Decizie nr. 971 din 31 octombrie 2007

În temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, prin Adresa nr. 5/5.214/C.P.T. din 9 octombrie 2007, Guvernul României a sesizat Curtea Constituţională cu privire la neconstituţionalitatea Legii pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale.

Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 9.470 din 9 octombrie 2007 şi formează obiectul Dosarului nr. 1.408A/2007.

La sesizare au fost anexate, în copie, următoarele documente:

–Raportul suplimentar întocmit de Comisia pentru administraţie publică, organizarea teritoriului şi protecţia mediului nr. 394 din 27 iunie 2007;

–Legea pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale, în forma adoptată de Senat;

–extrasul din stenograma şedinţei Senatului din data de 18 septembrie 2007, cuprinzând dezbaterile şi votul asupra legii în discuţie.

Obiectul sesizării de neconstituţionalitate îl constituie unele critici privitoare la ceea ce, în opinia Guvernului, constituie "grave vicii constituţionale, atât sub aspectul calificării actului normativ supus controlului şi, respectiv, al procedurii de adoptare a acestuia, cât şi sub aspectul soluţiei legislative propuse".

În funcţie de aspectele sesizate, acestea formează două categorii:

I. Prima categorie de critici, referitoare la neconstituţionalitatea extrinsecă a legii deduse controlului, constă în aceea că adoptarea actului normativ contestat s-a făcut cu nerespectarea prevederilor art. 1 alin. (5), art. 75 alin. (1), art. 76 alin. (1) şi art. 115 alin. (5) teza finală din Constituţie. În acest sens, se susţine:

1.Raportul suplimentar negativ al Comisiei pentru administraţie publică, organizarea teritoriului şi protecţia mediului a fost supus votului în plenul Senatului şi a întrunit 59 de voturi pentru, 8 voturi împotrivă şi 3 abţineri, nefiind votat cu cvorumul cerut pentru legile organice, în conformitate cu prevederile art. 102 alin. (5) din Regulamentul Senatului, aprobat prin Hotărârea nr. 28/2005, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora "Raportul comisiei sesizate în fond se aprobă sau se respinge de Senat cu acelaşi cvorum cu care se aprobă sau se respinge legea pentru care este întocmit", deşi preşedintele de şedinţă a atenţionat senatorii că "acest raport trebuie să fie adoptat de plenul Senatului în condiţiile art. 76 alin. (1) din Constituţie şi ale art. 115 alin. (5)".

2.Cu toate că raportul nu a fost votat cu cvorumul cerut pentru legile organice, minimum 69 de voturi, proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 a fost supus votului plenului Senatului, care a fost următorul: 12 voturi pentru, 62 de voturi împotrivă şi 2 abţineri. În mod eronat, pe baza acestui vot, preşedintele de şedinţă a anunţat că, "pe cale de consecinţă, proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului, precum şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 sunt respinse definitiv în plenul Senatului".

3.Proiectul de lege de aprobare trebuia transformat în proiect de lege de respingere, cu acelaşi caracter de lege organică, şi supus votului, iar în situaţia neîntrunirii cvorumului cerut pentru legile organice (minimum 69 de voturi) trebuia reluat votul, în aceeaşi şedinţă sau în altă şedinţă.

4.Plenul Senatului nu s-a pronunţat asupra unui proiect de lege de respingere cu cvorumul necesar pentru adoptarea unei legi organice, considerându-se, "pe cale de consecinţă", că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 a fost respinsă.

5.Chiar dacă s-ar admite posibilitatea adoptării unei legi "pe cale de consecinţă", se constată că nu s-a întrunit majoritatea de voturi cerută pentru adoptarea unei legi cu caracter organic, având în vedere că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007, reglementând într-o materie rezervată legilor organice, a produs efecte de lege organică. Or, în cazul unei legi organice, încetarea aplicării ei nu se poate face decât tot printr-o lege cu caracter organic, fiind invocată în acest sens Decizia Curţii Constituţionale nr. 545/2006 referitoare la constituţionalitatea Legii camerelor de comerţ şi industrie din România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 25 iulie 2006.

6.Întrucât legea de respingere a fost adoptată de Senat "pe cale de consecinţă", în condiţiile art. 76 alin. (2) din Constituţie, deci ca lege ordinară, au fost încălcate dispoziţiile art. 75 alin. (1) din Constituţie, cu privire la competenţele Camerelor Parlamentului, şi ar fi trebuit să se facă aplicarea prevederilor art. 75 alin. (4), ceea ce ar fi un nonsens, atât timp cât reglementările cuprinse în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 au în mod clar caracter de lege organică, caz în care Senatul este considerat Cameră decizională. De altfel, în raportul Comisiei pentru administraţie publică, organizarea teritoriului şi protecţia mediului se precizează că "proiectul de lege urmează a fi dezbătut de Senat în calitate de Cameră decizională".

II. În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate intrinsecă a Legii pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007, se susţine că dispoziţiile proiectului de lege menţionat sunt neconstituţionale în raport cu prevederile constituţionale ale art. 115 alin. (8), întrucât legea pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 nu reglementează măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei şi nici situaţia actelor adoptate de Guvern în baza şi pentru aplicarea ordonanţei de urgenţă respinse. "Prin urmare, actele Guvernului prin care se reglementau organizarea şi funcţionarea ministerelor existente înainte de Hotărârea Parlamentului nr. 19/2007 au fost şi rămân abrogate prin actele adoptate de Guvern în aplicarea Hotărârii Parlamentului nr. 19/2007 şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007, dispoziţiile art. 62 alin. (3) teza finală din Legea nr. 24/2000 fiind aplicabile numai în cazul legilor de respingere a ordonanţelor".

De asemenea, se susţine că nu au fost luate în considerare nici celelalte acte normative cu forţă juridică de lege care se referă la noua structură a Guvernului, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare a Ministerului Economiei şi Finanţelor, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 47/2007 pentru modificarea Legii bugetului de stat pe anul 2007 nr. 486/2006, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 78/2007 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2007 etc. În opinia Guvernului, actele normative menţionate rămân în vigoare şi produc efecte determinate de aplicarea Hotărârii Parlamentului nr. 19/2007.

În final, se solicită să se constate neconstituţionalitatea Legii pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale.

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatului Poporului, pentru a transmite punctele lor de vedere.

Avocatul Poporului consideră că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 nu conţine norme de natura legii organice prin care să fie reglementată organizarea Guvernului. De asemenea, apreciază că "este atributul Curţii Constituţionale să solicite Parlamentului informaţii în legătură cu aprecierea sa asupra reglementării măsurilor necesare cu privire la efectele juridice produse de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 pe perioada sa de aplicare".

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au transmis punctele lor de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituţionalitate, actele depuse la dosar, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorii-raportori, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate formulată de Guvern.

Obiectul sesizării de neconstituţionalitate îl constituie Legea pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale, având următorul cuprins: "Articol unic. - Se respinge Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24 din 11 aprilie 2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 247 din 12 aprilie 2007."

Prevederile constituţionale considerate ca fiind încălcate prin aceste dispoziţii sunt următoarele:

–Art. 1 alin. (5): "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.";

–Art. 75 alin. (1): "Se supun spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, proiectele de legi şi propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaţionale şi a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum şi proiectele legilor organice prevăzute la articolul 31 alineatul (5), articolul 40 alineatul (3), articolul 55 alineatul (2), articolul 58 alineatul (3), articolul 73 alineatul (3) literele e), k), l), n), o), articolul 79 alineatul (2), articolul 102 alineatul (3), articolul 105 alineatul (2), articolul 117 alineatul (3), articolul 118 alineatele (2) şi (3), articolul 120 alineatul (2), articolul 126 alineatele (4) şi (5) şi articolul 142 alineatul (5). Celelalte proiecte de legi sau propuneri legislative se supun dezbaterii şi adoptării, ca primă Cameră sesizată, Senatului.";

–Art. 76 alin. (1): "Legile organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere.";

–Art. 115 alin. (5) teza finală: "Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1).";

–Art. 115 alin. (8): "Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei."

Analizând sesizarea, Curtea reţine că legea criticată - calificată drept lege organică - are ca obiect ordonanţa care reglementează stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale, cu scopul de a permite, în cel mai scurt timp, desfăşurarea activităţii ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, instituţiilor publice şi structurilor din cadrul administraţiei publice centrale, în noul cadru organizatoric stabilit prin Hotărârea Parlamentului nr. 19/2007 privind modificarea structurii şi componenţei Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 231 din 3 aprilie 2007, în temeiul căreia Preşedintele României a emis Decretul nr. 379 din 4 aprilie 2007 privind revocarea din funcţie şi numirea unor membri ai Guvernului, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 235 din 4 aprilie 2007. Ca autoritate a puterii executive, Guvernul are rolul de a asigura conducerea şi organizarea administraţiei publice, ceea ce a impus ca noua structură şi componenţa acestui cadru instituţional să fie reglementate prin ordonanţă de urgenţă.

Curtea constată că legea supusă controlului de constituţionalitate a fost adoptată cu încălcarea normelor constituţionale referitoare la procedura de legiferare.

În temeiul dispoziţiilor alin. (7) al art. 115 din Constituţie, "Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege [...]", iar potrivit alin. (5) teza finală al aceluiaşi articol, "Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1)".

Cât priveşte procedura legislativă parlamentară, aceasta se realizează în condiţiile prevederilor constituţionale ale secţiunii a 3-a - Legiferarea din cap. 1 al titlului III şi potrivit regulamentelor parlamentare.

Executivul a supus spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007, în temeiul art. 75 alin. (1), coroborat cu art. 73 alin. (3) lit. e) din Constituţie, sub calificarea de lege organică.

Prin această ordonanţă, emisă în temeiul Hotărârii Parlamentului nr. 19/2007 privind modificarea structurii şi componenţei Guvernului, au fost înfiinţate unele ministere, ca urmare a unor considerente de comasare, divizare sau alte forme de organizare, şi au fost stabilite unele măsuri corespunzătoare noului cadru organizatoric.

În legătură cu acest aspect, Curtea reţine că, potrivit art. 117 alin. (1) din Constituţie, "Ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii".

Normele generale referitoare la organizarea şi funcţionarea ministerelor sunt cuprinse în cap. II din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001, lege care a fost adoptată ca lege organică, cu respectarea art. 74 alin. (1) din Constituţie (înainte de revizuirea acesteia).

În art. 36 din Legea nr. 90/2001 se menţionează că ministerele şi miniştrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului de încredere la învestitură, însă primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin înfiinţarea, desfiinţarea sau, după caz, divizarea ori comasarea unor ministere, situaţie care se supune votului Parlamentului, în condiţiile învestiturii, aşa cum prevăd art. 37 din Legea nr. 90/2001 şi art. 85 alin. (3) din Constituţia revizuită.

Totodată, art. 40 din lege stabileşte competenţa Guvernului, care aprobă prin hotărâre "rolul, funcţiile, atribuţiile, structura organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor", în raport cu importanţa, volumul, complexitatea şi specificul activităţii acestora.

În funcţie de reglementările invocate, se poate trage concluzia că Guvernul a calificat corect drept lege organică Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007.

Aşa cum rezultă din stenograma şedinţei din 18 septembrie 2007, Plenul Senatului a respins, cu 12 voturi pentru, 62 voturi împotrivă şi 2 abţineri, proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007, considerând, pe cale de consecinţă, că a fost respinsă şi ordonanţa. Semnificaţia acestui vot priveşte deci transformarea instantanee a proiectului de lege de aprobare în proiect de lege de respingere a ordonanţei de urgenţă, cu acelaşi caracter de lege organică. Aşa fiind, acest proiect de lege trebuie şi el să fie adoptat cu majoritatea de voturi cerută pentru lege organică, în condiţiile art. 76 alin. (1) din Constituţie.

Întrucât legea dedusă controlului nu satisface această exigenţă, fiind adoptată în conformitate cu prevederile art. 75 şi art. 76 alin. (2) din Constituţie, ca lege ordinară, Curtea constată că aceasta este viciată de neconstituţionalitate, în ansamblu.

Având în vedere argumentele expuse, Curtea reţine că nerespectarea normelor constituţionale ale art. 76 alin. (1) şi art. 115 alin. (5) teza finală atrage şi înfrângerea prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (5), potrivit cărora "respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie".

Neconstituţionalitatea extrinsecă astfel reţinută face inutilă examinarea celorlalte critici cu finalitate similară, formulate prin sesizarea de neconstituţionalitate.

În concluzie, Curtea arată că, în situaţia în care proiectul de lege pentru aprobarea unei ordonanţe nu întruneşte în Camera decizională a Parlamentului votul majorităţii membrilor pentru adoptare prevăzut la alin. (1) sau la alin. (2) al art. 76 din Constituţie, acesta se transformă în proiect de lege pentru respingerea ordonanţei, care se supune unui vot distinct, urmând ca adoptarea să se facă cu respectarea prevederilor constituţionale ale art. 76 alin. (1) sau (2). În ambele situaţii, Camera decizională va aprecia în ce măsură sunt aplicabile dispoziţiile art. 115 alin. (8) din Constituţie, cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei.

În cazul în care Parlamentul respinge ordonanţa se impune să se precizeze în legea respectivă şi efectele pe care le implică respingerea ordonanţei.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (2) şi (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că Legea pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale este neconstituţională.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 31 octombrie 2007 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Ninosu, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent şef,

Doina Suliman