Decizie nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009

În temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, la data de 26 septembrie 2009, un grup de 62 de deputaţi şi 27 de senatori, aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal, a solicitat Curţii Constituţionale să se pronunţe asupra constituţionalităţii dispoziţiilor Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. J5.482 din 28 septembrie 2009 şi constituie obiectul Dosarului nr. 7.470A/2009.

La sesizare a fost anexată lista cuprinzând semnăturile celor 62 de deputaţi şi 27 de senatori, şi anume: Cristian Mihai Adomniţei, Marin Almăjanu, Teodor Atanasiu, Mihai Banu, Vasile Berci, Dan Bordeianu, Emil Bostan, Viorel-Vasile Buda, Daniel-Stamate Budurescu, Cristian Buican, Cristian-Ion Burlacu, Mihăiţă Calimente, Mircea Cazan, Daniel Chiţoiu, Tudor-Alexandru Chiuariu, Horia Cristian, Ciprian Minodor Dobre, Victor Paul Dobre, Mihai-Aurel Donţu, Gheorghe Dragomir, George Ionuţ Dumitrică, Relu Fenechiu, Gheorghe Gabor, Graţiela Leocadia Gavrilescu, Andrei Dominic Gerea, Alina-Ştefania Gorghiu, Titi Holban, Pavel Horj, Mircea Irimescu, Nicolae Jolţa, Mihai Lupu, Dan Ilie Morega, Dan-Ştefan Motreanu, Gheorghe-Eugen Nicolăescu, Bogdan Olteanu, Ludovic Orban, Viorel Palaşcă, Ionel Palăr, Dan Păsat, Cornel Pieptea, Gabriel Plăiaşu, Cristina-Ancuţa Pocora, Virgil Pop, Octavian-Marius Popa, Călin Constantin Anton Popescu-Tăriceanu, Neculai Rebenciuc, Ana Adriana Săftoiu, Nini Săpunaru, Adrian George Scutaru, Ionuţ-Marian Stroe, Gigel-Sorinel Ştirbu, Ion Tăbugan, Gheorghe-Mirel Taloş, Ioan Timiş, Adriana Diana Tuşa, Claudiu Ţaga, Radu Bogdan Ţîmpău, Ioan Ţintean, Florin Ţurcanu, Horea-Dorin Uioreanu, Lucia-Ana Varga, Mihai Alexandru Voicu, respectiv Crin George Laurenţiu Antonescu, Gabriel Berca, Cristinel Bîgiu, Minerva Boitan, Sever Constantin Cibu, Cristian David, Mircea Diaconu, Emilian Frâncu, Ioan Ghişe, Puiu Haşotti, Paul Ichim, Raymond Luca, Cezar Măgureanu, Ovidius Mărcuţianu, Teodor Viorel Meleşcanu, Vasile Mustăţea, Vasile Nedelcu, Marius Nicoară, Romeo Nicoară, Mario Ovidiu Oprea, Liviu Titus Paşca, Cornel Popa, Tiberiu Aurelian Prodan, Nicolae Robu, Dan Radu Ruşanu, Cristian Ţopescu şi Varujan Vosganian.

În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate au fost aduse argumente care privesc atât neconstituţionalitatea extrinsecă, cât şi cea intrinsecă a Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

I. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, se constată că autorii obiecţiei susţin încălcarea art. 114 din Constituţie. Aceştia apreciază că asumarea răspunderii în faţa Parlamentului în aceeaşi zi asupra a 3 proiecte de lege reprezintă un abuz. Textul constituţional al art. 114 conferă Guvernului posibilitatea ca în timpul unui mandat să apeleze la asumarea răspunderii într-o perioadă mai grea, când întâmpină dificultăţi în cadrul procedurilor de dezbateri parlamentare pe marginea unui proiect de lege. De aceea, legiuitorul constituant a prevăzut o procedură excepţională de legiferare, în sensul că a oferit Guvernului posibilitatea de a risca un proiect de lege deodată cu propriul său mandat. Însă, prin asumarea răspunderii Guvernului pe 3 proiecte de lege într-o singură zi, acesta s-a substituit în activitatea de legiferare a Parlamentului. Se mai arată că asumarea răspunderii Guvernului de 5 ori în termen de 9 luni constituie o încălcare a normei constituţionale.

Tot în cadrul criticilor de constituţionalitate extrinsecă se apreciază că Guvernul a încălcat art. 141 din Constituţie, întrucât nu a solicitat avizul Consiliului Economic şi Social, deşi avea această obligaţie.

II. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, se arată următoarele:

1.Exceptarea, prin art. 2 alin. (2) al legii, a angajaţilor Băncii Naţionale a României, ai Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, ai Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor şi ai Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private de la prevederile legii criticate este neconstituţională, întrucât creează o discriminare între categoriile de angajaţi din sistemul public, iar salarizarea acestora nu va mai fi unitară, cum prevede titlul legii, ci diferenţiată.

2.Art. 7 alin. (1) din lege este neconstituţional, întrucât prevede creşteri salariale etapizate ale unor categorii de angajaţi prin legi speciale. Or, o atare concepţie determină, în mod implicit, discriminări nepermise în ceea ce priveşte salarizarea diverselor categorii de personal bugetar.

3.Cu privire la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 26 alin. (2) şi ale art. 41 alin. (2) lit. e) din lege, se apreciază că eliminarea cumulului de funcţii şi excepţiile de la această măsură, în cazul în care posturile nu au putut fi ocupate prin concurs, sunt de natură să creeze discriminări şi să încalce dreptul la muncă. Interzicerea muncii prin cumul de funcţii este o îngrădire arbitrară a dreptului la muncă, iar permiterea cumulului de funcţii numai în anumite sectoare de activitate este discriminatorie.

4.În opinia autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate, textul art. 17 alin. (1) din lege încalcă art. 16 alin. (1), art. 49 alin. (1) şi (2) din Constituţie. Atât timp cât concediul plătit pentru creşterea şi îngrijirea copilului constituie vechime în muncă, acesta trebuie să fie luat în considerare şi la stabilirea salariului, astfel că, la întoarcerea dintr-un atare concediu, persoanei în cauză trebuie a i se acordă salariul de bază aferent gradului sau treptei profesionale corespunzătoare vechimii sale în muncă. De altfel, se apreciază că asimilarea perioadei concediului în cauză cu vechimea în muncă reprezintă şi o măsură de protecţie a copiilor.

5.Limitarea sporurilor la 30% din valoarea salariului de bază în cazul nevăzătorilor cu handicap accentuat încalcă art. 16 alin. (1) şi art. 50 din Constituţie. În acest sens, se arată că nevăzătorii beneficiază, ca măsură de protecţie, de un spor de 15% din valoarea salariului de bază, astfel că acestora li se poate acorda doar un spor de încă 15% pentru a nu se depăşi 30% din valoarea salariului de bază, pe când alte persoane, în lipsa unui handicap de vedere, pot beneficia de sporuri în cuantum de 30% din valoarea salariului de bază.

6.Art. 23 alin. (3) din lege este considerat a fi contrar art. 1 alin. (4) şi (5), art. 16 alin. (1) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie, întrucât conferă Guvernului dreptul de a acorda, prin adoptarea unei hotărâri de Guvern, unor categorii de bugetari sporuri în cuantum mai mare de 30% din valoarea salariului de bază.

7.Excluderea de la plată a orelor suplimentare pentru anul 2009 limitează dreptul la muncă, încălcându-se astfel prevederile art. 53 din Constituţie.

8.Se apreciază că art. 34 alin. (4) din lege este neconstituţional, întrucât soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază, a sporurilor, a premiilor şi a altor drepturi nu poate fi de competenţa instanţelor de contencios administrativ. Se arată că măsurile ordonatorilor principali de credite nu sunt acte administrative, ci acte eminamente de dreptul muncii, care se supun jurisdicţiei de dreptul muncii, şi nu celei de contencios administrativ.

În final, se consideră că întreaga lege este contrară art. 47 din Constituţie, întrucât consacră o scădere la nivelul veniturilor nete ale unor categorii de personal bugetar.

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate.

Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 5/7.053/E.B. din 16 octombrie 2009, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată, pentru următoarele motive:

1.Guvernul şi-a asumat răspunderea în faţa Parlamentului în aceeaşi zi, dar în cadrul unor fracţiuni distincte ale şedinţei acestuia. O atare abordare a angajării răspunderii Guvernului a fost justificată, în mod obiectiv, de necesitatea adoptării cu celeritate a unor măsuri legislative care să reglementeze un grup complex de relaţii sociale circumscrise unui scop unic, şi anume reformării sistemului salarial, educaţional şi instituţional.

2.Aspectele privind solicitarea sau nesolicitarea avizului Consiliului Economic şi Social nu constituie veritabile probleme de constituţionalitate, ci numai de aplicare a procedurilor legale privind cerinţa solicitării respectivului aviz.

3.Exceptarea de la aplicarea prevederilor prezentei legi a personalului Băncii Naţionale a României, a Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, a Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor şi a Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private este justificată de dreptul exclusiv al legiuitorului de a reglementa sistemul salarial aplicabil personalului autorităţilor şi instituţiilor publice, de a diferenţia în mod corespunzător drepturile salariale pe baza unor criterii obiective, precum şi de a stabili excepţii de la regulile generale aplicate în funcţie de regimul juridic şi a modului de finanţare diferit al anumitor categorii de autorităţi şi instituţii publice.

4.Se susţine că art. 7 alin. (1) din legea criticată cuprinde dispoziţii generale de ordin principial, iar modalitatea de aplicare efectivă, etapizată a dispoziţiilor acestei legi, reglementându-se pentru toate categoriile de personal, prin legi speciale.

5.Interzicerea cumulului de funcţii, respectiv prevederea unor excepţii de la acest principiu ţin de competenţa exclusivă a legiuitorului, acesta putând, în funcţie de existenţa sau nu a unui deficit de personal, să prevadă posibilitatea încadrării pe posturile vacante a unor persoane din aceeaşi unitate, prin cumul de funcţii. Se mai arată că interzicerea cumulului de funcţii este reglementată şi în legislaţia anterioară legii criticate, în acest sens menţionându-se Legea nr. 161/2003 şi art. 35 alin. (2) din Codul muncii.

6.Textul art. 17 alin. (1) din lege nu vizează "vechimea în funcţie" sau "vechimea în profesie", ci stabileşte doar modalitatea de stabilire a salariului de bază pentru toţi salariaţii aflaţi în situaţia reluării activităţii după încetarea suspendării cauzate prin efectuarea concediului plătit pentru creşterea şi îngrijirea copilului.

7.Critica de neconstituţionalitate care vizează dispoziţiile art. 23 alin. (1) şi (2) din legea criticată este nefondată, vizând, mai degrabă, probleme de aplicare a legii, aspect ce excedează controlului Curţii Constituţionale.

8.Competenţa acordată Guvernului prin textul legii de a actualiza periodic cuantumul unor drepturi salariale suplimentare în raport cu evoluţia relaţiilor sociale nu este contrară prevederilor art. 1 alin. (4) şi (5), art. 16 alin. (1) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie.

9.Compensarea orelor suplimentare numai prin acordarea de zile libere şi nu prin eventuala plată a acestora în cursul anului 2010 este justificată prin faptul că, în acest fel, se contribuie mai eficient la refacerea capacităţii de muncă a salariatului.

10.Procedura contestării actelor de stabilire a salariilor de bază la instanţele de contencios-administrativ este apreciată ca fiind una specială în raport cu dreptul comun. Totodată, se arată că actul în cauză este unul administrativ şi, prin urmare, în acest fel se justifică procedura specială de contestare a sa.

Preşedinţii Camerei Deputaţilor şi Senatului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi celor ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate.

Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, în ansamblu, precum şi, în mod punctual, prevederile art. 2 alin. (2), art. 3 lit. c), art. 7 alin. (1), art. 17 alin. (1), art. 23 alin. (1) şi (2) coroborate cu cele ale art. 21, art. 23 alin. (3), art. 26 alin. (2), art. 30 alin. (6) şi (7), art. 34 alin. (4) şi ale art. 41 alin. (2) lit. e) din legea menţionată. Aceste texte legale au următorul cuprins:

–Art. 2 alin. (2): "Dispoziţiile prezentei legi nu se aplică Băncii Naţionale a României, Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor şi Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private.";

–Art. 3 lit. c): Sistemul de salarizare reglementat prin prezenta lege are la bază următoarele principii: [...]

c)luarea în considerare a sporurilor, a adaosurilor salariale, a majorărilor, a indemnizaţiilor cu caracter general sau special, precum şi a altor drepturi de natură salarială recunoscute sau stabilite, până la data intrării în vigoare a prezentei legi, prin hotărâri judecătoreşti, prin acte de negociere colectivă, precum şi prin alte modalităţi, acestea regăsindu-se la un nivel acceptat potrivit principiilor prezentei legi în salariul brut sau, după caz, în salariul de bază, în solda funcţiei de bază sau în indemnizaţia lunară de încadrare;";

–Art. 7 alin. (1): "Aplicarea prevederilor prezentei legi se realizează etapizat în perioada 2010-2015, prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, a soldelor funcţiilor de bază pentru personalul militar şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare, prevăzute în anexele la prezenta lege, stabilite anual prin legi speciale.";

–Art. 17 alin. (1): "Personalului care s-a aflat în concediu plătit pentru creşterea şi îngrijirea copilului în vârstă de până la 2 ani, respectiv 7 ani, în cazul copilului cu handicap, precum şi personalului ale cărui raporturi de muncă sau raporturi de serviciu au fost suspendate din alte cauze, potrivit legii, i se acordă la reluarea activităţii, salariul de bază aferent gradului sau treptei profesionale în care a fost încadrat anterior suspendării.";

–Art. 21: "Pentru activitatea desfăşurată de nevăzătorii cu handicap accentuat, în cadrul programului normal de lucru, se acordă un spor de 15% din salariul de bază.";

–Art. 23 alin. (1): "(1) Suma sporurilor acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator principal de credite nu poate depăşi 30% din suma salariilor de bază, a soldelor funcţiilor de bază sau a indemnizaţiilor lunare de încadrare, după caz.

(2)Suma sporurilor şi indemnizaţiilor individuale nu va depăşi 30% din salariul de bază, solda funcţiei de bază sau indemnizaţia lunară de încadrare.

(3)Guvernul poate aproba depăşiri ale limitei prevăzute la alin. (2) pentru anumite categorii de personal şi pentru condiţii temporare de muncă care fac necesară acordarea unei plăţi suplimentare, cu respectarea limitei prevăzute la alin. (1).";

–Art. 26 alin. (2): "Posturile vacante şi temporar vacante din unităţile sanitare publice, din unităţile de asistenţă socială şi medico-socială, de cultură şi învăţământ, care nu au putut fi ocupate prin concurs, pot fi ocupate prin cumul şi de către persoane din aceeaşi unitate.";

–Art. 30 alin. (6) şi (7): "(6) Pentru persoanele ale căror sporuri cu caracter permanent acordate în luna decembrie 2009 nu se mai regăsesc în anexele la prezenta lege şi nu au fost incluse în salariile de bază, în soldele funcţiilor de bază sau, după caz, în indemnizaţiile lunare de încadrare, sumele corespunzătoare acestor sporuri vor fi avute în vedere în legile anuale de salarizare până la acoperirea integrală a acestora.

(7)Prevederile art. 19 alin. (2), art. 20 şi 24 nu se aplică în anul 2010.";

–Art. 34 alin. (4): "Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1), persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării contestaţiei.";

–Art. 41 alin. (2) lit. e): "(2) Principiile proiectului de lege prevăzut la alin. (1) vor fi: [...]

e)Eliminarea cumulului de funcţii."

Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt art. 1 alin. (4) şi (5) privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat şi obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, art. 41 alin. (1), (2) şi (5) privind dreptul la muncă, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 privind nivelul de trai, art. 49 alin. (2) privind protecţia copiilor şi a tinerilor, art. 50 privind protecţia persoanelor cu handicap, art. 52 privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, art. 61 alin. (1) privind rolul şi structura Parlamentului, art. 114 privind angajarea răspunderii Guvernului, art. 126 alin. (6) privind controlul judecătoresc al actelor administrative şi art. 141 privind Consiliul Economic şi Social.

Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele:

I. Criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, prin raportare la art. 114 din Constituţie, sunt neîntemeiate. Astfel, Guvernul poate recurge la angajarea răspunderii sale, indiferent de faza în care se află procedura legislativă. Rolul unei asemenea proceduri este de a coagula o majoritate parlamentară, dar şi de a surmonta actele obstrucţioniste ale opoziţiei în cursul dezbaterilor legislative. Adoptarea acestei legi prin procedura prevăzută de art. 114 din Constituţie a fost necesară pentru a răspunde într-un timp cât mai scurt la cerinţele Fondului Monetar Internaţional. Prin prisma acestor considerente, Curtea reţine că Guvernul a recurs la această procedură în extremis, întrucât structura politică a Parlamentului nu permitea adoptarea proiectului de lege în procedură uzuală sau de urgenţă.

În ceea ce priveşte invocarea art. 141 din Constituţie, şi anume nesolicitarea avizului consultativ al Consiliului Economic şi Social, Curtea reţine că Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Direcţia dialog social, prin Adresa nr. 551 din 11 septembrie 2009, a înaintat Consiliului Economic şi Social "spre dezbatere proiectul Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice". La data de 14 septembrie 2009, Consiliul Economic şi Social emite un aviz favorabil cu privire la proiectul de lege menţionat, pe care îl comunică Guvernului prin Adresa nr. 1.869 din 14 septembrie 2009.

Prin urmare, pe baza datelor deţinute nu se poate primi critica potrivit căreia Guvernul nu ar fi solicitat avizul Consiliului pe acest proiect de lege; în aceste condiţii, Curtea constată că Guvernul a respectat exigenţele art. 1 alin. (5) şi art. 141 din Constituţie.

II. Referitor la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, Curtea reţine următoarele:

1.Potrivit normelor de tehnică legislativă [art. 39 alin. (1) din Legea nr. 24/2000], titlul actului normativ cuprinde denumirea generică a actului, precum şi obiectul reglementării exprimat sintetic. În cauza de faţă se reţine că titlul vizează salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, obiect exprimat şi de art. 1 alin. (1) din lege. Prin urmare, personalul tuturor autorităţilor, instituţiilor, societăţilor comerciale publice trebuie să fie salarizat potrivit acestei legi. Eventualele derogări trebuie să fie justificate în mod temeinic, obiectiv şi raţional, pentru a nu se crea discriminări de natură a leza prevederile constituţionale ale art. 16.

Cu privire la categoriile de personal exceptate, se reţin următoarele:

–Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României, aceasta "este o instituţie publică independentă, cu sediul central în municipiul Bucureşti şi poate avea sucursale şi agenţii atât în municipiul Bucureşti, cât şi în alte localităţi din ţară".

–Potrivit art. 1 alin. (1) din anexa la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare este "o autoritate administrativă autonomă cu personalitate juridică", iar potrivit art. 15 alin. (1) din aceeaşi anexă, personalul său este angajat potrivit Codului muncii (personal contractual).

–Comisia de Supraveghere a Asigurărilor este o "autoritate administrativă autonomă de specialitate, autofinanţată, cu personalitate juridică şi cu sediul în municipiul Bucureşti" [art. 4 alin. (2) din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare şi supravegherea asigurărilor].

–Comisia de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private este "autoritatea administrativă autonomă, cu personalitate juridică, aflată sub controlul Parlamentului României" [art. 1 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 50/2005 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private], iar salarizarea directorului general şi a personalului de specialitate al Comisiei este similară cu salarizarea pentru personalul din Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare şi din Comisia de Supraveghere a Asigurărilor şi se stabileşte prin hotărâre a Consiliului Comisiei.

Astfel, Curtea constată că toate aceste autorităţi sau instituţii au un caracter public, plata salariilor personalului angajat având acelaşi regim juridic ca al celorlalţi salariaţi din domeniul public, indiferent că unele autorităţi sau instituţii publice se autofinanţează sau nu. Prevăzându-se aceste exceptări, salarizarea personalului plătit din fonduri publice nu mai este unitară, aşa cum prevede titlul legii, iar salariile sau indemnizaţiile persoanelor care sunt angajate la cele 4 autorităţi sunt negociate. Pe de altă parte însă, Curtea constată că este dreptul suveran al legiuitorului de a prevedea asemenea excepţii şi de a acorda unor categorii de personal un regim salarial mai favorabil, ţinând cont de domeniul de activitate în care acestea îşi desfăşoară activitatea.

2.Critica de neconstituţionalitate ce priveşte art. 7 alin. (1) din lege este neîntemeiată, etapizarea prevăzută de acest text având drept scop ca în intervalul 2010-2015 niciun angajat să nu cunoască, prin trecerea la noul sistem de salarizare, vreo diminuare a salariului brut de care beneficiază potrivit reglementărilor în vigoare. Curtea reţine că noţiunea de salariu brut include, potrivit art. 155 din Codul muncii, atât salariile de bază, soldele pentru personalul militar şi indemnizaţiile lunare de încadrare, după caz, cât şi sporurile sau alte adaosuri aflate deja în plată. Desigur, finalitatea este ca după perioada de implementare a legii, în 2015, toţi salariaţii bugetari să fie salarizaţi potrivit prevederilor acesteia. Faptul că unii vor cunoaşte creşteri salariale, iar alţii stagnări din punctul de vedere al salariului brut încasat nu înseamnă că există o discriminare, ci faptul că se încearcă crearea unui sistem unitar de salarizare, prin eliminarea discrepanţelor mari existente în sistemul public de salarizare.

3.Cu privire la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 26 alin. (2) şi ale art. 41 alin. (2) lit. e) din lege, Curtea constată că acestea, de principiu, sunt constituţionale, legiuitorul având dreptul de a interzice cumulul de funcţii în sistemul bugetar cu titlu de principiu şi de a permite cumulul acolo unde situaţia, în mod obiectiv şi raţional, o cere. Cu toate acestea, legiuitorul ordinar nu poate să limiteze cumulul de funcţii în acele situaţii în care chiar textul Constituţiei prevede o atare posibilitate. Într-o asemenea situaţie se află, spre exemplu, Avocatul Poporului, judecătorii, procurorii, consilierii de conturi sau judecătorii Curţii Constituţionale.

În consecinţă, Curtea Constituţională va reţine că prevederile art. 41 alin. (2) lit. e) din legea criticată sunt constituţionale numai în măsura în care nu se referă la cazurile în care Legea fundamentală admite în mod expres cumulul de funcţii.

4.Textul art. 17 alin. (1) din lege este constituţional din moment ce prevede reîntoarcerea pe aceeaşi poziţie a persoanei care a fost în concediu plătit pentru creşterea şi îngrijirea copilului. Este de neconceput ca prin efectul concediului pentru creşterea şi îngrijirea copilului persoana în cauză să avanseze în grad, întrucât s-ar produce, în plan profesional, o discriminare între aceasta şi celelalte persoane care au desfăşurat în mod efectiv o activitate. Însă legiuitorul poate prevedea ca perioada concediului plătit pentru creşterea şi îngrijirea copilului să constituie vechime în muncă pentru stabilirea pensiei, aceasta fiind o măsură de protecţie şi de favoare acordată persoanelor care se află într-o atare ipoteză a normei juridice.

Susţinerea autorilor excepţiei în sensul că asimilarea perioadei concediului în cauză cu vechimea în muncă reprezintă şi o măsură de protecţie a copiilor este neîntemeiată, întrucât nu priveşte statutul juridic al copilului.

5.Art. 50 din Constituţie consacră protecţia persoanelor cu handicap; aceste persoane se bucură de o protecţie specială, astfel încât statul, în raport cu acestea, trebuie să promoveze o politică de egalizare a şanselor prin care să se suplinească handicapul de care suferă persoanele în cauză. Astfel, şi la nivelul salarizării acestora, statul trebuie să ţină cont de această exigenţă constituţională şi să promoveze măsuri concrete de protecţie, ocrotire şi integrare socioprofesională a acestor persoane în viaţa comunităţii. În acest sens, se reţine că, potrivit textelor de lege criticate, nevăzătorii cu handicap accentuat beneficiază de sporuri de maximum 30% din valoarea salariului de bază, fără a se preciza dacă în cadrul acestui procent este cuprins şi sporul de 15% pe care îl deţin pentru calitatea lor de persoane cu handicap. Pentru a nu se ajunge la încălcarea textului constituţional al art. 50, este evident că acest spor de 15% se adaugă la cel de 30% prevăzut pentru toate categoriile de angajaţi plătiţi din fonduri publice.

6.Conferirea Guvernului a dreptului de a acorda, în cazul sporurilor, depăşiri ale limitei de 30% din valoarea salariului de bază este constituţională, întrucât din textul Constituţiei nu rezultă vreo limitare a competenţei de legiferare a Parlamentului în acest sens.

Curtea reţine că, potrivit textului legal criticat, este dreptul Guvernului de a acorda suplimentări de sporuri pentru categorii de personal pe care numai Guvernul le va desemna; de asemenea, numai Guvernul este cel care va stabili cuantumul depăşirii limitei individuale de 30% şi numai Guvernul este cel ce va aprecia "condiţiile temporare de muncă". Prin urmare, această prevedere legală lasă deschisă posibilitatea Guvernului de a completa salarizarea unor categorii de persoane pe care numai Guvernul o va stabili în condiţiile legii. Totuşi, Curtea constată că este vorba de o împuternicire delegată acordată Guvernului chiar în temeiul legii, astfel încât acesta va avea competenţa legală de a aproba depăşiri ale limitei sporurilor de 30% din salariul de bază.

7.Cu privire la posibila excludere de la plată a orelor suplimentare pentru anul 2010, Curtea urmează să reţină că pentru întreg personalul bugetar devin aplicabile prevederile titlului III - Timpul de muncă şi timpul de odihnă din Codul muncii. Prin urmare, orele suplimentare trebuie să fie plătite în cursul anului 2010. Curtea reţine că atât timp cât este în vigoare, Codul muncii trebuie respectat şi în mediul public, nu doar în cel privat, eventuale derogări în această materie neputându-se face, indiferent dacă partea interesată aparţine domeniului public sau privat.

8.Prevederea în sarcina instanţelor de contencios administrativ a competenţei de a soluţiona contestaţiile îndreptate împotriva actelor prin care sunt stabilite salariile de bază, sporurile, premiile şi celelalte drepturi nu este o problemă de constituţionalitate, ci o chestiune de opţiune legislativă, întrucât, în temeiul art. 126 alin. (2) din Constituţie, competenţa exclusivă de a legifera în materia procedurii de judecată aparţine legiuitorului originar sau delegat.

Cu referire la critica potrivit căreia întreaga lege contravine art. 47 din Constituţie, Curtea urmează a o respinge, întrucât este mai degrabă o afirmaţie subiectivă decât o veritabilă critică de neconstituţionalitate.

În fine, Curtea constată că, în acord cu jurisprudenţa sa, spre exemplu Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate, puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. Astfel, Curtea reţine că atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor sale sunt general obligatorii şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept. În consecinţă, atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile şi instituţiile publice urmează, în aplicarea legii criticate, să respecte cele stabilite de Curtea Constituţională în considerentele şi dispozitivul prezentei decizii.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice este constituţională în măsura în care prevederile art. 41 alin. (2) lit. e) din lege, criticate prin obiecţia de neconstituţionalitate, nu se referă la cazurile în care Legea fundamentală admite în mod expres cumulul de funcţii.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 4 noiembrie 2009 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Benke Karoly

*

OPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu opinia majoritară, apreciem că o parte din criticile de neconstituţionalitate formulate de cei 62 de deputaţi şi 27 de senatori sunt justificate şi, după opinia noastră, trebuiau admise.

I. În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, considerăm că Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 114 din Constituţie, motiv pentru care sesizarea de neconstituţionalitate trebuia să fie admisă, iar legea declarată ca fiind neconstituţională.

Reglementând angajarea răspunderii Guvernului, prevederile art. 114 consacră, de fiecare dată, singularul. Astfel, Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege. De la un guvern la altul, s-a constatat extinderea sferei de reglementare prin procedura angajării răspunderii, trecându-se de la un proiect de lege la o lege complexă, după care la un pachet de legi, procedură validată ulterior prin jurisprudenţa constituţională.

Apreciem însă ca fiind neconstituţională practica angajării repetate a răspunderii Guvernului, în aceeaşi sesiune parlamentară şi, cu atât mai mult, în aceeaşi zi, având drept consecinţă diminuarea rolului Parlamentului, unica autoritate legiuitoare. Chiar dacă textul constituţional nu prevede în mod expres, considerăm că, în baza prevederilor art. 114 din Constituţie, Guvernul îşi poate angaja răspunderea o singură dată pe parcursul unei sesiuni parlamentare. Astfel, din moment ce deputaţii şi senatorii care au semnat o moţiune de cenzură respinsă nu mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouă moţiune de cenzură [art. 113 alin. (4) din Constituţie], în deplin acord cu exigenţele izvorâte din principiul echilibrului puterilor în stat, precum şi controlul reciproc al acestora, nici Guvernul nu poate uza de procedura angajării răspunderii, ceea ce mai poartă şi denumirea de moţiune provocată, decât o singură dată în aceeaşi sesiune. Interpretarea este în acord şi cu exemplul din Franţa, unde după ce executivul a uzat de această procedură de 39 de ori, în cea de-a IX-a legislatură, Consiliul Constituţional francez, în Decizia nr. 89-269 din 22 ianuarie 1990, arată că această procedură "privează de facto Adunarea Naţională de una din funcţiile sale esenţiale", iar în urma revizuirii constituţionale din 23 iulie 2008 legiuitorul constituant francez a precizat in terminis că Guvernul poate să îşi asume răspunderea pe legea bugetului de stat şi cea a bugetului de asigurări sociale şi că "Guvernul poate să îşi asume într-o sesiune o singură dată răspunderea pe un alt proiect de lege". Legea de revizuire a Constituţiei din Franţa a intrat în vigoare la data de 1 martie 2009.

II. Referitor la ansamblul legii, remarcăm că legea nu întruneşte cerinţele de precizie, claritate, accesibilitate şi previzibilitate.

1.Atât jurisprudenţa Curţii Constituţionale, cât şi cea a Curţii Europene a Drepturilor Omului au subliniat faptul că legile trebuie să întrunească anumite calităţi pentru ca, în procesul de interpretare şi aplicare a reglementărilor conţinute, să nu se ajungă la încălcarea flagrantă a drepturilor şi libertăţilor fundamentale garantate prin Constituţie şi Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că legea trebuie să corespundă unor cerinţe de accesibilitate şi previzibilitate.

Cu referire la criteriul de previzibilitate, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în Cauza Rotaru împotriva României, 2000, a statuat că "o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita", iar în cazul Sunday Times contra Regatului Unit, 1979, a decis că "[...] cetăţeanul trebuie să dispună de informaţii suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat şi să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie să fie, în acelaşi timp, accesibilă şi previzibilă". În Cauza Wingrove contra Marii Britanii, 1996, Curtea de la Strasbourg a decis că legea internă trebuie să fie formulată cu o precizie suficientă pentru a permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezultă dintr-un act determinat (a se vedea, în acest sens, şi Cauza Grigoriades împotriva Greciei, 1997). Prin urmare, se reţine că nici Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu cere adoptarea unor norme juridice care să determine o previzibilitate absolută.

Curtea Constituţională a preluat în jurisprudenţa sa aceste considerente de principiu enunţate de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului (cu titlu exemplificativ, menţionăm Decizia nr. 189/2005, Decizia nr. 552/2008 sau Decizia nr. 489/2009).

Raportat la cele enunţate mai sus, se constată că domeniul reglementat prin legea criticată priveşte în mod direct salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, ceea ce plasează legea pe o poziţie de maximă importanţă; prin urmare, numărul destinatarilor direcţi şi indirecţi ai acestei legi este foarte mare, iar calitatea acestora este diversă (de la muncitor necalificat până la Preşedintele republicii).

Aceste două calităţi ale legii trebuie să determine autorităţile publice implicate în procesul de legiferare să fie foarte atente în alegerea şi stabilirea conţinutului concret al legii pentru ca în procesul de aplicare a ei să nu se ajungă la situaţii în care puterea publică (statul-angajator) să aibă o marjă largă, chiar arbitrară, de apreciere în interpretarea legii. Mai mult, se reţine că stilul unui act normativ trebuie să fie clar şi precis, iar tehnica de redactare să nu lase loc niciunui dubiu şi niciunui echivoc.

Prin prisma celor mai sus enunţate, considerăm că textele legale criticate încalcă cerinţa de previzibilitate şi accesibilitate.

2.Este de remarcat că deşi titlul actului cuprinde denumirea generică de "Lege-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice", acest caracter unitar este încălcat prin excepţiile prevăzute la art. 2 alin. (2), aceste prevederi fiind în contradicţie cu principiul caracterului unitar enunţat la art. 3 lit. a).

Având în vedere că aceste excepţii se referă la persoanele care au aceeaşi situaţie juridică, fiind salarizate din fonduri publice, ca şi cei cărora li se aplică dispoziţiile legii, creează o discriminare între cele două categorii de salariaţi, încălcând astfel prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţie.

3.Art. 3 lit. b) din lege consacră principiul supremaţiei legii, în sensul că drepturile de natură salarială se stabilesc numai prin norme juridice de forţa legii.

Acest principiu este încălcat prin prevederile art. 23 alin. (3), care conferă Guvernului dreptul de a acorda sporuri cu depăşirea limitei de 30% din valoarea salariului de bază pentru anumite categorii de personal şi pentru condiţii temporare de muncă.

Astfel, se instituie dreptul discreţionar al Guvernului de a acorda suplimentări de sporuri pentru categorii de personal pe care numai Guvernul le va desemna şi pentru condiţii temporare de muncă pe care numai Guvernul le va aprecia.

Această prevedere lasă deschisă posibilitatea Guvernului de a modifica/completa salarizarea unor categorii de personal.

O asemenea reglementare împiedică persoanele vizate să prevadă, într-un grad rezonabil, consecinţele aplicării legii.

4.Potrivit art. 21, nevăzătorii cu handicap accentuat, pentru activitatea desfăşurată în cadrul programului de lucru, beneficiază de un spor de 15% din salariul de bază. Textul pare a fi o măsură de protecţie a acestor persoane, în deplin acord cu prevederile art. 50 din Constituţie, dar lipsa de claritate şi precizie a legii face ca această discriminare pozitivă să devină inaplicabilă prin raportare la prevederile art. 23 alin. (2), care limitează suma sporurilor şi indemnizaţiilor individuale la 30% din salariul de bază.

În aceste condiţii, un salariat nevăzător cu handicap accentuat fie nu poate beneficia de toate sporurile acordate la locul de muncă, dacă acestea însumează 30% din salariul de bază, fie nu poate beneficia de sporul special de 15%, ceea ce conduce iarăşi la discriminare.

5.În ceea ce priveşte prevederile art. 41 alin. (2) lit. e) privind limitarea cumulului de funcţii, considerăm că este o îngrădire a dreptului la muncă, încălcându-se prevederile art. 41 alin. (1) din Constituţie.

În acest sens s-a pronunţat şi Curtea Constituţională prin Decizia nr. 114/1994, statuând că "dreptul la muncă al unei persoane nu poate forma obiectul vreunei îngrădiri sau limitări, fiecare persoană fiind liberă să muncească în măsura posibilităţilor sale fizice şi intelectuale pe care doar singură le poate aprecia".

Mai mult, chiar prevederile art. 26 din lege permit în cazuri excepţionale cumulul de funcţii în anumite unităţi publice şi de către persoane din aceeaşi unitate.

Aceste prevederi creează discriminare între aceleaşi categorii de persoane, cei salarizaţi din fonduri publice, şi în acelaşi timp afectează claritatea şi previzibilitatea legii, nefiind precizate care sunt cazurile excepţionale şi cine poate stabili aceste cazuri.

Considerăm că prin prisma acestor critici Legea privind salarizarea unitară a persoanelor plătite din fonduri publice este neconstituţională.

Judecător,

prof. univ. dr. Aspazia Cojocaru

Judecător,

prof. univ. dr. Tudorel Toader

Judecător,

Puskas Valentin Zoltan