Decizie Nr. 65 din 20 iunie 1995

Curtea Constituţională a fost sesizată la 31 mai 1995 de către 26 de senatori, şi anume: Cristian Dumitrescu, Ioan Turlacu, Costel Gheorghiu, Andrei Tugulea, Dumitru Ceraceanu, Dan Constantin Vasiliu, Mircea Boulescu, Ovidiu Corneliu Popescu, Mihail Iurcu, Ştefan Traian Mocuta, Vasile Strambu, Alexandru Paleologu, Vasile Vetisanu, Dumitru Calueanu, Nicolae Manolescu, Ştefan Radoff, Ioan-Paul Popescu, Florin Buruiana, Emilian Buzica, Tiberiu Vladislav, Constantin Moiceanu, Sabin Ivan, Ionel Aichimoaie, Sorin-Adrian Vornicu-Nichifor, Ioan Manea, Matei Boila, cu neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 cu privire la condiţiile de creştere a salariilor în anul 1995 la regii autonome şi societăţi comerciale cu capital majoritar de stat, considerind ca această lege contravine prevederilor art. 114 alin. (1), (2) şi (4), art. 74, art. 72 şi art. 38 alin. (5) din Constituţie.

În sesizare se arata, în esenta, ca prin legea de aprobare a ordonanţei de urgenta au fost incalcate prevederile art. 114 alin. (4) din Constituţie care condiţioneaza emiterea ordonanţei de urgenta de existenta unei situaţii excepţionale, întrucît o asemenea situaţie nu exista la data emiterii ordonanţei, Guvernul putind solicita adoptarea unei legi de abilitare sau a unei legi în procedura de urgenta, inclusiv prin angajarea răspunderii sale politice în faţa Parlamentului, potrivit art. 114 alin. (1), art. 74 alin. (3) sau art. 113 din Constituţie, iar situaţiile invocate în justificarea ordonanţei fiindu-i imputabile. De asemenea, se susţine ca legea de aprobare a ordonanţei de urgenta ar avea un caracter organic, astfel încât prin adoptarea ei cu majoritate simpla s-ar fi încălcat dispoziţiile art. 74 alin. (1) din Constituţie referitoare la majoritatea absolută necesară pentru adoptarea unei legi organice. Totodată, se apreciază ca atât ordonanţa, cît şi legea de abilitare contravin prevederilor art. 38 alin. (5) din Constituţie privind garantarea dreptului la negocieri colective în materie de muncă şi caracterul obligatoriu al convenţiilor colective de muncă.

Sesizarea este facuta în forma scrisă şi este motivată, astfel ca sunt respectate cerinţele prevăzute de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 47/1992.

În temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, s-au solicitat puncte de vedere preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului.

Potrivit punctului de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, Ordonanţa de urgenta a Guvernului nr. 1/1995, ce face obiectul legii de aprobare cu a carei neconstituţionalitate a fost sesizată Curtea, a urmărit stabilirea unor criterii economice obiective, care să condiţioneze creşterea salariilor şi sa prevină relansarea inflaţiei.

De asemenea, se considera ca interpretarea data în sesizare dispoziţiilor art. 114 alin. (4) din Constituţie, în sensul inexistentei unor cazuri excepţionale care să justifice litera ordonanţei, este inexactă.

Emiterea unei ordonanţe de urgenţă nu este impusa de apariţia unor împrejurări extraordinare care ar determina instituirea stării de urgenta ori a stării de asediu, a căror proclamare intră în competenţa Preşedintelui României.

Potrivit aceluiaşi punct de vedere, caracterul excepţional al ordonanţei deriva din punerea în pericol a programului de guvernare, în lipsa unor rapide reglementări juridice care nu pot fi instituite decît pe calea ordonanţei de urgenta. De aceea, se apreciază ca determinarea situaţiilor excepţionale pentru emiterea ordonanţei de urgenta aparţine Guvernului, Parlamentul urmînd sa valideze sau sa invalideze reglementările juridice introduse pe aceasta cale în ordinea de drept. În acest sens, Guvernul a apreciat ca excepţionala situaţia în care unele regii autonome şi societăţi comerciale cu capital majoritar de stat au tendinta de a negocia importante cresteri de salarii, cu consecinţe directe asupra creşterii preţurilor, fără existenta unei motivatii economice obiective. În continuare, se arata ca Ordonanţa de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 se referă la stabilirea unor criterii economice obiective, în funcţie de care pot creşte salariile la regiile autonome şi societăţile comerciale cu capital majoritar de stat, la măsuri de recuperare a fondurilor cheltuite nelegal cu plata salariilor, la stabilirea unor impozite suplimentare, precum şi la sancţiuni contravenţionale. Aceste aspecte nu aparţin domeniilor prevăzute de art. 72 alin. (3) din Constituţie, spre a fi reglementate prin lege organică, conform dispoziţiilor art. 74 alin. (1) din Constituţie, astfel ca sunt aplicabile dispoziţiile alin. (2) al aceluiaşi articol.

În concluzie, preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază ca obiecţiile de neconstituţionalitate invocate sunt inadmisibile.

Guvernul, în punctul sau de vedere, arata ca situaţia de excepţie în care a fost pus consta în pericolele pe care le-ar fi creat, pentru economia naţionala şi pentru nivelul de trai al populaţiei, relansarea inflaţiei ca urmare a creşterii salariilor în afară unor criterii de performanţă care să permită o asemenea creştere. În sinteza, se menţionează că până la începutul anului 1995, procesul de negociere, implicit de creştere a salariilor la regiile autonome şi societăţile comerciale cu capital majoritar de stat, era reglementat de Ordonanţa Guvernului nr. 13/1994. Cu ocazia dezbaterilor parlamentare pentru aprobarea acestei ordonanţe, efectele sale au fost limitate numai pentru anul 1994 "neacceptându-se incidenţa ei şi după 1 ianuarie 1995", deoarece s-a estimat ca măsurile introduse prin aceasta ordonanţa vor determina "atât la nivelul patronatului, cît şi al sindicatelor, un comportament economic raţional, firesc" şi ca noii manageri numiţi "vor reusi sa menţină aceeaşi conduita economică bazată pe eficienta şi productivitate, ca elemente esenţiale de fundamentare a creşterii salariilor". Realitatea a infirmat categoric aceste asteptari, sindicatele au exercitat presiuni pentru mărirea salariilor la regiile autonome şi societăţile comerciale cu capital majoritar de stat, fără sa mai ţină seama de rezultatele economice, iar managerii sau consiliile de administraţie fie au fost incapabili de a stopa aceste tendinte, fie le-au incurajat. Astfel, la nivel de ramura sau grupuri de unităţi, au fost negociate salarii de baza minime de 180.000 lei brut lunar, faţă de 65.000 lei lunar cît era "salariul de baza minim brut pe ţara, la data respectiva". În general negocierile de la începutul anului 1995 au condus la cresteri ale salariilor medii cu 43%, 45% sau chiar 50%, deşi nu a crescut corespunzător performanta economică, astfel ca aceste cresteri de salarii "nu au putut fi asigurate decît pe seama creşterii preţurilor". Sub aspect economic, o asemenea situaţie ar fi condus la "creşterea importurilor de bunuri, cu efecte negative asupra cursului de schimb", la dublarea deficitului bugetului de stat, "făcând imposibila majorarea pensiilor şi a celorlalte venituri suportate din bugetul public naţional, corespunzător cu noul nivel al preţurilor", la creşterea inflaţiei şi la "reducerea veniturilor reale ale populaţiei cu peste 10%, periclitând securitatea socială şi procesul de relansare a economiei naţionale". Totodată, se considera ca dacă Guvernul nu ar fi acţionat rapid, prin emiterea Ordonanţei de urgenta nr. 1/1995, în mediul economic ar fi apărut tensiuni "ce riscau sa devină cu usurinta incontrolabile", apreciindu-se ca este "o situaţie cu efecte negative asupra evoluţiei economico-sociale a tarii", deci o situaţie de excepţie.

Cu privire la motivul de neconstituţionalitate legat de faptul ca legea de aprobare a ordonanţei de urgenta a Guvernului a fost adoptată cu votul majorităţii simple, deşi ordonanţa ar avea un caracter de lege organică şi deci putea fi aprobată numai cu votul majorităţii absolute prevăzute de art. 74 alin. (1) din Constituţie, Guvernul considera ca dispoziţiile ordonanţei nu vizează, asa cum se susţine în sesizare, regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele şi protecţia socială, stabilit de art. 72 alin. (3) lit. l) din Constituţie. În acest sens, se considera ca domeniul rezervat legii organice cuprinde, în esenta, "cadrul general al naşterii, modificării şi încetării raportului de muncă, reglementările generale referitoare la salarii, sporuri şi alte asemenea drepturi derivate din contractul de muncă, normele generale de organizare a sindicatelor, principiile şi drepturile referitoare la protecţia socială, cadrul general al jurisdicţiei muncii". Ordonanţa de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 nu stabileşte însă un asemenea regim general al raporturilor de muncă, ci, prin conţinutul sau, "se precizează numai regulile care trebuie avute în vedere cu ocazia negocierii cresterilor de salarii în anul 1995", astfel încât să se asigure o baza reală de marire a salariilor, cu evitarea declanşării unui puternic efect inflationist. Se precizează, de asemenea, ca "astfel de reguli sunt avute în vedere în toate ţările, fiind concretizate fie prin acte normative, fie prin acorduri generale încheiate între Guvern şi partenerii sociali, fie prin scrisori de cadraj referitoare la creşterea salariilor din unităţile din sectorul public". De aceea, legea de adoptare neavînd un caracter organic, nu sunt incidente prevederile constituţionale referitoare la votarea unor asemenea legi.

În legătură cu cel de-al treilea motiv de neconstituţionalitate privind încălcarea prevederilor art. 38 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora negocierile colective în materie de muncă şi caracterul obligatoriu al convenţiilor colective sunt garantate, se arata ca Ordonanţa de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 nu conţine dispoziţii "care anulează dreptul de negociere". Dimpotriva, Guvernul considera ca, prin prevederile sale, ordonanţa "a aşezat procesul de negociere pe baze reale", în concordanta şi cu prevederile art. 4 din Legea nr. 14/1991, potrivit cărora salariile se stabilesc "în funcţie de posibilităţile financiare ale persoanei care angajează". În aceste condiţii se considera ca "ordonanţa de urgenţă a fost emisă pentru a oferi ambelor părţi criteriile rationale pe baza cărora să se desfăşoare negocierile şi nicidecum eliminarea acestora", adică condiţiile de eficienta economică pentru o creştere reală şi stabilă a salariilor, cu atât mai mult cu cît au fost avute în vedere unele situaţii specifice legate de modul de determinare a drepturilor salariale în anul 1994.

În concluzie, având în vedere şi prevederea constituţională înscrisă în art. 134 alin. (2) lit. a), Guvernul apreciază Ordonanţa de urgenta nr. 1/1995 ca "strict necesară" şi "pe deplin constituţională", considerind nefondata obiecţia de neconstituţionalitate.

Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul sau de vedere.

Curtea Constituţională, în temeiul art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, constata ca este competenţa să soluţioneze sesizarea care a fost înaintată cu respectarea prevederilor art. 144 lit. a) din Constituţie şi ale art. 17 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ,

ţinând seama de sesizare, de punctele de vedere exprimate de preşedintele Camerei Deputaţilor şi de Guvern, de raportul întocmit de judecătorul-raportor, precum şi de prevederile Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenta a Guvernului nr. 1/1995, raportate la dispoziţiile Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1992, retine următoarele:

Primul motiv de neconstituţionalitate invocat în sesizare se referă la faptul ca Ordonanţa de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 nu ar fi fost emisă cu respectarea prevederilor art. 114 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora Guvernul poate adopta asemenea ordonanţe numai în cazuri excepţionale. În acest sens, se considera ca asemenea ordonanţe sunt constituţionale doar în situaţia în care "în mod obiectiv nu a fost posibila adoptarea unei legi de abilitare.... sau a unei legi cu procedura de urgenta, care să angajeze răspunderea Guvernului", cu atât mai mult cu cît Parlamentul se afla în sesiune obişnuită. De asemenea, se arata ca "fenomenul negativ pe care Guvernul îşi propune sa-l înlăture prin aceasta ordonanţa era de mult cunoscut şi se datorează carentelor din economie, care oricum nu se inlatura pe aceasta cale".

Criticile formulate nu sunt întemeiate. Constituţia nu precizează conţinutul notiunii de "cazuri excepţionale", astfel încât ea trebuie interpretată sistematic, atât în logica instituţiei delegării legislative, consacrată în art. 114, cît şi a edificiului constituţional în ansamblul sau.

Prin cazuri excepţionale, în sensul art. 114 alin. (4) din Constituţie, se înţelege acele situaţii care nu se pot încadra în cele avute în vedere expres de lege. În consecinţa, dacă legiuitorul nu a instituit o norma specifică unei circumstanţe excepţionale, ar fi contrar insesi voinţei acestuia ca regulile existente să fie aplicate cazurilor excepţionale la care se referă art. 114 alin. (4) din Constituţie. Având în vedere aceasta, interesul public lezat de caracterul anormal şi excesiv al cazurilor excepţionale justifica intervenţia Guvernului pe calea ordonanţei de urgenta, în temeiul art. 114 alin. (4) din Constituţie. De aceea, o astfel de măsura se poate fundamenta numai pe necesitatea şi urgenta reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public.

În consecinţa, ordonanță de urgență nu este condiţionată de posibilitatea utilizării altor mijloace constituţionale, cum ar fi delegarea legislativă, ori de faptul ca apariţia cazului excepţional putea fi prevenita din vreme, asa cum se susţine în sesizare, ori de satisfacerea cerinţelor programului de guvernare, asa cum se susţine în punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor.

În cazul Ordonanţei de urgenta a Guvernului nr. 1/1995, interesul public invocat l-a constituit preintimpinarea relansarii inflaţiei care, prin consecinţele sale, lezeaza esenţial dezvoltarea generală a societăţii, îndeosebi sub aspect economic şi al nivelului de trai al cetăţenilor celor mai defavorizati în procesul actual al tranzitiei. Aceste consecinţe justifica interesul public pentru evitarea lor, în situaţiile excepţionale arătate.

Al doilea motiv de neconstituţionalitate, de asemenea, nu este întemeiat, deoarece Ordonanţa de urgenta a Guvernului nr. 1/1995, implicit legea prin care aceasta a fost aprobată, nu se referă la "regimul general privind raporturile de muncă", avut în vedere de art. 72 alin. (3) lit. l) din Constituţie, ci la anumite măsuri stabilite doar pentru anul 1995. Ordonanţa se referă, în acest sens, la instituirea unor criterii economice, în funcţie de care pot creşte salariile şi aceasta numai în ceea ce priveşte regiile autonome şi societăţile comerciale cu capital majoritar de stat, astfel încât legea de aprobare având caracterul unei legi ordinare, adoptarea ei s-a făcut cu respectarea prevederilor art. 74 din Constituţie.

În legătură cu cel de-al treilea motiv de neconstituţionalitate, legat de dispoziţiile art. 38 alin. (5) din Constituţie, ce garantează dreptul la negocieri colective în materie de muncă şi, respectiv, caracterul obligatoriu al convenţiilor colective, critica formulată nu este justificată. Convenţiile colective nu se pot încheia decît cu respectarea legii. Aceste convenţii sunt izvor de drept, dar forta lor juridică nu poate fi superioară legii, deoarece s-ar încalcă un principiu fundamental al statului de drept, şi anume, primordialitatea legii în reglementarea relaţiilor sociale. În acest sens, art. 16 alin. (2) din Constituţie prevede că nimeni nu este mai presus de lege, art. 51 din Constituţie instituie, ca o îndatorire fundamentală, obligaţia respectării legii, iar potrivit art. 58 alin. (1) din Constituţie, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a tarii. În consecinţa, negocierea convenţiilor colective nu se poate face decît cu respectarea dispoziţiilor legale existente, deci inclusiv a celor instituite prin legea de aprobare a Ordonanţei de urgenta a Guvernului nr. 1/1995.

Având în vedere considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 38 alin. (5), art. 72, art. 74, art. 114 şi art. 144 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 17 - 20 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

D E C I D E:

1.Constata ca Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 cu privire la condiţiile de creştere a salariilor în anul 1995 la regii autonome şi societăţi comerciale cu capital majoritar de stat este constituţională.

2.Prezenta decizie se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Deliberarea a avut loc la data de 20 iunie 1995 şi la ea au participat: Ioan Muraru, preşedinte, Costica Bulai, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Lucian Stangu, Florin Bucur Vasilescu şi Victor Dan Zlatescu, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof.univ.dr. IOAN MURARU

Magistrat-asistent,

Doina Sulivan