poate contraveni principiilor și dispozițiilor acestuia;“.
În ceea ce privește ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice de specialitate sau ale autorităților administrative autonome, acestea trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forță juridică superioară.
Astfel, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, „Actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte“.
Actele normative emise de autoritățile administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a ordonanțelor și a hotărârilor Guvernului, potrivit art. 77 din Legea nr. 24/2000.
Totodată, în conformitate cu art. 78 din Legea nr. 24/2000, ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora.
În consecință, actele emise de miniștri trebuie să fie conforme cu hotărârile Guvernului, întrucât actele administrative normative pot fi adoptate numai în temeiul unei norme legale, precum și în limitele prevăzute de aceasta, neputând deroga sau adăuga la norma legală decât dacă tot prin lege îi este recunoscută în mod expres această competență.
Concluzionând, în raport cu cele enunțate mai sus, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă, iar sfera reglementării actelor normative de rang inferior trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele de bază, fără a conține soluții care să contravină prevederilor acestora, ținându-se cont de principiul ierarhiei actelor normative și de integrarea unei hotărâri a Guvernului sau a unui ordin al ministrului date pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a unei legi, în ansamblul legislației, aspecte ce reies din conținutul prevederilor art. 4 alin. (3) și art. 13 din Legea nr. 24/2000.
Aplicând cele evocate mai sus sesizării de față, se constată că Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005, în forma inițială, a fost emis în baza art. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004. Aceste acte normative de rang inferior au fost emise anterior adoptării Legii nr. 223/2015, însă aplicabilitatea acestora în ceea ce privește încadrarea polițiștilor în condiții speciale de muncă este impusă, în mod expres, de dispozițiile art. 11 din lege.
Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005 a fost modificat prin Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 6/2019, în vigoare din 23 ianuarie 2019, în sensul că alin. (3) al art. 4 din Normele de încadrare a polițiștilor în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții, aprobate prin Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005, care cuprindea derogarea de la dispozițiile actului normativ cu forță juridică superioară, a fost abrogat.
Dispozițiile art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 prevăd în mod expres o repunere deplină în situația anterioară punerii la dispoziția a polițistului. Așadar, aceste dispoziții cu forță juridică superioară se aplică cu prioritate în raport cu normele infralegislative, conform principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României, republicată, și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.
În sensul celor reținute mai sus este și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, care a statuat deja în privința efectelor unui act normativ adoptat în aplicarea legii și care cuprinde dispoziții contrare acesteia, arătând că „trebuie să se țină cont de actul normativ cu forță juridică superioară“ - Decizia Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 19 din 11 aprilie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 587 din 16 iunie 2022, paragrafele 142-146.
Astfel, prin Decizia nr. 4 din 4 aprilie 2011, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 349 din 19 mai 2011, s-au reținut următoarele:
Înalta Curte consideră că trebuie să se țină cont de actul normativ cu forță juridică superioară, respectiv Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale, cu modificările și completările ulterioare, și nu ordinul emis în aplicarea legii. Prin urmare, Ordinul ministrului muncii și solidarității sociale nr. 340/2001 are natura juridică a unui act normativ adoptat în executarea prevederilor Legii nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale, cu modificările și completările ulterioare, astfel încât trebuia aplicat numai în limitele actului normativ cu forță juridică superioară.
Această soluție decurge și din interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform cărora «Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă
Aceste considerente sunt pe deplin valabile mutatis mutandis și în privința unei hotărâri a Guvernului, care se adoptă pentru organizarea executării legilor și nu poate contraveni principiilor și dispozițiilor cuprinse într-o lege.
Pe de altă parte, modificarea unei legi printr-o hotărâre a Guvernului încalcă dispozițiile art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora evenimentele legislative - modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea - pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de același nivel sau de nivel superior.
Conformitatea cu legea a tuturor actelor juridice, fiind o consecință a principiului supremației legii, se aplică oricărui act ce emană de la alte organe. Cât privește actele administrative, acestea fiind acte de executare a legii, condiția de conformitate este indiscutabilă.
Întrucât hotărârea Guvernului se adoptă în baza legii și urmărește organizarea și executarea în concret a legii, aceasta nu poate institui norme derogatorii de la lege, posibilitate rezervată doar actelor normative de nivel cel puțin egal cu cel al reglementării de bază. Tocmai de aceea, atunci când o hotărâre a Guvernului încalcă legea sau adaugă la lege, ea poate fi anulată pe calea controlului de legalitate în contencios administrativ.
Făcând aplicarea acestor principii în scopul dezlegării chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, nefiind admisibil ca o lege în accepțiunea stricto sensu, de act al Parlamentului, să fie modificată printr-o normă metodologică de aplicare conținută într-un ordin al ministrului, se impune a se ține cont de actul normativ cu forță juridică superioară, respectiv de dispozițiile art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 raportate la dispozițiile art. 11 din Legea nr. 223/2015, și nu de normele metodologice care nu pot cuprinde prevederi mai restrictive decât legea sau care derogă de la textul acesteia.
Înalta Curte de Casație și Justiție constată că și Curtea Constituțională a României, prin Decizia nr. 498 din 17 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 650 din 26 iulie 2018, a relevat că actele administrative cu caracter normativ, fie ele hotărâri ale Guvernului sau ordine ale miniștrilor, nu pot, prin conținutul lor normativ, să excedeze domeniului organizării executării actelor de reglementare primară [art. 108 alin. (2) din Constituția României, republicată], respectiv a executării acestora sau a hotărârilor Guvernului, după caz, pentru că printr-un atare procedeu s-ar ajunge la modificarea/completarea însăși a legii.
În consecință, potrivit tuturor argumentelor expuse, Înalta Curte reține că Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005, în forma inițială, fiind un act normativ de reglementare cu forță juridică inferioară, trebuia să respecte măsurile impuse în materie de armonizare legislativă, respectiv să se integreze organic în sistemul legislației, prin corelarea cu prevederile actelor normative de nivel superior, respectiv Legea nr. 223/2015, precum și cu cele cu care se află în conexiune, respectiv Legea nr. 360/2002, cerințe impuse de prevederile art. 13 din Legea nr. 24/2000, astfel încât, stabilind în afara acestor limite, nu este un act normativ apt să modifice ordinea juridică.
Totodată, este important a se menționa că art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 a fost introdus de pct. 20 al art. I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2016 pentru modificarea și completarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 21 iunie 2016 („Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2016“), astfel că, avându-se în vedere principiul neretroactivității prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituția României, republicată, reiese că dispozițiile art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 trebuie să fie aplicate doar de la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2016, respectiv de la data de 21.06.2016.
Ca atare, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 27^29 din Legea nr. 360/2002, raportate la dispozițiile art. 11 din Legea nr. 223/2015 și la cele ale art. 1 și 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004, perioada punerii la dispoziție se recunoaște ca fiind desfășurată în condiții speciale polițistului repus în funcție care, în perioada anterioară punerii la dispoziție, și-a desfășurat activitatea în condiții speciale.
Pentru aceste considerente, în temeiul art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, cu referire la art. 521 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Admite sesizarea formulată de Tribunalul Bistrița-Năsăud - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.009/112/2024, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 27^29 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare, raportate la dispozițiile art. 11 din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, cu modificările și completările ulterioare, și la cele ale art. 1 și 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.822/2004 privind stabilirea locurilor de muncă și activităților cu condiții deosebite, speciale și alte condiții, specifice pentru polițiști, stabilește că:
Perioada punerii la dispoziție se recunoaște ca fiind desfășurată în condiții speciale polițistului repus în funcție care, în perioada anterioară punerii la dispoziție, și-a desfășurat activitatea în condiții speciale.
Obligatorie, potrivit art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 17 martie 2025.
VICEPREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
MARIANA CONSTANTINESCU
Magistrat-asistent,
Elena-Mădălina Ivănescu
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
