cu privire la principiul reparării proporționale a prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene
Dosar nr. 226/1/2025
Completul compus din:
| Eleni Cristina Marcu | - președintele Secției penale a Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului |
| Lucia Tatiana Rog | - judecător la Secția penală |
| Alin Sorin Nicolescu | - judecător la Secția penală |
| Elena Barbu | - judecător la Secția penală |
| Mircea Mugurel Șelea | - judecător la Secția penală |
| Adriana Ispas | - judecător la Secția penală |
| Valerica Voica | - judecător la Secția penală |
| Lia Savonea | - judecător la Secția penală |
| Isabelle Tocan | - judecător la Secția penală |
Pe rol se află soluționarea cauzei având ca obiect sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța - Secția penală și pentru cauze penale cu minori și de familie în Dosarul nr. 8.208/118/2017*, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept:
Dacă principiul reparării proporționale a prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene prevăzut de art. 17 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 presupune restituirea doar a sumelor pentru suprafețele cu privire la care sau constatat nereguli sau pentru toate suprafețele ce fac obiectul cererilor de subvenții.
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală a fost legal constituit, conform dispozițiilor art. 476 alin. (6) din Codul de procedură penală și ale art. 34 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).
Ședința a fost prezidată de președintele Secției penale a Înaltei Curți de Casație și Justiție, doamna judecător Eleni Cristina Marcu.
La ședința de judecată a participat doamna Elena-Mihaela Mustață, magistrat-asistent în cadrul Secțiilor Unite, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.
Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a fost reprezentat de doamna procuror Nicoleta Eucarie, procuror în cadrul Secției judiciare.
Judecător-raportor a fost desemnat, conform art. 476 alin. (7) din Codul de procedură penală, doamna judecător Valerica Voica, judecător în cadrul Secției penale a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Magistratul-asistent a prezentat referatul cauzei, arătând că au fost transmise hotărâri relevante pronunțate în materie și opiniile magistraților din cadrul curților de apel Alba Iulia, Bacău, București, Cluj, Craiova, Galați, Iași, Oradea, Pitești, Ploiești, Suceava, Târgu Mureș și Timișoara.
Reprezentantul Ministerului Public a susținut, în principal, că prezenta sesizare este inadmisibilă, nefiind îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 475 din Codul de procedură penală.
Astfel, a arătat că nu este îndeplinită condiția de admisibilitate a sesizării privind existența unei chestiuni de drept de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzei în care a fost invocată, susținând că întrebarea formulată de instanța de trimitere privește latura civilă a cauzei cu care este învestită, însă nu sub aspectul îndeplinirii condițiilor privind răspunderea civilă delictuală, ci al întinderii prejudiciului, în ipoteza în care fapta ilicită constă într-o neregulă cu privire la fonduri europene.
În subsidiar, în ipoteza în care se va aprecia ca fiind admisibilă prezenta sesizare, a solicitat a se avea în vedere că prejudiciul cauzat prin săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 18^1 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție (Legea nr. 78/2000) este reprezentat de fondurile obținute pe nedrept din bugetul Uniunii Europene sau din bugetele asimilate, însă obligația de restituire trebuie să vizeze restituirea integrală a acestora.
A menționat că se impune a se realiza, prioritar, delimitarea celor două forme de ilicit care pot afecta interesele financiare ale Uniunii Europene, respectiv neregula și frauda.
A subliniat că noțiunea de fraudă este definită prin regulamentele Uniunii Europene, care au fost preluate, ca definiție, în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora (O.U.G. nr. 66/2011), însă principiul proporționalității prevăzut de art. 17 din acest act normativ se referă doar la procedura de stabilire a creanțelor bugetare pe cale administrativă, fiind specific corecțiilor financiare pe care le aplică autoritatea contractantă în procedura administrativă, și nu pe tărâmul fraudei.
Președintele Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală, doamna judecător Eleni Cristina Marcu, constatând că nu sunt întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, reținându-se dosarul în pronunțare privind sesizarea formulată.
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE -
COMPLETUL PENTRU DEZLEGAREA UNOR CHESTIUNI DE DREPT ÎN MATERIE PENALĂ,
deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:
Prin Încheierea din data de 13 ianuarie 2025, pronunțată în Dosarul nr. 8.208/118/2017*, Curtea de Apel Constanța - Secția penală și pentru cauze penale cu minori și de familie, în temeiul art. 475 din Codul de procedură penală, a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „Dacă principiul reparării proporționale a prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene prevăzut de art. 17 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 presupune restituirea doar a sumelor pentru suprafețele cu privire la care s-au constatat nereguli sau pentru toate suprafețele ce fac obiectul cererilor de subvenții.“
Curtea de Apel Constanța - Secția penală și pentru cauze penale cu minori și de familie este învestită, în ultimul grad de jurisdicție, cu soluționarea apelurilor declarate de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Direcția Națională Anticorupție - Serviciul Teritorial Constanța, de inculpații N.M., N.T. și S.C. L.T.F. - S.R.L. și de partea civilă A.P.I.A. împotriva Sentinței penale nr. 78 din data de 4 martie 2024, pronunțată de Tribunalul Constanța - Secția penală în Dosarul nr. 8.208/118/2017*.
Prin sentința penală atacată, prima instanță a dispus, printre altele, condamnarea inculpaților N.M., S.C. L.T.F. - S.R.L. și N.T. pentru comiterea infracțiunii de folosire sau prezentare cu rea-credință de documente ori declarații false, inexacte sau incomplete, dacă fapta are ca rezultat obținerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Uniunii Europene sau din bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, prevăzută de art. 18^1 alin. (1) din Legea nr. 78/2000, cu reținerea dispozițiilor art. 48 alin. (1) din Codul penal în ceea ce îl privește pe inculpatul N.T.
Pe latură civilă a fost admisă, în parte, acțiunea civilă formulată de A.P.I.A. București în contradictoriu cu inculpații N.T., N.M. și S.C. L.T.F. - S.R.L., iar în baza art. 25 și 397 din Codul de procedură penală raportat la art. 1.349 și 1.357 din Codul civil aceștia au fost obligați, în solidar, către partea civilă A.P.I.A. București, după cum urmează:
–în solidar, inculpații N.T., N.M. și S.C. L.T.F. - S.R.L., la plata sumei de 1.240.603,14 lei pentru campaniile 2015 și 2016 și la plata accesoriilor aferente, dobânzi și penalități de întârziere, calculate potrivit legislației fiscale aferente acestei sume;
–în solidar, inculpatele N.M. și S.C. L.T.F. - S.R.L., la plata sumei de 307.286,30 lei, reprezentând despăgubiri civile, daune materiale - sprijin agricol pentru campania din 2017 și la plata accesoriilor aferente, dobânzi și penalități de întârziere, calculate potrivit legislației fiscale aferente acestei sume.
Au fost respinse, ca nefondate, celelalte pretenții civile formulate de A.P.I.A. București, în contradictoriu cu inculpații, pentru suma de 17.693 lei, aferentă Schemei naționale de plată - Accize motorină pentru campania 2017, în raport cu limitele judecății din cauză stabilite prin actul de sesizare.
În sarcina inculpatelor N.M. și S.C. L.T.F. - S.R.L. s-a reținut, în esență, că în campaniile agricole 2015, 2016 și 2017, în baza aceleiași rezoluții infracționale, în realizarea obiectului de activitate, în numele și interesul societății, cu concursul inculpatului N.T., primar al comunei Bărăganu, județul Constanța, au formulat cu rea-credință la A.P.I.A. - Centrul Județean Constanța cereri unice de sprijin pentru suprafață (SAPS), folosind declarații și documente false, inexacte sau incomplete cu privire la suprafețele de: 157,4 ha (din suprafața totală utilizată de 634,46 ha) - 2015; 141,7 ha (din suprafața totală utilizată de 649,97 ha) - 2016 și 112,7 ha (din suprafața totală utilizată de 639,88 ha), care au condus la obținerea pe nedrept, de către S.C. L.T.F. - S.R.L., de fonduri din bugetul general al Uniunii Europene, în sumă totală de 1.547.889,44 lei (587.493,87 lei pe anul 2015, 653.109,27 lei pe anul 2016 și 307.286,3 lei pe anul 2017), ce reprezintă prejudiciu adus A.P.I.A.
De asemenea, în sarcina inculpatului N.T. s-a reținut că, în calitate de primar al comunei Bărăganu, județul Constanța, a fost complice la săvârșirea infracțiunilor de către inculpatele N.M. și S.C. L.T.F. - S.R.L., relativ la declarațiile și documentele false prezentate/folosite cu ocazia cererilor SAPS formulate la A.P.I.A. - Centrul Județean Constanța, în campaniile agricole 2015 și 2016, de către S.C. L.T.F. - S.R.L., prin emiterea de către primar a adeverințelor de suprafață nr. 1.790 din 5.06.2015 și nr. 1.367 din 18.04.2016, eliberate de comuna Bărăganu.
Sub aspectul laturii civile, prima instanță a reținut că, deși cererea de sprijin viza mai multe terenuri, alături de parcelele A477 și A478 ce au făcut obiectul cercetărilor în cauză, iar constituirea de parte civilă s-a făcut pentru întreaga sumă acordată inculpatei S.C. L.T.F. - S.R.L. de către A.P.I.A., în mod temeinic și legal se impune acordarea întregii sume, și nu doar a ajutoarelor aferente parcelelor A477 și A478, având în vedere că există o legislație specială în acest domeniu, care este aplicabilă în cazul de față, respectiv art. 35 alin. (6) din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 al Comisiei din 11 martie 2014 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1.306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește Sistemul Integrat de Administrare și Control și condițiile pentru refuzarea sau retragerea plăților și pentru sancțiunile administrative aplicabile în cazul plăților directe, al sprijinului pentru dezvoltare rurală și al ecocondiționalității [Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014], unde se prevede că, în cazul în care se stabilește că beneficiarul a furnizat dovezi false pentru a primi sprijinul sau nu a furnizat informații necesare din motive de neglijență, sprijinul se retrage în întregime. Mai mult, activitatea infracțională presupune inserarea în fals, în adeverințele puse la dispoziție și în declarațiile completate de depunător, a unor aspecte cu caracter nereal, inexact, pentru întreaga suprafață, ceea ce presupune că acest caracter fals are repercusiuni asupra întregului dosar depus la A.P.I.A., cu documentația aferentă.
Împotriva sentinței penale anterior menționate au declarat apel Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Direcția Națională Anticorupție - Serviciul Teritorial Constanța, inculpații N.M., N.T. și S.C. L.T.F. - S.R.L. și partea civilă A.P.I.A.
La termenul din data de 2 decembrie 2024, acordat de instanța de apel, apelanta inculpată N.M., prin apărător ales, a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: Dacă principiul reparării proporționale a prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene prevăzut de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 presupune restituirea doar a sumelor pentru suprafețele cu privire la care s-au constatat nereguli sau pentru toate suprafețele ce fac obiectul cererilor de subvenții.
Completul de judecată care a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție și apelanții inculpați N.M. și S.C. L.T.F. - S.R.L. au opinat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 475 din Codul de procedură penală. III.
2.Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării
Completul de judecată care a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu pronunțarea unei hotărâri prealabile a apreciat că problema de drept ar trebui dezlegată în sensul că principiul reparării proporționale a prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene, prevăzut de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, presupune restituirea doar a sumelor pentru suprafețele cu privire la care s-au constatat nereguli, în argumentare fiind invocate dispozițiile art. 63 alin. (1) și art. 77 alin. (5) lit. a), b) și c) din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2.799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1.290/2005 și (CE) nr. 485/2008 ale Consiliului [Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013].
Apelanta inculpată N.M., prin apărător, a susținut, în esență, că nu sunt aplicabile dispozițiile art. 35 alin. (6) din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014. A opinat că articolul menționat, care are denumirea Neconformitate cu criteriile de eligibilitate, altele decât dimensiunea suprafeței sau numărul de animale, angajamentele sau alte obligații, nu este incident în prezenta cauză, unde neregularitatea privește, potrivit acuzării, tocmai dimensiunea suprafețelor de teren cuprinse în schema de ajutor financiar. În concluzie, a apreciat că, și în ipoteza constatării unor nereguli cu privire la obținerea unor subvenții europene, trebuie analizată proporția acestora în totalul suprafețelor declarate, având în vedere și dispozițiile art. 1.357 alin. (1) și (2) din Codul civil.
Apelanții inculpați N.T. și S.C. L.T.F. - S.R.L. au susținut cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea dezlegării chestiunii de drept, în sensul arătat de apelanta inculpată N.M.
Reprezentantul Ministerului Public, pe fondul chestiunii de drept invocate, a arătat că articolul indicat în cererea de sesizare are în vedere alte neconformități, care nu sunt legate de suprafață, și, întrucât nu a identificat o dispoziție clară privind restituirea întregii sume, a opinat că ar putea fi solicitată Înaltei Curți de Casație și Justiție dezlegarea înțelesului art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011.
S-a solicitat punctul de vedere al instanțelor de judecată asupra chestiunii de drept supuse dezlegării.
În urma consultării materialelor transmise de către instanțele de judecată, s-a constatat că punctele de vedere nu sunt unitare, fiind identificate două orientări:
Într-o primă orientare, majoritară, se consideră că principiul reparării proporționale a prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fondurile europene, prevăzut de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, presupune restituirea doar a sumelor pentru suprafețele cu privire la care s-au constatat nereguli.
În acest sens au fost exprimate puncte de vedere de către: curțile de apel Alba Iulia, Bacău, București (opinie majoritară), Cluj (opinie majoritară), Craiova (opinie majoritară), Iași (opinie majoritară), Oradea, Pitești, Suceava (opinie majoritară), Târgu Mureș și Timișoara.
În argumentarea opiniei exprimate, instanțele au arătat, în esență, că art. 17 din O.U.G nr. 66/2011, act normativ care reglementează activitățile de prevenire, de constatare a neregulilor, de stabilire și de recuperare a creanțelor bugetare rezultate din neregulile apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, prevede că orice acțiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli și stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporționalității. Or, prin legislația specială nu se creează o formă de răspundere necorelată cu întinderea reală a prejudiciului cauzat, principiul reparării integrale neavând semnificația acoperirii unui prejudiciu mai mare decât cel efectiv cauzat. Astfel, retragerea sprijinului financiar nu poate opera în întregime, deoarece ar echivala cu impunerea restituirii unei sume care nu face obiectul prejudiciului generat de fapta ilicită.
S-a făcut referire la denumirea marginală a art. 35 din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014, respectiv „Neconformitate cu criteriile de eligibilitate altele decât dimensiunea suprafeței sau numărul de animale, angajamentele sau alte obligații“, la prevederile alin. (2) al articolului menționat anterior, care fac vorbire despre posibilitatea refuzării sau retragerii parțiale a sprijinului acordat, dar și la dispozițiile art. 63 din regulamentul anterior menționat, din care rezultă, între altele, că, în cazul în care un beneficiar nu îndeplinește alte obligații legate de condițiile pentru acordarea sprijinului, plata ajutorului nu se efectuează sau se retrage în întregime sau parțial. În sprijinul acestei opinii a fost invocată și Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene (C.J.U.E.) din data de 8 iunie 2023, pronunțată în Cauza C-545/21 Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS) împotriva Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
S-a mai arătat că, în ipoteza constatării unor nereguli cu privire la suprafețele pentru care au fost obținute subvenții europene, trebuie analizată proporția acestora din totalul suprafețelor declarate, având în vedere dispozițiile art. 371 din Codul de procedură penală privind limitele sesizării instanței și dispozițiile art. 1.357 alin. (1) și (2) din Codul civil.
În cea de-a doua orientare, minoritară, se consideră că principiul reparării proporționale a prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene, prevăzut de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, presupune restituirea sumelor pentru toate suprafețele ce fac obiectul cererilor de subvenții, și nu doar pentru suprafețele cu privire la care s-au constatat nereguli.
În acest sens a fost exprimat punctul de vedere al Curții de Apel Galați, fără însă a fi prezentate argumente.
Curtea de Apel Ploiești a opinat în sensul că dispozițiile art. 35 alin. (6) din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 nu se aplică dacă în cauza în care s-a formulat sesizarea s-a reținut o situație de fapt exceptată de la aplicarea art. 35 din regulament. În acest din urmă caz, față de dispozițiile regulamentare invocate de Curtea de Apel Constanța în cuprinsul încheierii de sesizare, în argumentarea propriului punct de vedere, plata se retrage în întregime sau parțial, după cum documentele sau declarațiile false, inexacte sau incomplete ar fi fost de natură să atragă respingerea, de către autoritatea competentă în gestionarea fondurilor europene, a cererii de încheiere a contractului de finanțare sau respingerea efectuării tuturor plăților care, în concret, s-au efectuat în temeiul acestui contract, respectiv ar fi avut drept efect respingerea efectuării uneia sau unora dintre plățile efectuate în temeiul contractului.
Curțile de apel Brașov și Constanța nu au exprimat un punct de vedere, arătând doar că nu a fost identificată jurisprudență cu privire la problema de drept invocată de instanța de trimitere. IV.
2.Jurisprudența relevantă a Înaltei Curți de Casație și JustițieIV.2.1.
Cu referire la problema de drept ce face obiectul sesizării nu au fost identificate decizii obligatorii, menite să asigure unificarea practicii judiciare.IV.2.2.
În ceea ce privește deciziile de speță, în urma examenului de jurisprudență efectuat la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate hotărâri relevante în problema de drept supusă analizei, cu excepția unei hotărâri care prezintă relevanță sub aspectul infracțiunii în discuție, respectiv Decizia penală nr. 170/A din 6 iunie 2024, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția penală, în considerentele căreia s-a reținut: „Deși a stabilit în mod riguros că toată documentația necesară accesării finanțării solicitării a fost conformă cu prevederile legii, îndreptățită potrivit condițiilor activităților derulate, curtea de apel a considerat că o eroare de crotaliere, în sensul că în carnetul stupinei figura un anumit interval al unei serii de cifre, iar plăcuțele stupilor indicau intervale diferite, a fost suficientă pentru a se considera că suntem în ipoteza unei fraude ce antrenează răspunderea penală pentru infracțiunea prev. de art. 18^1 din Legea nr. 78/2000, pentru echivalentul întregii sume cât reprezenta tranșa a II-a (aprox. 10.000 euro).
În acest context, Înalta Curte evidențiază jaloanele fixate prin orientările oferite de organismele Uniunii Europene, cât și prin jurisprudența Curții Constituționale în ceea ce privește componenta de necesitate, proporționalitate, respectiv ultima ratio, cu referire la recurgerea la instrumentele penale pentru refacerea echilibrului în ipoteza unei fapte ilicite, inclusiv a celor care se referă la gestiunea fondurilor europene.
În primul rând, reținem că, așa cum s-a evidențiat anterior, granița dintre fraudă și neregulă este extrem de sensibilă.
Întrucât norma de incriminare (art. 18^1) nu circumstanțiază, pare că orice folosire/prezentare a unui document/declarație chiar incomplet(e) sau inexact(e), dacă generează obținerea pe nedrept de fonduri, este infracțiune.
Caracteristica de generalitate a reglementării este regăsită în privința noțiunii de neregulă, aceasta fiind orice abatere de la legalitate/regularitate/conformitate dacă prejudiciază sau poate prejudicia bugetul UE și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.
În al doilea rând, așa cum rezultă atât din legislația internă, cât și din normele Uniunii, consecințele constatării unei nereguli, cu atât mai mult a unei fraude, sunt considerabile asupra bugetului statului beneficiarului programului/proiectului. Se aplică corecții financiare, ceea ce semnifică excluderea totală/parțială de la finanțarea de fonduri europene și recuperarea sumelor de către Comisa Europeană de la bugetul intern, iar, în cazul fraudei (când este vorba despre infracțiune), prejudiciul se repară cu mare întârziere. Prin urmare, calificarea corectă a acestor acte/fapte prezintă o importanță deosebită din această perspectivă.
În al treilea rând, atunci când sunt în analiză astfel de evaluări, chiar Comisia Europeană, Parlamentul European și Consiliul subliniază nevoia respectării principiului proporționalității. Potrivit art. 85 alin. (3) din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013, «atunci când ia o decizie cu privire la o corecție financiară, Comisia respectă principiul proporționalității, ținând seama de natura și de gravitatea încălcării legislației aplicabile și de implicațiile financiare ale acesteia pentru bugetul Uniunii», aspect regăsit și în O.U.G. nr. 66/2011, în art. 2 lit. n). Prin urmare, doar în astfel de circumstanțe se aplică corecțiile financiare.“
IV.
3.Jurisprudența relevantă a Curții Constituționale
În urma examenului de jurisprudență la nivelul Curții Constituționale a României nu au fost identificate decizii relevante în problema de drept supusă analizei.
În urma examenului de jurisprudență la nivelul Curții Europene a Drepturilor Omului nu au fost identificate hotărâri care să prezinte relevanță pentru problema de drept analizată.IV.
5.Jurisprudența relevantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene
În urma examenului de jurisprudență la nivelul Curții de Justiție a Uniunii Europene a fost identificată Hotărârea din 8 iunie 2023 pronunțată în Cauza C-545/21 Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS) împotriva Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, prin care s-a declarat că:1) Articolul 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, trebuie interpretat în sensul că: noțiunea de «neregularitate», în sensul acestei dispoziții, include comportamente care pot fi calificate drept «acte de corupție» practicate în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice având ca obiect realizarea unor lucrări cofinanțate de un fond structural al Uniunii Europene și pentru care a fost inițiată o procedură administrativă sau judiciară, inclusiv atunci când nu se dovedește că aceste comportamente au avut o incidență reală asupra procedurii de selecție a ofertantului și nu s-a constatat nicio atingere efectivă adusă bugetului Uniunii.2) Articolul 98 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1.083/2006 trebuie interpretat în sensul că, în cazul unei «neregularități», astfel cum este definită la articolul 2 punctul 7 din acest regulament, acesta impune statelor membre, pentru a determina corecția financiară aplicabilă, să efectueze o apreciere de la caz la caz, cu respectarea principiului proporționalității, ținând seama în special de natura și de gravitatea neregularităților constatate, precum și de impactul lor financiar asupra fondului în cauză.“ (www.curia.europa.eu)
S-a apreciat că prezenta sesizare este inadmisibilă, întrucât nu sunt îndeplinite cumulativ cele trei condiții prevăzute de art. 475 din Codul de procedură penală, lipsind condiția ca de lămurirea chestiunii de drept să depindă soluționarea pe fond a cauzei în care a fost invocată.
S-a susținut că tehnica de redactare a întrebării nu permite înțelegerea conținutului ori a sensului demersului, chestiune care determină imposibilitatea identificării problematicii și formulării unui răspuns circumstanțiat interesului vizat.
S-a mai arătat că infracțiunea ce face obiectul cauzei cu care a fost învestită instanța de trimitere este prevăzută de art. 18^1 alin. (1) din Legea nr. 78/2000, astfel încât faptul generator de răspundere civilă este frauda, și nu neregula, aspect ce prezintă relevanță întrucât forma de ilicit incidentă în speță atrage consecințe importante inclusiv în ceea ce privește întinderea obligației de restituire a beneficiarilor de fonduri europene, iar distincția dintre neregulă și fraudă este realizată în chiar actul normativ la care instanța de trimitere face referire în cuprinsul întrebării.
Pe fond s-a opinat că prejudiciul cauzat prin săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 18^1 din Legea nr. 78/2000 este reprezentat de fondurile obținute pe nedrept din bugetul Uniunii Europene sau din bugetele asimilate, astfel încât obligația de restituire trebuie să vizeze restituirea integrală a acestora.
În argumentare, în esență, s-a arătat că, având în vedere conținutul constitutiv al infracțiunii prevăzute de art. 18^1 din Legea nr. 78/2000, din care rezultă că acțiunea intenționată a beneficiarului de fonduri europene implică, în esență, o inducere în eroare a autorității contractante, prin folosirea unor înscrisuri inexacte sau false, nu există îndoială că aceasta reprezintă o formă specială de fraudă regăsită în domeniul accesării fondurilor comunitare.
Noțiunea de fraudă nu se suprapune însă peste noțiunea de neregulă, aspect ce rezultă din dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, prin care legiuitorul a definit cele două noțiuni și a reglementat în detaliu o procedură specială pentru recuperarea fondurilor nerambursabile cu privire la a căror accesare sau utilizare s-au constatat nereguli, iar în continuarea argumentării au fost prezentate definițiile vizând neregula și frauda, astfel cum acestea rezultă din O.U.G. nr. 66/2011 și din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/1995 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene [Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/1995], prin care s-a adoptat o reglementare generală referitoare la controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative vizând abaterile de la dreptul comunitar.
Referitor la consecințele săvârșirii unei abateri s-a arătat că, indiferent de natura sa, regula generală stabilită conform art. 4 alin. (1) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/1995, în considerarea principiului proporționalității, enunțat în preambulul regulamentului, este retragerea avantajului obținut nejustificat. Cu toate acestea, conform art. 4 alin. (3) din același regulament, în cazul actelor despre care se stabilește că au drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor dreptului comunitar aplicabil în situația în cauză, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea avantajului, consecința este, după caz, fie neacordarea avantajului respectiv, fie retragerea acestuia.
De asemenea, s-a arătat că, prin Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013, neregula a fost definită prin trimitere la definiția din art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/1995, incluzând, așadar, atât orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, cât și conduitele frauduloase. Regula prevăzută de art. 4 alin. (3) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/1995 este reluată de art. 60 din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013, care prevede că nu se acordă niciun avantaj persoanelor fizice sau juridice în privința cărora s-a stabilit că au fost create în mod artificial condițiile cerute în vederea obținerii acelor avantaje, situație pe care legiuitorul european o consideră o eludare a legislației agricole sectoriale.
S-a învederat, deopotrivă, că, în ceea ce privește consecințele săvârșirii unor nereguli sau a unor fraude în materia măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală, acestea sunt dezvoltate prin Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014, respectiv în titlul III art. 35, fiind evidentă intenția legiuitorului european de a distinge între eventualele disfuncționalități care ar putea apărea în procesul de accesare a mecanismului de sprijin.
Calificarea încălcării săvârșite de beneficiar în fraudă sau simplă neregulă (accepțiunea strico sensu a neregulii) atrage consecințe importante în ceea ce privește răspunderea acestuia, inclusiv cu privire la întinderea obligației de restituire a fondurilor europene.
Astfel, în cazul fraudei, beneficiarul este tras la răspundere penală, iar fondurile obținute nelegal sunt restituite integral, aspect stabilit imperativ la nivelul legislației europene, pe când în cazul unei simple nereguli răspunderea beneficiarului este administrativă și presupune, în esență, obligația de restituire a fondurilor obținute, însă întinderea acesteia variază în funcție de natura, gravitatea, amploarea și implicațiile financiare ale neregulii constatate.
Având în vedere că O.U.G. nr. 66/2011 reglementează procedura de stabilire a creanțelor bugetare pe cale administrativă, Ministerul Public a opinat că principiul proporționalității prevăzut de art. 17 din acest act normativ este specific corecțiilor financiare pe care le aplică autoritatea contractantă în procedura administrativă, incidente ori de câte ori nu suntem pe tărâmul fraudei.
Mai mult, s-a precizat că O.U.G. nr. 66/2011 conține și o serie de reguli destinate stabilirii raportului dintre procedurile/sancțiunile administrative pe care le prevede și procedurile/sancțiunile penale aplicabile în cazul fraudei, în conținutul art. 8 fiind prevăzută, în principal, obligația de sesizare a organelor competente în ipoteza unor suspiciuni de fraudă. Or, instanța de trimitere este învestită cu o fraudă săvârșită împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene, și nu cu o simplă neregulă, astfel încât latura civilă a cauzei trebuie soluționată în considerarea dispozițiilor specifice fraudei în acest domeniu, respectiv art. 4 alin. (3) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/1995, art. 60 din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013 și art. 35 alin. (6) din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014, din care rezultă că intenția de a frauda atrage consecința retragerii în întregime a sprijinului.
În conformitate cu dispozițiile art. 476 alin. (10) raportat la art. 473 alin. (5) din Codul de procedură penală, a fost solicitată specialiștilor în drept penal opinia asupra chestiunii de drept supuse examinării.
Facultatea de Drept a Universității „Alexandru Ioan Cuza“ din Iași a considerat că sesizarea este inadmisibilă, nefiind îndeplinită condiția existenței unei legături între chestiunea de drept invocată și soluționarea pe fond a cauzei din perspectiva unei veritabile chestiuni de drept care să fie supusă interpretării.
Pe fondul chestiunii de drept a opinat că principiul reparării proporționale a prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene prevăzut de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 presupune restituirea doar a sumelor pentru suprafețele cu privire la care s-au constatat nereguli, nu pentru toate suprafețele ce fac obiectul cererilor de subvenții.
S-a arătat, după analiza noțiunilor de neregulă și fraudă și a consecințelor acestora prin prisma legislației naționale și europene incidente, precum și a jurisprudenței C.J.U.E., că, în ipoteza unei cauze penale privind nereguli în derularea unui contract cu finanțare europeană, limitele răspunderii delictuale stabilite prin soluționarea acțiunii penale sunt date de sumele aferente doar neregulilor constatate, care asigură conținutul constitutiv al infracțiunii, și nu la întreaga valoare a finanțării, cel responsabil fiind obligat a acoperi doar sumele de bani ce vizează acele nereguli, făcând trimitere la art. 19 alin. (1) din Codul de procedură penală și art. 1.357 din Codul civil. În egală măsură s-a apreciat că instanța penală este competentă subsidiar doar atunci când un titlu de creanță nu a fost emis în prealabil de autoritatea contractantă, caz în care acțiunea civilă este rămasă fără obiect.
Facultatea de Drept a Universității din Oradea a precizat, în esență, că refuzul sau retragerea în întregime a sprijinului acordat operează doar atunci când nu sunt îndeplinite condițiile de eligibilitate, conform art. 35 alin. (1) din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014, iar singura ipoteză în care se poate discuta despre o restituire parțială a sprijinului acordat este cea reglementată de alin. (2) al art. 35 din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014, în această ipoteză fiind pus în discuție principiul proporționalității despre care se face vorbire în cuprinsul dispozițiilor art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011.
Facultatea de Drept din cadrul Academiei de Studii Economice București a opinat în sensul că obligația de restituire a sumelor necuvenite, rezultate din nereguli cu fonduri europene, se referă la suprafețele cu privire la care s-au constatat neregulile.
S-a arătat, în esență, că restituirea ajutorului primit necuvenit se întemeiază pe principiul plății nedatorate, aspect ce rezultă din prevederile art. 2 alin. (1) lit. u) din O.U.G. nr. 66/2011. Ca atare, în raport și cu dispozițiile art. 1.341 alin. (1) din Codul civil, obligația de restituire se circumscrie sumei care a fost plătită nedatorat, adică cea aferentă suprafețelor pentru care s-au constatat nereguli, concluzie întărită de analiza incidenței principiului proporționalității în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare reprezentând restituiri ale sumelor primite nejustificat.
S-a mai menționat că, de manieră generală, principiul proporționalității impune utilizarea unor mijloace strict proporționale cu obiectivele urmărite, în așa fel încât eventualele obligații să nu fie vizibil dezechilibrate în raport cu scopurile avute în vedere prin instituirea lor.
De asemenea, s-a arătat că, referitor la principiul proporționalității, art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 consacră caracterul adecvat, necesar și nedisproporționat al măsurilor adoptate de autoritățile naționale, inclusiv în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ceea ce implică o apreciere de la caz la caz, ținând seama de natura, gravitatea și frecvența abaterilor constatate, precum și de impactul financiar al acestora asupra fondului respectiv.
Facultatea de Drept din cadrul Universității „Nicolae Titulescu“ din București, după analiza dispozițiilor legale/regulamentare incidente, a precizat că instanța de trimitere a formulat chestiunea de drept supusă dezlegării pornind de la ideea că art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 consacră un „principiu al reparării proporționale a prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene“, or, în realitate, dispozițiile normative menționate circumstanțiază principiul proporționalității la stabilirea creanțelor bugetare - art. 2 alin. (1) lit. j) și i) din O.U.G. nr. 66/2011.
A opinat că problema de drept în discuție ar putea fi dezlegată în două variante, și anume: repararea prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene presupune restituirea doar a sumelor pentru suprafețele cu privire la care s-au constatat nereguli (în măsura în care chestiunea supusă dezlegării va fi interpretată ca referindu-se la repararea prejudiciului rezultat din nereguli cu fonduri europene, ca obiect al acțiunii civile în procesul penal) sau principiul reparării proporționale prevăzut de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 presupune restituirea sumelor menționate în art. 16 sau 19 din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014, în funcție de ipoteza concretă (în condițiile în care chestiunea supusă dezlegării va fi interpretată ca referindu-se la cuantumul creanțelor bugetare care trebuie recuperate în urma unor nereguli cu fonduri europene).
În argumentarea primei soluții s-a arătat că, în materie penală, proporționalitatea presupune că, pentru atingerea scopului legii penale, măsurile alese de legiuitor trebuie să fie adecvate, necesare și echivalente cu gravitatea comportamentului sancționat, în vreme ce, în materie civilă, mai exact când se analizează răspunderea civilă delictuală, principiul proporționalității reparației se referă la echivalența dintre paguba produsă prin fapta ilicită și suma la care este obligat făptuitorul prin hotărârea judecătorească, în cadrul acțiunii civile.
Prin urmare, dacă sancțiunii penale îi sunt caracteristice aflicțiunea și prevenția, răspunderii civile delictuale îi este atașată particularitatea de a realiza acoperirea (repararea) integrală a prejudiciului produs prin fapta ilicită, fiind necesar a se avea în vedere și dispozițiile art. 1.349 alin. (2) din Codul civil, astfel că orice sumă în plus peste prejudiciul cauzat apare ca fiind „disproporționată“.
În argumentarea celei de-a doua soluții s-a susținut că și aceasta se bazează tot pe aplicarea principiului proporționalității în cazul unor nereguli cu privire la fonduri europene, diferența de abordare față de prima soluție fiind dată însă de raportarea la obligația de plată ce se impune beneficiarului care a comis nereguli cu fonduri europene și la cuantumul acesteia. Distincția se justifică prin aceea că dispozițiile art. 16 și 19 din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 impun un anumit cuantum al obligației de plată, care diferă în funcție de ipotezele faptice constatate.
Facultatea de Drept din cadrul Universității de Vest din Timișoara a considerat că sesizarea este admisibilă, iar pe fondul chestiunii de drept a opinat, după analiza dispozițiilor legale/regulamentare incidente, că principiul reparării proporționale a prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene prevăzut de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 presupune restituirea doar a sumelor pentru suprafețele cu privire la care s-au constatat nereguli.
S-a arătat că, în condițiile în care neregulile constatate vizează numai o suprafață relativ redusă a terenurilor pentru care inculpatul a obținut finanțarea, ținând seama de efectele principiului proporționalității, apare excesivă soluția de obligare a inculpatului la restituirea întregii finanțări, aferentă admiterii acțiunii civile ce este exercitată.
Deopotrivă, s-a apreciat că, în cazul în care prin faptele ce constituie obiectul acțiunii penale inculpatul a obținut fonduri superioare celor pe care acesta avea posibilitatea să le obțină în mod legal față de suprafețele deținute în proprietate ori în arendă, s-a produs un prejudiciu limitat la nivelul acestei sume nedatorate în concret de partea civilă, ce va face obiectul restituirii cu titlu de despăgubiri materiale.
Academia Română - Institutul de Cercetări Juridice a opinat că principiul reparării proporționale a prejudiciilor impune restituirea doar a sumelor pentru suprafețele afectate de nereguli, conform art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 și reglementărilor europene, restituirea integrală a subvențiilor nefiind justificată în situația în care neregulile au fost constatate doar pentru o parte din suprafețele declarate. Aplicarea acestui principiu trebuie să fie strict proporțională cu amploarea și natura neregulilor constatate, limitând sancțiunea doar la acea parte din subvenție afectată de nereguli.
În contextul neregulilor privind suprafețele agricole, principiul proporționalității ar trebui să se aplice în sensul că, dacă doar o parte a suprafeței declarate nu îndeplinește cerințele legale, restituirea fondurilor europene se va face proporțional cu suprafețele afectate, nu cu întreaga suprafață solicitată pentru subvenție. De altfel, restituirea integrală a sumelor solicitate pentru toată suprafața nu ar respecta principiul amintit, având un caracter disproporționat față de gravitatea neregulii constatate.
S-a făcut trimitere și la dispozițiile art. 77 din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013, care stabilesc că sancțiunile pentru nereguli în obținerea fondurilor europene trebuie să fie proporționale cu gravitatea neconformității constatate, acest regulament subliniind că restituirea fondurilor trebuie aplicată doar pentru sumele corespunzătoare suprafețelor sau activităților afectate de nereguli, nu pentru întreaga cerere de subvenție. Din aceste reglementări rezultă că principiul proporționalității impune că, în cazul în care neregulile sunt constatate pentru o parte din suprafețele declarate, restituirea fondurilor trebuie să fie limitată doar la acele suprafețe, nefiind justificată restituirea întregii sume solicitate, mai ales dacă suprafețele rămase sunt conforme.
Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție
Articolul 18^1
(1)Folosirea sau prezentarea de documente ori declarații false, inexacte sau incomplete, dacă fapta are ca rezultat obținerea pe nedrept sau reținerea pe nedrept de fonduri ori active din bugetul Uniunii Europene sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, se pedepsește cu închisoare de la 2 la 7 ani și interzicerea exercitării unor drepturi.
(2)Cu pedeapsa prevăzută la alin. (1) se sancționează omisiunea de a furniza, cu știință, datele cerute potrivit prevederilor legale pentru obținerea sau reținerea de fonduri ori active din bugetul Uniunii Europene sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, dacă fapta are ca rezultat obținerea pe nedrept sau reținerea pe nedrept a acestor fonduri ori active.
(3)Dacă faptele prevăzute la alin. (1) și (2) au produs consecințe deosebit de grave, limitele speciale ale pedepsei se majorează cu jumătate.
Articolul 19
(1)Acțiunea civilă exercitată în cadrul procesului penal are ca obiect tragerea la răspundere civilă delictuală a persoanelor responsabile potrivit legii civile pentru prejudiciul produs prin comiterea faptei care face obiectul acțiunii penale. (...)
(5)Repararea prejudiciului material și moral se face potrivit dispozițiilor legii civile.
Articolul 1.349
(1)Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune și să nu aducă atingere, prin acțiunile ori inacțiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane.
(2)Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral.
(...)
Articolul 1.357
(1)Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare.
Ordonanța de urgență nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora
Articolul 17
Orice acțiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli și al stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporționalității, ținându-se seama de natura și de gravitatea neregulii constatate, precum și de amploarea și de implicațiile financiare ale acesteia.
Soluția propusă de judecătorul-raportor a fost aceea de admitere a sesizării formulate de Curtea de Apel Constanța - Secția penală și pentru cauze penale cu minori și de familie, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept invocate, urmând a se stabili că repararea prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene, ca obiect al acțiunii civile în procesul penal, presupune refuzarea sau retragerea doar a sumelor cu privire la care s-au constatat nereguli (neregularități).
În conformitate cu dispozițiile art. 475 din Codul de procedură penală, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că există o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective și asupra căreia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o hotărâre prealabilă sau printr-un recurs în interesul legii și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.“
Raportând condițiile legale de admisibilitate la sesizarea ce face obiectul prezentei cauze, se constată că acestea sunt îndeplinite.
Astfel, este îndeplinită prima condiție referitoare la existența unei cauze pendinte aflate în curs de judecată în ultimă instanță, Curtea de Apel Constanța - Secția penală și pentru cauze penale cu minori și de familie fiind învestită, în Dosarul nr. 8.208/118/2017*, cu soluționarea apelurilor declarate de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Direcția Națională Anticorupție - Serviciul Teritorial Constanța, de inculpații N.M., N.T. și L.T.F. - S.R.L. și de partea civilă A.P.I.A. împotriva Sentinței penale nr. 78 din data de 4 martie 2024, pronunțată de Tribunalul Constanța - Secția penală în dosarul cu același număr, deci în ultimă instanță.
De asemenea, este îndeplinită și condiția ca soluționarea pe fond a cauzei să depindă de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării.
În acest sens se reține că, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală^1, s-a evidențiat necesitatea ca dezlegarea chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării să fie determinantă pentru rezolvarea acțiunii penale sau a acțiunii civile în procesul penal, ceea ce presupune ca respectiva chestiune de drept să vizeze, ca regulă, o problemă de drept material de care depinde soluționarea pe fond a cauzei și doar ca excepție o problemă de drept procesual, aceasta din urmă în măsura în care soluția dată respectivei probleme de drept s-ar repercuta semnificativ asupra rezolvării fondului cauzei.
^1 Decizia nr. 11 din 12 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 907 din 29 octombrie 2018.
Între problema de drept a cărei lămurire se solicită - indiferent dacă ea vizează o normă de drept material sau o dispoziție de drept procesual - și soluția ce urmează a fi dată de către instanța de trimitere trebuie să existe o relație de dependență, în sensul în care decizia instanței supreme să fie de natură a produce un efect concret asupra conținutului hotărârii din procesul principal^2.
^2 Decizia nr. 11 din 2 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 7 iulie 2014; Decizia nr. 19 din 15 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 769 din 23 octombrie 2014.
Or, prin sesizarea de față se solicită lămurirea unei chestiuni de drept ce vizează interpretarea principiului reparării proporționale a prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene, în sensul de a se stabili dacă acesta presupune restituirea doar a sumelor pentru suprafețele cu privire la care s-au constatat nereguli sau pentru toate suprafețele ce fac obiectul cererilor de subvenții, de lămurirea acestei chestiuni depinzând soluția ce va fi pronunțată în cauză.
Totodată, este îndeplinită și cea de-a treia condiție enunțată, întrucât chestiunea de drept ce face obiectul sesizării nu a primit o rezolvare printr-o hotărâre prealabilă anterioară sau printr-un recurs în interesul legii și nici nu face obiectul unui asemenea recurs. B. Cu privire la chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită
Aderarea României la Uniunea Europeană a deschis posibilitatea obținerii și utilizării fondurilor nerambursabile provenite din bugetul general al Uniunii Europene, dar în același timp a impus și obligația instituirii/transpunerii unor măsuri de protecție a intereselor financiare ale Uniunii Europene.
Prin regulamentele europene, dar și prin legislația națională au fost instituite/transpuse măsuri de protecție a intereselor financiare ale Uniunii Europene, în cadrul acestora făcându-se distincție între noțiunile de eroare, neregulă și fraudă.
Pentru dezlegarea problemei de drept ce face obiectul prezentei sesizări este necesar a se face o analiză succintă a acestor noțiuni și a efectelor pe care le produc din punctul de vedere al antrenării vreunei răspunderi a persoanei vinovate.
Eroarea nu este definită, însă din dispozițiile art. 59 alin. (6) și art. 62 alin. (2) lit. h) din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013^3 rezultă că este vorba de erori materiale - „erori evidente“, recunoscute de autoritatea competentă, în cererile de ajutor și de plată sau orice altă comunicare, solicitare sau cerere și pot fi corectate și ajustate după prezentarea lor.
^3 Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2.799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1.290/2005 și (CE) nr. 485/2008 ale Consiliului - J.O. nr. L 347, 20 decembrie 2013.
Neregula este definită în art. 2 pct. 36 din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013^4 ca fiind „orice încălcare a dreptului Uniunii sau a dreptului național în legătură cu aplicarea sa care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic implicat în implementarea fondurilor ESI, care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului Uniunii prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului Uniunii“.
^4 Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului - J.O. nr. L 347, 20 decembrie 2013.
Neregula este definită în mod similar și în dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. h) din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013 ca fiind „orice neregulă în înțelesul articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95“, iar conform acestei din urmă dispoziții „constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate“.
În legislația națională, neregula este definită în dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011^5 ca fiind „orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit“.
^5Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 30 iunie 2011.
Frauda, deși este menționată în regulamentele europene privind politicile agricole comune și dezvoltare rurală (aplicabile în raport cu problema de drept supusă dezlegării), nu este definită de acestea, însă este definită noțiunea de „suspiciune de fraudă“ în art. 2 lit. a) din Regulamentul delegat (UE) 2015/1.971^6 ca fiind „o neregulă care determină inițierea unei proceduri administrative sau judiciare la nivel național în vederea stabilirii existenței unui comportament intenționat, în special a unei fraude, astfel cum este prevăzută la articolul 1 alineatul (1) litera (a) din Convenția elaborată în temeiul articolului K.3 din Tratatul privind Uniunea Europeană, privind protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene“, iar conform acestei din urmă dispoziții „constituie fraudă care aduce atingere intereselor financiare ale Comunităților Europene, în materie de cheltuieli, orice acțiune sau omisiune intenționată cu privire la:
–folosirea sau prezentarea unor declarații sau documente false, inexacte sau incomplete care au ca efect perceperea sau reținerea pe nedrept a unor fonduri care provin din bugetul general al Comunităților Europene sau din bugetele gestionate de Comunitățile Europene sau în numele acestora;
–necomunicarea unei informații prin încălcarea unei obligații specifice, având același efect;
–deturnarea acestor fonduri în alte scopuri decât cele pentru care au fost acordate inițial, având același efect. “
^6 Regulamentul delegat (UE) 2015/1.971 al Comisiei din 8 iulie 2015 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1.306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului cu dispoziții specifice privind raportarea neregulilor legate de Fondul european de garantare agricolă și Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.848/2006 al Comisiei - J.O. nr. L 293, 10 noiembrie 2015.
În legislația națională, frauda este definită în art. 2 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011 ca fiind „infracțiunea săvârșită în legătură cu obținerea ori utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, încriminată de Codul penal ori de alte legi speciale.“
Prin Legea nr. 78/2000^7, în secțiunea 4^1 denumită Infracțiuni împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene, au fost incriminate mai multe infracțiuni săvârșite în legătură cu obținerea ori utilizarea fondurilor europene, printre care și cea prevăzută în dispozițiile art. 18^1, incidentă în raport cu problema de drept supusă dezlegării.
^7 Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 18 mai 2000.
Conform art. 18^1 din Legea nr. 78/2000:
(1)Folosirea sau prezentarea de documente ori declarații false, inexacte sau incomplete, dacă fapta are ca rezultat obținerea pe nedrept sau reținerea pe nedrept de fonduri ori active din bugetul Uniunii Europene sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, se pedepsește cu închisoare de la 2 la 7 ani și interzicerea exercitării unor drepturi.
(2)Cu pedeapsa prevăzută la alin. (1) se sancționează omisiunea de a furniza, cu știință, datele cerute potrivit prevederilor legale pentru obținerea sau reținerea de fonduri ori active din bugetul Uniunii Europene sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, dacă fapta are ca rezultat obținerea pe nedrept sau reținerea pe nedrept a acestor fonduri ori active.
(3)Dacă faptele prevăzute la alin. (1) și (2) au produs consecințe deosebit de grave, limitele speciale ale pedepsei se majorează cu jumătate.
Comparând definițiile anterior expuse pentru neregulă și fraudă se poate concluziona că frauda poate fi săvârșită, sub aspectul formei de vinovăție, doar cu intenție, în timp ce neregula poate fi săvârșită atât cu intenție, cât și din culpă.
Totodată, din suprapunerea acelorași definiții se poate concluziona și că orice fraudă reprezintă o neregulă, însă nu orice neregulă constituie fraudă astfel încât să antreneze răspunderea penală pentru infracțiuni contra intereselor financiare ale Uniunii Europene sau a bugetelor din fondurile publice.
Deși prin art. 2 alin. (2) din Convenția din 26 iulie 1995 elaborată în temeiul art. K.3 din Tratatul privind Uniunea Europeană, privind protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene, s-a instituit posibilitatea ca un stat membru să prevadă, pentru anumite cazuri (cazurile de fraudă minoră care implică o sumă totală mai mică de 4.000 ECU) și care nu prezintă, în conformitate cu legislația sa, circumstanțe speciale grave, sancțiuni de altă natură decât cele penale, prevăzute la alin. (1) al aceluiași articol, legiuitorul național nu a uzat de această posibilitate atunci când a incriminat infracțiunile săvârșite în legătură cu obținerea ori utilizarea fondurilor europene, inclusiv cea prevăzută de art. 18^1 din Legea nr. 78/2000.
În aceste circumstanțe, distincția dintre neregulă și fraudă în obținerea și folosirea fondurilor europene este deosebit de importantă prin prisma consecințelor pe care le produc nu doar asupra bugetelor Uniunii Europene/național, ci și asupra drepturilor beneficiarilor și autorităților cu competențe în gestionarea acestor fonduri, și cade în sarcina organelor judiciare.
În cadrul acestui demers două criterii sunt esențiale pentru a distinge între fraudă și neregulă: cel care vizează intenția beneficiarului de a frauda (de a induce în eroare) finanțatorul și cel care vizează proporționalitatea, prin raportare la elementele de ansamblu ale cauzei și aptitudinea de a atinge scopul urmărit de prevenire/recuperare a prejudiciului prin celelalte mijloace expres reglementate de legislația extrapenală incidentă în materia fondurilor, respectiv pe cale administrativă sau contractuală.
În cazul primului criteriu (intenția de a frauda) nu sunt întâmpinate dificultăți cu privire la verificarea acestuia într-o situație concretă, situație în care atenția se va orienta către cel de-al doilea criteriu, cel al proporționalității.
Așa cum s-a expus anterior, granița dintre fraudă și neregulă este una extrem de sensibilă, întrucât legiuitorul, prin norma de incriminare (art. 18^1 din Legea nr. 78/2000) nu a înțeles să circumstanțieze, astfel că distincția dintre cele două trebuie realizată pe baza principiilor regăsite în normele regulamentare și legale, extrase de către organismele Uniunii Europene și de către Curtea Constituțională.
Un prim principiu ce se regăsește atât în dispozițiile regulamentare, cât și în legislația națională este cel al proporționalității. Astfel, Comisia Europeană, Parlamentul European și Consiliul subliniază nevoia respectării principiului proporționalității. Potrivit art. 85 alin. (3) din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013, „atunci când ia o decizie cu privire la o corecție financiară în temeiul alineatului (1), Comisia respectă principiul proporționalității, ținând seama de natura și de gravitatea încălcării legislației aplicabile și de implicațiile financiare ale acesteia pentru bugetul Uniunii“. Nevoia respectării principiului proporționalității se regăsește și în reglementările sectoriale aplicabile politicii agricole comune, cum ar fi art. 56, art. 58 alin. (1) lit. d), art. 64 alin. (5) din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013, precum și în pct. 19 și 31 din preambulul Regulamentului delegat (UE) nr. 640/2014^8.
^8 Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 al Comisiei din 11 martie 2014 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1.306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește Sistemul Integrat de Administrare și Control și condițiile pentru refuzarea sau retragerea plăților și pentru sancțiunile administrative aplicabile în cazul plăților directe, al sprijinului pentru dezvoltare rurală și al ecocondiționalității - J.O. nr. L 181, 20 iunie 2014.
Principiul proporționalității este confirmat și în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene. Astfel, în Hotărârea din 8 iunie 2023, pronunțată în Cauza C-545/21, Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS) împotriva Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, s-a declarat că: „Articolul 98 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1.083/2006 trebuie interpretat în sensul că, în cazul unei «neregularități», astfel cum este definită la articolul 2 punctul 7 din acest regulament, acesta impune statelor membre, pentru a determina corecția financiară aplicabilă, să efectueze o apreciere de la caz la caz, cu respectarea principiului proporționalității, ținând seama în special de natura și de gravitatea neregularităților constatate, precum și de impactul lor financiar asupra fondului în cauză.“ Deși regulamentul interpretat prin această hotărâre este abrogat, interpretarea își păstrează valabilitatea și în privința dispozițiilor din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013, întrucât acest din urmă regulament a preluat conținutul normelor interpretate în dispozițiile art. 143 alin. (1) și (2) și art. 2 pct. 36.
În legislația națională, principiul proporționalității își găsește reglementare în art. 2 lit. n) și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011. Este de remarcat faptul că dispozițiile art. 17 fac trimitere la principiul proporționalității și în cazul constatării unei nereguli, nu doar în cel al stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli. Cum neregula include frauda, rezultă, în lumina acestor dispoziții, că distincția dintre cele două se realizează și cu aplicarea principiului proporționalității.
Un alt principiu la care se poate apela pentru a determina distincția dintre neregulă și fraudă este cel conform căruia incriminarea unei fapte ca infracțiune trebuie să intervină ca ultim resort în protejarea unei valori sociale, cunoscut atât la nivel european, cât și la nivel național sub denumirea de principiul „ultima ratio“.
La nivel european, acest principiu a fost invocat în Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor către o politică a Uniunii Europene în materie penală: asigurarea punerii în aplicare eficace a politicilor Uniunii Europene prin intermediul dreptului penal, COM/2011/0573, la pct. 2.2.1 - Necesitate și proporționalitate - dreptul penal ca măsură de ultimă instanță (ultima ratio) - în care se precizează că „anchetele și sancțiunile penale pot avea un impact semnificativ asupra drepturilor cetățenilor și au un efect stigmatizant. Prin urmare, dreptul penal trebuie să rămână întotdeauna o măsură la care se recurge în ultimă instanță. Prin urmare, legiuitorul trebuie să analizeze dacă alte măsuri decât cele de drept penal, de exemplu regimuri de sancțiuni de natură administrativă sau civilă, nu ar putea asigura în mod suficient aplicarea politicii și dacă dreptul penal ar putea aborda problemele mai eficace. “
La nivel național, principiul ultima ratio a fost invocat de Curtea Constituțională, subliniind că, din „perspectiva principiului ultima ratio în materie penală, nu este suficient să se constate că faptele incriminate aduc atingere valorii sociale ocrotite, ci această atingere trebuie să prezinte un anumit grad de intensitate, de gravitate, care să justifice sancțiunea penală.“^9.
^9 Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2016, paragraful 69; Decizia nr. 392 din 6 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 30 iunie 2017, paragraful 53; Decizia nr. 176 din 24 martie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 451 din 5 mai 2022, paragrafele 31-32; Decizia nr. 283 din 17 mai 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 6 iunie 2023, paragrafele 47, 50, 89.
Mai mult, prin această jurisprudență, Curtea Constituțională a subliniat că sarcina aplicării principiului ultima ratio revine nu doar legiuitorului, ci și instanțelor de judecată chemate să aplice legea. Astfel, în paragraful 89 al Deciziei nr. 283 din 17 mai 2023, Curtea Constituțională a reținut că atribuțiile judecătorului implică identificarea normei aplicabile, analiza conținutului său și o necesară adaptare a acesteia la faptele juridice pe care le-a stabilit, astfel încât legiuitorul aflat în imposibilitate de a prevedea toate situațiile juridice lasă judecătorului învestit cu puterea de a spune dreptul o parte din inițiativă. Astfel, în activitatea sa de interpretare a legii, judecătorul trebuie să realizeze un echilibru între spiritul și litera legii, între exigențele de redactare și scopul urmărit de legiuitor, fără a avea competența de a legifera, prin substituirea autorității competente în acest domeniu.
Deși jurisprudența constituțională invocată vizează alte infracțiuni, raționamentul și argumentele expuse în aceasta sunt aplicabile mutatis mutandis și în cazul infracțiunilor săvârșite în legătură cu obținerea ori utilizarea fondurilor europene, inclusiv cea prevăzută de art. 18^1 din Legea nr. 78/2000, atât timp cât legiuitorul național nu a înțeles să uzeze de posibilitatea instituită în prevederile art. 2 alin. (2) din Convenția din 26 iulie 1995 elaborată în temeiul art. K.3 din Tratatul privind Uniunea Europeană, privind protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene, așa cum s-a reținut anterior.
În concluzie, distincția dintre neregulă și fraudă în obținerea și folosirea fondurilor europene este deosebit de importantă prin prisma consecințelor pe care le produc, organelor judiciare revenindu-le sarcina de a stabili granița dintre cele două printr-o atentă analiză a circumstanțelor faptice ale cauzei.
În continuare vor fi analizate efectele pe care eroarea, neregula sau frauda le produc asupra angajării vreunei răspunderi a persoanei vinovate de comiterea acestora.
În cazul erorii nu se aplică nicio sancțiune, conform dispozițiilor art. 64 alin. (2) lit. b) din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013. Mai mult, conform art. 59 alin. (6) din același regulament, în anumite cazuri, cererile de ajutor și de plată sau orice altă comunicare, solicitare sau cerere pot fi corectate și ajustate după prezentarea lor în cazul producerii unor erori evidente recunoscute de autoritatea competentă.
Neregula (neconformitatea) atrage aplicarea unor măsuri administrative și, eventual, sancțiuni administrative, cu unele excepții. Astfel, conform dispozițiilor art. 64 alin. (2) lit. e) și art. 77 alin. (2) lit. e) din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013, nu se aplică sancțiuni administrative în cazul în care neconformitatea este minoră, inclusiv în cazul în care aceasta privește un prag stabilit de Comisie.
O altă excepție, în care beneficiarul nu este sancționat în niciun fel, este prevăzută în dispozițiile art. 25 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, în situația în care neregulile sunt rezultatul aplicării de către beneficiar a unor prevederi cuprinse în normele metodologice de punere în aplicare a unei legi sau a unei ordonanțe de urgență care sunt în neconcordanță cu prevederile legii sau ale ordonanței de urgență pe care aceste norme metodologice de punere în aplicare o aplică sau dacă aceste nereguli rezultă din necorelarea prevederilor legislației naționale cu reglementările comunitare, neconcordanțele sau necorelările fiind constatate de către autorități ale statului abilitate în acest sens.
Și dispozițiile art. 27 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 stabilesc o excepție, în sensul că, pentru abaterile de la aplicarea prevederilor în domeniul achizițiilor publice/achizițiilor sectoriale/concesiunilor de lucrări și servicii, care nu au un impact financiar, nu se aplică corecții financiare.
În celelalte situații, în conformitate cu dispozițiile art. 63 alin. (1) și (2) din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013, plata aferentă ajutorului sau sprijinului prevăzute de legislația agricolă sectorială nu se efectuează sau acesta se retrage în întregime sau parțial, dacă se constată că un beneficiar nu îndeplinește criteriile de eligibilitate sau nu respectă angajamentele sau alte obligații legate de condițiile pentru acordarea ajutorului sau sprijinului respectiv. În plus, în cazurile în care legislația agricolă sectorială prevede astfel, statele membre aplică, de asemenea, și sancțiuni administrative, conform dispozițiilor art. 77 din același regulament.
În toate aceste cazuri, prin regulament, s-a prevăzut că sancțiunile administrative sunt proporționale și se aplică în trepte, în funcție de gravitatea, amploarea, durata și caracterul repetitiv al neconformității constatate - art. 64 alin. (5) și (6) și art. 77 alin. (5) și (6).
Ulterior, prin Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014, s-au adus modificări sancțiunilor administrative pentru a fi suficient de disuasive în vederea descurajării neconformității intenționate.
În preambulul acestui regulament, la punctul 31, s-a reținut că „Refuzurile și retragerile sprijinului și sancțiunile administrative legate de măsurile de sprijin pentru dezvoltare rurală ar trebui stabilite ținând cont de principiile disuasiunii și proporționalității. Refuzurile și retragerile sprijinului ar trebui să varieze în funcție de gravitatea, amploarea, durata și caracterul repetitiv ale neconformității constatate. În ceea ce privește criteriile de eligibilitate, angajamentele și alte obligații, refuzurile și retragerile sprijinului și sancțiunile administrative ar trebui să țină cont de particularitățile diverselor măsuri de sprijin. În cazul unei neconformități grave sau în cazul în care beneficiarul a furnizat dovezi false în scopul primirii sprijinului, ar trebui să se refuze sprijinul și să se impună o sancțiune administrativă. Sancțiunile administrative ar trebui să meargă până la excluderea totală din una sau mai multe măsuri de sprijin sau tipuri de operațiuni pentru o anumită perioadă“.
În acest context, prin dispozițiile art. 16 și 19 s-au prevăzut sancțiuni administrative aplicabile în caz de nedeclarare a tuturor suprafețelor, respectiv de supradeclarare a suprafețelor, iar prin dispozițiile art. 35 s-au instituit sancțiuni administrative în cazul neconformității cu criteriile de eligibilitate, altele decât dimensiunea suprafeței sau numărul de animale, angajamentele sau alte obligații.
Aceste din urmă dispoziții regulamentare au făcut distincție între neconformitatea cu criteriile de eligibilitate [art. 35 alin. (1)], situație în care sprijinul solicitat se refuză sau se retrage în întregime, și neconformitatea cu anumite angajamente sau alte obligații [art. 35 alin. (2)], situație în care sprijinul solicitat se refuză sau se retrage în întregime sau parțial. În alin. (3) s-a prevăzut că, la stabilirea proporției în care refuză sau retrage sprijinul în urma neîndeplinirii angajamentelor sau a altor obligații menționate la alin. (2), statul membru ține seama de gravitatea, amploarea, durata și repetarea neconformității legate de condițiile pentru sprijin menționate la alin. (2), iar în alin. (6) s-a prevăzut că, în cazul în care se stabilește că beneficiarul a furnizat dovezi false pentru a primi sprijinul sau nu a furnizat informațiile necesare din motive de neglijență, sprijinul se refuză sau se retrage în întregime. Totodată, beneficiarul este exclus de la aceeași măsură sau de la același tip de operațiune pentru anul calendaristic în care se face constatarea și pentru anul calendaristic următor.
O.U.G. nr. 66/2011 prevede, în cazul constatărilor unor neregularități, stabilirea unor corecții financiare [conform art. 2 lit. o), corecțiile financiare sunt măsurile administrative luate de autoritățile competente, constând în excluderea totală sau parțială de la finanțarea din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora a cheltuielilor pentru care a fost constatată o neregulă], cu respectarea principiului proporționalității.
Principiul proporționalității prevăzut de dispozițiile art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 este, de altfel, aplicat și în jurisprudența națională în materie atât în ceea ce privește existența unei „nereguli“ care să atragă o măsură/sancțiune administrativă^10, cât și în ceea ce privește individualizarea măsurii/sancțiunii administrative aplicabile în cazul concret.^11
^10 Decizia nr. 4.824 din 26 octombrie 2023 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal.
^11 Deciziile nr. 4.143 din 28 septembrie 2023, nr. 63 din 22 ianuarie 2016, nr. 197 din 23 ianuarie 2015 ale Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal.
În aceste coordonate se poate concluziona că, în cazul constatării unei nereguli (neconformități), pe lângă rambursarea sau retragerea avantajelor primite nejustificat, în întregime sau parțial, în funcție de natura și gravitatea neconformității [„măsuri administrative“ definite în art. 4 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/1995^12], se pot aplica și „sancțiuni administrative“ anume prevăzute în normele regulamentare sau legale. Așa cum rezultă, fără echivoc, din dispozițiile art. 5 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/1995, sancțiunile administrative sunt suplimentare sumelor stabilite cu titlu de măsuri administrative (sancțiuni administrative: plata unei amenzi administrative; plata unei sume mai mari decât sumele primite nejustificat sau sustrase, la care se adaugă dobânda, dacă este cazul; retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme comunitare, chiar dacă agentul economic a beneficiat în mod nejustificat numai de o parte din avantajul respectiv etc.).
^12 Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/1995 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene - J.O. nr. L 312, 23 decembrie 1995.
Frauda, în cazul concret, infracțiunea prevăzută de art. 18^1 din Legea nr. 78/2000, dacă sunt întrunite condițiile legale, atrage angajarea răspunderii penale și aplicarea sancțiunii penale, respectiv închisoarea în anumite limite în funcție de forma simplă sau agravată și interzicerea unor drepturi.
În procesul penal, alături de răspunderea penală poate fi angajată și răspunderea civilă a persoanelor responsabile potrivit legii civile pentru prejudiciul produs prin comiterea faptei care face obiectul acțiunii penale, iar repararea prejudiciului material se face potrivit dispozițiilor legii civile, așa cum se prevede în dispozițiile art. 19 din Codul de procedură penală.
Conform art. 1.349 alin. (1) din Codul civil, orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune și să nu aducă atingere, prin acțiunile ori inacțiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane, iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol, cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral. Deopotrivă, dispozițiile art. 1.357 alin. (1) din Codul civil prevăd că cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare. Din aceste dispoziții ale legii civile rezultă că răspunderea civilă a persoanei responsabile se angajează doar în limita prejudiciului creat prin fapta ilicită.
Pe cale de consecință, în cazul acțiunii civile alăturate celei penale ce are ca obiect o infracțiune săvârșită în legătură cu obținerea fondurilor europene, repararea prejudiciului constă în rambursarea sau retragerea plății sau a sprijinului (corecții/ajustări financiare - măsuri administrative), în întregime sau parțial, în funcție de natura și gravitatea neconformității, respectiv în limita prejudiciului creat.
În cadrul operațiunilor sau programelor de dezvoltare rurală (situație regăsită în cauză), în conformitate cu dispozițiile art. 56 din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013, atunci când sunt depistate nereguli, statele membre fac ajustări financiare prin anularea totală sau parțială a respectivei finanțări din partea Uniunii, ținând cont de natura și gravitatea neregulilor detectate, precum și de nivelul pierderii financiare pentru Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală.
Principiul proporționalității este consacrat și în dispozițiile art. 143 din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013, în care se prevede că statele sunt responsabile pentru investigarea neregulilor și pentru efectuarea corecțiilor financiare necesare, precum și pentru recuperarea creditelor [alin. (1)], iar în stabilirea corecțiilor financiare (anularea totală sau parțială a contribuției publice) statul membru ține seama de natura și de gravitatea neregulilor și a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri și aplică o corecție proporțională [alin. (2)].
Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în jurisprudența sa, a constatat aplicabilitatea principiului proporționalității și în cazul unei neregularități constând într-o suspiciune de fraudă („acte de corupție“).
Astfel, prin Hotărârea din 8 iunie 2023, pronunțată în Cauza C-545/21, Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS) împotriva Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, s-a declarat că:1) Articolul 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, trebuie interpretat în sensul că: noțiunea de «neregularitate», în sensul acestei dispoziții, include comportamente care pot fi calificate drept «acte de corupție» practicate în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice având ca obiect realizarea unor lucrări cofinanțate de un fond structural al Uniunii Europene și pentru care a fost inițiată o procedură administrativă sau judiciară, inclusiv atunci când nu se dovedește că aceste comportamente au avut o incidență reală asupra procedurii de selecție a ofertantului și nu s-a constatat nicio atingere efectivă adusă bugetului Uniunii.2) Articolul 98 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1.083/2006 trebuie interpretat în sensul că, în cazul unei «neregularități», astfel cum este definită la articolul 2 punctul 7 din acest regulament, acesta impune statelor membre, pentru a determina corecția financiară aplicabilă, să efectueze o apreciere de la caz la caz, cu respectarea principiului proporționalității, ținând seama în special de natura și de gravitatea neregularităților constatate, precum și de impactul lor financiar asupra fondului în cauză.
Fiind chemată să aprecieze asupra unui aspect similar cu cel din prezenta cauză, în ipoteza fondurilor acordate în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1.083/2006, Curtea a arătat că, „în temeiul articolului 98 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006, care privește în mod specific corecțiile financiare efectuate de statele membre, este de competența acestora, în primul rând, să caute neregularitățile, să ia măsuri atunci când se constată o schimbare importantă care afectează natura sau condițiile de aplicare sau de control al operațiunilor sau al programelor operaționale și să procedeze la corecțiile financiare necesare. Alineatul (2) al acestui articol precizează, pe de o parte, că statele membre trebuie să procedeze la aceste corecții pentru neregularitățile individuale sau sistemice constatate în aceste operațiuni sau programe operaționale și, pe de altă parte, că corecțiile menționate constau în anularea totală sau parțială a participării publice pentru programul operațional, ținând seama de natura și de gravitatea neregularităților și a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri. Aceste criterii sunt o expresie a principiului proporționalității, care face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii (Hotărârea din 18 noiembrie 1987, Maizena și alții, 137/85, EU:C:1987:493, punctul 15, Hotărârea din 10 iulie 2003, Comisia/BCE, C 11/00, EU:C:2003:395, punctul 156, precum și Hotărârea din 11 ianuarie 2017, Spania/Consiliul, C 128/15, EU:C:2017:3, punctul 71).“
În continuare, Curtea a precizat că de aici rezultă că o interpretare a art. 98 alin. (1) și (2) din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006, în sensul că impune în mod sistematic statelor membre, în cazul în care se constată o neregularitate, în sensul art. 2 pct. 7 din acest regulament, să retragă integral finanțarea aprobată și să recupereze sumele deja plătite, inclusiv atunci când această finanțare a fost utilizată în scopurile prevăzute și pentru lucrări eligibile pentru finanțare europeană și efectiv realizate, pe lângă faptul că nu își găsește niciun sprijin în modul de redactare a acestor dispoziții, ar echivala, în plus, cu instituirea în mod automat a unei rate de corecție financiară de 100% , cu încălcarea criteriilor stabilite la alin. (2) al art. 98 și a principiului proporționalității. În acest context, orientările din 2013 ale Comisiei, menționate de instanța de trimitere, care definesc baremul ratelor de corecție financiară aplicabile în special în temeiul art. 99 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006, care privește criteriile aplicabile corecțiilor financiare efectuate de Comisie, pot fi luate în considerare pentru a concretiza criteriile prevăzute la art. 98 alin. (2) din acest regulament, cu alte cuvinte, criteriile aplicabile corecțiilor financiare efectuate de statele membre. Astfel, deși aceste orientări nu sunt obligatorii pentru statele membre, acestora li se recomandă, totuși, la punctul 1.1 din acestea, „să respecte aceleași criterii și rate atunci când corectează [în special, în temeiul art. 98 din regulamentul menționat] neregularitățile detectate de propriile servicii“ (paragrafele 42-45).
În aceste condiții, Curtea a arătat că art. 98 alin. (1) și (2) din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 trebuie interpretat în sensul că, în cazul unei „neregularități“, astfel cum este definită la art. 2 pct. 7 din acest regulament, acesta impune statelor membre, pentru a determina corecția financiară aplicabilă, să efectueze o apreciere de la caz la caz, cu respectarea principiului proporționalității, ținând seama în special de natura și de gravitatea neregularităților constatate, precum și de impactul lor financiar asupra fondului în cauză (paragraful 49).
Așa cum s-a expus anterior, deși regulamentul interpretat prin această hotărâre este abrogat, interpretarea își păstrează valabilitatea și în privința dispozițiilor din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013, întrucât acest din urmă regulament a preluat conținutul normelor interpretate în dispozițiile art. 143 alin. (1) și (2) și ale art. 2 pct. 36.
Din normele regulamentare și din jurisprudența C.J.U.E., în interpretarea acestora, se poate concluziona că principiul proporționalității stă la baza stabilirii corecțiilor financiare, acestea trebuind să fie proporționale cu gravitatea neregulii, adică se aplică corecții financiare numai asupra părții din fonduri afectate de fraudă, corupție sau alte nereguli, iar atunci când nu se poate determina în concret partea afectată se pot aplica corecții forfetare (de exemplu, 5%, 25%, 50%, chiar și 100%) în funcție de gravitate. Totuși, atunci când întreaga procedură este frauduloasă sau neconformă (spre exemplu, afectează chiar criteriile de eligibilitate), se poate impune restituirea totală.
Totodată, trebuie avut în vedere și că infracțiunea prevăzută de art. 18^1 din Legea nr. 78/2000 este o infracțiune de rezultat, astfel cum rezultă din deciziile pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în cadrul mecanismului de asigurare a unei practici judiciare unitare^13, dar și din jurisprudența sa constantă^14, precum și din normele regulamentare și jurisprudența C.J.U.E. privind interpretarea acestora, ceea ce presupune, pentru întrunirea elementelor de tipicitate, să se dovedească atât prejudiciul (existența și întinderea sa), cât și legătura de cauzalitate dintre elementul material (folosirea de documente sau declarații false, inexacte sau incomplete) și prejudiciul creat.
^13 Decizia nr. 4 din 4 aprilie 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 2 iunie 2016; Decizia nr. 3 din 20 ianuarie 2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 21 februarie 2020.
^14 Deciziile nr. 816/RC din 19 decembrie 2024, nr. 170A din 6 iunie 2024, nr. 244A din 27 iulie 2023, nr. 311/RC din 21 iunie 2022, nr. 169/A din 26 iunie 2020, nr. 339/A din 14 decembrie 2018, nr. 389A din 29 octombrie 2015, nr. 144 din 28 ianuarie 2015 ale Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția penală.
Deopotrivă, acțiunea civilă se soluționează potrivit regulilor de drept comun, așa cum rezultă și din paragraful 45 al Hotărârii din 8 iunie 2023, pronunțată în Cauza C-545/21, Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS), în care Curtea, făcând trimitere la Orientările din 2013 ale Comisiei, a reținut că, deși aceste orientări nu sunt obligatorii pentru statele membre, acestora li se recomandă, totuși, la punctul 1.1 din acestea, „să respecte aceleași criterii și rate atunci când corectează (în special, în temeiul art. 98 din regulamentul menționat) neregularitățile detectate de propriile servicii“.
În concluzie, frauda (în concret, infracțiunea prevăzută de art. 18^1 din Legea nr. 78/2000) atrage răspunderea penală a persoanei vinovate și, atunci când acțiunea civilă este alăturată acțiunii penale, este angajată și răspunderea civilă a acesteia în limita prejudiciului creat prin infracțiune (faptă ilicită), care se suprapune cu măsura administrativă [corecții/ajustări financiare definite în dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. o) din O.U.G. nr. 66/2011 și care respectă principiul proporționalității prevăzut de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011], dar niciodată nu include sau cumulează sancțiunea administrativă.
Deși prin dispozițiile art. 3 din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 s-a prevăzut că aplicarea sancțiunilor administrative și a refuzului sau a retragerii ajutoarelor sau sprijinului nu aduce atingere aplicării de sancțiuni penale, în cadrul procesului penal nu pot fi aplicate cele două tipuri de sancțiuni, administrativă și penală, față de limitele în care instanța de judecată este îndrituită de lege (art. 371 și 19 din Codul de procedură penală). Așa fiind, în cadrul soluționării acțiunii civile alăturate celei penale, instanța de judecată nu poate să aplice persoanei vinovate sancțiuni administrative [prevăzute de art. 5 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/1995], cum sunt și cele prevăzute de art. 64 alin. (4) și art. 77 alin. (4) din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013 sau cele prevăzute la art. 16, 19 și art. 35 alin. (6) din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014.
Se mai impune a se face precizarea că acțiunea civilă poate fi alăturată acțiunii penale și soluționată în cadrul procesului penal doar atunci când nu a fost emis, în prealabil, un titlu de creanță de către autoritatea contractantă, definitiv, fie prin necontestare, fie prin parcurgerea procedurii civile (administrative).
Raportând aceste considerente la problema de drept ce face obiectul sesizării se poate concluziona că se impune, în cadrul acțiunii civile alăturate acțiunii penale ce are ca obiect o infracțiune săvârșită în legătură cu obținerea fondurilor europene, refuzarea sau retragerea doar a sumelor cu privire la care s-au constatat nereguli (neregularități).
O interpretare contrară ar conduce și la încălcarea limitelor sesizării instanței. Astfel, potrivit art. 371 din Codul de procedură penală, judecata se mărginește la faptele și persoanele arătate în actul de sesizare a instanței. Acțiunea civilă are ca obiect repararea prejudiciului produs prin fapta care face obiectul acțiunii penale. Or, în contextul în care trimiterea în judecată este circumscrisă utilizării unor documente false, inexacte sau incomplete raportat doar la anumite suprafețe, acțiunea civilă nu poate fi admisă prin raportare și la sumele primite cu privire la suprafețele pentru care nu s-au constatat neregularități (neexistând o soluție de trimitere în judecată și cu privire la aceste suprafețe).
Și în literatura de specialitate^15 s-a arătat că regula restituirii în întregime a finanțării primite nu trebuie absolutizată. Astfel, soluția trebuie nuanțată în cazul în care nu întreaga finanțare a fost obținută pe nedrept. De exemplu, dacă inculpatul folosește documente false, inexacte sau incomplete doar pentru a justifica, de exemplu, obținerea ultimei tranșe, nu există nicio rațiune pentru a-l obliga și la plata sumelor obținute anterior în mod legal și folosite potrivit destinației.
^15 M. Udroiu, A.V. Iugan în M. Udroiu (coordonator), Codul de procedură penală. Comentariu pe articole, Ediția 4, Ed. C.H. Beck, 2023, p. 307.
Având în vedere toate aceste considerente, chestiunea de drept ce face obiectul prezentei sesizări prealabile se impune a fi dezlegată în sensul că repararea prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene, ca obiect al acțiunii civile în procesul penal, presupune refuzarea sau retragerea doar a sumelor cu privire la care s-au constatat nereguli (neregularități).
În consecință, în temeiul dispozițiilor art. 477 din Codul de procedură penală, va fi admisă sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța - Secția penală și pentru cauze penale cu minori și de familie în Dosarul nr. 8.208/118/2017*.
PENTRU ACESTE MOTIVE
În numele legii
DECIDE:
Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța - Secția penală și pentru cauze penale cu minori și de familie în Dosarul nr. 8.208/118/2017*, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept:
Dacă principiul reparării proporționale a prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene prevăzut de art. 17 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 presupune restituirea doar a sumelor pentru suprafețele cu privire la care s-au constatat nereguli sau pentru toate suprafețele ce fac obiectul cererilor de subvenții.
Stabilește că:
Repararea prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene, ca obiect al acțiunii civile în procesul penal, presupune refuzarea sau retragerea doar a sumelor cu privire la care s-au constatat nereguli (neregularități).
Obligatorie de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, potrivit art. 477 alin. (3) din Codul de procedură penală.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 19 mai 2025.
PREȘEDINTELE SECȚIEI PENALE A ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
ELENI CRISTINA MARCU
Magistrat-asistent,
Elena-Mihaela Mustață
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
