Decizia nr. 24 din 29 martie 2018

Curtea de Apel Brașov - Secția civilă, prin Încheierea din 20 decembrie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 737/62/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:

Dacă abrogarea unei norme legale ce prevede un drept în favoarea unei categorii de persoane determină încetarea efectelor actului administrativ cu caracter individual, emis anterior abrogării, prin care se constată îndreptățirea unei anumite persoane la beneficiul dreptului respectiv și, în caz afirmativ, dacă această încetare a efectelor se produce de drept sau este condiționată de revocarea sau anularea actului administrativ cu caracter individual.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Brașov la data de 16.02.2017 cu nr. 737/62/2017, reclamantul persoană fizică, în contradictoriu cu pârâta Casa Județeană de Pensii Brașov, a solicitat emiterea unei decizii de punere în plată a drepturilor conferite prin Decretul-lege nr. 118/1990 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate din motive politice de dictatura instaurată cu începere de la 6 martie 1945, precum și celor deportate în străinătate ori constituite în prizonieri, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Decretul-lege nr. 118/1990), invocând Hotărârea nr. 539 din 14.12.1993 emisă de Comisia de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990.

În motivarea cererii reclamantul a arătat că este beneficiarul prevederilor Decretului-lege nr. 118/1990, așa cum rezultă din Hotărârea nr. 539/1993 emisă de Comisia de aplicare a acestui act normativ, prin care s-a stabilit că a suferit ca urmare a regimului totalitar instaurat până în decembrie 1989. Din anul 2008 și până la data formulării cererii de chemare în judecată au fost sistate plățile prevăzute de Decretul-lege nr. 118/1990, ca urmare a aplicării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 6/2008 pentru modificarea și completarea Legii recunoștinței față de eroii-martiri și luptătorii care au contribuit la victoria Revoluției române din decembrie 1989 nr. 341/2004 (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 6/2008). În anul 2016 a fost sistată indemnizația acordată în baza Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 6/2008, astfel că, a susținut reclamantul, se impune reluarea plății indemnizației, conform Decretului-lege nr. 118/1990.

La cererea formulată în acest sens de către reclamant, pârâta, prin Adresa nr. 62.164/24.08.2016, a invocat modificarea legislativă a Decretului-lege nr. 118/1990, precizând că, prin Adresa nr. 1.847/15.06.2009, s-a optat pentru plata indemnizației prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 6/2008.

Reclamantul a considerat că refuzul de a emite decizia de punere în plată este nejustificat, susținând că abrogarea unui articol dintr-un act normativ nu poate conduce la anularea actului administrativ individual emis în temeiul acestuia în favoarea sa, astfel că drepturile obținute prin Hotărârea nr. 539/1993 emisă de Comisia de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990 sunt valabile și de îndată aplicabile.

Prin Sentința civilă nr. 1.151 din 28.09.2016, Tribunalul Brașov a respins acțiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

Instanța de fond a stabilit că prin Hotărârea nr. 539/1993 emisă de Comisia de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990 sa constatat că reclamantul este participant la evenimentele din Brașov 1987 și beneficiază de drepturile prevăzute de acest act normativ.

Prin Decizia nr. 139.661/19.03.1991 emisă de pârâtă s-a hotărât că reclamantul beneficiază de drepturile prevăzute de Decretul-lege nr. 118/1990, începând cu data de 1.07.1990.

Prin Hotărârea nr. 177/01.07.2009 a aceleiași Comisii de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990 a fost admisă cererea reclamantului privind stabilirea calității de beneficiar al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 6/2008, reținându-se că reclamantul se încadrează la art. 19 alin. (2) din acest act normativ, astfel că beneficiază de drepturile prevăzute de art. 4 alin. (3) lit. e),art. 5 alin. (1) și (2) și art. 5^1 din Legea recunoștinței față de eroii-martiri și luptătorii care au contribuit la victoria Revoluției române din decembrie 1989 nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 341/2004).

În cuprinsul Hotărârii nr. 177/01.07.2009 s-a reținut că reclamantul a formulat cerere de renunțare la drepturile prevăzute de Decretul-lege nr. 118/1990. Prin Dispoziția nr. 23.411/24.07.2009, pârâta a dispus suspendarea plății indemnizației prevăzute de Decretul-lege nr. 118/1990, începând cu data de 1.07.2009, avându-se în vedere că reclamantul a optat pentru indemnizația prevăzută de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 6/2008.

Prin Decizia nr. 276.915/07.03.2016 s-a dispus suspendarea plății drepturilor stabilite prin decizia nr. 177/01.07.2009, reținându-se că, potrivit Adresei nr. 18/894/25.01.2016 emisă de Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluționarilor, s-a respins cererea reclamantului de acordare a certificatului de persoană care a avut de suferit în urma revoltei de la Brașov din noiembrie 1987.

Analizând cauza, în raport cu prevederile art. 1-10 din Decretul-lege nr. 118/1990, art. 18-24 din Legea nr. 341/2004, art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 6/2008, art. II alin. (4) și (5) din Ordonanța Guvernului nr. 1/2015 pentru modificarea și completarea Legii recunoștinței pentru victoria Revoluției Române din Decembrie 1989 și pentru revolta muncitorească anticomunistă de la Brașov din noiembrie 1987 nr. 341/2004 (Ordonanța Guvernului nr. 1/2015) și art. I-V din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 95/2014 pentru modificarea și completarea Legii recunoștinței față de eroii-martiri și luptătorii care au contribuit la victoria Revoluției române din decembrie 1989, precum și față de persoanele care și-au jertfit viața sau au avut de suferit în urma revoltei muncitorești anticomuniste de la Brașov din noiembrie 1987 nr. 341/2004 (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 95/2014), instanța de fond a reținut că, în temeiul acestor dispoziții legale, persoanele care au avut de suferit în urma revoltei muncitorești anticomuniste de la Brașov din noiembrie 1987 au beneficiat, succesiv, de drepturi constând în indemnizații reparatorii, cu condiția de a fi îndeplinite cerințele actelor normative privind atestarea calității de persoană beneficiară, ultimul act normativ impunând verificarea acestei calități de către o comisie și eliberarea unui certificat de către Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluționarilor, în urma admiterii cererii pentru acordarea uneia dintre calitățile prevăzute la art. 18 alin. (1) din Legea nr. 341/2004.

Așadar, a reținut prima instanță, fiecare act normativ în parte a stabilit o procedură de urmat pentru stabilirea calității de persoană care a avut de suferit în urma revoltei muncitorești anticomuniste de la Brașov din noiembrie 1987, care a presupus formularea unei cereri, iar, după verificarea calității, acordarea drepturilor.

Potrivit susținerilor pârâtei, necontestate de către reclamant, conform Adresei S.S.P.R. nr. 18/894/25.01.2016, sa respins cererea reclamantului de acordare a certificatului de persoană care a avut de suferit în urma revoltei de la Brașov din noiembrie 1987. Așadar, însuși reclamantul a urmat procedura prevăzută de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 95/2014, formulând cerere pentru recunoașterea calității de persoană care a avut de suferit în urma revoltei muncitorești anticomuniste de la Brașov din noiembrie 1987.

Reclamantul susține, însă, că ar trebui făcută plata conform Decretului-lege nr. 118/1990, în acest sens adresânduse pârâtei cu o cerere în vederea efectuării plăților.

Prin Adresa nr. 62.164/24.08.2016, pârâta a comunicat reclamantului că prevederile art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990 au fost abrogate și că, prin Adresa nr. 1.847/15.06.2009, a optat pentru plata indemnizației prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 6/2008.

În condițiile în care dispozițiile art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990 au fost abrogate, conform art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 6/2008, care a modificat Legea nr. 341/2004, iar reclamantul renunțase oricum, anterior, la drepturile acordate în baza Decretului-lege nr. 118/1990 și, în prezent, nu îndeplinește condițiile pentru a beneficia de indemnizația reparatorie, este neîntemeiată cererea acestuia privind emiterea unei decizii de punere în plată a drepturilor conferite prin Decretul-lege nr. 118/1990, neavând relevanță împrejurarea că Hotărârea Comisiei de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990, emisă cu nr. 539 din 14.12.1993, nu a fost anulată.B. Calea de atac exercitată împotriva hotărârii instanței de fond

Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond a declarat apel reclamantul, solicitând schimbarea în tot a hotărârii și admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea căii de atac formulate, apelantul-reclamant a arătat că intimata este obligată, potrivit art. 117 coroborat cu art. 106 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 263/2010), să se pronunțe asupra cererilor de punere în plată prin decizie, iar emiterea unei adrese nu suplinește decizia de admitere sau de respingere.

De asemenea a susținut apelantul-reclamant, abrogarea unui articol dintr-un act normativ nu duce la anularea actului administrativ individual emis în temeiul acestuia, încât drepturile obținute prin Hotărârea nr. 539/1993 sunt valabile și aplicabile, judecătorul fondului neindicând de ce actul respectiv nu poate fi pus în aplicare.

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea apelului ca nefondat.III. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de dreptA. Apelantul a susținut că un act administrativ individual emis în condițiile legii și neatacat trebuie să își producă efectele, neputând fi lipsit de conținut decât prin măsura anulării sau modificării dispusă de către organele competente, în principal o instanță de judecată (dacă actul a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice) ori autoritatea publică emitentă (în caz contrar).

Totodată, abrogarea unui articol dintr-un act normativ nu duce la anularea actului administrativ individual emis în temeiul acestuia, în speță Hotărârea nr. 539/14.12.1993 a Comisiei de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990, legea civilă dispunând numai pentru viitor. Astfel, nu se poate condiționa acordarea unor drepturi câștigate, de modificarea în timp a unei norme legale.B. Intimata a apreciat că cererea apelantului este nelegală, nemaifiind susținută de un text legal în vigoare, având în vedere abrogarea dispozițiilor art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990.

Intimata a susținut că problema de drept invocată de petent nu este una reală, fiind pe deplin lămurită, și chiar dacă actul administrativ individual invocat de petent, respectiv Hotărârea nr. 539/1993 a Comisiei de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990, a fost emis anterior adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 6/2008, dispozițiile legale în vigoare în prezent, respectiv Decretul-lege nr. 118/1990 și Legea nr. 341/2004, „nu mai prevăd norme care să legitimeze petentul de a solicita drepturile prevăzute de aceste norme legale, pe baza cărora s-au acordat până când petentul nu a mai obținut certificatul care atestă calitatea de persoană îndreptățită să primească drepturile solicitate“. Dreptul la indemnizație nu este unul absolut, legiuitorul putând impune condiții noi pentru acordarea acestuia, în acest sens fiind și Decizia Curții Constituționale nr. 67 din 16 februarie 2016^1.

^1 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 361 din 11 mai 2016. lor se bucură de stabilitate (de exemplu, actele de constituire sau de reconstituire a dreptului de proprietate emise în procedura de aplicare a legilor fondului funciar) ori unor drepturi bazate pe acordul de voință al părților (cum ar fi drepturi izvorâte din raporturi de muncă), pe de o parte, și actele administrative cu caracter individual, ale căror efecte se produc prin aplicare repetată și dau naștere unor drepturi pe baza manifestării de voință unilaterală a organului emitent al actului administrativ, pe de altă parte.

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite toate cerințele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Curtea de Apel Brașov a arătat că, potrivit doctrinei în materia dreptului administrativ, actele administrative produc efecte juridice până la momentul ieșirii lor din vigoare, prin modalitățile legale consacrate, respectiv printr-un act de abrogare, retractare, revocare, anulare sau suspendare, prin dispariția obiectului de reglementare, prin hotărâre judecătorească și prin intervenirea unor fapte juridice materiale, prevăzute de lege.

Încetarea efectelor juridice ale unui act administrativ se poate face de către organul emitent, organul ierarhic superior ori instanța judecătorească, în mod expres, printr-un act juridic de forță egală sau superioară sau printr-o hotărâre judecătorească.

Renunțarea la beneficiul unui act administrativ individual nu duce la încetarea efectelor juridice ale acestui act, deoarece actul administrativ are eficiență prin manifestarea unilaterală de voință a organului administrativ și, atât timp cât actul nu a fost revocat de organul emitent, de organul superior sau anulat de instanța judecătorească, acesta continuă să își producă efectele; beneficiarul dreptului va putea reveni oricând asupra renunțării sale, dar numai până la revocarea actului de către organul administrativ emitent.

În cazul actelor administrative normative, revocarea are un caracter absolut și se numește abrogare. Ea poate fi implicită sau expresă.

Încetarea efectelor actelor administrative de autoritate se poate datora producerii unor fapte materiale, transformări în lumea înconjurătoare a lucrurilor, de care legea leagă producerea de efecte juridice, independent de existența unei manifestări de voință. Din acest punct de vedere trebuie făcută distincție între actele administrative normative și cele cu caracter individual.

Actele administrative normative cuprind norme generale și impersonale care nu își epuizează efectele printr-o singură aplicare, ele neputând să își piardă valabilitatea prin producerea transformării în lumea materială înconjurătoare. Prin urmare, în doctrină, s-a stabilit regula potrivit căreia actele administrative normative nu încetează ca urmare a unui fapt material. Fac excepție de la această regulă actele administrative normative temporare, ale căror efecte juridice încetează prin împlinirea termenului - fapt material - pentru care au fost emise.

În schimb, actele administrative cu caracter individual care privesc o anumită sau anumite persoane dinainte determinate și ale căror efecte juridice se epuizează printr-o singură aplicare sau printr-o aplicare repetată, limitată însă la un anume număr de cazuri, își încetează efectele ca urmare a intervenției unor fapte materiale, cum ar fi moartea subiectului de drept, prescripția și executarea actului administrativ.

În lumina acestor principii generale privind efectele juridice ale actului administrativ, rezumate prin prisma aspectelor ce interesează în speță, raportat la starea de fapt și de drept dedusă judecății, instanța de trimitere reține că în discuție este modalitatea de încetare a efectelor juridice ale unui act administrativ cu caracter individual, respectiv ale Hotărârii nr. 539/1993 emise de Comisia Județeană Brașov pentru aplicarea Decretului-lege nr. 118/1990, prin care s-a reținut că apelantul a participat la evenimentele din 15 noiembrie 1987 din Brașov, fiind privat de libertate pe o perioadă de 2 ani, o lună și 6 zile.

Cu privire la actul normativ în temeiul căruia a fost emisă această hotărâre este necontestată împrejurarea că prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 6/2008 s-au abrogat prevederile care vizau drepturile conferite categoriei de beneficiari din care face parte apelantul, și anume „persoanele persecutate din motive politice ca urmare a participării la Revolta anticomunistă de la Brașov din 15 noiembrie 1987“ (art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990, în forma republicată la data de 18 martie 1998), prevederi care, astfel, și-au încetat efectele juridice (ex nunc).

Actul normativ de abrogare, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 6/2008, nu conține dispoziții referitoare la efectele actelor administrative cu caracter individual emise în temeiul art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990 ulterioare abrogării.

Se observă că drepturile, de natura celor invocate în speță de către apelant, și anume drepturile instituite în favoarea persoanelor care au participat la revolta muncitorească anticomunistă de la Brașov din noiembrie 1987, sunt reglementate distinct, printr-un alt act normativ decât Decretul-lege nr. 118/1990, în temeiul căruia a fost emis actul administrativ cu caracter individual de care se prevalează apelantul, respectiv de Legea nr. 341/2004.

De asemenea a arătat instanța de trimitere, se impune a se face distincție între actele administrative cu caracter individual care își epuizează efectele printr-o singură aplicare și actele care dau naștere unor drepturi subiective ce prin natura

În cel de-al doilea caz, manifestarea de voință unilaterală a organului emitent al actului administrativ cu caracter normativ ce prevede un drept în favoarea unei categorii de persoane, în sensul încetării efectelor sale juridice, prin abrogare, determină încetarea efectelor actului administrativ cu caracter individual, chiar emis anterior abrogării, prin care se constată îndreptățirea unei anumite persoane la beneficiul dreptului respectiv, întrucât însăși nașterea dreptului este rodul voinței unilaterale a emitentului actului administrativ normativ, pus în practică printrun act cu caracter individual. Supraviețuirea dreptului ulterior abrogării normei legale ce constituie izvorul său juridic, bazat pe voința unilaterală a emitentului, devine contrară voinței acestuia și, pe cale de consecință, nejustificată.

În ceea ce privește modalitatea concretă de punere în acord a voinței emitentului normei legale ce prevede un drept în favoarea unei categorii de persoane, cu situația practică generată de actul administrativ cu caracter individual, emis anterior abrogării normei respective, prin care se constată îndreptățirea unei anumite persoane la beneficiul dreptului și care se execută prin prestații succesive, periodice, instanța de trimitere a apreciat că nu este condiționată de revocarea sau anularea actului administrativ cu caracter individual, încetarea efectelor acestuia producându-se de drept.

Această concluzie se impune cu atât mai mult în situația în care raporturile juridice pe care s-a întemeiat emiterea actului cu caracter individual sunt în continuare reglementate de legiuitor, însă printr-un act normativ nou, care impune pentru recunoașterea drepturilor născute din aceste raporturi îndeplinirea altor formalități decât norma legală veche, abrogată, inclusiv emiterea unor alte acte administrative cu caracter individual în favoarea persoanelor care se pretind îndreptățite la recunoașterea drepturilor respective.

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție au fost identificate următoarele decizii, care pot prezenta relevanță în soluționarea sesizării:

–Decizia nr. 10 din 11 mai 2015^2 (Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), prin care, fiind admisă sesizarea, s-a stabilit că „Dispozițiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești.“;

^2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 458 din 25 iunie 2015.

–Decizia nr. 4.811 din 19 octombrie 2011 (Secția de contencios administrativ și fiscal), în considerentele cărei s-a reținut că: „Într-adevăr, prin art. 7 din Ordinul nr. 568 din 19.07.2010 (…) a fost abrogat Ordinul nr. 245/2008, ambele fiind emise de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, însă abrogarea reprezintă operațiunea juridică în urma căreia actul administrativ cu caracter normativ este lipsit de efectele sale juridice pentru perioada care urmează după data adoptării sau emiterii actului administrativ abrogator. Altfel spus, actul administrativ cu caracter normativ va continua să producă efecte juridice până la data abrogării sale, bucurându-se de prezumția de legalitate până la aceeași dată, în timp ce o cerere de anulare a acestuia urmărește tocmai înlăturarea acelor efecte pentru motive care țin de nerespectarea condițiilor de legalitate a actului, anterioare sau concomitente emiterii sau adoptării.“;

–Decizia nr. 230 din 23 ianuarie 2008 (Secția de contencios administrativ și fiscal), în considerentele cărei s-a reținut că: „Instanța de fond a respins în mod greșit excepția lipsei de obiect invocată de Guvernul României, considerând fără temei legal că actul administrativ contestat în cauză continuă să-și producă efectele și după abrogarea actului normativ de nivel superior în baza căruia a fost emis. Conform normelor de tehnică legislativă cuprinse în art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă. Raportat la aceste prevederi legale se constată că Hotărârea Guvernului nr. 867/2003, ca act administrativ subsecvent Legii nr. 318/2003 a energiei electrice, nu mai poate produce efecte după abrogarea legii în temeiul căreia a fost emisă“.

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, toate curțile de apel au comunicat că nu au identificat jurisprudență referitoare la chestiunea de drept supusă dezlegării, câteva instanțe transmițând puncte de vedere sau simple opinii, din analiza cărora se desprind următoarele orientări:A. Abrogarea unei norme legale ce prevede un drept în favoarea unei categorii de persoane determină încetarea efectelor actului administrativ cu caracter individual emis în baza respectivei norme legale abrogate, nefiind necesară anularea sau revocarea expresă a actului administrativ individual.

Și-au exprimat opinia în acest sens următoarele instanțe: Curtea de Apel Brașov - Secția civilă, Tribunalul Sibiu - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ, Tribunalul Covasna, Tribunalul Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Vrancea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Bihor, Tribunalul Dâmbovița și Tribunalul Suceava.

S-a susținut în sprijinul acestei opinii că, în cazul în care se abrogă norma legală ce a stat la baza emiterii actului administrativ cu caracter individual, la data intrării în vigoare a actului de abrogare încetează a mai exista temeiul legal al emiterii actului administrativ; în consecință, de la momentul intrării în vigoare a actului de abrogare, încetează, ca urmare a ieșirii din vigoare a actului de reglementare ce a vizat norma legală, nu numai efectele acestui act, ci și efectele actului administrativ individual ce prevedea un drept în favoarea unei categorii de persoane determinate, întrucât a încetat temeiul juridic primar, adică norma legală.

În această situație nu mai este necesară emiterea unui act administrativ individual de revocare, întrucât efectele acestuia au încetat odată cu abrogarea normei legale care a stat la baza emiterii actului administrativ respectiv.B. Efectele pe care actele administrative individuale le-au produs în perioada de activitate nu sunt înlăturate prin evenimentul legislativ al abrogării normei legale în temeiul căreia au fost emise, astfel că actele administrative individuale continuă să își producă efectele de la momentul emiterii acestora, în sensul recunoașterii dreptului acordat persoanei îndreptățite.

Și-au exprimat opinia în acest sens următoarele instanțe: Curtea de Apel București, Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Târgu Mureș, Tribunalul Ialomița, Tribunalul Giurgiu și Tribunalul Maramureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

S-a susținut în sprijinul acestei opinii că un act administrativ emis în condițiile legii și neatacat trebuie să își producă efectele și nu poate fi lipsit de conținut decât prin anularea sau modificarea acestuia de către organele competente, în principal o instanță de judecată (dacă actul a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice) ori autoritatea publică emitentă (în caz contrar).

S-a arătat că abrogarea unei norme legale nu poate avea ca efect anularea de drept a actului administrativ individual emis în temeiul acesteia, întrucât legea civilă, în principiu, dispune numai pentru viitor și nu retroactivează, situație în care nu se poate condiționa acordarea unor drepturi câștigate de modificarea în timp a unei norme legale.

De asemenea s-a susținut că examinarea legalității actului administrativ presupune raportarea la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii sale, neprezentând relevanță faptul că norma legală respectivă a fost abrogată ulterior.

A fost invocată, ca un argument în plus, Decizia Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011^3 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 29 alin. (1) și art. 31 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale.

^3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011.

C. Într-o altă opinie, exprimată de Secția I civilă și Secția de contencios administrativ și fiscal ale Curții de Apel Craiova și de Tribunalul Ilfov, s-a susținut că, în lipsa indicării unui text de lege ale cărui interpretare și aplicare sunt susceptibile să creeze practică neunitară, chestiunea de drept invocată are un vădit caracter general, ce poate viza situații juridice practice multiple și diferite, sesizarea nu este aptă a primi o rezolvare de principiu pe calea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.VI. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 212/C/255/III-5/2018 din 22.02.2018, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizăriiVII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii sesizării.VIII. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“.

Din cuprinsul prevederilor legale citate, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ:

–existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite;

–chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;

–chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei;

–chestiunea de drept să fie nouă;

–chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printro hotărâre obligatorie pentru toate instanțele (intră în această categorie hotărârile pronunțate într-un recurs în interesul legii și hotărârile preliminare).

În cauză se constată că sesizarea analizată nu întrunește toate cerințele legale menționate, nefiind îndeplinite condiția ca de chestiunea de drept ce face obiectul sesizării să depindă soluționarea pe fond a cauzei și condiția ca problema de drept invocată să fie una veritabilă, cu un ridicat grad de dificultate.

Astfel, în ce privește condiția ca de chestiunea de drept ce face obiectul sesizării să depindă soluționarea pe fond a cauzei, se impun mai multe precizări.

Prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat punerea în executare a unui act administrativ cu caracter individual, emis în baza Decretului-lege nr. 118/1990, respectiv Hotărârea nr. 539/1993 a Comisiei speciale de aplicare a actului normativ menționat, prin plata efectivă a drepturilor recunoscute prin hotărâre. Tribunalul Brașov, învestit cu soluționarea cauzei în primă instanță, a respins cererea de chemare în judecată cu motivarea că cererea formulată este nefondată, în condițiile în care prevederile art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990 au fost abrogate, iar „reclamantul renunțase oricum anterior la drepturile acordate în baza Decretului-lege nr. 118/1990 (cerere f. 31) și în prezent nu îndeplinește condițiile pentru a beneficia de indemnizația reparatorie“, fiind lipsită de relevanță „împrejurarea că Hotărârea Comisiei de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990 cu nr. 539 din 14.12.1993 nu a fost anulată“.

Chestiunea privind efectele pe care le are abrogarea art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990 asupra actului administrativ cu caracter individual menționat și modalitatea în care acesta își încetează legal efectele juridice este reiterată în apelul declarat de reclamant, dezlegarea acesteia având, întradevăr, repercusiuni asupra soluției pe fondul pricinii.

Se constată însă că, față de modul general în care este formulată întrebarea prealabilă, fără a se stabili limitele obiective în care interpretarea instanței supreme să fie posibilă, condiția de admisibilitate privind existența unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată nu este îndeplinită.

Art. 519 din Codul de procedură civilă nu definește noțiunea de „chestiune de drept“, însă în doctrină s-a arătat că, pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară^4. Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare^5.

^4 M. Nicolae - Dispoziții privind asigurarea unei practici judiciare unitare. Recursul în interesul legii; Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, site www.inm-lex.ro

^5 V. Ciobanu, M. Nicolae coordonatori, ș.a., Noul cod de procedură civilă comentat și adnotat, Editura Universul Juridic, București, 2013, vol. I, pag. 1214.

În același sens, întrebarea formulată în cadrul procedurii prealabile trebuie să vizeze o chestiune de drept punctuală, astfel încât soluția dată în această procedură să aibă în vedere numai chestiunea respectivă, iar nu întreaga problematică a unei instituții de drept.

Referitor la acest aspect, în doctrină s-a arătat că, în înțelesul legii, chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită trebuie să fie specifică, urmărind interpretarea punctuală a unui text legal, fără a-i epuiza înțelesurile sau aplicațiile; întrebarea instanței trebuie să fie una calificată, iar nu generică și pur ipotetică.

În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat, deja, în jurisprudența sa constantă că admisibilitatea procedurii hotărârii prealabile este condiționată de împrejurarea ca interpretarea pe care o va da instanța supremă să producă consecințe juridice de natură să determine soluționarea pe fond a cauzei, iar chestiunea de drept să conducă la dezlegarea în fond a cauzei, sub aspectul statuării în privința raportului juridic dedus judecății.

În primul rând se observă că întrebarea ce face obiectul sesizării analizate, în modalitatea în care a fost formulată, are un caracter mult prea general, iar un eventual răspuns strict la această întrebare nu este de natură să ajute instanța de fond la soluționarea cauzei cu care a fost învestită.

În concret, este îndeobște cunoscut că o normă juridică acționează în timp din momentul intrării ei în vigoare și până la momentul ieșirii ei din vigoare și se bucură de prezumția de legalitate. De la acest principiu general există, însă, și excepții, cum ar fi retroactivitatea și ultraactivitatea legii, care se aplică și legii civile, potrivit principiului „tempus regit actum“.

Conform acestui principiu, o lege posterioară nu poate atinge dreptul născut sub imperiul legii anterioare, aceasta urmând să guverneze dreptul respectiv, inclusiv soluționarea litigiului legat de realizarea acestui drept, chiar și ulterior ieșirii sale din vigoare.

Pe de altă parte, este cunoscut că una dintre modalitățile de ieșire din vigoare a unui act normativ este abrogarea, care are efecte doar pentru viitor, neputând afecta actele valabil emise în perioada activității sale.

În acest sens s-a pronunțat și Înalta Curte de Casație și Justiție, în mai multe decizii de speță, reținând că „abrogarea reprezintă operațiunea juridică în urma căreia actul administrativ cu caracter normativ este lipsit de efectele sale juridice pentru perioada care urmează după data adoptării sau emiterii actului administrativ abrogator“^6.

^6 Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4.811 din 19 octombrie 2011, pronunțată în Dosarul nr. 849/2/2010, republicată.

În ce privește actele administrative individuale emise în baza legii sau a unui act administrativ cu caracter normativ, acestea pot fi de mai multe feluri.

Astfel, actele administrative conferă titularului mai multe categorii de drepturi: drepturi cu caracter permanent (cum ar fi drepturile rezultate dintr-o diplomă de licență sau de doctorat) și drepturi cu caracter temporar (cum ar fi o autorizație de construcție a cărei valabilitate încetează la termenul stabilit în cadrul acesteia sau odată ce construcția a fost finalizată).

În cadrul actelor administrative cu efecte continue în timp mai trebuie amintită categoria actelor care necesită reînnoiri periodice, cum ar fi autorizația de mediu sau permisul de conducere.

Pe de altă parte, există o categorie de acte administrative care conferă un anumit drept (deciziile de reconstituire a dreptului de proprietate) sau acte administrative care recunosc un drept (recunoașterea unui cult religios). Totodată, trebuie amintite actele administrative care recunosc o anumită calitate (expert sau avocat), iar drepturile și obligațiile corelative decurg dintr-unul sau mai multe acte normative ce reglementează acea calitate.

În funcție de drepturile conferite și de efectele în timp ale acestora, actele administrative pot înceta în modalități diferite, neputându-se stabili, în mod aprioric, că abrogarea actului normativ în baza căruia au fost emise are drept consecință încetarea efectelor acestora sau dimpotrivă.

Astfel, actele administrative care conferă drepturi permanente sunt perfect valabile și după abrogarea actului normativ în baza căruia au fost emise, iar beneficiarul actului se poate prevala de drepturile conferite de actul administrativ valabil emis în baza legislației în vigoare la momentul eliberării, până la data decesului său, când actul încetează datorită unui fapt material.

Totodată, actele administrative ce conferă drepturi cu caracter temporar și a căror epuizare are loc dintr-o dată își păstrează, de asemenea, valabilitatea în cazul abrogării ulterioare a actului normativ în baza căruia au fost emise.

Așadar, nici în privința acestor categorii de acte administrative individuale nu se poate afirma că abrogarea actului normativ care le-a generat conduce automat la încetarea efectelor acestora.

În ce privește actele administrative individuale cu efecte continue în timp, dar care necesită reînnoiri periodice, abrogarea actului normativ în baza căruia au fost emise poate avea drept consecință încetarea efectelor, doar dacă beneficiarul actului nu mai îndeplinește condițiile legale prevăzute în noul act normativ la momentul reînnoirii, știut fiind că, în lipsa unei prevederi legale exprese, o prelungire tacită a actului administrativ nu este de conceput.

Nu în ultimul rând, referindu-ne la categoria actelor administrative individuale care recunosc o anumită calitate beneficiarului, iar drepturile corelative sunt reglementate în alte norme de drept, trebuie adăugat că abrogarea actului normativ, care prevede dreptul în favoarea beneficiarului, deși nu atrage încetarea efectelor actului individual care recunoaște calitatea, totuși atrage încetarea acordării dreptului corelativ.

Mai există însă o categorie de acte administrative care conferă titularilor drepturi cu executare succesivă în timp, emise în baza unui act normativ născut din anumite realități sociale și care se adresează unor titulari anume protejați. În această categorie se pot include, cu titlu de exemplu, cele care acordă drepturi veteranilor de război sau persoanelor persecutate din motive politice.

Actele administrative din această categorie sunt, de regulă, emise în baza unui act normativ generat de realitatea socială pe care o reglementează, însă ulterior, odată cu progresul societății și modificarea relațiilor sociale, acesta este înlocuit de o nouă reglementare, adaptată noilor raporturi juridice.

Or, de vreme ce legea nouă reprezintă un act juridic cu forță juridică superioară, ea abrogă toate normele contrare ei. Totodată, actele individuale emise în baza legii abrogate își încetează aplicabilitatea pentru viitor, devenind caduce, ca urmare a adoptării unei noi reglementări care le privează de cauza lor de drept (legea veche)^7.

^7 Ovidiu Podaru, Drept administrativ, Practică judiciară comentată, vol. I, Actul administrativ, Editura Hamangiu 2010, pag. 370.

Prin urmare, având în vedere multitudinea de situații generate de categoriile de drepturi conferite de actele administrative individuale, nu se poate afirma, cu titlu de principiu, că abrogarea actului normativ în baza căruia au fost emise are un anumit efect asupra acestora.

Așadar, din toate considerentele de mai sus rezultă că încetarea efectelor unui act administrativ individual poate surveni independent de evoluția actului normativ care l-a generat.

Pe de altă parte, abrogarea unui act normativ poate avea efecte diferite asupra actelor administrative emise în baza lui, în funcție de categoria dreptului recunoscut sau conferit, de întinderea în timp a acestor efecte, de realitățile sociale circumscrise acelei legi, dar și de alte situații care nu pot fi cuprinse în această expunere.

Ca atare, caracterul general al întrebării formulate de instanța de trimitere face ca răspunsul, circumstanțiat în funcție de considerentele de mai sus, să nu fie util instanței în soluționarea acțiunii aflate pe rol.

Chiar dacă, la un prim nivel de apreciere, se poate considera că întrebarea adresată ar putea avea o anumită legătură cu soluționarea pe fond a cauzei, totuși, este esențial ca modalitatea de formulare a răspunsului de către instanța supremă să poată avea drept consecință utilitatea în soluționarea cauzei, astfel încât scopul mecanismului de unificare avut în vedere de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă să poată fi, în mod efectiv, atins.

Un argument în plus pentru susținerea inadmisibilității sesizării îl reprezintă faptul că instanța de trimitere nu a solicitat interpretarea unui text de lege care să fie susceptibil de mai multe înțelesuri, ci doar a formulat o problemă de principiu, cu caracter pur teoretic, care nu este utilă în soluționarea cauzei cu care a fost învestită.

În concret, instanța de trimitere a fost sesizată cu o acțiune privind punerea în executare a unui act administrativ individual emis în temeiul Decretului-lege nr. 118/1990.

Acest act normativ prevedea, la art. 10, o categorie aparte de beneficiari, și anume persoanele persecutate din motive politice ca urmare a participării la revolta anticomunistă de la Brașov din 15 noiembrie 1987.

Ulterior, odată cu apariția Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 6/2008, a fost abrogat art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990, însă, prin același act normativ, în Legea nr. 341/2004 a fost introdus capitolul II, intitulat „Revolta muncitorească anticomunistă de la Brașov din noiembrie 1987“.

Conform acestei din urmă reglementări au fost recunoscute drepturi persoanelor care au avut de suferit în urma acestui eveniment, cu condiția constatării acestei calități de către direcțiile de muncă și protecție socială județene, printr-o hotărâre motivată.

În decursul timpului, Legea nr. 341/2004 a suferit mai multe modificări, cea mai importantă fiind adusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 95/2014, în al cărei preambul se menționează: „Având în vedere necesitatea promovării unor măsuri care să rezolve situația actuală, prin concretizarea unei forme cu prevederi clare fără echivoc, pentru respectarea adevărului istoric, care să coincidă realității în raport cu faptele și evenimentele din decembrie 1989, în vederea acordării recunoștinței statului român numai față de persoanele care au avut un rol determinant la victoria Revoluției Române din Decembrie 1989, implicând reluarea plăților cu un efort bugetar redus față de cel existent, descurajarea abuzurilor, a încălcării prevederilor legale, ceea ce aduce în rândul revoluționarilor autentici răsplata binemeritată a unui stat care nu-și uită eroii și transformarea «prejudiciului de imagine» prin recâștigarea demnității revoluționarilor odată cu împlinirea unui sfert de secol de la Revoluția din 1989“.

Legiuitorul a mai stabilit că Legea nr. 341/2004, în forma actuală (la data emiterii Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 95/2014), nu mai corespunde realităților social-politice și economice actuale și că „pentru aplicarea corectă a legii este necesară acordarea recunoștinței statului român numai față de persoanele care au avut un rol determinant la victoria Revoluției Române din Decembrie 1989“.

În urma acestei modificări s-a prevăzut că, „după intrarea în vigoare a prezentei legi, beneficiază de drepturile conferite de aceasta doar persoanele care se încadrează în prevederile acesteia“ [art. 4 alin. (1) din Legea nr. 341/2004].

Totodată, în temeiul acestui act normativ, s-a stabilit o procedură clară prin care beneficiarii să obțină constatarea calității de persoană care a avut de suferit în urma revoltei muncitorești anticomuniste de la Brașov din noiembrie 1987, prin reglementarea modalității de depunere a cererilor, a documentelor doveditoare și prin înființarea unei instituții care să verifice îndeplinirea condițiilor.

În legătură cu modalitatea de dobândire a calității și a beneficiului drepturilor conferite de Legea nr. 341/2004, Curtea Constituțională a României a statuat că: „(…) legiuitorul are deplina competență de a stabili condițiile de acordare a certificatelor de revoluționar, în temeiul art. 61 alin. (1) din Legea fundamentală, precum și de a prevedea anumite termene și o procedură de preschimbare a certificatelor, respectiv de încetare a valabilității vechilor certificate. De altfel, Legea nr. 341/2004 a reglementat cu privire la posibilitatea menținerii drepturilor anterior dobândite, condiționată de respectarea procedurii de preschimbare a certificatelor, în acord cu textul constituțional anterior menționat. Prin urmare, Curtea a apreciat că dispozițiile de lege criticate nu constituie o restrângere a exercițiului unor drepturi, ci reprezintă reglementarea dată prin lege pentru respectarea condițiilor exprese pe care trebuie să le îndeplinească persoanele în vederea atribuirii certificatelor (…) în măsura în care exercitarea drepturilor consacrate prin legi ori prevederile Constituției este condiționată de respectarea unor proceduri ori termene legale, sancțiunile nerespectării acestor cerințe nu pot fi privite ca aducând o restrângere nejustificată exercițiului drepturilor respective.“^8

^8 Decizia Curții Constituționale nr. 67 din 16 februarie 2016.

Așadar, pentru soluționarea cauzei cu care a fost învestită, instanța de trimitere nu are nevoie de o interpretare cu caracter de principiu, în condițiile în care actele normative ce reglementează situația reclamantului oferă soluția legislativă pentru rezolvarea speței.

Or, asemenea operațiuni de interpretare și aplicare a textului de lege la diferite circumstanțe ce caracterizează fiecare litigiu nu pot fi atribuite completului constituit pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, ci revin instanței de judecată învestite cu soluționarea cauzei.

Așadar, în absența oricărei circumstanțieri particulare realizate de instanța de trimitere cu privire la chestiunea de drept invocată, instanța supremă nu ar putea identifica toate ipotezele care ar putea rezulta din modul de formulare a întrebării și să decidă, în abstract, care ar putea fi efectele abrogării unui act normativ asupra actelor administrative individuale emise în baza lui.

De asemenea, în condițiile unei sesizări lacunare, prin care se solicită o interpretare abstractă, nu a unui text legal, ci a unei problematici de principiu, cu un grad de generalitate ridicat, se constată că problema de drept invocată nu este una veritabilă, cu un ridicat grad de dificultate, în măsură să reclame intervenția instanței supreme, în scopul lămuririi acesteia și înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,