Decizie nr. 20 din 21 septembrie 2009

Dosar nr. 9/2009

Sub preşedinţia doamnei judecător Lidia Bărbulescu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constituită în Secţii Unite, în conformitate cu dispoziţiile art. 25 lit. a) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, s-a întrunit pentru a examina recursul în interesul legii, declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, privind interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, republicată, referitor la posibilitatea acordării şi cuantificării drepturilor băneşti reprezentând suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare.

Secţiile Unite au fost constituite cu respectarea dispoziţiilor art. 34 din Legea nr. 304/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, fiind prezenţi 85 de judecători din totalul de 113 aflaţi în funcţie.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost reprezentat de procurorul Antoaneta Florea.

Reprezentanta procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a susţinut recursul în interesul legii, punând concluzii pentru admiterea acestuia în sensul de a se stabili că nu sunt întemeiate acţiunile formulate de funcţionarii publici pentru acordarea şi cuantificarea drepturilor salariale constând în suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare.

SECŢIILE UNITE,

deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:

În practica instanţelor de judecată s-a constatat că nu există un punct de vedere unitar în legătură cu interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, referitor la posibilitatea acordării şi cuantificării drepturilor băneşti reprezentând suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare.

Astfel, unele instanţe au admis cererile reclamanţilor şi au obligat autorităţile pârâte la plata drepturilor băneşti reprezentând suplimentul postului şi suplimentul treptei de salarizare, doar pentru trecut, începând cu data de 1 ianuarie 2004, iar în unele cazuri şi pentru viitor, fără a le cuantifica, reţinând, în esenţă, că cele două drepturi au fost expres prevăzute în favoarea funcţionarilor publici prin art. 31 (fost art. 29) alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, ale cărui prevederi au fost suspendate până la data de 31 decembrie 2006, potrivit dispoziţiilor art. 44 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale şi a altor drepturi ale funcţionarilor publici pentru anul 2005, şi art. 48 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale şi a altor drepturi ale funcţionarilor publici pentru anul 2006.

Alte instanţe, admiţând acţiunile reclamanţilor, au stabilit un cuantum al celor două suplimente salariale, respectiv un procent de câte 25% din salariul de bază pentru fiecare, şi au obligat autorităţile pârâte la plata acestor drepturi fie de la data de 1 ianuarie 2004 până la data pronunţării, fie şi pentru viitor.

Alte instanţe, dimpotrivă, au respins acţiunile reclamanţilor, reţinând că suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare sunt componente ale salariului de bază cuvenit funcţionarilor publici şi îşi găsesc corespondent în categoriile, clasele, gradele profesionale şi treptele de salarizare.

În fine, alte instanţe au respins acţiunile reclamanţilor - funcţionari publici prin care se solicita obligarea angajatorilor la plata sumelor de bani reprezentând suplimentul postului şi suplimentul treptei de salarizare în cuantum de 25% fiecare din salariul de bază, începând cu data de 1 ianuarie 2004, reţinând, în esenţă, că procentul celor două suplimente salariale nu a fost stabilit nici prin Legea nr. 188/1999 şi nici prin actele normative subsecvente, iar instanţele de judecată nu se pot substitui legiuitorului ori executivului în privinţa acordării efective a unui drept prevăzut de lege.

Aceste din urmă instanţe au interpretat şi aplicat corect dispoziţiile legii.

Problema de drept care se cere a fi soluţionată prin recursul în interesul legii vizează posibilitatea acordării drepturilor băneşti reprezentând suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare, pentru perioada 2004-2006 şi în continuare, în temeiul art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În conformitate cu prevederile art. 31 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, "pentru activitatea desfăşurată, funcţionarii publici au dreptul la un salariu compus din:

a)salariul de bază;

b)sporul pentru vechime în muncă;

c)suplimentul postului;

d)suplimentul corespunzător treptei de salarizare".

Art. 31 alin. (3) din acelaşi act normativ statuează în mod expres că salarizarea funcţionarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii publici.

Cum nu a fost adoptată o lege de salarizare a funcţionarilor publici, drepturile salariale ale acestei categorii profesionale au fost reglementate anual, prin ordonanţe ale Guvernului.

Astfel, au fost adoptate Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale şi a altor drepturi ale funcţionarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 76/2005, şi Ordonanţa Guvernului nr. 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale şi a altor drepturi ale funcţionarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 417/2006.

Totodată, prin dispoziţiile art. 44 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 92/2004 şi, respectiv, art. 48 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2006 s-a suspendat pentru perioada noiembrie 2004-31 decembrie 2006 aplicarea dispoziţiilor art. 29 (devenit ulterior art. 31) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Pentru perioada 2007-2009 drepturile salariale şi alte drepturi ale funcţionarilor publici au fost reglementate tot pe calea unor ordonanţe ale Guvernului adoptate pentru fiecare an în parte, însă nu s-a mai preluat soluţia legislativă de suspendare a aplicării dispoziţiilor art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999.

Cuantumul celor două suplimente salariale nu a fost însă stabilit nici prin Legea nr. 188/1999 şi nici prin actele normative subsecvente, astfel încât nu există baza legală pentru calcularea şi acordarea acestora.

Pentru cuantificarea suplimentului postului şi a suplimentului treptei de salarizare, ca părţi componente ale salariului funcţionarilor publici, este necesară existenţa unor dispoziţii date în aplicarea art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999, atribuţie ce revine fie Parlamentului, în cazul promovării unei legi, fie Guvernului, prin delegare legislativă sau prin adoptarea unei hotărâri date în aplicarea acestor prevederi legale.

În condiţiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul al suplimentului postului şi al suplimentului treptei de salarizare, suntem în prezenţa doar a unei intenţii a legiuitorului de a acorda funcţionarilor publici două drepturi de natură salarială, intenţie materializată prin instituirea drepturilor, dar nefinalizată deoarece nu este stabilit cuantumul acestora sau criteriile pe baza cărora pot fi calculate.

În atare situaţie, nefiind creat cadrul funcţional de acordare a drepturilor, acestea rămân doar drepturi "virtuale".

În consecinţă, cele două drepturi nu pot fi obţinute prin promovarea unor acţiuni în instanţă, căci acordarea lor pe cale judecătorească ar însemna să se facă fie prin obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, fie prin eventuala cuantificare de către instanţă în raport de diverse criterii aplicate prin analogie, ceea ce echivalează cu o substituire în atribuţiile legiuitorului ori ale executivului, contrar celor stabilite prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 820 din 3 iulie 2008, în cuprinsul căreia s-a reţinut că instanţele judecătoreşti nu au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.

De asemenea, admiterea unor asemenea acţiuni, în condiţiile în care dispozitivul sentinţei nu ar identifica, pentru că nu are cum, suma la care urmează a fi obligată autoritatea pârâtă, ar presupune pronunţarea unor hotărâri judecătoreşti nesusceptibile de executare, de natură a reprezenta o încălcare a art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, cu referire la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în care s-a reţinut că dreptul de a apela la o instanţă ar fi iluzoriu, dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă şi obligatorie să fie ineficientă în detrimentul unei părţi (Imobiliara Saffi împotriva Italiei - 1999, paragraful 63; Dorneanu împotriva României - 2007, paragraful 32).

Totodată, prin pronunţarea unei hotărâri de admitere a acţiunilor reclamanţilor, fără indicarea unor criterii pe baza cărora creanţa conţinută de titlul executoriu să devină certă, se lasă posibilitatea debitorului (instituţia publică angajatoare) de a refuza ori de a stabili el însuşi întinderea şi aplicarea titlului executoriu.

Nu poate fi promovată nici soluţia de cuantificare a celor două suplimente salariale, deoarece, astfel cum s-a arătat anterior, în lipsa unui act normativ care să stabilească modalitatea de calcul al acestor drepturi, instanţele de judecată nu se pot substitui puterii legislative, prin reglementarea lor.

În situaţia neacordării acestor sporuri nu se încalcă prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care obligă statele părţi să adopte măsuri pentru a asigura garantarea dreptului de proprietate, nefiind în prezenţa unui "bun", noţiune cu semnificaţie autonomă, în sensul Convenţiei, care, fără a se limita numai la proprietatea unor bunuri corporale, include orice interes economic cu valoare patrimonială.

Nu se poate vorbi nici de existenţa unei "speranţe legitime" a reclamanţilor, în sensul avut în vedere în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în care s-a reţinut că atunci când interesul patrimonial aparţine categoriei juridice "creanţă" nu poate fi considerat "valoare patrimonială" şi implicit "speranţă legitimă" decât dacă are o bază suficientă în dreptul intern, spre exemplu o dispoziţie legală, sau dacă existenţa sa este confirmată printr-o jurisprudenţă clară şi concordantă a instanţelor naţionale (Kopecky c/a Slovacia - 2004, paragrafele 35 şi 48-52; Pressos Compania Naviera - S.A. şi alţii c/a Belgia - 1995, paragraful 31; Draon c/a Franţa - 2005, paragrafele 65-70; Maurice c/a Franţa - 2005, paragrafele 63-70).

Or, drepturile salariale în discuţie nu au o suficientă bază în dreptul intern, în absenţa criteriilor legale de cuantificare a acestora.

În consecinţă, în temeiul dispoziţiilor art. 25 lit. a) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 329 alin. 2 şi 3 din Codul de procedură civilă, urmează a se admite recursul în interesul legii şi a se stabili că dispoziţiile art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

În numele legii

DECID:

Admit recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, republicată, stabilesc că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare.

Obligatorie, potrivit art. 329 alin. 3 din Codul de procedură civilă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 septembrie 2009.

PREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI

DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE,

LIDIA BĂRBULESCU

Prim-magistrat-asistent,

Adriana Daniela White