referitoare la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare
Dosar nr. 1.886/1/2016
| Ionel Barbă | - preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal - preşedintele completului |
| Simona Camelia Marcu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
| Eugenia Marin | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
| Doina Duican | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
| Angelica Denisa Stănişor | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
| Rodica Florica Voicu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
| Dana Iarina Vartires | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
| Emilia Claudia Vişoiu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
| Cristian Daniel Oana | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul Dosarului nr. 2.160/1/2016 este constituit conform dispoziţiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, şi ale art. 27^4 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul).
Şedinţa este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secţiile Unite, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27^6 din Regulament.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.216/33/2015 privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:
–Dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), se interpretează în sensul că motivul de revizuire este admisibil în baza unor decizii ale Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE) ulterioare hotărârii a cărei revizuire se cere şi în lipsa invocării dispoziţiilor de drept unional în litigiul de bază sau motivul de revizuire este admisibil doar în baza deciziilor CJUE existente la data pronunţării hotărârii a cărei revizuire se cere şi în condiţiile invocării respectivelor dispoziţii în litigiul de bază?;
–în ipoteza admisibilităţii cererii de revizuire, care este termenul în care se poate formula cererea de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004?
Magistratul-asistent prezintă referatul cu privire la obiectul sesizării, arătând că la dosar au fost depuse punctele de vedere ale curţilor de apel, însoţite, după caz, de hotărâri judecătoreşti relevante, precum şi raportul întocmit de judecătorul-raportor; de asemenea, se arată că raportul a fost comunicat părţilor, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, iar Spânu Paul Norocel, având calitatea de revizuent în dosarul de sesizare, a formulat punct de vedere („observaţii“) referitor la raport.
Se arată, de asemenea, că la dosar au fost depuse punctele de vedere formulate de specialiştii în materie din cadrul Facultăţii de Drept a Universităţii „Alexandru Ioan Cuza“ din Iaşi (Colectivul de drept privat: prof. univ. dr. Gheorghe Durac, lect. univ. dr. Dan Constantin Mâţă şi lect. univ. dr. Nicolae-Horia Ţiţ) şi Facultăţii de Drept a Universităţii de Vest din Timişoara (conf. univ. dr. Raluca Bercea).
În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunilor de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:
Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 25 ianuarie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 1.216/33/2015, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunile de drept sus-menţionate.
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj, reclamantul, în contradictoriu cu pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Judeţului Cluj, a solicitat anularea Deciziei E nr. 478 din 13.06.2013 emisă de pârâtă, prin care s-a soluţionat contestaţia administrativă, precum şi anularea deciziilor de impunere nr. 363.916/1/22.04.2013 şi nr. 363.916/1/22.04.2013 privind stabilirea contribuţiei la F.N.U.A.S.S. şi a accesoriilor aferente pe perioada 2006-2012.
Reclamantul a criticat actele contestate ca fiind emise cu încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (4), art. 44 şi 47 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul de procedură fiscală), respectiv cu nesocotirea principiului consacrat de art. 218 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 95/2006), cu referire la art. 259 alin. (7) şi (8) din aceleaşi act normativ, în forma existentă la data emiterii deciziilor de impunere; nu au fost invocate critici legate de încălcarea dispoziţiilor de drept material european referitoare la protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu caracter personal. Ulterior, în şedinţa publică din 7 iulie 2014, reclamantul şi-a precizat verbal acţiunea iniţială, invocând Sentinţa civilă nr. 835/2012 a Curţii de Apel Bucureşti, prin care s-au anulat în parte dispoziţiile art. 35 alin. (1) din Ordinul preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate (C.N.A.S.) nr. 617/2007 în privinţa posibilităţii organului competent de a emite decizii de impunere.
Prin Sentinţa nr. 4.809 din 11 iulie 2014, Tribunalul Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale a admis acţiunea, astfel cum a fost precizată, şi a anulat actele administrativ fiscale atacate, reţinând, în esenţă, că pârâta nu are competenţa legală de a emite titluri de creanţă.
Prin Decizia nr. 327 din 14 ianuarie 2015, Curtea de Apel Cluj - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de autoritatea pârâtă, a casat sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, a respins acţiunea, reţinând, în esenţă, că anularea parţială a dispoziţiilor art. 35 alin. (1) din Ordinul preşedintelui C.N.A.S. nr. 617/2007 în privinţa posibilităţii organului competent de a emite decizii de impunere îşi produce efecte numai pentru viitor, iar nu în litigiul pendinte, iar, pe de altă parte, în speţă, sunt aplicabile principiile solidarităţii şi obligativităţii participării la sistemul asigurărilor sociale de sănătate.
Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de recurs a formulat cerere de revizuire intimatul-reclamant, în temeiul dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 554/2005, invocând Hotărârea CJUE pronunţată la 1 octombrie 2015 în Cauza C-201/14.
Articolul 21Căile extraordinare de atac
(...)
(2)Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de Codul de procedură civilă, pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată. Cererea de revizuire se introduce în termen de 15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrată de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivată a părţii interesate, în termen de 15 zile de la pronunţare. Cererea de revizuire se soluţionează de urgenţă şi cu precădere, într-un termen maxim de 60 de zile de la înregistrare.
Notă:
a)Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.609 din 9 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 70 din 27 ianuarie 2011, prevederile art. 21 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 554/2004 au fost declarate neconstituţionale.
b)Prin Legea nr. 299/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 916 din 22 decembrie 2011, a fost abrogat alin. (2) al art. 21 din Legea nr. 554/2004.
c)Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013, dispoziţiile Legii nr. 299/2011, care au abrogat alin. (2) al art. 21 din Legea nr. 554/2004, au fost declarate neconstituţionale; de asemenea, prevederile art. 21 alin. (2) teza întâi şi a treia din Legea nr. 554/2004, reintrate în fondul activ al legislaţiei, conform acestei decizii a Curţii Constituţionale, subsecvent, au fost declarate neconstituţionale în măsura în care se interpretează în sensul că nu pot face obiectul revizuirii hotărârile definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de recurs, cu încălcarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, atunci când nu evocă fondul cauzei.
d)În consecinţă, art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este în continuare în vigoare, ca efect al Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, însă numai în ceea ce priveşte tezele întâi şi a treia, iar teza întâi este constituţională numai în măsura în care se interpretează în sensul că pot face obiectul revizuirii hotărârile definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de recurs cu încălcarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, indiferent dacă acestea evocă sau nu fondul cauzei (consecinţă rezultând, per a contrario, din aceeaşi decizie a Curţii Constituţionale).
e)Teza a doua a art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care stabilea termenul declarării revizuirii şi data de la care acesta începe să curgă, a fost declarată neconstituţională, iar legiuitorul nu a intervenit pentru punerea în acord a dispoziţiilor declarate neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei, respectiv pentru a reglementa termenul de revizuire cu respectarea considerentelor Deciziei nr. 1.609 din 9 decembrie 2010 a Curţii Constituţionale.
Din cuprinsul încheierii de sesizare rezultă că părţile au formulat următoarele observaţii cu privire la problemele de drept supuse dezlegării:A) Revizuentul a apreciat că, deşi nu există un termen cert de introducere a cererii de revizuire întemeiate pe dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, totuşi jurisprudenţa s-a cristalizat în sensul că este aplicabil, în mod corespunzător, termenul de 3 luni de la data publicării hotărârii CJUE în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. În ce priveşte chestiunea admisibilităţii cererii de revizuire, revizuentul a invocat jurisprudenţa CJUE (Hotărârea pronunţată în Cauza Târşia, C-69/14, pct. 30), arătând că, potrivit acesteia, instanţa naţională are posibilitatea de a reveni asupra unei hotărâri care are autoritate de lucru judecat, în cazul în care normele de procedură interne prevăd acest lucru, pentru a restabili conformitatea situaţiei în discuţie în litigiul principal cu dreptul Uniunii; de asemenea, a invocat Hotărârea CJUE Kempter (Cauza C-2/06).B) Intimata a apreciat că, în speţă, este aplicabil termenul general de revizuire de o lună, prevăzut de art. 511 din Codul de procedură civilă, întrucât un alt termen nu este reglementat. Cu privire la chestiunea admisibilităţii din perspectiva unei hotărâri CJUE ulterioare, intimata nu şi-a exprimat punctul de vedere.
Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reţinând următoarele:
–soluţionarea litigiului depinde de modul de interpretare a prevederilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004;
–problema de drept enunţată este nouă, chiar dacă instanţa supremă s-a pronunţat prin decizii de speţă, fie şi tangenţial, în legătură cu admisibilitatea cererii. Totuşi problema admisibilităţii cererii de revizuire din perspectiva unei hotărâri CJUE ulterioare nu a fost analizată în mod explicit şi cu valoare de principiu de instanţa supremă, nefiind stabilit cu valoare de principiu nici care este durata termenului şi data de la care acesta începe să curgă;
–problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, conform evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, consultate la data sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.B. Cu privire la chestiunile de drept ce formează obiectul sesizării
Prima chestiune de drept se referă la ipoteza în care, ulterior deciziei a cărei revizuire se solicită, a survenit o hotărâre pronunţată de CJUE în cadrul procedurii prevăzute de art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE), situaţie în care se pune problema admisibilităţii cererii de revizuire întemeiate pe art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Textul art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 se referă strict la principiul priorităţii dreptului european, care înseamnă că dreptul Uniunii, în integralitatea sa, indiferent de rangul normei de drept a Uniunii (primar sau derivat), primează asupra dreptului naţional în ansamblul său, inclusiv în faţa normelor sale constituţionale. Cu alte cuvinte, premisa acestui principiu rezidă în aceea că în situaţia unui concurs de norme juridice naţionale şi unionale, care reglementează diferit acelaşi tip de relaţii sociale, întâietate prezintă pentru soluţionarea aspectului litigios reglementarea la nivel european. Însă textul precitat nu a avut în vedere la momentul adoptării sale hotărârile ulterioare pronunţate de CJUE. Că este aşa rezultă din împrejurarea că termenul, în reglementarea prevăzută la teza a II-a a normei înscrise la art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, anterior declarării ca neconstituţională nu curgea de la momentul publicării hotărârii CJUE în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, ci de la momentul comunicării hotărârii a cărei revizuire se solicita. În acest sens, doctrina de specialitate de la epoca introducerii acestui nou motiv de revizuire, văzut ca un remediu naţional în cazul încălcării principiului priorităţii dreptului european, a subliniat că s-au instituit reguli speciale de procedură menite să asigure în acest caz respectarea principiului celerităţii jurisdicţionale.
Prin urmare, din modul de reglementare iniţială a acestui motiv de revizuire rezultă că încălcarea principiului priorităţii se raporta exclusiv la dreptul european (unional), astfel cum a fost interpretat de CJUE, existent la data pronunţării hotărârii supuse revizuirii, nu şi la hotărârile interpretative ulterioare. Chiar şi ulterior declarării neconstituţionale a tezei a II-a a normei înscrise la art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit soluţiei de principiu adoptate de Secţia de contencios administrativ a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, termenul curgea de la momentul la care revizuentul a luat cunoştinţă pe orice cale de hotărârea a cărei revizuire se solicită.
Pe de altă parte, se observă că formula redacţională a motivului de revizuire special din Legea nr. 554/2004 este total diferită de modul de redactare a motivelor de revizuire prevăzute la pct. 10 şi 11 ale art. 509 din Codul de procedură civilă, unde se face vorbire în mod expres de instanţa europeană de contencios a drepturilor omului - Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO), respectiv de instanţa de contencios constituţional din România - Curtea Constituţională (CCR); de aceea, termenele de revizuire în aceste două cazuri de revizuire curg de la data publicării hotărârii CEDO, respectiv a deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României.
În lumina Cauzei Târşia, precitată, dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 trebuie să li se dea o interpretare restrictivă (în sensul că încălcarea principiului priorităţii se raportează exclusiv la dreptul european - unional - astfel cum a fost interpretat de CJUE, existent la data pronunţării hotărârii supuse revizuirii), aşa încât principiul autorităţii de lucru judecat să nu fie golit de conţinut. Aşa cum a statuat CJUE la pct. 38 al Hotărârii pronunţate în Cauza Târşia, dreptul Uniunii nu impune unui organ judiciar obligaţia ca, pentru a ţine seama de interpretarea unei dispoziţii relevante a acestui drept, adoptată de Curte ulterior pronunţării de către acest organ judiciar a deciziei care a dobândit autoritate de lucru judecat, să revină, din principiu, asupra deciziei respective.
Este adevărat că, potrivit pct. 30 al aceleiaşi hotărâri, se menţionează că în cazul în care normele de procedură interne aplicabile prevăd posibilitatea ca instanţa naţională să revină, în anumite condiţii, asupra unei hotărâri care are autoritate de lucru judecat, pentru a face ca situaţia să fie compatibilă cu dreptul naţional, această posibilitate trebuie să prevaleze, în conformitate cu principiile echivalenţei şi eficacităţii, dacă sunt întrunite condiţiile menţionate, pentru a restabili conformitatea situaţiei în discuţie în litigiul principal cu dreptul Uniunii (în acest sens s-a făcut trimitere la Hotărârea Impresa Pizzarotti, Cauza C-213/13, pct. 62). Se observă însă că tocmai aceste condiţii de revenire asupra unei hotărâri înzestrate cu autoritate de lucru judecat sunt în discuţie în prezentul litigiu.
Atâta vreme cât art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu a avut în vedere hotărârile CJUE ulterioare rămânerii definitive a deciziei a cărei revizuire se cere, singurul remediu este angajarea răspunderii statului. Într-adevăr, în măsura în care hotărârea a cărei revizuire se cere (fiind definitivă şi pronunţată în recurs de o instanţă naţională de ultim grad, fără posibilitatea de mai fi desfiinţată prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege) se dovedeşte a fi incompatibilă cu o interpretare a dreptului Uniunii, reţinută de Curtea de la Luxemburg ulterior datei la care aceasta a rămas definitivă, jurisprudenţa constantă a CJUE a statuat că particularii nu pot fi privaţi de posibilitatea de a angaja răspunderea statului pentru a obţine, pe această cale (separată), o protecţie juridică a drepturilor lor (a se vedea în acest sens Hotărârea Köbler, C-224/01, pct. 34, şi Hotărârea Traghetti del Mediterraneo, C-173/03, pct. 31).
În ipoteza în care se va aprecia de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie că cererea de revizuire este admisibilă se impune a se analiza, în lumina regulilor care se conturează în materia contenciosului administrativ, dacă condiţia pozitivă ca dreptul material unional - ce a format obiectul interpretării instanţei de la Luxemburg - să fi fost invocat în fazele procesuale anterioare (fond sau recurs) trebuie îndeplinită.
Într-adevăr, motivele de nulitate, atât relativă, cât şi absolută, ale actului administrativ dedus judecăţii instanţei de contencios trebuie invocate în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004. Cu alte cuvinte, omisiunea invocării de către reclamant a unui motiv de nulitate, fie prin acţiunea introductivă, fie în condiţiile Codului de procedură civilă, prin precizările ulterioare (evident dacă se respectă termenele statornicite de Legea nr. 554/2004), face ca respectivul viciu de nelegalitate al actului administrativ atacat să se acopere.
Or, invocarea unei hotărâri CJUE ulterioare rămânerii definitive a unei hotărâri înzestrate cu autoritate de lucru judecat, fără ca în faţa primei instanţe să se fi indicat norme de drept unional pretins a fi fost încălcate prin emiterea actului administrativ [cu atât mai mult în recurs, unde nu se poate schimba cauza cererii de chemare în judecată şi nici nu se pot formula pretenţii noi, conform art. 478 alin. (3) din Codul de procedură civilă aplicabil potrivit normei de trimitere încorporate la art. 494 din acelaşi act normativ], eludează regulile speciale de formulare a acţiunilor în contencios administrativ. Cu alte cuvinte, o hotărâre CJUE nu poate fi aplicată izolat de contextul factual şi legal al speţei, chestiunea trebuind să fie pertinentă, adică să influenţeze soluţionarea litigiului.
Nimic nu îl împiedică pe reclamant să invoce încălcări ale dreptului Uniunii în condiţiile Legii nr. 554/2004, chiar dacă la momentul formulării acţiunii nu exista o hotărâre CJUE care să interpreteze dreptul material unional. Instanţa de contencios fie va face aplicarea directă a dreptului unional, fie, dacă are nevoie de o interpretare a normei, va sesiza CJUE, în condiţiile art. 267 din TFUE. Aşa fiind, se apreciază că această condiţie a invocării încălcării dreptului unional trebuie să se aplice cu atât mai mult căii extraordinare de atac a revizuirii.
În ce priveşte cea de-a doua chestiune de drept se apreciază că stabilirea termenului de exercitare a revizuirii şi data de la care curge acest termen depind de soluţia dată chestiunii admisibilităţii cererii.
Într-adevăr, în ipoteza în care se apreciază că motivul de revizuire nu a avut în vedere hotărâri CJUE ulterioare, atunci revizuirea poate fi exercitată în termenul de drept comun de o lună, care curge de la data când partea a luat cunoştinţă, pe orice cale, de hotărârea supusă revizuirii.
În cealaltă ipoteză, în care se apreciază că revizuirea este admisibilă, se consideră preferabilă orientarea jurisprudenţială care s-a preocupat de identificarea unui termen rezonabil, care să asigure echilibrul între principiul securităţii raporturilor juridice şi obiectivul înlăturării încălcării principiului priorităţii dreptului unional.
Într-adevăr, stabilirea termenului de 3 luni de la data publicării hotărârii CJUE în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene [pe temeiul principiului echivalenţei cu termenele stabilite pentru motivele prevăzute la art. 509 alin. (1) pct. 10 şi 11 din Codul de procedură civilă] ar prezenta neajunsul că ar putea pune în cauză stabilitatea raporturilor juridice câtă vreme ar fi posibil ca hotărârea CJUE să survină după o perioadă mare de timp de la momentul rămânerii definitive a hotărârii. Pe de altă parte însă ar prezenta avantajul certitudinii şi previzibilităţii sale, în comparaţie cu stabilirea de la caz la caz a unui termen rezonabil de exercitare a căii extraordinare de atac.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a pronunţat următoarele decizii care tratează în mod special problema de drept supusă dezlegării: deciziile nr. 6.394 din 26 septembrie 2013, nr. 4.713 din 9 decembrie 2014, nr. 2.340 din 5 iunie 2015, nr. 3.347 din 28 octombrie 2015, nr. 3.846 din 2 decembrie 2015 şi nr. 565 din 1 martie 2016, din care, în continuare, vor fi redate selectiv câteva considerente relevante.
„Teza a doua din art. 21 alin. (2) al Legii nr. 554/2004, conţinând termenul pentru exercitarea revizuirii, a fost declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.609 din 9 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial nr. 70 din 27 ianuarie 2011. Cum legiuitorul nu a intervenit pentru a pune în acord prevederea neconstituţională cu dispoziţiile Constituţiei în termenul de 45 de zile de la publicarea deciziei în Monitorul Oficial, prevăzut în art. 147 alin. (1) din Constituţia României, iar reglementarea de drept comun a revizuirii, cuprinsă în Codul de procedură civilă, nu conţine o normă unitară privind durata şi momentul de la care curge termenul pentru exercitarea căii de atac, acestea fiind stabilite distinct pentru fiecare motiv de revizuire prevăzut în Cod, revine instanţei judecătoreşti sarcina de a hotărî asupra aspectelor menţionate, cu respectarea unui echilibru între principiul securităţii raporturilor juridice şi obiectivul înlăturării încălcării principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene. În speţă, revizuenta a invocat încălcarea dreptului Uniunii Europene întemeindu-se pe interpretarea obligatorie dată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene printro hotărâre preliminară pronunţată ulterior deciziei atacate cu revizuire, iar calea de atac a fost exercitată în mai puţin de o lună de la data publicării hotărârii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, motiv pentru care Înalta Curte urmează să respingă excepţia de tardivitate, invocată de intimată“. (Decizia nr. 6.394 din 26 septembrie 2013)
„Apărarea pe care intimata a formulat-o, cu referire la hotărârile CJUE din Cauzele C-224/01 (Kobler) şi C-234/04 (Kapferer) nu este în măsură să paralizeze demersul procesual al revizuentei, pentru că, în acele hotărâri, CJUE a subliniat importanţa principiului autorităţii lucrului judecat, în sensul ca hotărârile definitive să nu mai poată fi puse în discuţie după epuizarea căilor de atac disponibile, după expirarea termenelor prevăzute pentru exercitarea acestora sau pentru motive şi în condiţii care nu sunt prevăzute de normele de procedură internă; or în speţă revizuenta a exercitat în mod legal o cale de atac de retractare prevăzută de legea română“. (Decizia nr. 6.394 din 26 septembrie 2013)
„Este adevărat că, în privinţa termenului de exercitare a dreptului de a formula revizuire pentru motivul prevăzut de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, problema nu este clarificată la nivel legislativ, deoarece Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1.609/2010 a declarat neconstituţionale prevederile art. 21 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privitoare la termenul de exercitare a revizuirii. Cum prevederile neconstituţionale nu au fost puse în acord cu dispoziţiile Constituţiei, în termen de 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, efectele juridice ale acestora au încetat în virtutea dispoziţiilor art. 141 alin. (1) din Constituţie. În aceste condiţii, în jurisprudenţa Înaltei Curţi s-a decis că revizuirea poate fi exercitată în termenul de drept comun de o lună, care curge de la data când partea a luat cunoştinţă, pe orice cale, de hotărârea supusă revizuirii“. (soluţie de principiu adoptată de judecătorii Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, la data de 7 februarie 2011) (Decizia nr. 565 din 1 martie 2016)
La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, curţile de apel au comunicat jurisprudenţă şi puncte de vedere referitoare la problemele de drept în discuţie, din analiza cărora se desprind următoarele orientări şi opinii pertinente:A) - cererea de revizuire formulată în temeiul dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este admisibilă şi în baza unor decizii CJUE ulterioare hotărârii a cărei revizuire se cere, dacă în litigiul de bază se invocaseră dispoziţii de drept unional^1; s-a argumentat, în acest sens, că hotărârea CJUE, deşi ulterioară, constată o încălcare a dreptului unional care exista în fapt şi în drept la data pronunţării hotărârii a cărei revizuire se solicită; (în cadrul acestei opinii s-a apreciat că, în condiţiile în care decizia CJUE exista la data pronunţării hotărârii a cărei revizuire se cere, iar instanţa naţională nu a respectat-o, este vorba de o greşeală de judecată, care nu ar putea fi îndreptată pe calea revizuirii^2);
Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.609 din 9 decembrie 2010, prevederile art. 21 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 554/2004 au fost declarate neconstituţionale.
Conform considerentelor Curţii Constituţionale, teza a doua a alin. (2) alart. 21 din Legea nr. 554/2004, care reglementa termenul de declarare a revizuirii, a avut o redactare defectuoasă, generatoare de confuzii şi incertitudini, care puteau constitui veritabile obstacole în calea exercitării efective a dreptului de acces liber la justiţie. Curtea a sancţionat, prin decizia de neconstituţionalitate, lipsa de rigoare juridică în reglementarea acestui termen.
Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, dispoziţiile Legii nr. 299/2011, care au abrogat alin. (2) alart. 21 din Legea nr. 554/2004, au fost declarate neconstituţionale; au fost declarate neconstituţionale, de asemenea, prevederile art. 21 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 554/2004, în măsura în care acestea se interpretează în sensul că nu pot face obiectul revizuirii hotărârile definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de recurs, cu încălcarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, atunci când nu evocă fondul cauzei.
În motivarea Deciziei nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, Curtea Constituţională a reţinut următoarele: „Aplicând cele reţinute de Curtea Constituţională, rezultă că dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 vor continua să producă efecte juridice după publicarea prezentei decizii în Monitorul Oficial al României, cu excepţia prevederilor cuprinse în teza a doua a textului, declarate ca neconstituţionale prin Decizia nr. 1.609 din 9 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 70 din 27 ianuarie 2011. Efectele juridice ale acestor din urmă norme au încetat în virtutea dispoziţiilor art. 147 alin. (1) din Constituţie. Cât priveşte dispoziţiile art. 21 alin. (2) teza întâi şi a treia, acestea urmează a continua să producă efecte juridice. Este adevărat că în perioada cuprinsă între intrarea în vigoare a legii de abrogare - Legea nr. 299/2011 - respectiv 25 decembrie 2011 şi publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a prezentei decizii de constatare a neconstituţionalităţii normei abrogatoare, dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 erau abrogate şi nu au produs efecte juridice, însă, după publicarea deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I, acestea reintră în fondul activ al legislaţiei.“
În jurisprudenţa instanţelor europene au fost identificate următoarele hotărâri relevante pentru soluţionarea problemelor de drept a căror dezlegare se solicită: hotărârile CJUE pronunţate în cauzele C-69/14 Dragoş Constantin Târşia împotriva statului român şi Serviciului Public Comunitar Regim Permise de Conducere şi Înmatriculare a Autovehiculelor şi C-2/06 Willy Kempter KG v Hauptzollamt Hamburg-Jonas.
De asemenea pot prezenta relevanţă şi hotărârile pronunţate de CJUE în cauzele C-213/13 Impresa Pizzarotti C. SpA v Comune di Bari and Others şi C-224/01 Gerhard Köbler v Republik Österreich, precum şi alte hotărâri ale instanţelor europene care vor fi menţionate în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, la locul potrivit.
Astfel, în Cauza Kempter, CJUE a statuat că „În cadrul unei proceduri în faţa unui organ administrativ care are ca obiect reexaminarea unei decizii administrative rămase definitivă în temeiul unei hotărâri pronunţate de către o instanţă de ultim grad, această hotărâre fiind întemeiată pe o interpretare eronată a dreptului european, având în vedere jurisprudenţa Curţii ulterioară acestei hotărâri, dreptul european nu impune condiţia să fi fost invocat de către reclamantul din acţiunea principală în cadrul unei căi de atac din dreptul intern pe care a formulat-o împotriva acestei decizii“ şi „Dreptul comunitar nu impune nicio limită de timp pentru introducerea unei cereri având ca obiect reexaminarea unei decizii administrative rămase definitivă. Cu toate acestea, statele membre au libertatea să stabilească termene rezonabile de introducere a acţiunilor, în conformitate cu principiile comunitare ale efectivităţii şi echivalenţei“.
De asemenea, în Cauza Târşia, CJUE a declarat că „Dreptul Uniunii, în special principiile echivalenţei şi efectivităţii, trebuie interpretat în sensul că nu se opune, în împrejurări precum cele din litigiul principal, ca o instanţă naţională să nu aibă posibilitatea de a revizui o hotărâre judecătorească definitivă pronunţată în cadrul unei acţiuni de natură civilă, în cazul în care această hotărâre se dovedeşte a fi incompatibilă cu o interpretare a dreptului Uniunii reţinută de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene ulterior datei la care hotărârea menţionată a rămas definitivă, chiar dacă o astfel de posibilitate există în ceea ce priveşte hotărârile judecătoreşti definitive incompatibile cu dreptul Uniunii pronunţate în cadrul unor acţiuni de natură administrativă“.
Prin Adresa nr. 479/C/2039/III-5/2016 din 24 iunie 2016, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.X. Punctul de vedere teoretic exprimat de specialiştii din cadrul Facultăţii de Drept a Universităţii „Alexandru Ioan Cuza“ din Iaşi şi al Facultăţii de Drept a Universităţii de Vest din TimişoaraA. Facultatea de Drept din cadrul Universităţii „Alexandru Ioan Cuza“ din Iaşi a exprimat opinia că motivul de revizuire prevăzut de dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este admisibil doar în baza deciziilor CJUE existente la data pronunţării hotărârii a cărei revizuire se solicită şi în lipsa invocării dispoziţiilor de drept unional în litigiul de bază, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.
Revizuirea este o cale de atac extraordinară prin intermediul căreia hotărârea atacată este criticată pe baza unor împrejurări noi, necunoscute de instanţă la data pronunţării hotărârii.
În speţă, judecătorul trebuie să îşi întemeieze hotărârea pe normele (naţionale şi unionale) în vigoare la data deliberării şi pronunţării soluţiei, lucru pe care l-a făcut, cu respectarea principiului priorităţii dreptului european, care la acel moment nu a fost încălcat, decizia CJUE, la care se face referire, neexistând la data respectivă. De altfel, la momentul soluţionării cauzei nici nu se punea problema priorităţii dreptului european, între acesta şi normele dreptului naţional neexistând elemente contradictorii care să fi generat un conflict de legi.
Susţinerea celuilalt punct de vedere, respectiv admisibilitatea revizuirii în baza unor decizii ale CJUE ulterioare hotărârii a cărei revizuire se cere, ar determina o serie de dificultăţi de interpretare şi de exercitare a revizuirii pe acest motiv, atât pentru judecător, cât şi pentru justiţiabil, dificultăţi generate şi de neclaritatea şi imprecizia legii în această materie, în special cu referire la durata şi momentul de la care curge termenul pentru exercitarea acestei căi de atac. Practic, principala dificultate ar fi legată de stabilirea perioadei de timp considerată a fi rezonabilă pentru a „aştepta“ o hotărâre ulterioară a CJUE, care să reprezinte norma de drept aflată în neconcordanţă cu legea naţională, pentru ca, astfel, să fie încălcat principiul priorităţii dreptului unional, care să dea conţinut motivului de revizuire aflat în discuţie.
În al doilea rând, referitor tot la prima chestiune, se pune problema invocării dispoziţiilor de drept unional în litigiul de bază, ca o condiţie a admisibilităţii revizuirii pe motivul prevăzut de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, avându-se, evident, în vedere deciziile CJUE existente la data pronunţării hotărârii a cărei revizuire se cere.
În această privinţă se consideră că nu se impune, ca o condiţie de admisibilitate, obligaţia invocării dispoziţiilor de drept unional în litigiul de bază. Deciziile CJUE au caracter obligatoriu pentru toate instanţele statelor membre. De asemenea incumbă fiecărui judecător obligaţia să cunoască legislaţia internă şi europeană, să respecte principiul aplicării prioritare a dreptului unional şi să îndepărteze dreptul naţional incompatibil. Nu este vorba aici de o excepţie procesuală pe care partea să fi trebuit să o invoce în litigiul de bază; este vorba de legislaţie, de jurisprudenţa CJUE, de norme pe care judecătorul trebuie să le cunoască. Nu neapărat şi justiţiabilul.
Cât priveşte termenul în care se poate formula cererea de revizuire, acesta nu poate fi decât termenul de drept comun de o lună, prevăzut de art. 511 din Codul de procedură civilă, care are ca moment de la care începe să curgă data comunicării hotărârii a cărei revizuire se cere.
Orice alt termen (special) nu poate fi acceptat fiindcă nu este expres prevăzut de lege, derogatoriu de la termenul de drept comun. Este normal şi suficient ca partea interesată să aibă la dispoziţie un termen de o lună (de la comunicarea hotărârii) pentru a formula o cerere de revizuire prin care să invoce încălcarea principiului priorităţii dreptului unional, semnalând existenţa unei norme europene (primare sau derivate) care reglementează diferit de dreptul naţional respectiva sferă de relaţii sociale, pe care instanţa nu a luat-o în considerare când a soluţionat raportul juridic litigios.
Pentru ipoteza subsidiară în care, contrar celor arătate, s-ar reţine că motivul de revizuire este admisibil în baza unor decizii ale CJUE ulterioare hotărârii a cărei revizuire se cere, se apreciază că termenul de exercitare a căii de atac ar trebui să fie de 3 luni, care începe să curgă de la data publicării hotărârii CJUE în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. În această ipoteză există similitudini între acest motiv de revizuire şi motivele prevăzute în art. 509 alin. (1) pct. 10 şi 11 din Codul de procedură civilă, astfel că şi termenul de exercitare trebuie să fie similar.B. Facultatea de Drept din cadrul Universităţii de Vest din Timişoara a apreciat că motivul de revizuire prevăzut de dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 poate fi admisibil în baza unor decizii ale CJUE, chiar ulterioare hotărârii a cărei revizuire se cere şi chiar în lipsa invocării dispoziţiilor de drept unional în litigiul de bază, cu condiţia ca normele de drept al Uniunii Europene protejate de principiul priorităţii la care face referire art. 21 alin. (2) din legea internă, prin sintagma „drept comunitar“, să fie de „ordine publică“ pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.
Caracterul de „ordine publică“ al normei de drept european fie a fost deja stabilit pe cale pretoriană de către CJUE în beneficiul unora dintre dispoziţiile dreptului Uniunii (de exemplu, art. 101, 102 din TFUE, diverse dispoziţii ale directivelor în materia protecţiei consumatorilor etc.), fie poate fi apreciat de judecătorul naţional, prin aplicarea principiului echivalenţei în favoarea respectivelor dispoziţii de drept al Uniunii, în măsura în care dispoziţii legale naţionale corelative sunt, în sistemul naţional de drept, de ordine publică.
În fapt, în afara drepturilor fundamentale, care, potrivit jurisprudenţei CJUE, sunt de ordine publică, Curtea nu a stabilit criteriile potrivit cărora o dispoziţie de drept al Uniunii poate fi considerată „fundamentală“ sau „esenţială“ în sensul jurisprudenţei sale, dar a impus judecătorilor naţionali să aprecieze ca atare norme ale dreptului Uniunii Europene echivalente cu norme care, în sistemele naţionale de drept şi potrivit standardelor proprii ale acestora, sunt de ordine publică.
Ca regulă generală, dreptul Uniunii Europene nu impune judecătorilor statelor membre obligaţia de a invoca din oficiu dreptul Uniunii, în pofida faptului că aceştia, în domeniile de competenţă cedate, sunt judecătorii comuni de drept european. A contrario, în cazul în care dreptul Uniunii Europene în discuţie are un caracter de ordine publică sau atunci când, potrivit regulilor de drept naţional incidente, judecătorul naţional este obligat să invoce din oficiu unele dispoziţii de drept intern, dreptul Uniunii Europene echivalent acestor dispoziţii trebuie, de asemenea, invocat şi aplicat de instanţele naţionale, din oficiu.
În particular, în ceea ce priveşte situaţia cauzei Curţii de Apel Cluj, care a determinat sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept amintită, fără a intra în detalii, se poate argumenta în sensul că dispoziţiile de drept al Uniunii care nu au fost avute în vedere în soluţionarea cauzei de către instanţele naţionale şi asupra cărora CJUE s-a pronunţat ulterior sunt de ordine publică. În fapt, în acţiunea de contencios administrativ şi fiscal, nu au fost invocate nici de către partea interesată, nici de către instanţă, din oficiu, dispoziţiile de drept material al Uniunii Europene referitoare la protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu caracter personal. Or, potrivit unei jurisprudenţe constante a CJUE, datând din 1969, drepturile fundamentale au valoarea juridică a unor principii generale pentru ordinea de drept a Uniunii Europene, dreptul la protecţia datelor fiind, în sine, prevăzut în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. În măsura în care aceasta din urmă este obligatorie pentru statele membre, principiul echivalenţei ar fi impus ca instanţele administrative să fi verificat dacă actele administrative controlate nu aduc atingere acestui drept, chiar în absenţa invocării lui exprese de către partea interesată.
În ceea ce priveşte termenul în care se poate formula cererea de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în ipoteza în care o astfel de cerere ar fi admisibilă, arată că principiul autonomiei procedurale şi limitele sale, echivalenţa şi eficienţa, sunt, de asemenea, incidente în privinţa termenului în care se poate formula cererea de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Or, în acest sens, în observaţiile sale formulate în cadrul procedurii ocazionate de Cazul Târşia, Comisia Europeană a arătat că „revine instanţei naţionale să verifice dacă cererea de revizuire a fost introdusă într-un termen echivalent cu termenul prevăzut în cazul declarării neconstituţionalităţii unei prevederi naţionale, mai precis de 3 luni, calculat de la data publicării hotărârii Curţii“ (paragraful 19), termen despre care Comisia apreciază expressis verbis că prezintă o „echivalenţă suficientă pentru a asigura exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii“.
Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, se apreciază, în principal, că, faţă de dispoziţiile art. 519 din acelaşi cod, nu sunt întrunite cumulativ condiţiile pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, nefiind îndeplinită condiţia noutăţii; se arată că la nivelul instanţelor judecătoreşti din ţară şi la nivelul instanţei supreme s-au pronunţat soluţii contradictorii, de o bună perioadă de timp, astfel că scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunile de drept care au suscitat-o creând deja divergenţă în jurisprudenţă.
Cu privire la fondul chestiunilor de drept supuse analizei, prin raport se propune, în subsidiar, soluţia admiterii sesizării, cu două variante de dispozitiv:
a)„- Revizuirea este admisibilă numai în baza dreptului Uniunii şi deciziilor interpretative ale CJUE existente la data pronunţării hotărârii a cărei revizuire se cere şi în condiţiile neinvocării/neanalizării respectivelor dispoziţii în litigiul de bază. – Termenul în care se poate formula cererea de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este termenul general de o lună de la data când partea a luat cunoştinţă, în mod efectiv, de hotărârea supusă revizuirii, în conformitate cu prevederile art. 324 alin. 1 din Codul de procedură civilă din 1865 sau cu cele ale art. 511 alin. (1) din Codul de procedură civilă din 2010 şi principiile securităţii raporturilor juridice.“b) „- Cererea de revizuire este admisibilă, indiferent de momentul pronunţării deciziilor CJUE şi de împrejurarea invocării sau nu în litigiul de bază a dispoziţiilor de drept european încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se solicită, ca o consecinţă a principiului supremaţiei şi aplicabilităţii directe a dreptului european.– Termenul în care se poate formula cererea de revizuire este cel de 3 luni, prevăzut de art. 324 alin. 3 raportat la art. 322 pct. 9 din Codul de procedură civilă din 1865, respectiv art. 511 alin. (3) raportat la art. 509 pct. 10 şi art. 5 din Codul de procedură civilă din 2010; termenul începe să curgă de la data publicării hotărârii CJUE în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene şi într-un termen rezonabil de la data rămânerii definitive a hotărârii a cărei revizuire se cere.“
Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor şi chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele:
Chestiunea preliminară a admisibilităţii sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie se verifică în raport cu cerinţele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, care, în cazul de faţă, se apreciază a fi îndeplinite, după cum se va arăta în continuare:
Chestiunea de drept este una reală, vizând o normă de drept susceptibilă de mai multe interpretări şi de a cărei lămurire depinde soluţionarea cauzei pendinte, fiind ridicată în cursul judecăţii în faţa unei curţi de apel, care soluţionează cauza în ultimă instanţă.
De asemenea, şi condiţia noutăţii problemei de drept ce constituie obiectul sesizării se apreciază a fi îndeplinită, întrucât aceasta nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare şi nu a fost, deja, lămurită de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie printr-o hotărâre pronunţată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară.
Prin intermediul primei întrebări, instanţa de trimitere urmăreşte să afle dacă, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004, cererea de revizuire este admisibilă în baza unor decizii ale CJUE, indiferent de momentul pronunţării acestora şi de împrejurarea invocării sau nu în litigiul de bază a dispoziţiilor de drept european preexistente, încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere.
Textul legal în discuţie este următorul:
Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de Codul de procedură civilă, pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată.
Dispoziţiile legale nu pun nicio condiţie referitoare la „încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar“ şi, de aceea, interpretând literal textul legal, rezultă că, în principiu, orice încălcare este de natură să constituie motiv de revizuire. Altfel spus, nu există niciun motiv pentru a distinge acolo unde legiuitorul nu distinge.
Această interpretare de principiu nu se opune însă situaţiilor în care, în funcţie de cazul concret dedus judecăţii, inadmisibilitatea cererii de revizuire rezultă din interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la alte norme de drept.
Astfel, de exemplu, este inadmisibilă cererea de revizuire bazată pe „încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar“ în situaţia în care normele de drept substanţial european invocate de revizuent nu erau în vigoare la data naşterii/modificării/stingerii raportului juridic dedus judecăţii. În acest caz, inadmisibilitatea rezultă din aplicarea principiului neretroactivităţii legii civile.
În jurisprudenţa sa, CJUE a reţinut că interpretarea pe care a dat-o unei norme de drept european, în exercitarea competenţei pe care i-o conferă articolul 234 (n.a., actual art. 267 din TFUE), lămureşte şi precizează, dacă este nevoie, semnificaţia şi domeniul de aplicare ale acestei norme, astfel cum trebuie sau ar fi trebuit să fie înţeleasă şi aplicată de la intrarea sa în vigoare (a se vedea, în special, Hotărârea din 27 martie 1980, Denkavit italiana, C-61/79, pct. 16, Hotărârea din 10 februarie 2000, Deutsche Telekom, C-50/96, pct. 43, precum şi Hotărârea din 13 ianuarie 2004, Kühne Heitz, C453/00, pct. 21). Cu alte cuvinte, o hotărâre preliminară nu are o valoare constitutivă, ci pur declarativă, cu consecinţa că efectele sale se aplică, în principiu, de la data intrării în vigoare a normei interpretate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 octombrie 1995, Richardson, C-137/94, pct. 33).
Astfel, deciziile interpretative ale CJUE fac corp comun cu norma interpretată şi se aplică în toate situaţiile în care se aplică dreptul european interpretat, adică şi raporturilor juridice care s-au născut/modificat/stins anterior pronunţării deciziilor şi care nu sunt încă definitive (adică fac obiectul unor litigii pendinte).
În situaţia reglementării prin legea naţională a cazului de revizuire menţionat, temei al revizuirii pot fi şi hotărârile interpretative pronunţate după soluţionarea definitivă a litigiului, sub condiţiile ca norma de drept substanţial european interpretată să fi fost în vigoare la data constituirii/modificării/ stingerii raportului juridic de drept administrativ care a făcut obiectul litigiului şi încadrării în termenul de revizuire.
Desigur, sfera hotărârilor interpretative ulterioare soluţionării definitive a litigiului care ar putea fi invocate drept motiv de revizuire este drastic restrânsă de termenul de declarare a revizuirii, dar ele nu pot fi excluse, de principiu, în aplicarea motivului de revizuire prevăzut de art. 21 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 554/2004, în considerarea caracterului interpretativ al acestor hotărâri.
Dreptul Uniunii nu impune reglementarea în dreptul naţional procesual a căii extraordinare de atac de retractare a revizuirii pentru cazul încălcării normelor de drept substanţial european. În jurisprudenţa CJUE a fost mereu amintită importanţa pe care o deţine principiul autorităţii de lucru judecat, atât în ordinea juridică a Uniunii, cât şi în ordinile juridice naţionale. Astfel, s-a statuat că, pentru a garanta atât stabilitatea dreptului şi a raporturilor juridice, cât şi o bună administrare a justiţiei, este necesar ca hotărârile judecătoreşti rămase definitive după epuizarea căilor de atac disponibile sau după expirarea termenelor de exercitare a acestor căi de atac să nu mai poată fi contestate (Hotărârea Impresa Pizzarotti, C-213/13, pct. 58 şi jurisprudenţa citată). Prin urmare, dreptul Uniunii nu impune instanţei naţionale să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei decizii judecătoreşti, chiar dacă aceasta ar permite îndreptarea unei situaţii naţionale incompatibile cu acest drept (Hotărârea Impresa Pizzarotti, C-213/13, pct. 59 şi jurisprudenţa citată; Hotărârea Târşia, C-69/14, pct. 29).
În egală măsură însă dreptul Uniunii nu se opune reglementării prin legea naţională a unui caz de revizuire precum cel de faţă, impunând însă, în cazul reglementării lui, respectarea principiilor echivalenţei şi efectivităţii (Hotărârea Târşia, C-69/14, pct. 30).
Definind principiile echivalenţei şi efectivităţii, CJUE arată că modalităţile procedurale aplicabile acţiunilor destinate să asigure protecţia drepturilor conferite contribuabililor de dreptul Uniunii nu trebuie să fie mai puţin favorabile decât cele aplicabile acţiunilor similare de drept intern (principiul echivalenţei) şi nici să fie concepute astfel încât să facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivităţii) (a se vedea în acest sens, printre altele, Hotărârea Rewe-Zentralfinanz şi Rewe- Zentral, C-33/76, pct. 5, Hotărârea Transportes Urbanos y Servicios Generales, C-118/08, pct. 31, precum şi Hotărârea Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation, C-362/12, pct. 32).
În lumina considerentelor precedente este inadmisibilă cererea de revizuire prin care, în lipsa oricărui element de noutate (care ar putea fi hotărâri pronunţate de CJUE sau dispoziţii de drept unional neinvocate în cauză sau, deşi invocate, netratate de instanţă), se urmăreşte revizuirea unei hotărâri definitive prin care a fost deja dezlegată problematica legată de aplicarea principiului priorităţii dreptului unional, deoarece se opune caracterul revizuirii, de cale extraordinară de atac de retractare (iar nu de reformare), corelat cu principiul autorităţii de lucru judecat.
Dacă dreptul Uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost invocată în faţa instanţei care a pronunţat hotărârea a cărei revizuire se cere şi această instanţă a analizat-o, partea nu poate critica soluţia pe calea revizuirii deoarece se opune autoritatea de lucru judecat asupra rezolvării date de instanţa de fond sau de recurs. Inadmisibilitatea se impune în această ipoteză întrucât a socoti revizuirea admisibilă ar însemna ca instanţa sesizată cu cererea de revizuire să examineze soluţia instanţei care a pronunţat hotărârea supusă revizuirii, adică să exercite un control judiciar, care nu se poate realiza pe calea revizuirii. Un astfel de control judiciar se poate realiza numai pe calea de atac de reformare, dată în competenţa instanţei ierarhic superioare celei care a pronunţat hotărârea.
Această soluţie, care rezultă din principiile care guvernează calea extraordinară de atac de retractare a revizuirii, conform legii naţionale, respectă principiul echivalenţei din dreptul european şi principiul securităţii juridice.
Inadmisibilă este şi revizuirea prin care se urmăreşte schimbarea cauzei juridice a cererii de chemare în judecată sub aspectul motivelor de fapt care susţin obiectul cererii sau, altfel spus, al drepturilor subiective invocate care stau la baza pretenţiilor formulate şi a căror protecţie se solicită pe cale judiciară.
Cauza juridică a oricărei cereri de chemare în judecată este constituită din fundamentul faptic al raportului juridic dedus judecăţii şi calificarea lui juridică, implicând temeiurile în drept aplicabile. În contenciosul administrativ, care are ca obiect anularea unui act administrativ, cauza juridică a cererii o constituie motivele de fapt, calificate prin prisma normelor juridice incidente, care constituie, împreună, argumentele de nelegalitate a actului administrativ.
Caracterul revizuirii, de cale extraordinară de atac, presupune că aceasta poate fi exercitată exclusiv pentru motivele prevăzute de lege, care sunt de strictă interpretare şi aplicare. Aceste limitări sunt de ordine publică.
Nu este necesar ca partea să fi invocat în cursul soluţionării procesului încălcarea vreunui text din dreptul european, însă trebuie să fi invocat dreptul subiectiv ocrotit de dreptul european, chiar dacă nu s-a referit la incompatibilitatea normei interne cu dreptul european. Este inadmisibil ca, sub cuvânt de prioritate a dreptului european, să se invoce în revizuire un motiv de nelegalitate cu totul nou, întrucât se opune caracterul extraordinar al căii de atac.
Motiv al revizuirii întemeiate pe art. 21 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 554/2004 îl constituie calificarea juridică a faptelor prin prisma normei de drept european incidente sau a interpretării acesteia rezultate dintr-o hotărâre CJUE, iar nu faptele deduse judecăţii, care reprezintă un element imutabil al litigiului.
Prin urmare, în revizuirea întemeiată pe art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu se pot invoca fapte relevante noi care constituie motive de nelegalitate a actului administrativ ce nu au fost invocate în faţa instanţei care a pronunţat hotărârea supusă revizuirii.
Aşa fiind, răspunsul la prima întrebare va fi acela că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004, cererea de revizuire este admisibilă în baza unor decizii ale CJUE, indiferent de momentul pronunţării acestora şi de împrejurarea invocării sau nu în litigiul de bază a dispoziţiilor de drept european preexistente, încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere.
Momentul pronunţării unei decizii a CJUE prin care sunt interpretate dispoziţii de drept european într-un mod diferit de cel reţinut prin hotărârea a cărei revizuire se cere este lipsit de relevanţă din perspectiva art. 21 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004.
În acelaşi fel este lipsită de relevanţă neinvocarea în litigiul de bază a dispoziţiilor de drept european preexistente, presupus încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere, întrucât, potrivit principiului iura novit curia, consacrat de art. 22 alin. (1) şi (4) din Codul de procedură civilă, judecătorul, respectând limitele învestirii sale, este în drept, în virtutea prerogativelor sale jurisdicţionale, să dea cererii calificarea juridică exactă şi să facă aplicarea normelor juridice incidente. Instanţa trebuie să aplice dreptul, care îi este cunoscut, inclusiv dreptul european şi hotărârile interpretative ale CJUE, care au caracter obligatoriu pentru instanţele statelor membre şi se bucură de prioritate în aplicare, potrivit art. 148 alin. (2) din Constituţie.
Revine însă instanţei de judecată obligaţia să verifice admisibilitatea revizuirii, raportat la cazul concret dedus judecăţii, orientându-se după reperele menţionate mai sus şi, dacă este cazul, fără să se limiteze la ele, stabilind dacă dispoziţiile de drept european erau sau nu în vigoare la data faptelor relevante în cauză, dacă ele au făcut sau nu obiectul analizei instanţei de judecată ori dacă prin cererea de revizuire se urmăreşte schimbarea cauzei juridice a cererii sub aspectul faptelor relevante pe care s-au întemeiat motivele de nelegalitate.
b)A doua întrebare
Prin intermediul celei de-a doua întrebări instanţa de trimitere urmăreşte să afle care este termenul în care poate fi formulată cererea de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi, implicit (conform cap. V din prezenta decizie), data de la care începe să curgă.
Trebuie pornit de la observaţia că art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare în prezent, nu stabileşte un termen special de revizuire şi de aceea norma specială se va completa, potrivit art. 28 din aceeaşi lege, cu dispoziţiile art. 511 alin. (1) din Codul de procedură civilă (2010), care reglementează termenul general de revizuire de o lună.
Faptul că acest termen este unul general în materia revizuirii rezultă din modalitatea de redactare a art. 511 din Codul de procedură civilă, din cuprinsul căruia rezultă că, ori de câte ori legiuitorul a înţeles să instituie un alt termen de revizuire decât cel de o lună reglementat de alin. (1), a făcut-o explicit [este cazul termenelor de 15 zile şi de 3 luni reglementate de art. 511 alin. (2) şi (3) din Codul de procedură civilă].
Aceeaşi interpretare privind natura juridică a termenului de o lună a fost dată în mod constant de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, de celelalte instanţe judecătoreşti, precum şi de doctrină, atât sub imperiul vechiului Cod de procedură civilă (care instituia, prin art. 324, acelaşi termen de o lună), cât şi sub imperiul actualului Cod de procedură civilă.
Potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil şi cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte“.
Or, în condiţiile existenţei unui termen general de o lună, revizuirea pentru motivul prevăzut de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu poate fi exercitată, prin asemănare, în termenul de 3 luni prevăzut de art. 511 alin. (3) din Codul de procedură civilă, reglementat pentru cazurile de revizuire prevăzute de art. 509 alin. (1) pct. 10 şi 11 (respectiv atunci când CEDO a constatat o încălcare a drepturilor sau libertăţilor fundamentale datorată unei hotărâri judecătoreşti, iar consecinţele grave ale acestei încălcări continuă să se producă sau, după ce hotărârea a devenit definitivă, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra excepţiei invocate în acea cauză, declarând neconstituţională prevederea care a făcut obiectul acelei excepţii).
Aceasta pentru că, în primul rând, potrivit principiilor generale de interpretare, norma specială se completează cu norma generală şi nu, prin asemănare, cu o altă normă specială.
În acelaşi sens, dispoziţiile art. 5 alin. (3) din Codul de procedură civilă (2010) prevăd că „În cazul în care o pricină nu poate fi soluţionată nici în baza legii, nici a uzanţelor, iar în lipsa acestora din urmă, nici în baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare, ea va trebui judecată în baza principiilor generale ale dreptului, având în vedere toate circumstanţele acesteia şi ţinând seama de cerinţele echităţii“.
Consecinţa directă este aceea că, în condiţiile existenţei unui termen general de revizuire de o lună prevăzut de lege, aplicabil datorită caracterului său general tuturor situaţiilor unde nu se dispune altfel, nu pot fi aplicate dispoziţii legale privitoare la situaţii asemănătoare, respectiv nu se poate aplica prin asemănare termenul special de 3 luni.
În al doilea rând, hotărârile CJUE, pe de o parte, şi hotărârile CEDO sau ale Curţii Constituţionale, pe de altă parte, nu reprezintă situaţii asemănătoare.
Din punctul de vedere al revizuirii o diferenţă este decisivă: hotărârile CEDO şi ale Curţii Constituţionale sunt susceptibile să conducă doar la revizuirea hotărârilor judecătoreşti definitive pronunţate în respectivele cauze, pe când hotărârile CJUE pot conduce la revizuirea unui număr nedeterminat de hotărâri pronunţate în materia contenciosului administrativ şi fiscal, deoarece art. 21 din Legea nr. 554/2004 nu instituie limitele prevăzute de art. 509 alin. (1) pct. 10 şi 11 din Codul de procedură civilă (2010).
De aceea, aplicarea prin asemănare a termenului de 3 luni prevăzut de art. 511 alin. (3) din Codul de procedură civilă (2010), care, tot prin asemănare, ar începe să curgă de la data publicării hotărârii CJUE în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, ar fi de natură să afecteze semnificativ stabilitatea raporturilor juridice într-un număr nedeterminat de cazuri şi fără nicio limită de timp (raportat la data rămânerii definitive a hotărârii a cărei revizuire se cere).
În consecinţă, termenul de revizuire în cazul prevăzut de art. 21 din Legea nr. 554/2004 este de o lună.
În ce priveşte cea de-a doua parte a întrebării se observă că, spre deosebire de situaţia mai sus discutată, nu există normă generală care să reglementeze data de la care începe să curgă termenul general de revizuire.
De aceea, strategia interpretativă va fi diferită. Se vor lua în considerare atât intenţia legiuitorului în momentul instituirii motivului de revizuire reglementat de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cât şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.609 din 9 decembrie 2010, prin care prevederile art. 21 alin. (2) teza II din Legea nr. 554/2004 - care, printre altele, reglementau data de la care termenul de revizuire începea să curgă - au fost declarate neconstituţionale.
Astfel, potrivit art. 21 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 554/2004, în forma anterioară pronunţării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1.609 din 9 decembrie 2010, „Cererea de revizuire se introduce în termen de 15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrată de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivată a părţii interesate, în termen de 15 zile de la pronunţare. Cererea de revizuire se soluţionează de urgenţă şi cu precădere, într-un termen maxim de 60 de zile de la înregistrare“.
Deşi efectele acestor prevederi legale au încetat în condiţiile art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările ulterioare, ele sunt importante din punct de vedere teleologic deoarece încorporează intenţia legiuitorului în momentul legiferării, iar această intenţie originară, în măsura în care se armonizează cu decizia Curţii Constituţionale prin care textul a fost declarat neconstituţional, reprezintă o resursă interpretativă extrem de valoroasă în condiţiile date, în special în lipsa unei norme generale şi a omisiunii legiuitorului de a interveni şi a pune în acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei.
Din cuprinsul art. 21 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 554/2004 rezultă că termenul de revizuire începe să curgă la data comunicării hotărârii supuse revizuirii.
Pentru că, în condiţiile vechiului Cod de procedură civilă, hotărârile judecătoreşti pronunţate în recurs nu se comunicau din oficiu părţilor, art. 21 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 554/2004 a reglementat o procedură sui generis de comunicare.
Din cuprinsul Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1.609 din 9 decembrie 2010 rezultă că prevederile art. 21 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 au fost declarate neconstituţionale datorită redactării defectuoase a textului care reglementa data de început a termenului revizuirii.
În condiţiile noului Cod de procedură civilă, problema legată de comunicarea hotărârilor judecătoreşti supuse revizuirii nu se mai pune, datorită prevederilor art. 427 alin. (1) teza I din Codul de procedură civilă (2010), potrivit cărora „Hotărârea se va comunica din oficiu părţilor, în copie, chiar dacă este definitivă“.
În consecinţă, termenul de revizuire va curge de la data comunicării hotărârii definitive, supusă revizuirii.
Acest reper temporal este în acord cu intenţia legiuitorului şi, în raport cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.609 din 9 decembrie 2010, nu ridică probleme de constituţionalitate.
Pentru considerentele arătate, în temeiul dispoziţiilor art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
În numele legii
DECIDE:
Admite sesizarea privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, formulată de Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 25 ianuarie 2016, dată în Dosarul nr. 1.216/33/2015, şi, în consecinţă, stabileşte că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, cererea de revizuire este admisibilă în baza unor decizii ale Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, indiferent de momentul pronunţării acestora şi de împrejurarea invocării sau nu în litigiul de bază a dispoziţiilor de drept european preexistente, încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere.
Termenul în care poate fi formulată cererea de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este de o lună şi curge de la data comunicării hotărârii definitive, supusă revizuirii.
Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 12 decembrie 2016.
PREŞEDINTELE SECŢIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
IONEL BARBĂ
Magistrat-asistent,
Aurel Segărceanu
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
