Decizie nr. 137 din 7 decembrie 1994

Notă *) Definitivă prin nerecurare.

Viorel Mihai Ciobanu - preşedinte

Mihai Constantinescu - judecător

Antonie Iorgovan - judecător

Raul Petrescu - procuror

Doina Suliman - magistrat-asistent

Pe rol soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 101 alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991, invocată de reclamanta-recurenta Prefectura Judeţului Vaslui în Dosarul nr. 683/1994 al Curţii de Apel Galaţi.

Preşedintele declara şedinţa deschisă.

Magistratul-asistent face apelul părţilor.

Răspund domnii consilieri Antohi Vasile şi Condurache Ion pentru Prefectura Judeţului Vaslui, lipsa intimatul Consiliul Local al Comunei Dranceni. Procedura este îndeplinită.

Neformulandu-se alte cereri, preşedintele completului de judecată considera cauza în stare de judecată şi da cuvântul în fond reclamantei-recurente. Reprezentantul acesteia, domnul Antohi Vasile, arata ca, potrivit art. 122 alin. (4) din Constituţie, dreptul prefectului de a ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, act considerat a fi ilegal, nu este condiţionat de existenta unui termen sau a unor proceduri prealabile. De asemenea, susţine ca instituţia exercitării acţiunii prefectului în contenciosul administrativ este distinctă de cea a persoanelor fizice sau juridice, care este fundamentată separat prin art. 21 coroborat cu art. 48 din Constituţie şi art. 1 şi 5 din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ.

În concluzie, solicita admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 101 alin. 2 din Legea nr. 69/1991.

Reprezentantul Ministerului Public apreciază ca ne aflam în faţa unei instituţii specifice, cea a tutelei administrative, care se exercită în condiţiile art. 122 alin. (4) din Constituţie, şi cere admiterea excepţiei de neconstituţionalitate.

Preşedintele completului de judecată declara dezbaterile închise.

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constata următoarele:

Curtea de Apel Galaţi pe rolul căreia se afla Dosarul nr. 683/1994, prin Încheierea din 22 iunie 1994, a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 101 alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991, invocată de reclamanta-recurenta Prefectura Judeţului Vaslui.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine ca termenul de 15 zile acordat prefectului pentru a se pronunţa asupra legalităţii actelor comunicate de autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene nu poate fi considerat un termen de decădere, întrucât termenele şi procedura contenciosului administrativ sunt strict definite de Legea nr. 29/1990. Se arata, de asemenea, ca, potrivit art. 122 alin. (4) din Constituţie, dreptul prefectului de a ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, act considerat a fi ilegal, nu este condiţionat de existenta unui termen sau a unei proceduri prealabile.

Curtea de Apel Galaţi, exprimandu-şi opinia, potrivit dispoziţiilor art. 23 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, apreciază ca excepţia invocată nu priveşte constituţionalitatea dispoziţiilor art. 101 alin. 2 din Legea nr. 69/1991, ci natura juridică a termenelor prevăzute de acest text.

În vederea soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate, au fost solicitate, în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, puncte de vedere Guvernului, Camerei Deputaţilor şi Senatului.

Camerele Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere.

La dosarul cauzei, însă, s-a depus opinia Departamentului pentru Administraţie Publică Locală, care considera ca excepţia invocată nu se referă la constituţionalitatea prevederilor alin. 2 al art. 101 din Legea nr. 69/1991, ci ea priveşte doar natura juridică a termenului stabilit de legiuitor, pe care îl apreciază ca fiind de decădere.

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile părţilor, dispoziţiile art. 101 alin. 2 din Legea nr. 69/1991, prevederile Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1992, retine următoarele:

În temeiul dispoziţiilor art. 144 lit. c) din Constituţie, ale art. 3 şi ale art. 26 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituţională este competenţa să se pronunţe asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991 a fost adoptată la 26 noiembrie 1991 şi publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 238 din 28 noiembrie 1991, deci anterior datei intrării în vigoare a Constituţiei, dar ea a început sa producă efecte după ce Constituţia a intrat în vigoare. Art. 118 din Legea nr. 69/1991 prevedea abrogarea expresă a reglementărilor anterioare în materie, precum şi a oricăror dispoziţii contrare, "pe data constituirii noilor autorităţi ale administraţiei publice locale". Alegerile pentru constituirea autorităţilor de la nivelul comunelor, oraşelor şi municipiilor, adică a consiliilor locale şi a primarilor, au avut loc în luna februarie 1992, iar constituirea consiliilor locale, potrivit art. 16 alin. 1 din Legea nr. 69/1991, se face în termen de 20 de zile de la data alegerilor. Abia după operaţiunea de constituire a început sa producă efecte Legea nr. 69/1991, înţelegandu-se ca ea a intrat în vigoare în mod progresiv, pe măsura ce se constituiau consilii locale, se depunea jurământul de către noii primari aleşi sau se constituiau consiliile judeţene, deci după aprobarea prin referendum a Constituţiei. Aceasta împrejurare duce la concluzia ca în speta nu se pune problema abrogării unei legi anterioare Constituţiei, în temeiul art. 150 alin. (1) din Constituţie, deşi legea atacată, strict formal-juridic, a fost adoptată, promulgată şi publicată înainte de intrarea în vigoare a Constituţiei, ci a constatării constituţionalităţii sau neconstitutionalitatii legii.

Cat priveşte fondul, este de reţinut ca în Constituţie sunt consacrate doua instituţii traditionale ale dreptului administrativ, denumite în doctrina contenciosul administrativ şi tutela administrativă.

Instituţia contenciosului administrativ cuprinde ansamblul de reguli ale exercitării de către persoanele vătămate a unei acţiuni directe, în faţa instanţelor judecătoreşti competente, împotriva unui act administrativ apreciat a fi ilegal sau, după caz, împotriva refuzului unei autorităţi publice de a soluţiona o cerere în termenul prevăzut de lege. În acest fel, instituţia contenciosului administrativ apare ca fiind o garanţie a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor împotriva eventualelor abuzuri ale autorităţilor publice. Astfel, în art. 48 alin. (1) din Constituţie se prevede că "Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este indreptatita să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei". În alin. (2) al aceluiaşi articol se precizează ca se stabilesc prin lege organică condiţiile şi limitele exercitării acestui drept. Este adevărat că nu a fost adoptată după intrarea în vigoare a Constituţiei o noua lege a contenciosului administrativ, dar exista Legea nr. 29/1990 care, cu modificările implicite impuse de Constituţie şi cu cele exprese aduse prin Legea nr. 59/1993, reglementează materia.

Tutela administrativă presupune dreptul de control al Guvernului sau al altei autorităţi a administraţiei statului asupra actelor autorităţilor locale alese, ce funcţionează în virtutea principiului autonomiei locale. Legat de instituţia tutelei administrative, art. 122 alin. (4) din Constituţie stabileşte ca "Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care considera actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept".

Reiese ca prefectul, ca reprezentat al Guvernului pe plan local, nu poate decât sa introducă acţiune în faţa instanţei de contencios administrativ, suspendarea actului atacat intervenind de drept, iar competenţa de a se pronunţa asupra legalităţii sau ilegalitatii actului autorităţilor locale alese aparţine exclusiv puterii judecătoreşti. Nu mai puţin, însă, spre deosebire de acţiunea în contenciosul administrativ a cetăţeanului sau a persoanei juridice vătămate, care prin lege organică poate fi supusă unor condiţionari şi limitări, astfel cum stabileşte art. 48 alin. (2) din Constituţie, acţiunea prefectului nu este supusă, pe plan constituţional, nici unei condiţionari sau limitări. În textul alin. (4) al art. 122 din Constituţie nu apare o expresie de genul: "poate ataca, în condiţiile prevăzute de lege, în faţa ....", deci textul constituţional nu face trimitere la lege. De aici rezultă ca orice prevedere dintr-o lege care consacra termene pentru introducerea acţiunii de către prefect este o prevedere contrară Constituţiei, cum este şi cazul art. 101 alin. 2 din Legea n. 69/1991 care stabileşte ca "Prefectul se va pronunţa asupra legalităţii acestui act, în termen de 15 zile de la data comunicării actului, ce se va face în 10 zile de la adoptarea lui". Retinem ca este neconstitutionala, fiind contrară art. 122 alin. (4) din Constituţie, numai referirea la termenul de 15 zile, iar nu şi cea la termenul de 10 zile. Consiliile locale, primării, consiliile judeţene, în procedura prevăzută de lege, au obligaţia de a comunică prefectului orice act adoptat în termen de 10 zile, dar prefectul nu poate fi ţinut de termenul de 15 zile şi nici de alt termen pentru a introduce acţiunea în faţa instanţei de contencios administrativ. Urmează sa admitem ca termenele, cat şi procedura prealabilă prevăzută de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sunt aplicabile numai acţiunilor în contencios administrativ ale persoanelor vătămate, nu şi acţiunii prefectului ca urmare a exercitării controlului de tutela administrativă.

Deşi atât acţiunea persoanelor vătămate, cat şi acţiunea prefectului se exercită în faţa aceloraşi categorii de instanţe judecătoreşti şi pentru aceleaşi categorii de acte juridice, fundamentele constituţionale care stau la baza lor sunt diferite, astfel încât şi normele procedurale cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau în Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991 trebuie să reflecte aceasta distincţie facuta de normele de drept substanţial prevăzute de Constituţie, care are forta juridică suprema.

Într-un stat de drept este de neconceput ca un act ilegal al unei autorităţi locale sa nu poată fi atacat în faţa instanţei judecătoreşti de către prefect, ca reprezentant al Guvernului, având în vedere misiunea fundamentală a Guvernului de a asigura executarea legilor.

Pentru considerentele expuse şi vazand şi dispoziţiile art. 144 lit. c) din Constituţie, precum şi cele ale art. 13 alin. (1) lit. A.c), art. 24 şi art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite, în parte, excepţia de neconstituţionalitate invocată de Prefectura judeţului Vaslui în Dosarul nr. 683/1994 al Curţii de Apel Galaţi şi constata ca termenul de 15 zile prevăzut de art. 101 alin. 2 din Legea nr. 69/1991 este neconstitutional.

Cu recurs în termen de 10 zile de la comunicare.

Pronunţată în şedinţa publică din 7 decembrie 1994.

PREŞEDINTE,

prof. univ. dr. Viorel Mihai Ciobanu

Magistrat-asistent,

Doina Suliman