Decizie nr. 16 din 10 ianuarie 2007

Cu Adresa nr. 51/4.792 din 4 decembrie 2006, secretarul general al Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale sesizarea privind declanşarea controlului de constituţionalitate asupra Legii privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului României. Sesizarea a fost formulată, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, de către un număr de 50 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Democrat, şi anume: Cristian I. Rădulescu, Petru P. Movilă, Graţiela Denisa M. Iordache, Iulian-Gabriel P. Bîrsan, Traian Constantin A. Igaş, Cornel Ştefan C. Bardan, Radu V. D. Lambrino, Monica Maria C. Iacob Ridzi, Laurenţiu C. Mironescu, Daniel I. Buda, Ionesie P. Ghiorghioni, Radu-Cătălin Drăguş, Liviu Alexandru H. Miroşeanu, Ioan C. Oltean, Nicolae N. Bara, Dan N. Grigore, Cosmin Gabriel C. Popp, Alexandru A. Ciocâlteu, Alaxandru E. Mocanu, Mircea Man, Costică N. Canacheu, Marius I. Rogin, Cezar Florin Gh. Preda, Ioan Dumitru I. Puchianu, Stelian N. Duţu, William Gabriel S. Brânză, Aurel A. Olărean, Ion I. Gonţea, Horia C. Văsioiu, Bogdan C. Cantaragiu, Dumitru Gh. Puzdrea, Constantin M. Petrea, Valeriu I. Tabără, Anca M. Constantinescu, Romeo Marius Gh. Raicu, Ionela I. Bruchental-Pop, Dorin-Liviu D. Nistoran, Dănuţ E. Liga, Gheorghe I. Albu, Valentin Adrian M. Iliescu, Petre Străchinaru, Mugurel Liviu S. Sârbu, Roberta Alma C. Anastase, Mihai Stănişoară, Anca-Daniela C. Boagiu, Gheorghe G. Barbu, Marian-Jean J. G. Marinescu, Marcel Laurenţiu M. Romanescu, Gheorghe G. Sârb, Augustin A. Zegrean.

Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 11.232 din 5 decembrie 2006 şi formează obiectul Dosarului nr. 2.374A/2006.

Autorii sesizării solicită Curţii Constituţionale să constate neconstituţionalitatea Legii privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului României, care, în opinia acestora, "prezintă un viciu de constituţionalitate sub aspectul soluţiei legislative propuse", astfel:

1.Prin obiectul de reglementare, legea încalcă art. 117 alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia "Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă", precum şi art. 1 alin. (4) din aceasta, conform cu care "Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale". Or, în cauză, "suntem în prezenţa unei propuneri legislative privind înfiinţarea unui organ de specialitate în subordinea Guvernului, nu a unei Hotărâri a Guvernului sau a unei ordonanţe de urgenţă şi, totodată, în absenţa avizului Curţii de Conturi".

2.Legea nu a fost adoptată cu respectarea "cerinţelor de majoritate specifice unei legi organice", ceea ce contravine dispoziţiilor constituţionale ale art. 76 alin. (1), care prevede că "Legile organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere", şi ale art. 117 alin. (3), potrivit cărora "Autorităţi administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică". În acest sens, se arată că o "propunere legislativă iniţiată de 6 deputaţi" a fost adoptată "cu 134 de voturi pentru, 72 de voturi împotrivă şi 4 abţineri", la lucrările Plenului fiind prezenţi 215 deputaţi, aşadar cu îndeplinirea condiţiilor cerute pentru adoptarea unei legi ordinare, deşi, în conformitate cu art. 117 alin. (3) din Constituţie, suntem, "în fapt, în prezenţa unei legi organice". Se mai arată că "încadrarea Proiectului în categoria legilor ordinare nu a fost motivată nici prin expunerea de motive şi nici printr-o notă însoţitoare".

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a prezenta punctele lor de vedere.

Guvernul, în punctul de vedere transmis în legătură cu sesizarea de neconstituţionalitate a Legii privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului României, apreciază că aceasta este neîntemeiată, întrucât: legea nu conţine prevederi de natură să aducă atingere principiului separaţiei şi echilibrului puterilor statului, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie, precum şi că este o lege ordinară, adoptată în conformitate cu art. 61 şi cu art. 73 alin. (1) din Legea fundamentală, potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării, cu competenţa generală de a adopta legi constituţionale, organice şi ordinare; dispoziţiile art. 117 alin. (2) din Constituţie, care prevăd posibilitatea ca Guvernul şi ministerele să înfiinţeze organe de specialitate în subordinea lor, dacă legea le recunoaşte această competenţă, nu au incidenţă în această cauză în care "nu ne aflăm în situaţia adoptării unei hotărâri a Guvernului ori a unui ordin al ministrului" prin care s-a înfiinţat un organ de specialitate în lipsa unei legi, ci suntem în situaţia înfiinţării organului de specialitate "în subordinea Guvernului, prin lege, act normativ adoptat de către unica putere legiuitoare, cu competenţă generală, respectiv, de către Parlament"; nici art. 76 alin. (1) din Constituţie, care dispune cu privire la cvorumul necesar adoptării legilor organice, "nu are incidenţă în prezenta cauză", deoarece "dispoziţiile art. 117 alin. (3) din Legea fundamentală impun înfiinţarea, «prin lege organică», numai pentru autorităţile administrative autonome, nu şi pentru organele de specialitate din subordinea Guvernului". Se menţionează că, de altfel, şi "actuala A.N.T. a fost înfiinţată, ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale în subordinea Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2004, aprobată de Parlament tot printr-o lege ordinară, respectiv prin Legea nr. 228/2004, nefiind necesară o lege organică pentru aceleaşi considerente".

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.

În vederea soluţionării sesizării, cu Adresa nr. 11.397 din 7 decembrie 2006 Curtea Constituţională a solicitat secretarului general al Camerei Deputaţilor transmiterea următoarelor documente: proiectul Propunerii legislative privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului, însoţită de expunerea de motive; punctul de vedere al Guvernului asupra iniţiativei legislative, în condiţiile art. 111 alin. (1) din Constituţie; avizul Consiliului Legislativ; avizul Curţii de Conturi, în condiţiile art. 117 alin. (2) din Constituţie; proiectul de lege în forma adoptată de Senat, ca primă Cameră sesizată; stenograma şedinţei Camerei Deputaţilor în care s-a exprimat votul final asupra proiectului de lege, în calitate de Cameră decizională; lista privind componenţa Grupului parlamentar al Partidului Democrat din Camera Deputaţilor.

Cu Adresa nr. 51/4.866 din 9 decembrie 2006 secretarul general al Camerei Deputaţilor a transmis, în copie, documentele solicitate, mai puţin avizul Curţii de Conturi, care nu a fost cerut de către iniţiatori, şi proiectul de lege în forma adoptată de Senat, ca primă Cameră sesizată, întrucât această Cameră a respins proiectul. În esenţă, potrivit documentelor transmise, proiectul de "Lege privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului, ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, având ca obiect elaborarea şi punerea în aplicare a politicilor în domeniul turismului, în concordanţă cu politica generală a Guvernului României", a fost iniţiat, aşa cum reiese din expunerea de motive, "în scopul imprimării unui dinamism mult sporit pentru: valorificarea potenţialului naţional turistic, orientarea şi integrarea în tendinţele regionale şi mondiale privind dinamica şi structura ofertei turistice, creşterea circulaţiei turistice pe teritoriul României, diversificarea ofertei şi creşterea calităţii serviciilor turistice"; în punctul de vedere întocmit în conformitate cu art. 111 alin. (1) din Constituţie Guvernul României "nu susţine adoptarea acestei iniţiative legislative", întrucât consideră că "pentru absorbţia fondurilor structurale şi derularea proiectelor pentru perioada 2007-2113" se impune asigurarea unui cadru instituţional stabil (prin specialişti şi condiţii de derulare a politicilor turistice şi de implementare a strategiilor) şi adaptat etapei de dezvoltare a turismului din România şi obiectivelor de atins, precum şi susţinerea, consolidarea şi crearea instituţiilor complementare similare celor din statele membre ale Uniunii Europene; Consiliul Legislativ avizează favorabil propunerea legislativă, cu observaţii şi propuneri privind titlul şi obiectul reglementării, categoria de legi din care aceasta face parte, reorganizarea actualei Autorităţi din subordinea Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, precum şi stabilirea organizării şi funcţionării ei prin hotărâre a Guvernului; din cuprinsul stenogramei şedinţei Camerei Deputaţilor din data de 29 noiembrie 2006 reiese că propunerea legislativă a fost adoptată ca lege ordinară şi din cei 215 deputaţi prezenţi au votat "pentru" 134, "împotrivă" 72, iar 4 s-au abţinut. Ultimul document transmis este Lista privind componenţa Grupului parlamentar al Partidului Democrat din Camera Deputaţilor (la data de 7 decembrie 2006), care cuprinde un număr de 50 de deputaţi şi circumscripţiile din care aceştia fac parte.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, documentele transmise de secretarul general al Camerei Deputaţilor, raportul judecătorului-raportor, Legea privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului României, raportată la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:

Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate.

Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului României, în legătură cu care se susţine că încalcă, în ordinea invocării lor, prevederile constituţionale ale art. 117 alin. (2), art. 1 alin. (4), art. 76 alin. (1) şi ale art. 117 alin. (3), care prevăd:

–Art. 117 alin. (2) şi (3): "(2) Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă.

(3)Autorităţi administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică.";

–Art. 1 alin. (4): "Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale.";

–Art. 76 alin. (1): "Legile organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere."

Examinând obiecţiile de neconstituţionalitate formulate, prevederile legii criticate şi documentele ce au stat la baza adoptării ei, prin raportare la dispoziţiile constituţionale incidente, Curtea Constituţională constată că sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată şi urmează a fi admisă pentru următoarele considerente:

În cadrul administraţiei publice centrale de specialitate, alături de ministere, se pot înfiinţa şi alte organe de specialitate care funcţionează în subordinea Guvernului. Dacă art. 116 din Constituţie consacră principiile de organizare a autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate, regulile după care ele se constituie sunt stabilite de prevederile constituţionale ale art. 117. Astfel, alin. (1) şi (3) ale art. 117, prevăzând că ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii şi că autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică, consacră principiul potrivit căruia acest domeniu este de competenţa exclusivă a Parlamentului. În ceea ce priveşte înfiinţarea altor organe de specialitate decât ministerele şi autorităţile autonome, dar ca autorităţi guvernamentale, art. 117 alin. (2) din Constituţie stabileşte dreptul Guvernului de a le înfiinţa, dar numai în cazul în care acest drept îi este recunoscut prin lege şi cu avizul Curţii de Conturi. În sensul acestor dispoziţii constituţionale, art. 11 lit. o) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor prevede că: "În realizarea funcţiilor sale Guvernul îndeplineşte următoarele atribuţii principale: [...] o) înfiinţează, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate în subordinea sa."

Aşadar, normele cuprinse în alin. (2) şi (3) ale art. 117 din Constituţie, referitoare la competenţa Parlamentului şi a Guvernului, care sunt de strictă interpretare constituţională, fac o distincţie fără echivoc cu privire la modalităţile de înfiinţare a celor două categorii de autorităţi menţionate. Or, Autoritatea Naţională pentru Turism este una dintre autorităţile a cărei înfiinţare intră, potrivit art. 117 alin. (2) din Constituţie, în competenţa exclusivă a Guvernului, astfel că adoptarea de către Parlament a legii ce face obiectul prezentei sesizări este neconstituţională. Aşa fiind, Curtea constată că Legea privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului României, încalcă şi prevederile art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, potrivit cărora: "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie."

Curtea constată că neconstituţionalitatea legii, astfel cum a fost reţinută, în ansamblul său, face inutilă examinarea şi a celorlalte critici formulate de autorii obiecţiei.

În temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (2) şi (4) din Constituţie, precum şi al prevederilor art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că Legea privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului României, este neconstituţională.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 10 ianuarie 2007 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Kozsokâr Gâbor, Petre Ninosu, Ion Predescu şi Tudorel Toader, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent şef,

Gabriela Dragomirescu