Decizie nr. 10 din 10 iunie 2013

Dosar nr. 7/2013

Completul competent să judece recursul în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 7/2013 este legal constituit conform dispoziţiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă şi art. 27^2 alin. (2) lit. b) din Regulamentul de organizare şi funcţionare administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare.

Şedinţa completului este prezidată de doamna judecător Livia Doina Stanciu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna Antonia Eleonora Constantin, procuror-şef-adjunct.

La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent în cadrul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27^3 din Regulamentul de organizare şi funcţionare administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie privind interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 27 teza I raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) şi art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, cu referire la caracterul alternativ sau subsidiar al celor două modalităţi de comunicare a procesului-verbal de constatare şi sancţionare contravenţională şi a înştiinţării de plată.

Doamna judecător Livia Doina Stanciu, preşedintele completului de judecată, constatând că nu există chestiuni prealabile sau excepţii, a acordat cuvântul reprezentantului procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru susţinerea recursului în interesul legii.

Reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a susţinut recursul în interesul legii, astfel cum a fost formulat şi motivat în scris, şi a solicitat admiterea acestuia ca urmare a constatării existenţei unei jurisprudenţe neunitare cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 27 teza I raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) şi art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, cu referire la caracterul alternativ sau subsidiar al celor două modalităţi de comunicare a procesului-verbal de constatare şi sancţionare contravenţională şi a înştiinţării de plată.

Preşedintele completului de judecată, doamna judecător Livia Doina Stanciu, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunţare asupra recursului în interesul legii.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:

1.Problema de drept care a generat practica neunitară Recursul în interesul legii vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 27 teza I, raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) şi art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, cu referire la caracterul alternativ sau subsidiar al celor două modalităţi de comunicare a procesului-verbal de constatare şi sancţionare contravenţională şi a înştiinţării de plată.

Dispoziţiile legale vizate sunt următoarele:

Art. 27 teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, - "Comunicarea procesului-verbal şi a înştiinţării de plată se face prin poştă, cu aviz de primire, sau prin afişare la domiciliul sau la sediul contravenientului" raportat la:

–art. 14 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, - "Executarea sancţiunilor contravenţionale se prescrie dacă procesul-verbal de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii.";

–art. 25 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, - "Comunicarea se face de către organul care a aplicat sancţiunea, în termen de cel mult o lună de la data aplicării acesteia.";

–art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, -"Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia."

2.Examenul jurisprudenţial

Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale citate, dezlegarea problemei de drept supusă analizei fiind menită a clarifica modul de aplicare la speţă a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) şi art. 25 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, referitoare la prescripţia executării sancţiunilor contravenţionale, respectiv a determina momentul de la care începe să curgă termenul de decădere, de 15 zile, prevăzut de art. 31 alin. (1) din acelaşi act normativ.

3.Soluţiile pronunţate de instanţele judecătoreşti

3.1.Unele instanţe de judecată au considerat că cele două modalităţi de comunicare prevăzute de art. 27 teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, sunt subsidiare una faţă de cealaltă, comunicarea prin afişare fiind subsidiară comunicării prin poştă, cu aviz de primire. Comunicarea prin afişare trebuie precedată de o comunicare prin poştă, cu aviz de primire, iar atunci când persoana sancţionată contravenţional, deşi avizată, nu s-a prezentat la oficiul poştal pentru ridicarea corespondenţei ori a refuzat primirea corespondenţei, autoritatea din cadrul căreia face parte agentul constatator trebuie să procedeze la comunicarea actului prin afişare la domiciliul sau sediul contravenientului.

În această ipoteză, intervenirea prescripţiei executării sancţiunii contravenţionale şi momentul de la care curge termenul de decădere pentru introducerea plângerii contravenţionale se verifică în raport cu data primirii efective a procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi a înştiinţării de plată; atunci când o atare comunicare nu s-a putut realiza, aplicarea celor două instituţii - prescripţia executării sancţiunii şi a decăderii din dreptul de a mai formula plângere - se raportează la momentul comunicării prin afişare.

3.2.Alte instanţe, pornind de la interpretarea gramaticală a normei, au considerat că cele două modalităţi de comunicare prevăzute de art. 27 teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, sunt alternative, fără a exista vreo ordine de preferinţă între ele, iar recurgerea la una dintre acestea este necesară şi suficientă, pentru ca procedura de comunicare să fie considerată îndeplinită. Atunci când procedura de comunicare s-a realizat prin poştă, cu aviz de primire, iar destinatarul corespondenţei, deşi a fost avizat, nu s-a prezentat la oficiul poştal pentru ridicarea corespondenţei ori a refuzat expres primirea acesteia, comunicarea a fost considerată legal îndeplinită, fără a mai fi necesară îndeplinirea acesteia prin afişare.

Termenul de 15 zile pentru introducerea plângerii contravenţionale va curge fie de la data la care destinatarul corespondenţei a fost avizat, fie de la data la care a expirat termenul de păstrare a corespondenţei la oficiul poştal şi aceasta a fost returnată ori de la data exprimării refuzului expres de primire, consemnată de lucrătorul oficiului poştal.

4.Opinia procurorului general

Procurorul general a considerat că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 27 teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare:

–raportat la art. 14 alin. (1) şi art. 25 alin. (2) din acelaşi act normativ, atunci când persoana sancţionată nu a fost prezentă la întocmirea procesului-verbal sau a refuzat să primească un exemplar al acestuia, precum şi atunci când sancţiunea s-a aplicat de o altă persoană sau un alt organ decât agentul constatator, cerinţa comunicării procesului-verbal şi a înştiinţării de plată, în scopul întreruperii prescripţiei executării sancţiunii contravenţionale, este îndeplinită la data la care procesul-verbal a fost depus la oficiul poştal, pentru expediere, indiferent de data la care corespondenţa a ajuns la destinatar;

–raportat la art. 31 alin. (1) din acelaşi act normativ, comunicarea prin afişare este subsidiară comunicării prin poştă, cu aviz de primire.

În susţinerea opiniei sale, procurorul general arată că, pentru a se produce efectul întreruptiv de prescripţie, este necesară şi suficientă expedierea actului către contravenient, prin poştă, cu aviz de primire, aceasta reprezentând o comunicare aptă a fi primită, fără a mai fi necesar să se aştepte ori să se realizeze o primire efectivă a actului din partea destinatarului, pentru ca, mai apoi, în funcţie de atitudinea acestuia, să se procedeze la afişarea actului; se consideră, astfel, că au existat diligenţele necesare din partea organului constatator/sancţionator pentru conservarea dreptului de a obţine executarea sancţiunii şi pentru îndeplinirea obligaţiei legale de comunicare; mai mult, nu sunt validate comportamentele abuzive din partea persoanelor sancţionate contravenţional care, amânând ori refuzând primirea corespondenţei, pot determina depăşirea termenului de prescripţie prevăzut de lege.

Din perspectiva aplicării dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, modalitatea prin care se aduce la cunoştinţa contravenientului conţinutul procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor (pentru ipoteza de la art. 21 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare) se consideră a fi comunicarea actului prin poştă, cu aviz de primire, sau prin afişare, la domiciliul/sediul acestuia, aceasta din urmă modalitate de comunicare funcţionând doar subsidiar, atunci când procedura de comunicare prin poştă nu a fost eficientă; în sprijinul acestei soluţii, procurorul general invocă dispoziţiile art. 165 pct. 2 din noul Cod de procedură civilă, arătând că aplicarea acestora în dezlegarea problemei de drept supuse discuţiei este în măsură să conducă la o interpretare şi aplicare a legii, de natură a asigura şi respecta garanţiile prevăzute de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, prin realizarea unui just echilibru între interesele contrarii din cadrul procedurii contravenţionale.

5.Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul cuprinde soluţiile date de instanţele judecătoreşti problemei de drept şi argumentele pe care se fundamentează acestea şi evocă doctrina, precum şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la materia supusă analizei.

Raportul propune un proiect de soluţie de admitere a recursului în interesul legii, în sensul că "în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 27 teza I raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) şi art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, cu modificările şi completările ulterioare, modalitatea de comunicare a procesului-verbal de contravenţie şi a înştiinţării de plată, prin afişare la domiciliul sau sediul contravenientului, este subsidiară comunicării prin poştă, cu aviz de primire, iar cerinţa comunicării procesului-verbal de contravenţie şi a înştiinţării de plată este considerată îndeplinită, în principal, în situaţia primirii efective a actelor de către contravenient sau, în subsidiar, ca urmare a afişării acestora la domiciliu sau sediu, după caz".

6.Înalta Curte

Înalta Curte a fost învestită, pe calea recursului în interesul legii, cu pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 27 teza I raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) şi art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, cu referire la caracterul alternativ sau subsidiar al celor două modalităţi de comunicare a procesului-verbal de constatare şi sancţionare contravenţională şi a înştiinţării de plată şi la caracterul valabil al comunicării în aceste modalităţi.

6.1.Prima problemă de drept care trebuie dezlegată este aceea de a se determina caracterul celor două modalităţi tehnice de comunicare a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, în sensul dacă sunt alternative, recurgerea la una dintre acestea fiind necesară şi suficientă, sau dacă una este subsidiară celeilalte.

Considerăm că modalitatea de comunicare a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei prin afişare la domiciliul sau sediul contravenientului este subsidiară celei de comunicare prin poştă, cu aviz de primire.

Este adevărat că din interpretarea gramaticală a normei, utilizarea conjuncţiei "sau" ar putea conduce la concluzia că legiuitorul nu a instituit o ordine de preferinţă, astfel încât s-ar putea recurge la oricare dintre cele două modalităţi, iar procedura de comunicare să fie considerată valabilă.

Interpretarea gramaticală nu este însă suficientă, pentru că nu asigură respectarea dreptului la apărare şi a garanţiilor instituite de art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale, cu privire la acuzaţiile în materie penală.

În dreptul românesc, deşi contravenţia a fost scoasă de sub incidenţa legii penale, întreaga procedură de sancţionare şi, ulterior, de contestare a procesului-verbal de contravenţie trebuie să respecte garanţiile art. 6 paragraful 1 sus-menţionat.

În Cauza Anghel împotriva României, Hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 4 octombrie 2007, s-a remarcat faptul că dreptul românesc nu califică drept "faptă penală" contravenţia pentru care reclamantul a fost sancţionat cu amendă, legiuitorul român alegând să scoată în afara legii penale unele fapte care, deşi aduc atingere ordinii publice, au fost săvârşite în împrejurări care conduc la concluzia că acestea nu întrunesc elementele constitutive ale unei infracţiuni.

Curtea a considerat că, în ciuda naturii pecuniare a sancţiunii aplicate efectiv reclamantului şi a naturii civile a legii care sancţionează contravenţia, procedura în cauză poate fi asimilată unei proceduri penale, deoarece dispoziţia a cărei încălcare a fost imputată reclamantului avea un caracter general şi nu se adresa unui anumit grup de persoane, ci tuturor cetăţenilor.

Din acest motiv, interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor analizate urmează să se realizeze printr-o altă metodă, cea mai adecvată fiind interpretarea logică şi sistematică, întrucât permite a se evidenţia natura şi importanţa drepturilor ocrotite.

Numai în ipoteza în care se consideră că îndeplinirea procedurii de comunicare prin afişarea actului se află într-un raport de subsidiaritate faţă de comunicarea prin poştă, cu aviz de primire, se poate afirma că sunt respectate garanţiile procedurale.

Contravenientului trebuie să i se dea posibilitatea să cunoască efectiv actul încheiat, precum şi data comunicării acestuia, pentru a-şi formula apărările (plângerea contravenţională, excepţia prescripţiei aplicării sancţiunii contravenţionale).

Decizia nr. 1.254 din 22 septembrie 2011 a Curţii Constituţionale confirmă ipoteza susţinută, statuând că raţiunea comunicării prin poştă, cu aviz de primire, "constă în aducerea la cunoştinţa persoanei care a săvârşit o contravenţie a documentelor menţionate [...]. Rezultă că această modalitate de comunicare a procesului-verbal este de natură a asigura încunoştinţarea efectivă a contravenientului în privinţa faptei săvârşite şi a sancţiunilor contravenţionale aplicate".

Astfel, procedura afişării procesului-verbal de contravenţie la domiciliul/sediul contravenientului va fi utilizată numai în situaţia în care nu s-a reuşit, din diverse motive, comunicarea prin poştă, cu aviz de primire.

6.2.Cea de-a doua problemă care s-a cerut a fi dezlegată este cea a stabilirii momentului comunicării procesului-verbal de contravenţie, în ipoteza în care persoana sancţionată, deşi avizată, prin oficiul poştal, nu s-a prezentat în vederea ridicării corespondenţei sau a refuzat primirea acesteia.

Acceptându-se caracterul subsidiar al modalităţilor tehnice de comunicare a procesului-verbal de contravenţie, prin afişare, se ajunge la concluzia că dispoziţiile legale analizate pun accent pe "primirea" efectivă a actului.

În situaţia neprezentării contravenientului la oficiul poştal, după avizare, există un dubiu asupra luării la cunoştinţă a actului comunicat.

Nu se poate afirma de plano că persoana avizată, prin atitudinea sa, încearcă să amâne la nesfârşit comunicarea procesului-verbal.

Nu poate fi aplicat nici principiul nemo auditur propriam turpitudinem allegans, deoarece nu poate fi cunoscut motivul neprezentării persoanei avizate la oficiul poştal.

În ipoteza prezentată, reiese că nu poate fi considerată ca fiind valabilă comunicarea, dacă persoana sancţionată nu s-a prezentat la oficiul poştal pentru ridicarea actului.

Simpla expediere a procesului-verbal, fără ca acesta să ajungă efectiv la destinatar, nu este conformă cu dispoziţia legală cuprinsă în art. 27 teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, care obligă organul constatator să facă dovada că a comunicat procesul-verbal şi că destinatarul a primit actul; pentru o comunicare valabilă, se impune deci ca organului constatator să-i parvină "avizul de primire", care să facă dovada că destinatarul a luat efectiv cunoştinţă de procesul-verbal de contravenţie.

Urmează, aşadar, ca - în această ipoteză, în care persoana sancţionată, deşi avizată, prin oficiul poştal, nu s-a prezentat în vederea ridicării corespondenţei - organul constatator să apeleze la modalitatea tehnică subsidiară de comunicare, prin afişare, avându-se în vedere că returnarea plicului cu menţiunea "avizat", "neavizat", "expirat termen păstrare" nu constituie momentul de la care începe să curgă termenul de formulare a plângerii contravenţionale.

O altă interpretare se impune a fi făcută însă în privinţa refuzului explicit de primire a comunicării prin poştă, cu aviz de primire, când comunicarea se impune a fi considerată ca fiind realizată în momentul exprimării acestui refuz, fără a mai fi necesară efectuarea unei noi comunicări, în modalitatea subsidiară, aceea a afişării.

Aceasta, întrucât îndeplinirea procedurii de comunicare nu poate fi lăsată la discreţia destinatarului comunicării care, fiind interesat în a o tergiversa, poate, prin atitudinea sa subiectivă, să împiedice autoritatea să realizeze comunicarea în termenele prevăzute de lege.

Un argument puternic în sprijinul acestei interpretări îl constituie soluţia prevăzută de art. 165 pct. 2 din Codul de procedură civilă, adoptat prin Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, potrivit acestor dispoziţii legale, în situaţia similară - a comunicării prin poştă a unui act de procedură - în cazul refuzului expres de primire a corespondenţei, procedura se socoteşte îndeplinită la data consemnării de către funcţionarul poştal a acestui refuz.

Legea procesual civilă instituie, aşadar, în situaţia expres prevăzută, o prezumţie absolută, de cunoaştere a actului, fundamentată pe atitudinea subiectivă a părţii, expres manifestată, şi pe necesitatea prevenirii şi sancţionării abuzului de drept din partea acesteia.

Această modalitate de interpretare şi aplicare a legii este în măsură să asigure un just echilibru între interesele contrare din cadrul procedurii contravenţionale, într-o manieră care să nu reducă dreptul persoanei sancţionate contravenţional, de a i se comunică actul prin care s-a dispus această măsură, la unul pur formal (în varianta considerării celor două modalităţi de comunicare ca fiind alternative), pe de o parte, şi care, în acelaşi timp, să nu greveze obligaţia autorităţii cu o sarcină imposibil de realizat, ce ar depinde în exclusivitate de voinţa persoanei sancţionate, de a se prevala într-un mod abuziv de dreptul respectiv, pe de altă parte.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

În numele legii

DECIDE:

Admite recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi, în consecinţă:

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 27 teza I raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) şi art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte că:

Modalitatea de comunicare a procesului-verbal de contravenţie şi a înştiinţării de plată, prin afişare la domiciliul sau sediul contravenientului, este subsidiară comunicării prin poştă, cu aviz de primire.

Cerinţa comunicării procesului-verbal de contravenţie şi a înştiinţării de plată este îndeplinită şi în situaţia refuzului expres al primirii corespondenţei, consemnat în procesul-verbal încheiat de funcţionarul poştal.

Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi, 10 iunie 2013.

Preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,

LIVIA DOINA STANCIU

Magistrat-asistent,

Magistrat asistent

Aurel Segărceanu