Decizie nr. 1.217 din 12 noiembrie 2008

Cu Adresa nr. XXXV/2.190 din 13 octombrie 2008, secretarul general al Senatului a trimis Curţii Constituţionale sesizarea formulată de 27 de senatori, în temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, asupra neconstituţionalităţii prevederilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2008 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, precum şi pentru modificarea Legii nr. 328/2006 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia.

Sesizarea este semnată de un număr de 27 de senatori, şi anume:

Vadim Tudor I. Corneliu, Ungheanu I. Mihai, Funar V. Gheorghe, Iorga N. Nicolae, Dina I. Carol, Ilaşcu Şt. Ilie, Nasleu I. Ioan, Dumitrescu G. Gheorghe Viorel, Vedinaş I. Verginia, Moisuc Viorica-Georgeta-Pompilia, Loghin M. Irina, Găucan I. Constantin, Mihăescu N. Eugen, Stan V. Petru, Duca D. Viorel Senior, Câmpeanu D. Radu-Anton, Basgan I. Ion, Tănăsescu C. Claudiu, Solcanu I. Ion, Toma I. Ion, Mohaci Gh. Mihai, Tomoiagă Al. Liliana-Lucia, Popescu E. Mihail, Petrescu M. Ilie, Ştefan C. Viorel, Silistru C. Doina, Apostol V. Neculai.

Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 11.056 din 14 octombrie 2008 şi formează obiectul Dosarului nr. 2.004A/2008.

Autorii sesizării de neconstituţionalitate critică prevederile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2008 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, precum şi pentru modificarea Legii nr. 328/2006 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, pentru următoarele motive:

Regia Autonomă de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor "România Film" a fost înfiinţată prin Hotărârea Guvernului nr. 530/1991 privind înfiinţarea de regii autonome şi societăţi comerciale în domeniul cinematografiei, preluând patrimoniul format din cinematografe şi alte bunuri. Art. 6 din statutul regiei prevede că aceasta este proprietara bunurilor din patrimoniul său, iar în exercitarea "dreptului de proprietate, regia posedă, foloseşte şi dispune în mod autonom, în condiţiile legii, de bunurile pe care le are în patrimoniu". Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 67/1997 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Oficiului Naţional al Cinematografiei şi constituirea Fondului Cinematografic Naţional, s-a prevăzut, la art. 5 alin. (2), că patrimoniul cinematografiei naţionale este format din cinematografele aflate în administrarea oficiului, prin intermediul Regiei Autonome de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor "România Film". Din conţinutul dispoziţiilor menţionate rezultă că "legiuitorul nu a trecut cinematografele în domeniul public sau privat al statului, ci au rămas în patrimoniul Regiei". În sprijinul acestei afirmaţii, autorii fac referire la Decizia nr. 3.224/2002 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţia de contencios administrativ, în care s-a statuat că dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 67/1997 nu califică regimul juridic al cinematografelor, în sensul că nu stabilesc dacă acestea fac parte din domeniul public sau privat, ci ele reglementează patrimoniul cinematografiei naţionale, noţiune care nu este identică cu noţiunea de proprietate. În aceeaşi decizie s-a reţinut că, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie, în forma anterioară revizuirii. Aşadar, cinematografele aflate în patrimoniul cinematografiei naţionale nu fac parte din domeniul public, pentru că apartenenţa lor nu este prevăzută nici în Constituţie, nici în anexele la Legea nr. 213/1998.

Ordonanţa Guvernului nr. 39/2005 a abrogat Legea nr. 630/2002 privind cinematografia, iar prin art. 65 alin. (1) din ordonanţă s-a prevăzut că cinematografele aparţin domeniului privat al statului. Asupra dispoziţiilor acestui articol s-a pronunţat Curtea Constituţională, care, prin Decizia nr. 227/2007, a reţinut că sunt neconstituţionale în măsura în care titularul dreptului de proprietate asupra imobilelor cuprinse în anexa nr. 1 nu este statul român. În consecinţă, bunurile nu au ieşit niciodată din patrimoniul Regiei Autonome de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor "România Film", cu toate că, prin diferite acte normative, s-a reglementat trecerea acestora în domeniul public şi apoi în domeniul privat. Or, potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, trecerea în domeniul public a unor bunuri din patrimoniul societăţilor comerciale, la care statul este acţionar, se poate face numai cu plata şi cu acordul adunării generale a acţionarilor societăţii comerciale respective, iar în lipsa acordului, trecerea se poate face numai prin expropriere pentru cauză de utilitate publică şi după o justă şi prealabilă despăgubire.

Autorii sesizării conchid că dispoziţiile de lege criticate contravin prevederilor art. 44 alin. (1), (2) şi (3) din Constituţie, întrucât reglementează transferul silit de proprietate a sălilor şi grădinilor de spectacol cinematografic, împreună cu terenurile aferente, din domeniul privat al statului şi din administrarea Regiei Autonome de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor "România Film" în domeniul public al unităţilor administrativteritoriale şi în administrarea autorităţilor publice locale, prin hotărâre a Guvernului.

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunică punctul lor de vedere.

Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 5/5.600/C.P.T. din 28 octombrie 2008, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea este neîntemeiată pentru următoarele motive:

Autorii sesizării se referă la textul în vigoare al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2008, iar nu la soluţiile legislative propuse prin legea de aprobare a acesteia. Precizează însă că, indiferent de textele legale avute în vedere, nu se poate pune problema unui transfer silit de proprietate, cu încălcarea dispoziţiilor constituţionale, deoarece aceasta deţine asupra sălilor şi grădinilor de spectacol cinematografic doar un drept de administrare. Nu se poate reţine nici o expropriere a bunurilor proprietate privată a statului, art. 2 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică prevede expres că pot fi expropriate bunurile imobile aflate în proprietatea privată a comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor.

Preşedintele Camerei Deputaţilor şi al Senatului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

Grupul Parlamentar al Partidului România Mare din Senat a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. XVI/566 din 30 octombrie 2008, punctul de vedere al Regiei Autonome de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor "România Film", înregistrat la Curtea Constituţională sub nr. 11.711 din 31 octombrie 2008, prin care susţine că legea criticată reprezintă un act de desfiinţare a reţelei cinematografice.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituţionalitate, raportul întocmit de judecătorul-raportor, punctul de vedere comunicat de Guvernul României şi dispoziţiile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2008 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, precum şi pentru modificarea Legii nr. 328/2006 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, raportate la prevederile Constituţiei României, şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992 pentru organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:

Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor de lege criticate.

Autorii sesizării se referă la neconstituţionalitatea Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2008, în ansamblu, însă, în realitate, criticile vizează doar dispoziţiile art. II pct. 1., cuprinse la articolul unic punctul 8 al legii, având următorul cuprins: "Articol unic. - Se aprobă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7 din 13 februarie 2008 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, precum şi pentru modificarea Legii nr. 328/2006 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 120 din 15 februarie 2008, cu următoarele modificări şi completări:

8.La articolul II, punctul 1, articolul II se modifică şi va avea următorul cuprins: [...]

8.La articolul II, punctul 1, articolul II se modifică şi va avea următorul cuprins:

«Art. II. - 1. La data intrării în vigoare a prezentei legi, sălile şi grădinile de spectacol cinematografic, prevăzute în anexa nr. 1 a Ordonanţei Guvernului nr. 39/2005, privind cinematografia, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 328/2006, cu modificările şi completările ulterioare, aflate în domeniul privat a statului şi în administrarea Regiei Autonome de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor «România-Film», împreună cu terenurile şi bunurile mobile aferente, trec în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale locale, comunale, orăşeneşti, municipale şi a sectoarelor municipiului Bucureşti, după caz, şi în administrarea consiliilor locale respective."

Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt cele ale art. 44 alin. (1), (2) şi (3) din Constituţie, care au următorul cuprins:

–Art. 44 alin. (1), (2) şi (3): "(1) Dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate. Conţinutul şi limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege.

(2)Proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular. [...] (3) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire."

Autorii sesizării susţin, în esenţă, că prevederile criticate contravin acestor dispoziţii constituţionale, deoarece reglementează un transfer silit de proprietate din patrimoniul Regiei Autonome de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor "România Film".

A. În scopul exercitării controlului de constituţionalitate, Curtea Constituţională reţine că Regia Autonomă de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor "România Film" este titulara dreptului de administrare asupra bunurilor imobile din patrimoniul său, iar nu titulara dreptului de proprietate.

Astfel, prin Hotărârea Guvernului nr. 530/1991 privind înfiinţarea de regii autonome şi societăţi comerciale în domeniul cinematografiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 2 septembrie 1991, a fost înfiinţată Regia Autonomă de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor "România Film" prin reorganizarea întreprinderilor cinematografice, în temeiul Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 8 august 1990. Potrivit art. 5 alin. 1 din această lege, "Regia autonomă este proprietara bunurilor din patrimoniul său".

Ulterior, legiuitorul a stabilit că bunurile din patrimoniul Regiei Autonome de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor "România Film" se află în proprietatea privată a statului şi în administrarea amintitei regii. Astfel, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 67/1997 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Oficiului Naţional al Cinematografiei şi constituirea Fondului cinematografic naţional, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 295 din 30 octombrie 1997, la art. 5 alin. (2) prevede următoarele: "Patrimoniul cinematografiei naţionale, aflat în administrarea Oficiului Naţional al Cinematografiei, este format din: [...]

c)cinematografele aflate în administrarea Oficiului Naţional al Cinematografiei, prin intermediul Regiei Autonome a Distribuţiei şi Exploatării Filmelor - Româniafilm Bucureşti."

Această ordonanţă a fost abrogată prin Legea cinematografiei nr. 630/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 889 din 9 decembrie 2002, potrivit căreia patrimoniul cinematografiei naţionale se află în proprietatea publică sau privată a statului şi în administrarea Centrului Naţional al Cinematografiei Naţionale. În ceea ce priveşte sediile şi anexele în care îşi desfăşoară activitatea Regia Autonomă a Distribuţiei şi Exploatării Filmelor - "Româniafilm", dispoziţiile art. 12 alin. (2) din aceeaşi lege prevăd că bunurile din patrimoniul regiei se află în proprietatea privată a statului.

La rândul său, acest act normativ a fost abrogat prin Ordonanţa Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, astfel cum a fost aprobată şi modificată prin Legea nr. 328/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 649 din 27 iulie 2006, care însă menţine aceeaşi soluţie legislativă, prevăzând expres la art. 65 alin. (1) că sălile şi grădinile de spectacol cinematografic, precum şi terenurile aferente acestora se află în proprietatea privată a statului şi în administrarea regiei.

Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2008 a fost din nou modificată şi completată Ordonanţa Guvernului nr. 39/2005, prevăzând la punctul 1 al art. II următoarele:

"Până la reorganizarea Regiei Autonome de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor "Româniafilm" în societate comercială, dar nu mai târziu de data de 31 august 2008, sălile şi grădinile de spectacol cinematografic, împreună cu terenurile aferente acestora, prevăzute în anexa nr. 1 la Ordonanţa Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, cu modificările şi completările ulterioare, pot fi trecute din domeniul privat al statului şi din administrarea Regiei Autonome de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor «Româniafilm» în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale şi în administrarea autorităţilor publice locale, prin hotărâre a Guvernului, cu obligaţia păstrării obiectului de activitate prevăzut în hotărâre."

B. Examinarea criticii de constituţionalitate

Aşa cum rezultă din cele expuse mai sus, sălile şi grădinile de spectacol cinematografic s-au aflat în proprietatea privată a statului şi în administrarea Regiei Autonome de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor «Româniafilm».

Analizând legea criticată, în ansamblu, Curtea constată că dispoziţiile supuse controlului de constituţionalitate reprezintă o măsură legislativă pentru satisfacerea interesului public general privind accesul la cultură, prin care se dispune, pe de o parte, trecerea sălilor şi grădinilor de spectacol cinematografic din administrarea Regiei Autonome de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor "Româniafilm" în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale şi în administrarea consiliilor locale, iar pe de altă parte, se stabileşte obligaţia consiliilor locale să asigure investiţii pentru reabilitarea bunurilor transmise.

Curtea reţine că, potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) din Constituţie, "Statul trebuie să asigure păstrarea identităţii spirituale, sprijinirea culturii naţionale, stimularea artelor, [...] promovarea valorilor culturale şi artistice ale Românie în lume". În scopul îndeplinirii acestor obligaţii, statul are legitimare constituţională ca, în calitatea sa de titular al dreptului de proprietate, să dispună în legătură cu bunurile aparţinătoare domeniului său de proprietate. Astfel, legiuitorul poate ca, în exercitarea funcţiei culturale a statului, să reglementeze transmiterea unor bunuri din domeniul privat al statului în domeniul public sau privat al unităţilor administrativ-teritoriale, fără a aduce atingere dispoziţiilor art. 44 alin. (1), (2) şi (3) din Constituţie. De altfel, este evident că bunurile proprietatea privată a statului nu pot face obiectul unui act de expropriere, deoarece aceasta presupune operaţiunea de transfer în proprietatea statului a dreptului de proprietate asupra bunurilor aflate în patrimoniul persoanelor fizice sau juridice sau în proprietatea privată a unităţilor administrativ-teritoriale, cu o justă şi prealabilă despăgubire. A accepta că trecerea unui bun din domeniul privat al statului în domeniul său public are natura unui transfer de proprietate este un nonsens juridic, deoarece statul este titular al dreptului de proprietate, iar, potrivit art. 136 alin. (1) din Constituţie, proprietatea statului este publică sau privată. Este de reţinut că statul este titular al dreptului de proprietate publică sau privată, însă bunurile aparţinătoare domeniului public sau celui privat au regimuri juridice distincte, motiv pentru care legiuitorul a reglementat prin lege procedura de trecere dintr-un domeniu în celălalt. Este cazul Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 24 noiembrie 1998.

Aşa fiind, în calitatea sa de proprietar, statul are dreptul ca, prin organele competente, să afecteze unei utilităţi publice naţionale sau locale oricare dintre bunurile pe care le deţine în proprietate privată. Ca urmare a acestei afectaţiuni, bunul respectiv încetează să mai fie obiectul de proprietate privată a statului şi intră în sfera dreptului de proprietate publică, indiferent de titular, sau în sfera dreptului de proprietate privată a unităţilor administrativ-teritoriale.

Curtea mai constată că dispoziţiile privind trecerea unor bunuri din administrarea unor persoane juridice în administrarea altora nu contravin dispoziţiilor constituţionale anterior menţionate, deoarece dreptul de administrare este un drept real, care are altă natură juridică decât dreptul de proprietate. Acest drept, născut în temeiul unui act administrativ de dare în administrare, nu conferă titularului decât dreptul de a poseda, de a întrebuinţa bunul, nu pentru uzul său, ci pentru realizarea obiectivelor pentru care i-a fost atribuit bunul. Iar dispoziţiile criticate au ca obiectiv transmiterea bunurilor în administrare pentru difuzarea filmelor cinematografice.

Faţă de acestea, Curtea constată că dispoziţiile art. 44 alin. (1), (2) şi (3) din Constituţie garantează dreptul la proprietate privată, iar nu dreptul de administrare.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţia României, precum şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că dispoziţiile articolului unic punctul 8 din Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2008 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, precum şi pentru modificarea Legii nr. 328/2006 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia sunt constituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 12 noiembrie 2008 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Ion Predescu, Puskâs Valentin Zoltân, Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Prim-magistrat-asistent,

Claudia Miu