Decizia nr. 6.097 din 12 decembrie 2025

Dosar nr. 2.647/2/2024

Pe rol se află soluționarea recursului declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva Sentinței civile nr. 165 din 5 februarie 2025 pronunțată de Curtea de Apel B. - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

La apelul nominal se prezintă recurenta-reclamantă A. S.R.L. prin avocat, cu împuternicire avocațială la dosar, intimatul-pârât M.A.N. prin consilier juridic, cu delegație la dosar, lipsă fiind intimații-pârâți M.A.D.R., M.D.L.P.A. și M.C.

Procedura de citare este legal îndeplinită.

Se prezintă referatul cauzei, magistratul-asistent arătând că recursul este timbrat și declarat în termen, iar în cauză au fost formulate întâmpinări, intimatul-pârât M.A.N. invocând excepția nulității recursului.

Înalta Curte pune în discuție excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât M.A.N. prin întâmpinare.

Având cuvântul, reprezentantul intimatului-pârât arată că susținerile recurentei-reclamante sunt îndreptate împotriva netemeiniciei hotărârii, și nu împotriva neconformității hotărârii primei instanțe cu anumite prevederi legale, neregăsindu-se astfel niciun argument care să se circumscrie art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cu atât mai puțin pct. 8 invocat în argumentarea formulării recursului, motiv pentru care solicită admiterea excepției nulității recursului.

Avocatul recurentei-reclamante solicită respingerea excepției nulității recursului, susținând că cererea de recurs formulată conține citate clare din sentința recurată și din care rezultă interpretarea greșită a legii contenciosului administrativ, a dispozițiilor Codului civil și a Constituției României, fiind prezentate explicații punctuale.

Deliberând, Înalta Curte respinge, ca nefondată, excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât M.A.N., având în vedere că recurenta-reclamantă a indicat normele de drept material aplicate și interpretate în mod greșit de instanța de fond.

Înalta Curte, luând act că nu mai sunt chestiuni prealabile de analizat, în conformitate cu dispozițiile art. 392 din Codul de procedură civilă, declară deschise dezbaterile și acordă cuvântul asupra fondului recursului.

Avocatul recurentei-reclamante învederează faptul că instanța de fond a interpretat eronat dispozițiile Legii nr. 17/2014, dând întâietate unei norme de rang inferior ce tinde să anuleze dispozițiile unei norme de rang superior. Precizează faptul că norma de rang inferior este Ordinul comun al celor patru ministere, intimații-pârâți în cauză, care se referă la procedura de emitere a documentelor prevăzută de Legea nr. 17/2014, pentru vinderea unui teren agricol aflat în extravilan.

De asemenea se invocă prevederile Legii nr. 17/2014 sub aspectul menționării etapelor vânzării unui teren, respectiv etapa preemptorilor, etapa potențialilor cumpărători și etapa vânzării către terțe persoane, subliniind faptul că în situația terenurilor situate în raza obiectivelor M.A.N., prin Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale, al ministrului dezvoltării, lucrărilor publice și administrației, al ministrului apărării și al ministrului culturii nr. 26/278/M.7/2.717/2023, denumit în continuare Ordinul nr. 26/2023, a fost introdusă obligativitatea depunerii certificatului emis de către M.A.D.R. pentru obținerea avizului. Acest aviz se emite numai pentru procedura în care preemptorii sau potențialii cumpărători își exercită dreptul și elimină posibilitatea vânzării libere de către terțe persoane, blocându-se astfel exercitarea dreptului de dispoziție al terțelor persoane.

Concluzionând asupra nelegalității Ordinului nr. 26/2023, care a generat constituirea mai multor dosare pe rolul instanțelor judecătorești și asupra inconsecvenței răspunsurilor M.A.N., avocatul recurentei-reclamante solicită admiterea recursului, cu cheltuieli de judecată conform dovezilor depuse la dosar, depunând concluzii scrise.

Având cuvântul, reprezentantul intimatului-pârât M.A.N. susține că analiza legalității ordinului comun contestat este apanajul Curții Constituționale, iar referitor la apărările recurentei-reclamante apreciază că instanța de fond a făcut o analiză corectă atât din prisma legalității dispozițiilor incriminate, cât și din prisma situației faptice, reținând că dispozițiile legii aplicabile în cauză sunt modificările acesteia.

În ceea ce privește inconsecvența răspunsurilor M.A.N., invocate de recurenta-reclamantă, precizează faptul că nu este vorba de rea-voință a autorității sau de o interpretare subiectivă, aleatorie în analiza unui dosar, ci de o procedură internă, respectiv analiza unui opis pentru emiterea avizului. De asemenea, precizează că există multe probleme generate de aplicarea modificărilor normelor în vigoare și stăruie în susținerea potrivit căreia M.A.N. nu poate emite avizul fără documentele emise de alte structuri, în condițiile legii.

În altă ordine de idei, deși excepția nulității a fost respinsă, reprezentantul intimatului-pârât consideră nerezonabile motivele formulate în argumentarea recursului cu privire la lipsa analizei temeiului de drept, apreciind că recursul este nefondat.

Înalta Curte, luând act de susținerile părților prezente, în conformitate cu dispozițiile art. 394 din Codul de procedură civilă, declară închise dezbaterile și rămâne în pronunțare asupra recursului.

ÎNALTA CURTE,

asupra recursului de față, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea formulată reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții M.A.N., M.A.D.R., M.D.L.P.A. și M.C., a solicitat:

–anularea totală a Ordinului ministrului agriculturii și dezvoltării rurale, al ministrului dezvoltării, lucrărilor publice și administrației, al ministrului apărării și al ministrului culturii nr. 26/278/M.7/2.717/2023 pentru modificarea anexei nr. 2 la Ordinul viceprim-ministrului, ministrul agriculturii și dezvoltării rurale, al viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale și administrației publice, al ministrului apărării naționale și al viceprim-ministrului, ministrul culturii, nr. 719/740/M.57/2.333/2014 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului;

–în subsidiar, anularea în parte a Ordinului nr. 26/2023, respectiv a art. I, punctul 3, în privința dispoziției introduse în art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul viceprim-ministrului, ministrul agriculturii și dezvoltării rurale, al viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale și administrației publice, al ministrul apărării naționale și al viceprim-ministrului, ministrul culturii, nr. 719/740/M.57/2.333/2014, denumit în continuare Ordinul nr. 719/2014;

–obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

2.Soluția instanței de fond

Curtea de Apel B. - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 165 din 5 februarie 2025, a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții M.A.N., M.A.D.R., M.D.L.P.A. și M.C., ca nefondată.

3.Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanței de fond, reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că instanța de fond a precizat: „întrucât Ordinul nr. 26/2023 a vizat modificarea Ordinului nr. 719/2014, instanța va raporta analiza sa la acest din urmă ordin-anexă nr. 2 (în forma modificată prin Ordinul nr. 26/2023)“.

Cu alte cuvinte, instanța de fond a analizat dispozițiile Ordinului nr. 719/2014 (act necontestat prin cererea de chemare în judecată) în loc de dispozițiile Ordinului nr. 26/2023.

Chiar dacă Ordinul nr. 26/2023 modifică Ordinul nr. 719/2014, acest lucru nu înseamnă că instanța poate schimba obiectul acțiunii și extinde cererea de chemare în judecată asupra unui act administrativ necontestat.

Recurenta consideră evidentă încălcarea dispozițiilor legale aplicabile și interpretarea complet eronată a instanței de fond, care a extins cercetarea judecătorească fără ca acest lucru să îi fi fost solicitat și fără să pună în discuție acest aspect.

Procedând în acest mod, recurenta apreciază că instanța de judecată a încălcat dispozițiile art. 1, 2 și 8 din Legea nr. 554/2004, cât timp actul administrativ atacat care a vătămat drepturi și interese legitime nu a fost Ordinul nr. 719/2014, ci Ordinul nr. 26/2023, prin modificările aduse de acesta Ordinului nr. 719/2014.

Prin urmare, cât timp Ordinul nr. 26/2023 este un act administrativ în sensul art. 1 și art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, produce o vătămare a unui drept sau interes legitim și a fost atacat în fața instanțelor judecătorești cu respectarea prevederilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, recurenta consideră că instanța de judecată trebuia în mod obligatoriu să analizeze legalitatea/ilegalitatea acestui ordin, și nu legalitatea/ilegalitatea ordinului care a fost modificat.

În opinia recurentei, această concluzie se impune cu atât mai mult cu cât Ordinul nr. 719/2014 nu îi încalcă drepturile/ interesele legitime înainte de intrarea în vigoare a Ordinului nr. 26/2023. Acest din urmă ordin, Ordinul nr. 26/2023, a introdus o serie de modificări în Ordinul nr. 719/2014 care sunt nelegale și care formează obiectul cauzei de față.

Recurenta mai consideră că sentința a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a prevederilor Legii nr. 17/2014.

Art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 prevede că:

În cazul neexercitării dreptului de preempțiune, dacă niciunul dintre potențialii cumpărători, în termenul legal, nu îndeplinește condițiile pentru a putea cumpăra terenul agricol situat în extravilan, înstrăinarea acestuia prin vânzare se poate face către orice persoană fizică sau juridică, în condițiile prezentei legi.

iar potrivit art. 10 alin. (5) din Legea nr. 17/2014:

În situația în care nu s-a înregistrat nicio ofertă de cumpărare, la expirarea termenului prevăzut la art. 4^1 alin. (3), în termen de 10 zile lucrătoare, primăriile emit procesul-verbal de finalizare a procedurii. Procesul-verbal se eliberează vânzătorului și se comunică structurii centrale sau structurilor teritoriale, după caz.

Așadar, legiuitorul a prevăzut, în mod clar și fără echivoc, dreptul de a vinde liber terenul după îndeplinirea procedurii și nedepunerea niciunei oferte de către preemptori sau potențialii cumpărători în termenul prevăzut de lege.

Astfel, întrucât Legea nr. 17/2014 prevede expres că, în cazul în care nu există nici preemptori și nici potențiali cumpărători, terenul agricol extravilan poate fi vândut către orice persoană interesată - „vânzarea liberă“, prin normele de aplicare (Ordinul nr. 719/2014 și Ordinul nr. 26/2023) nu se putea deroga de la dispozițiile Legii nr. 17/2014 și nu se poate elimina posibilitatea vânzării libere.

Or, anterior emiterii Ordinului nr. 26/2023, M.A.N. emitea avize pentru situația în care nu exista nicio ofertă din partea preemptorilor și a potențialilor cumpărători. Ulterior, prin modificarea adusă documentelor cerute pentru emiterea avizului, M.A.N. nu mai poate emite avize pentru vânzarea liberă, împiedicând în mod complet nelegal exercitarea dreptului de a dispune de dreptul de proprietate.

Niciun moment nu s-a indicat sau solicitat modificarea unui ordin care ar contraveni dispozițiilor legale. Ceea ce omite instanța de fond este situația în care terenul este vândut „la liber“ și în care, în mod complet inexplicabil și fără susținere legală, M.A.N. refuză emiterea avizului. Nu este vorba de un vid legislativ atât timp cât legea prevede în mod clar acest drept.

De asemenea, se susține că instanța de fond nu a avut în vedere faptul că anterior modificării aduse prin Ordinul nr. 26/2023 avizele erau emise pentru situația vânzării libere, avize complet legale și necontestate.

Susținerea instanței de fond potrivit căreia cerința de a depune avizul prevăzut de art. 9 alin. (2) din Legea nr. 17/2014 de către un vânzător care nu este un potențial cumpărător conform prevederilor art. 41 din Legea nr. 17/2014 nu poate fi interpretată că ar limita exercițiul dreptului de proprietate este complet nelegală. Atât timp cât legea reglementează emiterea acestui aviz doar pentru situațiile în care potențialii cumpărători își exercită dreptul preferențial de acceptare a ofertei vânzătorului, solicitarea acestuia în situația vânzării libere, adică solicitarea sa în legătură cu o persoană care nu este potențial cumpărător (făcând, ca urmare, obținerea acestui aviz imposibilă), este complet nelegală.

După cum se poate observa, M.A.N. nu emite un refuz expres, ci returnează documentația, solicitând un document care se emite numai în situația în care cumpărătorul face parte din categoria potențialilor cumpărători, împiedicând astfel emiterea avizului și vânzarea terenului agricol. Astfel, solicitând un document care, conform legii, nu este aplicabil cumpărătorului în cazul vânzării libere și care, ca urmare, nu poate fi obținut de către acesta, M.A.N. împiedică proprietarul terenului să își exercite dreptul de a ataca în instanță un refuz nejustificat de emitere a avizului, încălcând și dreptul de apărare al proprietarului împotriva abuzului M.A.N.

Ca urmare, susținerile instanței de fond conform cărora Ordinul nr. 26/2023 este emis cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 17/2014 este complet greșit și, în mod evident, instanța de fond a interpretat complet eronat dispozițiile legii. Vânzarea liberă este permisă de lege, neexistând nicio situație absurdă în care un proprietar să fie forțat de către stat să rămână proprietar dacă nu mai dorește acest lucru.

Recurenta mai arată că instanța de fond a încălcat și aplicat greșit Legea nr. 24/2000, apreciind că dacă un act normativ de nivel superior (în cazul de față Legea nr. 17/2014) prevede expres un drept/o regulă/o procedură etc. (în speță, dreptul proprietarului terenului agricol extravilan de a vinde acest teren către orice persoană interesată, la liber, dacă nici preemptorul și nici potențialul cumpărător nu doresc cumpărarea acestuia/nu îndeplinesc condițiile legale pentru a-l cumpăra), un alt act normativ de nivel inferior (în speță, Ordinul nr. 26/2023 sau Ordinul nr. 719/2014) nu poate lăsa nereglementată această situație, nereglementare ce echivalează în practică cu „abrogarea“ sa prin neacordarea avizului necesar pentru încheierea vânzării și imposibilitatea proprietarului de a efectua vânzarea liberă a unui teren agricol extravilan care necesită avizul M.A.N. ca urmare a îndeplinirii condițiilor prevăzute în art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014.

Recurenta mai susține că, așa cum a subliniat și în cererea de chemare în judecată, înainte de modificările aduse de Ordinul nr. 26/2023, Ordinul nr. 719/2014 prevedea în mod expres faptul că, pentru obținerea avizului specific, solicitantul trebuia să depună și „adeverința privind vânzarea liberă, în original, prevăzută la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, cu modificările ulterioare“.

Cu alte cuvinte, înainte de modificările aduse de Ordinul nr. 26/2023, Ordinul nr. 719/2014 prevedea și necesitatea depunerii procesului-verbal eliberat în conformitate cu dispozițiile art. 10 alin. (5) din Legea nr. 17/2014, adică reglementa și vânzarea „liberă“ a terenurilor, efectuând o transpunere fidelă și legală a dispozițiilor Legii nr. 17/2014.

Or, prin Ordinul nr. 26/2023 se modifică prevederile legale ale Legii nr. 17/2014 în sensul în care procedura de obținere a avizului M.A.N. nu mai este reglementată decât pentru ipoteza potențialului cumpărător (în înțelesul acordat acestui termen prin modificările aduse Legii nr. 17/2014 în octombrie 2020) cu interpretarea că fie procedura de emitere a avizului pentru vânzarea liberă nu mai este reglementată, fie vânzarea liberă nu este posibilă, motiv pentru care nu se mai reglementează procedura de emitere a avizului.

Recurenta consideră că hotărârea instanței de fond încalcă prevederile Codului civil, având în vedere că situația este extrem de clară. Nu există niciun fel de vid legislativ, Legea nr. 17/2014 prevede dreptul proprietarului de a-și vinde terenul „la liber“ dacă nu există preemptori sau potențiali cumpărători (sau aceștia nu îndeplinesc condițiile legale pentru a putea cumpăra terenul) și, prin urmare, un ordin ulterior al cărui scop este reglementarea doar a procedurii practice a acestei vânzări nu poate deroga de la dispozițiile legale în sensul eliminării în practică a posibilității vânzării „libere“ a anumitor tipuri de terenuri agricole.

Practic, în vederea avizării vânzării terenurilor agricole din extravilan din perimetrele de interes, M.A.N. acceptă doar avizul final (care se emite în cazul vânzării către preemptori, această precizare fiind oricum în contradicție cu Legea nr. 17/2014, potrivit căreia avizul specific al M.A.N. nu se aplică vânzării către preemptori) sau avizul emis de M.A.D.R./D.A.D.R. pentru potențialii cumpărători. Doar în cazul terenurilor agricole a căror procedură de avizare a început anterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 26/2023 M.A.N. mai acceptă procesul-verbal de finalizare a procedurii, adică documentul emis în situația neacceptării ofertei de vânzare de către un preemptor și a inexistenței unei oferte din partea unui potențial cumpărător.

În virtutea Ordinului nr. 26/2023, în special a prevederii introduse în art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014, se refuză avizarea vânzării terenurilor agricole din extravilan din perimetrele de interes către o altă persoană decât un potențial cumpărător.

În mod evident, această cerință introdusă prin Ordinul nr. 26/2023 și efectele produse de aceasta sunt în contradicție cu Legea nr. 17/2014 care prevede doar că avizul specific al M.A.N. este necesar la vânzarea terenurilor agricole din extravilan situate în perimetrele de interes, cu excepția vânzării către preemptori, și prevede în continuare vânzarea „liberă“ a terenurilor, către orice persoană interesată dacă nu există preemptori sau potențiali cumpărători.

În susținerea recursului sunt indicate și redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

4.Apărările formulate în cauză

Intimații M.A.N., M.A.D.R., M.D.L.P.A. au formulat întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.1.M.A.D.R., contrar celor afirmate de societatea recurentă, arată că prin calea de atac exercitată, prima instanță a reținut în mod corect faptul că actul administrativ cu caracter normativ contestat respectă întocmai dispozițiile Legii nr. 24/2000, care nu interzic detalierea prin acte administrative normative cu forță juridică inferioară actului de bază a unor condiții și criterii de aplicare a normei din lege, astfel încât intervenția legislativă din cuprinsul Ordinului nr. 26/2023 se află în aria de dispoziție a normei superioare în executarea căreia a fost emis ordinul și păstrându-se un raport legitim de proporționalitate între actul de bază și norma propusă.

În cuprinsul Legii nr. 17/2014 care privește terenurile situate în extravilan nu se regăsește sintagma „vânzare liberă“, sens în care, în prezent, înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan se face numai cu respectarea dispozițiilor legislației cu caracter special aplecabile în domeniu.

În acest sens, intimatul solicită să se rețină că sintagma „în condițiile prezentei legi“ condiționează vânzarea terenurilor agricole de emiterea avizelor prevăzute la art. 3 și 9 din lege, justificând executarea controlului asupra modului de aplicare a procedurii privind parcurgerea corectă a etapelor de exercitare a dreptului de preempțiune de către vânzător, cumpărător și, respectiv, potențialul cumpărător, astfel încât înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan fără respectarea dreptului de preempțiune, conform prevederilor art. 4-4^2, sau fără obținerea avizelor să fie sancționată cu nulitatea absolută potrivit prevederilor art. 16.

Potrivit dispozițiilor legale, în ipoteza în care niciuna dintre persoanele din categoriile de preemptori nu își exercită dreptul de preempțiune sau renunță la intenția de cumpărare ori nu îndeplinesc condițiile stabilite, respectiv niciuna dintre persoanele din categoria potențialilor cumpărători nu îndeplinește condițiile cerute în termenul legal pentru a putea dobândi terenul agricol din extravilan, înstrăinarea, prin vânzare, se poate face către orice persoană fizică sau juridică, în condițiile legii, astfel cum este reglementat în textul art. 4^1 alin (5) din Legea nr. 17/2014, cu modificările și completările ulterioare.

Prin respectarea dispozițiilor legale contestate în prezenta cauză se prefigurează o modalitate de control pe care instituțiile publice cu atribuții în domeniu o exercită, în condițiile legii, în vederea evaluării și atestării îndeplinirii condițiilor cumulative prevăzute de lege de către persoane fizice și juridice, după caz, care își manifestă intenția de cumpărare a unui teren agricol, fiind supuse verificării sub aspectul necesității și oportunității emiterii unui aviz în vederea încheierii contractului de vânzare, îndeplinirii anumitor condiții care, deși sunt prevăzute în sfera rangurilor de preemptori și de potențiali cumpărători, acestea își mențin caracterul obligatoriu și unitar, îndeplinirea lor fiind o măsură adecvată și necesară, raportat la caracterul specific terenurilor agricole și la scopul legii de bază aplicabile în domeniu.

În opinia intimatului, instanța de fond a aplicat corect prevederile legale, în mod particular art. 3 și art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014, care reglementează înstrăinarea terenurilor agricole situate în extravilan, respectându-se procedura stabilită pentru obținerea avizelor necesare, inclusiv termenele prevăzute de lege. Așa cum a stabilit corect instanța de fond, legislația prevede un regim specific de control și avizare în vederea protejării siguranței naționale și a ordinii publice.

Avizul M.A.N. este necesar doar în cazul în care terenurile sunt situate în zone specifice, în apropierea frontierelor sau obiectivelor de siguranță națională, iar instanța de fond a stabilit că, în cazul neexercitării dreptului de preempțiune de către persoanele îndreptățite, înstrăinarea terenului poate avea loc în condițiile prevăzute de lege, fiind necesar a se respecta normele referitoare la siguranța națională.

Astfel fiind, intimatul apreciază că modificările aduse prin ordin nu contravin prevederilor legale superioare, deoarece acestea se referă doar la procedura administrativă și nu restrâng drepturile prevăzute de Legea nr. 17/2014.

4.2.M.A.N. arată că instanța de fond a analizat, pe lângă dispozițiile art. 4^1 alin. (5), respectiv ale art. 9 alin. (2) din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, cu modificările și completările ulterioare, și incidența dispozițiilor art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, reținând că ceea ce reclamanta sugerează este că ordinul ar fi trebuit să conțină și referiri explicite la situația prevăzută la art. 4^1 alin. (5) din lege.

Condiția de la art. 4 alin. (2) lit. e) din Ordinul nr. 26/2023 nu poate fi interpretată că ar limita, prin ea însăși, exercițiul dreptului de proprietate sub aspectul imposibilității înstrăinării libere (către terții care nu sunt nici preemptori, nici potențiali cumpărători). În acest context, nu se poate reține încălcarea art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, potrivit căruia actele normative nu pot fi modificate decât prin acte normative de același nivel sau de nivel superior.

Intimatul mai susține că dispozițiile criticate de recurenta-reclamantă nu reglementează nicio restricție sau excludere a persoanelor fizice sau juridice de la cumpărarea de terenuri agricole situate în extravilan, ci impun anumite condiții și criterii obiective care vizează capacitatea cumpărătorului de a menține categoria de folosință a terenului agricol extravilan și de a-l lucra în mod efectiv, în vederea punerii în valoare a proprietății funciare pentru realizarea scopului legii, conform Deciziei Curții Constituționale nr. 586/2020, definitivă și general obligatorie.

5.Soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinări, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta a solicitat, în principal, anularea totală a Ordinului nr. 26/278/M.7/2.717/2023 pentru modificarea anexei nr. 2 la Ordinul nr. 719/740/M.57/2.333/2014 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, iar, în subsidiar, anularea în parte a Ordinului nr. 26/2023, respectiv a art. I punctul 3, în privința dispoziției introduse în art. 4 alin (2) lit. c) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/740/M.57/2.333/2014, cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Reclamanta a subliniat că, urmare aplicării prevederilor Ordinului nr. 26/2023, M.A.N. eliberează avizul prevăzut de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 doar persoanelor care se încadrează în categoria de „potențiali cumpărători“, astfel cum aceștia sunt definiți la art. 4^1 alin. (1) și (2) din lege.

Pentru terenurile aflate sub incidența art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, M.A.N. refuză eliberarea avizelor pentru vânzarea acestora către orice persoană interesată, făcând astfel imposibilă vânzarea de astfel de terenuri către orice alte persoane care nu sunt preemptori sau nu se încadrează în categoria celor prevăzute la art. 4^1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 17/2014 (potențiali cumpărători).

În ceea ce privește terenurile care cad sub incidența art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, proprietarii acestora le pot vinde preemptorilor sau „potențialilor cumpărători“ identificați la art. 4^1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 17/2014. Dacă niciun preemptor și niciun „potențial cumpărător“ nu acceptă oferta de vânzare a terenului, proprietarul terenului se află în imposibilitatea de a vinde terenul unei alte persoane ca urmare a refuzului M.A.N. de a emite avizul reglementat de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, context în care este îngrădit dreptul de proprietate.

Reclamanta a prezentat cadrul legal aplicabil și a subliniat că Ordinul nr. 26/2023, în mod nejustificat, a eliminat, dintre documentele care trebuie depuse pentru obținerea avizului M.A.N., adeverința privind vânzarea liberă [respectiv procesulverbal reglementat de art. 10 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 în forma cu modificările din 2020], fiind solicitat „avizul prevăzut la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 17/2014“ - aviz care poate să fie obținut doar în cazul în care vânzarea se face către un potențial cumpărător, astfel cum această categorie de cumpărători preferențiali este reglementată de art. 4^1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 17/2014, cu modificările din 2020.

Odată cu intrarea în vigoare a Ordinului nr. 26/2023, cu încălcarea prevederilor Legii nr. 17/2014, s-a eliminat reglementarea privind procedura de solicitare și emitere a avizului M.A.N. în cazul vânzării libere a terenurile agricole situate în extravilan.

Reclamanta a mai arătat că s-a obligat să achiziționeze numeroase terenuri agricole, proprietarii au depus cereri pentru obținerea avizului specific în vederea vânzării respectivelor terenuri, prin vânzare liberă. Proprietarii terenurilor au urmat procedura prevăzută de Legea nr. 17/2014, însă niciun preemptor și niciun potențial cumpărător nu și-au exprimat intenția de cumpărare. Ca urmare, în raport cu dispozițiile art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014, vânzarea se poate face de către proprietari către orice persoană fizică sau juridică, în condițiile legii.

Însă, M.A.N. prin S.M. al A. - U.M. 02700 a returnat toate documentațiile depuse în vederea obținerii avizului necesar conform art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, invocând lipsa avizului prevăzut la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 17/2014, aviz care se emite numai pentru vânzarea către potențialii cumpărători și nu pentru vânzarea liberă.

Reclamanta a mai considerat că Ordinul nr. 26/2023 încalcă prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

De asemenea, reclamanta a mai susținut că Ordinul nr. 26/2023 încalcă prevederile Constituției României [art. 44 alin. (2)] și ale Codului civil (art. 555) privind dreptul de proprietate.

Legea nr. 17/2014 impune o serie de proceduri speciale pentru vânzarea terenurilor agricole, însă oferă și posibilitatea vânzării „libere“ în eventualitatea în care cei care beneficiază de un drept de preempțiune sau de preferință nu doresc să achiziționeze terenurile respective.

Însă, prin forma actuală a Ordinului nr. 26/2023 se instituie implicit o interdicție nelegală de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan, a căror vânzare este supusă avizării M.A.N., prin neemiterea avizelor pentru situația vânzării libere a terenului după urmarea procedurii prevăzute de Legea nr. 17/2014 și nedepunerea niciunei oferte de către preemptori sau potențialii cumpărători. Eliminarea procesului-verbal de finalizare a procedurii reglementat de art. 10 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 dintre documentele necesare obținerii avizului și includerea exclusiv a avizului prevăzut la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 17/2014 (aviz care se emite doar în ipoteza acceptării ofertei de vânzare de către un potențial cumpărător) ca document obligatoriu împiedică vânzarea „liberă“ a terenurilor agricole care cad sub incidența art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014.

Așadar, modificările și completările aduse prin Ordinul nr. 26/2023 normelor din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014 duc la restricționarea vânzării terenurilor agricole din extravilan care cad sub incidența art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, cu încălcarea Constituției și a Codului civil.

Nu în ultimul rând, reclamanta a mai susținut că eliminarea adeverinței pentru vânzarea la liber și includerea, în mod obligatoriu, printre documentele necesare emiterii avizului de către M.A.N. a avizului emis în ipoteza exercitării opțiunii de cumpărare de către un potențial cumpărător duc la limitarea unor drepturi fundamentale și nu au suport legal, fiind în contradicție cu normele legislative superioare în vigoare.

Instanța de fond a respins acțiunea, soluție pe care Înalta Curte nu o împărtășește pentru considerentele în continuare arătate.

Instanța de control judiciar reține că normele evocate stabilesc trei categorii de persoane care pot fi cumpărătorii terenurilor agricole situate în extravilanul localităților și care intră sub incidența Legii nr. 17/2014, în raport cu care este și stabilită o ordine de preferință în ceea ce privește acceptarea unei oferte de vânzare, respectiv: preemptorii legali, potențialii cumpărători și orice alte persoane fizice sau juridice.

Articolul 4 din Legea nr. 17/2014 stabilește cele 7 categorii de preemptori legali, în raport cu care se desfășoară prima parte a procedurii de publicitate a ofertei de vânzare și de notificare a preemptorilor legali în conformitate cu art. 6 alin. (1) și (3) din Legea nr. 17/2014, procedură care se încheie, conform art. 3 lit. m) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014, cu procesul-verbal de constatare a încheierii etapei procedurale privind exercitarea dreptului de preempțiune.

A doua etapă este una facultativă și se desfășoară exclusiv în situația prevăzută de art. 4^1 alin. (3) și art. 6 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 cu trimitere la prevederile art. 3 lit. m) și n) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014, în ipoteza în care există a doua categorie de preferință a cumpărătorilor, respectiv potențialii cumpărători.

Instanța nu poate primi interpretarea oferită de pârâtul M.A.N., întrucât prevederile art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 care fac referire la condițiile prezentei legi nu ar putea institui o reglementare redundantă în sensul că de fapt devin aplicabile inclusiv prevederile art. 4 și art. 4^1 alin. (2) din lege.

Dispozițiile art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 ar trebui interpretate în sensul în care ar putea produce efecte juridice, iar nu în sensul unei reglementări circulare care nu ar putea produce niciun efect și care, mai mult decât atât, ar conduce la o interdicție a exercitării dreptului de dispoziție, iar nu o simplă limitare a acestuia, fapt implicit afirmat de către pârât.

Pârâtul propune o interpretare a prevederilor art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 care ar conduce la crearea unei interdicții de vânzare cu caracter general a bunului imobil, în absența celor două categorii de persoane care au drept de preferință, respectiv preemptorii legali și potențialii cumpărători.

Modificările aduse Legii nr. 17/2014 prin Legea nr. 175/2020, inclusiv prin eliminarea termenului de vânzare liberă, nu pot conduce la concluzia că utilizarea unor alte instituții juridice, inclusiv prin introducerea potențialilor cumpărători ca persoane care beneficiază de drept de preferință, ar avea semnificația edictării unei interdicții de vânzare în situația în care asemenea categorii de persoane nu pot fi identificate.

Această concluzie este întărită tocmai de introducerea prevederilor art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 și mai ales de reglementarea finalizării procedurii, în această situație, prin emiterea de către primărie a procesul-verbal final.

Așadar, pârâții au adoptat o singură soluție normativă, care se aplică celor două categorii de destinatari ai normei și care sunt obligați la solicitarea avizului M.A.N., respectiv atât pentru categoria potențialilor cumpărători, cât și pentru categoria altor persoane fizice sau juridice.

Faptul că aceasta este sfera de reglementare a normei prevăzute de art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014 rezultă nu doar din expunerea motivelor care au determinat adoptarea actului, ci și din modalitatea de aplicare de către pârât a acestora.

Ipoteza de reglementare instituită de pârâți cu privire la condiția reglementată de art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014, care este aplicabilă tuturor ipotezelor de solicitare a avizului din partea M.A.N., constituie o adăugare la lege și produce un efect în vădită contradicție cu actul normativ cu forță superioară.

Reținând astfel nelegalitatea interpretării de către pârâți a dispozițiilor Legii nr. 17/2014 ce constituie actul primar de reglementare, aceasta se va răsfrânge asupra reglementării subsidiare, reglementare care a urmărit punerea în aplicare tocmai a acestei interpretări nelegale.

Nelegalitatea se manifestă în ordinea normativă sub aspectul faptului că pârâții aplică dispozițiile ce fac obiectul controlului și atunci când vânzarea se face către alte persoane, iar nu doar către potențialii cumpărători, nelegalitatea rezultând din extinderea sferei de reglementare a normei instituite de pârâți dincolo de scopul și limitele precizate de Legea nr. 17/2014.

Înalta Curte reține că eliminarea adeverinței pentru vânzarea la liber și includerea, în mod obligatoriu, printre documentele necesare emiterii avizului de către M.A.N. a avizului emis în ipoteza exercitării opțiunii de cumpărare de către un potențial cumpărător, astfel cum este acesta definit de Legea nr. 17/2014, duc la limitarea unor drepturi fundamentale și nu au suport legal, fiind, în mod clar, în contradicție cu normele legislative superioare în vigoare.

În virtutea prevederii introduse în art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014, se refuză avizarea vânzării terenurilor agricole din extravilan din perimetrele de interes către o altă persoană decât un potențial cumpărător.

Înalta Curte apreciază că această cerință introdusă prin Ordinul nr. 26/2023 este în contradicție cu Legea nr. 17/2014 care prevede doar că avizul specific al M.A.N. este necesar la vânzarea terenurilor agricole din extravilan situate în perimetrele de interes, cu excepția vânzării către preemptori.

Astfel, deși art. 3 din Legea nr. 17/2014 nu restricționează vânzarea respectivelor terenuri doar către preemptori și către potențialii cumpărători, Ordinul nr. 26/2023 conduce la o asemenea limitare din cauza modalității de formulare a cerinței referite, care nu este circumstanțiată sau prevăzută alternativ cu cerința prezentării procesului-verbal de finalizare a procedurii (pentru situațiile în care nu au existat oferte din partea potențialilor cumpărători sau acestea nu au îndeplinit condițiile legii).

Prin urmare, cerința introdusă la art. 4 alin. (2) lit. e) din normele incluse în anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014 este nejustificată și excesivă, motiv pentru care Înalta Curte va anula această dispoziție.

În ceea ce privește solicitarea reclamantei de anulare în integralitate a ordinului, Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut corect că aceasta este neîntemeiată, având în vedere că reclamanta nu a formulat decât critici privind o eventuală nulitate parțială, deja analizată, nefiind criticată punctual întreaga reglementare asigurată prin ordin.

Față de soluția pronunțată, Înalta Curte va admite cererea privind acordarea cheltuielilor de judecată formulată de recurenta-reclamantă și va obliga pârâtul M.A.D.R. la plata sumei de 15.000 lei reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

6.Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, va admite, în parte, acțiunea reclamantei, va anula, în parte, Ordinul nr. 26/2023, respectiv art. I punctul 3, în privința dispoziției introduse în art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul viceprim-ministrului, ministrul agriculturii și dezvoltării rurale, al viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării, lucrărilor publice și administrației, al ministrului apărării naționale și al viceprim-ministrului, ministrul culturii, nr. 719/740/M.57/2.333/2014, emis de M.A.D.R., va obliga pârâtul M.A.D.R. la plata sumei de 15.000 lei reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) din Codul de procedură civilă, va dispune publicarea prezentei decizii în Monitorul Oficial al României, Partea I, și va respinge în rest acțiunea.

PENTRU ACESTE MOTIVE

În numele legii

DECIDE:

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva Sentinței civile nr. 165 din 5 februarie 2025, pronunțată de Curtea de Apel B. - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând, admite, în parte, acțiunea reclamantei A. S.R.L.

Anulează, în parte, Ordinul nr. 26/2023, respectiv art. I punctul 3, în privința dispoziției introduse în art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul viceprim-ministrului, ministrul agriculturii și dezvoltării rurale, al viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării, lucrărilor publice și administrației, al ministrului apărării naționale și al viceprim-ministrului, ministrul culturii, nr. 719/740/M.57/2.333/2014, emis de M.A.D.R.

Obligă pârâtul M.A.D.R. la plata sumei de 15.000 lei, reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) din Codul de procedură civilă, către recurenta-reclamantă A. S.R.L.

Dispune publicarea prezentei decizii în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Respinge, în rest, acțiunea.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 12 decembrie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.

Judecător,

Ionel Barbă

Magistrat-asistent,

Irina-Alice Leasă