Decizie nr. 535 din 7 decembrie 2004

Ioan Vida - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Constantin Doldur - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Kozsokar Gabor - judecător

Petre Ninosu - judecător

Ion Predescu - judecător

Şerban Viorel Stănoiu - judecător

Ion Tiucă - procuror

Benke Karoly - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 şi 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Silstar Com" - S.R.L. în Dosarul nr. 2.318/2004 al Judecătoriei Sectorului 5 Bucureşti.

La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepţiei, avocat Doru Băjan, lipsind cealaltă parte, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, reprezentantul autorului excepţiei solicită admiterea acesteia, arătând că norma contravenţională este o normă primară, având în vedere conţinutul acesteia, astfel încât numai Parlamentul poate legifera în acest domeniu. De asemenea, se mai susţine că se ajunge la o enclavizare nedorită prin recunoaşterea posibilităţii emiterii unor astfel de norme în aplicarea legii şi de către alte autorităţi, ceea ce duce la încălcarea normelor constituţionale.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate, arătând că în organizarea executării legii sunt îndreptăţite să emită norme prin care să se reglementeze în materie contravenţională şi alte autorităţi. Se mai susţine că nici o dispoziţie constituţională nu se opune posibilităţii ca o autoritate a administraţiei publice implicată în organizarea executării legii să emită o normă contravenţională.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 19 martie 2004, pronunţată în Dosarul nr. 2.318/2004, Judecătoria Sectorului 5 Bucureşti a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 şi 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Silstar Com" - S.R.L. într-un litigiu având ca obiect soluţionarea unei plângeri împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a unei contravenţii.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că prevederile art. 1, precum şi cele ale art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor contravin textului constituţional al art. 61 alin. (1). Se susţine că, "după competenţa autorităţii publice de reglementare, se disting norma primară, emisă de autoritatea publică recunoscută drept putere legiuitoare, şi norma secundară, emisă de celelalte autorităţi publice în aplicarea normei primare". Autorul excepţiei consideră că "norma juridică contravenţională este o normă primară, în conformitate cu actualele dispoziţii constituţionale privind puterea legiuitoare şi competenţele atribuite de Constituţie autorităţii executive". Pe baza textelor constituţionale ale art. 61 alin. (1) şi ale art. 108 care "instituie monopolul legislativ al Parlamentului în ceea ce priveşte normele primare", se apreciază că actele cu putere de lege emise de Guvern nu pot prevedea în cuprinsul lor "delegarea de competenţă către Guvern (către sine) de a emite hotărâri în aplicarea respectivelor acte normative". Numai după aprobarea acestora de către Parlament ele "îşi încetează existenţa ca acte administrative ale Guvernului [...], devenind legi" şi, din acest moment, "prevederile din ordonanţe şi/sau ordonanţe de urgenţă referitoare la emiterea de către Guvern de hotărâri în aplicarea respectivelor acte normative devin executabile". Prin urmare, Guvernul are competenţa de a emite "hotărâri doar pentru organizarea executării legilor, nu şi a actelor administrative cu putere de lege", iar hotărârile emise de către Guvern înainte de aprobarea ordonanţelor sau, după caz, a ordonanţelor de urgenţă "nu au temei constituţional".

Autorul excepţiei de neconstituţionalitate apreciază că "actele normative ale autorităţilor administraţiei publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activităţi de interes local, or, valorile sociale apărate de legea contravenţională [...] nu pot fi doar de interes local, ele sunt de interes general". De asemenea, se mai apreciază că "principiul autonomiei locale nu conferă autorităţilor administraţiei publice locale calitatea de putere legiuitoare", actele normative emise de acestea fiind "acte administrative şi norme secundare". Nu în ultimul rând, se mai arată că "sunt încălcate [...] principiile tehnicii legislative pentru că actuala concepţie a Guvernului şi a Parlamentului [...] conduce la o enclavizare a reglementărilor legale pe comune, oraşe, municipii şi judeţe".

Judecătoria Sectorului 5 Bucureşti consideră că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este neîntemeiată. Instanţa consideră că, "în privinţa contravenţiilor reglementate prin hotărâri ale Guvernului, noţiunea de organizare a executării legii din art. 108 alin. (2) al Constituţiei republicate are un sens mai larg decât cea privind aplicarea legii", prin acest tip de hotărâri putându-se dispune măsuri organizatorice, financiare, instituţionale sau sancţionatorii "în vederea stabilirii cadrului necesar pentru aducerea la îndeplinire a dispoziţiilor legii". Totodată, instanţa apreciază că, în conformitate cu prevederile constituţionale ale art. 120 alin. (1), ale art. 121 alin. (1) şi (2) şi ale art. 122 alin. (1), "actele autorităţilor administraţiei publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activităţi de interes local, iar autonomia locală [...] conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul de a avea iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice", şi acest drept "se răsfrânge şi în domeniile de activitate reglementate de lege în care autoritatea administrativă este abilitată să emită reglementări specifice". Se arată că nerespectarea condiţiilor legale la emiterea actelor care stabilesc contravenţii duce la sancţiunea nulităţii absolute a acestora.

Instanţa conchide că "legiuitorul nu stabileşte întotdeauna direct prin lege contravenţii şi sancţiuni, ci această competenţă poate reveni şi autorităţilor publice însărcinate cu organizarea executării legii", iar prevederile art. 1 şi 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată prin Legea nr. 180/2002, respectă întru totul prevederile constituţionale.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.

Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este neîntemeiată. În argumentarea acestui punct de vedere se arată că "în virtutea rolului Guvernului privind asigurarea realizării politicii interne a ţării şi exercitarea conducerii generale a administraţiei publice, conferit prin art. 102 alin. (1) din Constituţie, precum şi având în vedere principiile administraţiei publice, şi anume principiul descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice, recunoscute de art. 120 din Legea fundamentală, competenţe, în ceea ce priveşte stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor, pot reveni şi autorităţii publice însărcinate cu organizarea şi executarea legii, în sens larg". Se mai susţine că "prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate, iar prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene se stabilesc şi se sancţionează contravenţii în domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului". Guvernul menţionează, totodată, că sunt nule de drept "hotărârile autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene [...] emise cu nesocotirea limitelor impuse".

Avocatul Poporului consideră că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este neîntemeiată.

Se apreciază, în esenţă, că "instituirea, prin dispoziţiile legale criticate, a competenţei Guvernului sau a anumitor autorităţi ale administraţiei publice de a stabili şi a sancţiona contravenţii reprezintă o opţiune a legiuitorului", ceea ce nu este de natură a încălca prevederile constituţionale ale art. 61 alin. (1).

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi celor ale art. 1 alin. (2), art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate ridicată.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 1 şi 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, astfel cum a fost modificată prin dispoziţiile Legii de aprobare nr. 180/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2002.

Dispoziţiile criticate ca fiind neconstituţionale au următorul cuprins:

–Art. 1: "Legea contravenţională apără valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penală. Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.";

–Art. 2: "(1) Prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate.

(2)Prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene se stabilesc şi se sancţionează contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului.

(3)Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti pot stabili şi sancţiona contravenţii în următoarele domenii: salubritate; activitatea din pieţe, curăţenia şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi locurilor de joacă pentru copii; amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe, precum şi a terenurilor virane; întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreţinerea străzilor şi trotuarelor, a şcolilor şi altor instituţii de educaţie şi cultură, întreţinerea clădirilor, împrejmuirilor şi a altor construcţii; depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a resturilor menajere.

(4)Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili şi alte domenii de activitate din competenţa consiliilor locale ale sectoarelor, în care acestea pot stabili şi sancţiona contravenţii."

Textul constituţional invocat în susţinerea excepţiei este art. 61 alin. (1). Acesta are următorul cuprins:

–Art. 61 alin. (1): "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării."

Curtea reţine că, în esenţă, autorul excepţiei de neconstituţionalitate consideră că, având în vedere faptul că orice normă contravenţională este o "normă primară", competenţa emiterii acesteia aparţine în mod exclusiv Parlamentului, în conformitate cu prevederile constituţionale ale art. 61 alin. (1). Conform susţinerilor autorului excepţiei, Guvernul nu are competenţa de a emite hotărâri pentru organizarea executării actelor administrative cu putere de lege, iar hotărârile emise de Guvern înainte de aprobarea ordonanţelor sau, după caz, a ordonanţelor de urgenţă "nu au temei constituţional". În acelaşi sens, se mai arată că nici autorităţile administraţiei publice locale nu pot emite asemenea norme, întrucât actele normative emise de acestea sunt "acte administrative şi norme secundare".

Examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată, Curtea constată că textele criticate nu încalcă dispoziţiile art. 61 alin. (1) din Constituţie, care proclamă Parlamentul drept organ reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării, întrucât reglementarea unor contravenţii într-un domeniu sau altul de activitate este posibilă şi prin acte normative subordonate legii, în condiţiile în care domeniile respective sunt prevăzute în competenţa dată prin lege autorităţilor publice stabilite la art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001. Reglementarea contravenţiilor în condiţiile dispoziţiilor art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 nu reprezintă o reglementare primară, ci una secundară în raport cu legea care stabileşte competenţa în materie a autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene într-un domeniu sau altul de activitate sau care, eventual, reglementează domeniul de activitate respectiv. De altfel, chiar dispoziţiile art. 2 alin. (2) menţionate se referă la "toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege".

De altfel, Curtea, de principiu, a stabilit în jurisprudenţa sa că noţiunea de organizare a executării legii, consacrată de dispoziţiile art. 108 alin. (2) din Constituţie, "are un sens mai larg decât cea privind aplicarea legii, şi anume prin hotărâri ale Guvernului pot fi dispuse măsuri organizatorice, financiare, instituţionale sau sancţionatorii în vederea stabilirii cadrului necesar pentru ducerea la îndeplinire a dispoziţiilor legii. Aşadar, legiuitorul nu mai stabileşte întotdeauna direct, prin lege, contravenţii şi sancţiuni, ci, chiar în sensul textului constituţional invocat [art. 108], această competenţă revine autorităţii publice însărcinate cu organizarea executării legii" (a se vedea Decizia nr. 51 din 12 februarie 2004 a Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 186 din 3 martie 2004). Această argumentare este valabilă nu numai în ceea ce priveşte Guvernul, ci, mutatis mutandis, şi în cazul autorităţilor administraţiei publice locale prevăzute la art. 2 alin. (2) şi (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în ceea ce priveşte domeniile specificate în textele respective.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 şi 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Silstar Com" - S.R.L. în Dosarul nr. 2.318/2004 al Judecătoriei Sectorului 5 Bucureşti.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 7 decembrie 2004.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Benke Karoly