Decizie Nr. 36 din 2 aprilie 1996

Curtea Constituţională a fost sesizată, la data de 21 martie 1996, de către Guvernul României, pentru a se pronunţa asupra constituţionalităţii prevederilor articolului unic, punctul 6 din Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995, în ce priveşte introducerea art. 11 în cuprinsul acestei ordonanţe.

Potrivit art. 11 al ordonanţei, introdus prin legea sus-menţionată, "Cuantumul alocat anual prin bugetul de stat pentru finanţarea activităţilor de cercetare-dezvoltare prevăzute la art. 13 şi a altor cheltuieli prevăzute la art. 14 va fi de minimum 1% din produsul intern brut".

Guvernul considera ca aceasta prevedere este neconstitutionala, pentru următoarele motive:

1.În temeiul art. 110 din Constituţie, în cazul în care o iniţiativă legislativă implica modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării Guvernului este obligatorie. Prevederile art. 11 al ordonanţei, introdus prin lege, intra sub incidenţa art. 110 din Constituţie, întrucît au fost adoptate fără să se fi cerut informaţii de la Guvern.

Întrucît, la data adoptării Legii pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995, bugetul de stat pe anul 1996 nu era aprobat, sunt aplicabile prevederile art. 137 alin. (3) din Constituţie, potrivit cărora, "Dacă legea bugetului de stat şi legea bugetului asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor bugete".

Asa fiind, majorarea cuantumului alocat cercetării-dezvoltării prin Legea pentru aprobarea bugetului de stat pe anul 1995 reprezintă o modificare a acestuia, prevederile art. 110 alin. (1) din Constituţie fiind, de aceea, aplicabile.

2.Cel de-al doilea argument are în vedere faptul ca, potrivit art. 137 alin. (2) din Constituţie, competenţa de a elabora proiectul bugetului de stat aparţine, în exclusivitate Guvernului, acest proiect trebuind sa reflecte priorităţile ce rezultă din programul de guvernare, acceptat de Parlament la investirea Guvernului.

Dacă, prin legi având un alt obiect de reglementare, Parlamentul stabileşte proportiile sumelor ce urmează să se aloce prin buget pentru diverse capitole de cheltuieli, proiectul de buget se elaborează, de fapt, nu de către Guvern, ci de către Parlament, ceea ce afectează principiul separaţiei puterilor şi reduce la o simpla operaţie aritmetica dreptul constituţional al Guvernului de a întocmi acest proiect de lege.

De aceea prerogativa Parlamentului de a modifica orice prevedere bugetară se poate exercita numai cu ocazia dezbaterii şi adoptării proiectului de lege alcătuit de Guvern.

În fine, se arata ca stabilirea, prin legi de reglementare a diferitelor domenii de activitate, a unor bugete distincte ale acestor domenii anulează însuşi rolul Parlamentului în dezbaterea şi aprobarea bugetelor anuale şi face astfel imposibila abordarea unor prioritati impuse de situaţiile specifice fiecărui an.

3.Art. 11, constituind o prevedere bugetară, ar fi trebuit să fie dezbătut şi aprobat în şedinţa comuna a Camerei Deputaţilor şi a Senatului, astfel cum prevede art. 62 alin. (2) lit. b) din Constituţie. Textul constituţional nu a fost însă respectat, ceea ce constituie un alt motiv de neconstituţionalitate, de ordin procedural.

4.Art. 137 alin. (5) din Constituţie prevede că nici o cheltuiala bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea surselor de finanţare. Or, deşi prin textul art. 11 al Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995, introdus prin legea pentru aprobarea acestei ordonanţe, se stabileşte o cheltuiala bugetară, nu se precizează sursa de finanţare, ceea ce contrazice textul menţionat din legea fundamentală.

5.Prevederile art. 11 implica unele consecinţe grave, întrucît necesita cheltuieli exorbitante de la bugetul de stat. Tot astfel se arata ca raportarea unor prevederi bugetare la procente din produsul intern brut face ca dispoziţia legală respectiva să fie inoperantă, întrucît se referă la un indicator economic postcalculat, al cărui cuantum se stabileşte după încheierea exerciţiului bugetar, făcând imposibila înscrierea unor sume certe în proiectul de buget de stat pe anul următor.

Se arata, în fine, ca nici legislatiile statelor Uniunii Europene şi nici cele ale celorlalte state dezvoltate din lume nu conţin o astfel de prevedere de alocare a unor părţi din P.I.B., acesta fiind numai un indicator specific unor calcule de fundamentare a bugetelor ori de apreciere a evoluţiei economiei.

În conformitate cu art. 19 din Legea nr. 47/1992, au fost solicitate punctele de vedere ale preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului.

Preşedintele Senatului, în punctul sau de vedere, considera obiecţia de neconstituţionalitate intemeiata, deoarece prin legea care aproba Ordonanţa Guvernului nr. 25/1995 "a fost introdus un text care excede domeniul respectiv şi impune o reglementare de natura bugetară, prestabilind obligaţia Guvernului de a înscrie în proiectul bugetului de stat o anumită valoare destinată acelui domeniu, precum şi obligaţia Parlamentului de a aproba bugetul de stat în aceasta forma". Prin aceasta modalitate "este anulat dreptul constituţional al Guvernului, prevăzut de art. 137 alin. (2) din Constituţia României, de a elabora anual proiectul bugetului de stat" şi se anihileaza "rolul Parlamentului în dezbaterea şi adoptarea bugetului de stat". Produsul intern brut poate fi evaluat numai "post factum". El poate fi prognozat, dar rezultatul este doar estimativ, ceea ce are drept consecinţa imposibilitatea de a se determina, pe aceasta baza, o prevedere precisa în bugetul de stat, care se aproba la începutul anului, Guvernul putind fi pus în situaţia "de a gestiona un buget deficitar, deşi liniile directoare ale politicii sale economice l-ar indritui să-şi propună un buget echilibrat". De asemenea, se arata ca textul de lege respectiv a fost adoptat cu încălcarea dispoziţiilor art. 62 alin. (2) lit. b) din Constituţie, întrucît "constituie în mod evident o dispoziţie bugetară".

La dosar s-a primit şi opinia Comisiei juridice, de numiri, disciplina, imunităţi şi validari a Senatului, în sensul că stabilirea "procentului de minimum 1% din produsul intern brut - pe seama bugetului de stat - anual pentru activitatea de cercetare-dezvoltare" este neconstitutionala. În motivarea acestei opinii se invoca prevederile constituţionale ale art. 137 alin. (5), întrucît nu s-a stabilit sursa de finanţare, neputindu-se şti astfel "dacă bugetul anual poate suporta sau nu o asemenea sarcina", prevederile art. 137 alin. (2), potrivit cărora componentele bugetului de stat se stabilesc de către Guvern, şi prevederile art. 62 lit. b), potrivit cărora bugetul se aproba în şedinţa comuna a Camerelor Parlamentului. De asemenea, se arata ca, prin prestabilirea unei alocaţii bugetare, "dispare caracterul unitar" al bugetului şi se încalcă ordinea constituţională, potrivit căreia "Guvernul are gestiunea avutiei naţionale", precum şi prevederile art. 136 din Constituţie.

Preşedintele Camerei Deputaţilor nu a comunicat punctul sau de vedere.

Curtea considera ca, potrivit prevederilor art. 144 lit. a) din Constituţie, ale art. 12, 17 şi următoarele din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, este competenţa să se pronunţe asupra constituţionalităţii art. 11, astfel cum a fost introdus prin Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995, fiind legal sesizată de Guvern.

Faţa de cele arătate,

CURTEA,

ţinând seama de sesizarea Guvernului, de punctul de vedere al preşedintelui Senatului, de opinia Comisiei juridice, de numiri, disciplina, imunităţi şi validari a Senatului, de raportul judecătorului-raportor, precum şi de prevederile art. 11, introdus prin Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995, ce face obiectul sesizării, raportate la dispoziţiile Constituţiei, retine următoarele:

Potrivit art. 101 alin. (1) din Constituţie, "Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a tarii".

În virtutea acestei prerogative, potrivit art. 137 alin. (2) din Constituţie, Guvernul are competenţa exclusiva de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului.

Prin art. 11, introdus prin Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995, în cuprinsul acestuia s-a prevăzut ca nivelul alocat anual, prin bugetul de stat, pentru finanţarea activităţilor de cercetare-dezvoltare este de minimum 1% din produsul intern brut.

În acest fel, o cheltuiala de natura bugetară - alocaţia minima pentru activitatea de cercetare-dezvoltare - a fost prestabilita prin lege, afectindu-se, în mod direct, competenţa constituţională a Guvernului de a elabora bugetul de stat. În temeiul acestei competente, nici o autoritate publică nu poate prestabili alocaţii bugetare în proiectul de buget, întrucît astfel s-ar substitui Guvernului în elaborarea acestui proiect. Este incontestabil ca Parlamentul poate dezbate şi modifica orice cheltuiala bugetară, dar numai în cadrul dezbaterii legii de aprobare a bugetului de stat. Altfel, ar insemna ca orice prevedere bugetară poate fi pusă în discuţie cu prilejul dezbaterii oricărei alte legi, ceea ce ar afecta unitatea şi coerenta bugetului, cu încălcarea procedurii de adoptare a acestuia, potrivit art. 62 alin. (2) lit. b) din Constituţie.

Pe de altă parte, prestabilirea unei cheltuieli bugetare aduce atingere dreptului de iniţiativa legislativă, consacrat de art. 73 alin. (1) din Constituţie. Este de principiu ca printr-o lege nu se poate anticipa chiar cuprinsul unui proiect de lege, pentru ca aceasta ar insemna ca Parlamentul, în fond, să se substituie autorului iniţiativei legislative, în cazul de faţa Guvernului, în exercitarea iniţiativei sale privind elaborarea şi supunerea spre aprobare a bugetului de stat.

Prevederile art. 11, ce fac obiectul sesizării, sunt contrare şi dispoziţiilor art. 137 alin. (2) şi (3) din Constituţie.

Potrivit alin. (2) al art. 137, bugetul de stat se elaborează anual, iar potrivit alin. (3) al aceluiaşi articol, dacă bugetul de stat nu a fost adoptat până la finele anului, se aplică bugetul anului anterior, până la adoptarea noului buget.

Principiul anualitatii bugetului de stat este deci de natura constituţională.

Privind regimul juridic al bugetului de stat, acest principiu se aplică atât actului denumit buget, cît şi componentelor sale, care, subsumindu-se întregului, adică bugetului în ansamblul lui, nu pot fi diferite de el.

Din prevederile art. 12 al Legii nr. 10/1991 privind finanţele publice rezultă ca bugetul de stat cuprinde totalitatea veniturilor şi a cheltuielilor statului. Deci alocaţiile pentru efectuarea cheltuielilor, stabilindu-se numai prin buget, rezultă ca, la rindul lor, sunt supuse principiului anualitatii.

În consecinţa, este neconstitutionala stabilirea unei alocaţii bugetare, chiar la nivelul sau minim, cu caracter permanent, astfel cum a fost instituită de art. 11, introdus prin Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995, alocaţia pentru cercetarea ştiinţifică. Legea de aprobare a bugetului de stat fiind exclusiv temporară, instituirea prin lege a unei alocaţii nu poate fi altfel decît temporară, astfel cum rezultă din principiul anualitatii, fiind neconstitutionala, deci instituirea ei printr-o norma cu caracter permanent, astfel cum este dispoziţia legală ce face obiectul sesizării.

Prin art. 11, introdus de Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995, s-a stabilit o cheltuiala bugetară - alocaţie pentru cercetare de 1% din produsul naţional brut - fără precizarea sursei de finanţare.

Potrivit art. 137 alin. (5) din Constituţie, nici o cheltuiala bugetară nu poate fi însă aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.

Produsul naţional brut, conform însuşi art. 11, nu reprezintă sursa de finanţare, ci variabila în funcţie de care se calculează alocaţia bugetară de 1% . De altfel, sursa de finanţare nu poate fi constituită decît din veniturile financiare ale statului, care, potrivit art. 13 din Legea nr. 10/1991, sunt alcătuite din "orice suma care se cuvine statului". De aceea, prin raportare la produsul intern brut, sursele de finanţare ale alocaţiilor bugetare, în general, se constituie din sumele pe care statul le preleva, sub forma de impozite, taxe etc. din acest produs intern. În conceptia art. 11 se rupe alocaţia de sursa de finanţare, prin acest articol instituindu-se numai alocaţia bugetară, iar sursa de finanţare urmînd a fi stabilită ulterior, la elaborarea proiectului de buget. Astfel, cerinţa constituţională a art. 137 alin. (5) este incalcata, deoarece ea impune stabilirea concomitenta atât a alocaţiei bugetare, ce are semnificatia unei cheltuieli, cît şi a sursei de finanţare, ce are semnificatia venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecinţele profund negative, pe plan economic şi social, a stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire.

În ceea ce priveşte încălcarea prevederilor art. 110 din Constituţie, invocate în sesizare, se retine ca în şedinţa Camerelor reunite, ministrul de stat, ministrul finanţelor, a exprimat "poziţia Guvernului foarte ferma" în sensul neadmiterii amendamentului, ceea ce nu echivaleaza însă cu respectarea cerinței constituţionale a art. 110.

Având în vedere considerentele expuse, vazind şi dispoziţiile art. 62 alin. (2) lit. b), ale art. 101 alin. (1), ale art. 110, ale art. 137 şi ale art. 144 lit. a) din Constituţie, precum şi prevederile art. 2 alin. (2) şi ale art. 20 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA

În numele legii

DECIDE:

Constata ca dispoziţiile art. 11, introduse în Ordonanţa Guvernului nr. 25 din 11 august 1995 privind reglementarea organizării şi finanţării activităţii de cercetare-dezvoltare, prin articolul unic punctul 6 din legea pentru aprobarea acestei ordonanţe, sunt neconstituţionale.

Decizia se comunică Preşedintelui României, precum şi preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, în scopul deschiderii procedurii prevăzute la art. 145 alin. (1) din Constituţie.

Deliberarea a avut loc la data de 2 aprilie 1996 şi la ea au participat: Ioan Muraru, preşedinte, Costica Bulai, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Lucian Stangu, Florin Bucur Vasilescu, Victor Dan Zlatescu, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN MURARU

Magistrat-asistent,

Maria Bratu