Metodologie din 13 februarie 2008

Etapa a II-a: Componenta de programare bugetară

Introducere

La sfârşitul anului 2006, Secretariatul General al Guvernului (SGG) a început implementarea procesului de planificare strategică, introducând obligativitatea tuturor ministerelor de a elabora planuri strategice pentru perioada 2007-2009. A fost elaborată metodologia pentru prima etapă, pe baza căreia toate ministerele au realizat Componenta de management a planului strategic.

Prezenta metodologie va constitui baza pentru elaborarea celei de-a doua componente a planurilor strategice: Componenta de programare bugetară (CPB). Această metodologie a fost realizată de către Direcţia politici publice (DPP) din cadrul SGG, în colaborare cu Ministerul Economiei şi Finanţelor (MEF), beneficiind de asistenţă tehnică din partea programului SIGMA. În ceea ce priveşte elaborarea bugetului, instrumentul prin care se realizează programarea bugetară îl reprezintă programul bugetar, al cărui conţinut, formă de prezentare şi structură sunt stabilite de MEF.

Scopul procesului de planificare strategică este întărirea legăturii dintre planificarea politicilor publice şi elaborarea bugetului, precum şi creşterea eficienţei cheltuielilor publice.

De asemenea, în scopul asigurării coerenţei politicilor guvernamentale, începând cu anul 2008 este necesară corelarea priorităţilor identificate de ministere şi a direcţiilor de activitate asumate prin Componenta de management a planurilor strategice cu procesul de elaborare a bugetului, astfel încât în momentul finalizării bugetului pe anul 2009 toate elementele identificate şi toate priorităţile prezentate în planurile strategice să fie luate în considerare. La acest moment, prevederile prezentei metodologii se aplică exclusiv ministerelor şi SGG. Într-o etapă ulterioară, se preconizează ca sistemul de planificare strategică să fie extins şi la nivelul agenţiilor aflate în subordinea sau coordonarea Guvernului, precum şi la nivelul autorităţilor publice locale, printr-o strânsă colaborare cu Ministerul Internelor şi Reformei Administrative şi beneficiind de asistenţă comunitară. Extinderea procesului la nivelul acestor autorităţi şi agenţii va fi realizată după o evaluare a rezultatelor obţinute prin introducerea acestui sistem la nivelul ministerelor de resort, un act normativ urmând a fi promovat în acest sens.

Pe baza metodologiei de faţă, ministerele şi SGG vor trebui să elaboreze descrieri detaliate ale fiecărui program bugetar utilizat în planificarea şi implementarea politicilor publice specifice domeniului de activitate al fiecărui minister. Acest capitol dedicat programelor bugetare va consta într-o descriere a situaţiei actuale, a obiectivelor, a rezultatelor şi a efectelor scontate. Descrierea va conţine, de asemenea, detalii privind indicatorii de performanţă, mecanismele de implementare, detalii despre noile iniţiative de finanţare, precum şi informaţii asupra modalităţilor de finanţare a programului bugetar.

Planificarea strategică reprezintă o reformă majoră care necesită eforturi substanţiale din partea tuturor ministerelor de resort şi, mai ales, implicarea MEF. Planul strategic al fiecărui minister trebuie să reprezinte principalul instrument folosit în procesul de elaborare a bugetului. Iniţiativa de faţă şi instrucţiunile elaborate de MEF intenţionează să mute accentul de la un management bazat pe administrarea resurselor alocate la o abordare axată pe obţinerea rezultatelor planificate.

Reorientarea către un management de performanţă presupune ca politicile publice şi programele care le finanţează să fie evaluate în funcţie de performanţele acestora. Acest efort implică folosirea indicatorilor de performanţă, care permit evaluarea progresului realizat efectiv în comparaţie cu ţintele stabilite anterior. Este importantă stabilirea unor obiective, ţinte, rezultate ale acţiunii (output) şi rezultate ale politicii (outcome) clare, precum şi a indicatorilor care să permită atât dezbateri ex-ante riguroase asupra politicilor publice ce urmează a fi finanţate, cât şi o evaluare transparentă şi argumentată a felului în care programele bugetate au atins obiectivele şi ţintele politicii publice. Această abordare permite o evaluare coerentă a felului în care Guvernul a cheltuit banii publici.

Scopul acestei reforme este extrem de ambiţios: să asigure că banii publici sunt cheltuiţi în mod raţional, transparent şi pentru politici publice coerente, în interesul societăţii.

Etapa a II-a a procesului de planificare strategică reprezintă continuarea iniţiativelor deja demarate de către MEF în ceea ce priveşte bugetarea pe programe.

În scopul de a asigura succesul procesului de planificare strategică şi al reformei managementului cheltuielilor publice, SGG va continua strânsa colaborare cu MEF pe parcursul întregii perioade de introducere a celei de-a doua etape a procesului de planificare strategică - CPB, precum şi pentru elaborarea bugetului pentru anii următori.

SGG, în calitate de coordonator al procesului de planificare strategică, va continua să ofere, în colaborare cu MEF, sprijin metodologic ministerelor implicate, în vederea elaborării CPB a planurilor strategice ale instituţiilor (PSI).

MEF, cu asistenţă din partea SGG, va elabora instrucţiuni detaliate (metodologie) pentru elaborarea programelor bugetare şi va instrui ministerele de resort în sensul obligativităţii de relaţionare integrală a PSI cu proiectul de buget (necesitatea de a stabili o legătură clară între politicile publice şi priorităţile prezentate în planurile lor strategice, pe de o parte, şi alocările bugetare, pe de altă parte).

Această a doua etapă a procesului de planificare strategică se va desfăşura în perioada februarie 2008 - aprilie 2008. Până la sfârşitul acestei perioade, ministerele şi SGG trebuie să elaboreze CPB a planurilor strategice, în conformitate cu prezenta metodologie. Planurile strategice vor acoperi perioada 2008-2010, reprezentând în acelaşi timp punctul de plecare pentru bugetele anilor următori.

Aprobarea planurilor strategice

Având în vedere faptul că planul strategic integral (incluzând CPB) are caracter de noutate, fiind realizat pentru prima oară, precum şi faptul că legea bugetului de stat pe anul 2008 a fost adoptată înainte de termenul de finalizare a CPB (30 aprilie 2008), conform prezentei metodologii, este posibil ca între bugetul pe anul 2008 şi PSI să existe neconcordanţe în privinţa structurii programelor bugetare. În acest caz, modalitatea de promovare şi aprobare a acestor documente este:

–CPB din PSI va fi aprobată la nivelul fiecărui minister, prin ordin al ministrului de resort, până în aprilie 2008. Primul plan strategic elaborat nu va realiza o conexiune completă cu bugetul pentru anul 2008, urmând să constituie baza pentru elaborarea bugetului de stat pentru anul 2009.

–planurile strategice integrale (Componenta de management reactualizată şi CPB), care prezintă o deplină concordanţă între programele bugetare şi structura bugetului de stat, vor fi finalizate până în decembrie 2008, urmând a fi prezentate în cadrul şedinţei Guvernului.

Etapa a II-a a procesului de planificare strategică este de o importanţă majoră, având în vedere faptul că planificarea politicilor publice va fi eficientă şi de succes numai dacă este corelată în mod clar şi armonios cu planificarea bugetară.

Principalele obiective ale metodologiei de faţă sunt:

–definirea elementelor obligatorii ale CPB, care trebuie finalizate în etapa a II-a a elaborării PSI;

–stabilirea unei terminologii unice şi a unei abordări unitare privind semnificaţia şi scopul diferitelor părţi ale CPB;

–furnizarea de recomandări cu privire la procesul intern de elaborare a CPB la nivelul ministerelor.

Fiecare capitol al acestei metodologii, cu excepţia capitolelor introductive, este împărţit în 3 secţiuni - "CE", "CUM" şi "EXEMPLU" - care au scopul de a oferi instituţiilor recomandări clare şi uşor de urmat asupra modalităţii de prezentare şi descriere a fiecărui program şi subprogram bugetar cuprins în CPB a PSI.

Pentru elaborarea CPB din cadrul planului strategic, se va utiliza mecanismul instituit la nivelul fiecărui minister prin Hotărârea Guvernului nr. 1.807/2006 pentru aprobarea Componentei de management din cadrul Metodologiei privind sistemul de planificare strategică pe termen mediu al instituţiilor administraţiei publice de la nivel central. Grupul de management şi subgrupurile sectoriale create pentru elaborarea Componentei de management a PSI sunt structurile din cadrul ministerelor responsabile de pregătirea şi realizarea CPB. Pentru definitivarea acestei componente este imperios necesară implicarea activă a departamentelor economice, precum şi întărirea colaborării dintre unităţile de politici publice, departamentele financiare, juridice şi direcţiile de specialitate din minister. La nivel ministerial se poate decide ca la reuniunile grupului de management să participe şi reprezentanţi ai structurilor de audit sau ai altor instituţii a căror contribuţie este considerată necesară.

Trebuie precizat că toate exemplele oferite în această metodologie sunt numai ilustrări cu caracter informativ, nereprezentând neapărat realitatea dintr-o instituţie sau alta.

1.Abordarea generală a managementului bazat pe performanţă şi a procesului de planificare bugetară pe termen mediu

De la începutul anilor '80, multe din statele membre ale Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OECD) s-au implicat în procesul de reformă bugetară în scopul creării unei legături mai puternice între obiectivele guvernamentale şi alocarea resurselor necesare, atât în procesul de planificare, cât şi în cel de raportare a execuţiei bugetare.

Noul val în abordarea reformelor bugetare a început la mijlocul anilor '90 şi a cuprins majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene (UE) de la acea vreme, precum şi noile ţări candidate la aderarea în UE, cu economii în tranziţie. Managementul bazat pe performanţă, bugetarea orientată spre rezultate şi cadrul cheltuielilor publice pe termen mediu sunt concepte de bază ale acestor reforme.

Dezvoltarea sistemelor de planificare strategică axate pe bugetarea pe programe reprezintă unul din elementele cheie ale reformelor bugetare din ultimii 10 ani. Pentru a defini obiectivele, rezultatele acţiunilor şi rezultatele politicilor cărora le sunt alocate resurse bugetare, totalitatea activităţilor Guvernului ar trebui să fie împărţită în câteva elemente cuprinzătoare şi structurate logic pentru domenii relativ autonome de activitate - programele bugetare. În toate ţările care practică bugetarea orientată spre rezultate, reforma presupune restructurarea bugetului public în elemente de tipul următor: misiuni, portofolii, linii sau zone de politică publică, direcţii de activitate, strategii, programe. Nu există o terminologie unificată utilizată pentru aceste elemente de bază ale bugetului, însă toţi aceşti termeni urmăresc un singur scop: redesenarea structurii bugetului în conformitate cu structura politicilor publice existente şi desemnarea clară a modalităţii de atingere a obiectivelor dorite, prin stabilirea unor rezultate măsurabile ale acţiunilor şi politicilor.

Tranziţia către bugetarea orientată spre rezultate este strâns legată de alte schimbări esenţiale în procesul bugetar. Tranziţia către planificarea pe termen mediu este una dintre acestea. Legătura strânsă dintre formularea politicii şi planificarea bugetară nu poate fi asigurată pe o bază anuală, deoarece majoritatea politicilor guvernamentale au o durată mai mare. Obiectivele, rezultatele şi indicatorii de performanţă pentru politicile publice ar trebui definite în contextul dezvoltării pe termen mediu, iar planificarea resurselor ar trebui să urmărească aceeaşi logică.

O serie de motive importante ce determină guvernele să schimbe perspectiva planificării bugetare de la cea anuală către cea pe termen mediu este reprezentată de necesitatea de a rezolva problemele legate de deficitul fiscal, inflaţie şi nevoia de a restricţiona creşterea cheltuielilor publice. Cadrul de bugetare pe termen mediu, prin intermediul căruia se introduc limite de cheltuieli atât pentru cheltuielile publice totale, cât şi pentru bugetele ordonatorilor principali de credite, reprezintă principalul instrument prin care se asigură disciplina bugetară. În acelaşi timp, trebuie remarcat că, de obicei, transferul către sistemele de planificare bugetară pe termen mediu nu exclude exerciţiul de planificare anuală a bugetului, ci asigură numai perspectiva pe termen mediu şi cadrul de cheltuieli cu limite pentru exerciţiul de planificare anuală.

În cazul României, necesitatea implementării unui sistem de planificare strategică este relevată şi de importanţa asigurării stabilităţii fiscale din perspectiva aderării la zona Euro, precum şi de obiectivul de administrare eficientă a fondurilor structurale (asigurarea implementării proiectelor şi maximizarea rezultatelor obţinute, evitarea suprapunerilor de finanţare sau asigurarea cofinanţării).

În scopul implementării unui sistem de planificare bugetară bazat pe politici şi performanţă este evident necesară conectarea procesului de planificare strategică la procesul bugetar şi încorporarea treptată a CPB a PSI în etapele calendarului bugetar. Implementarea acestei reforme necesită introducerea de noi paşi în procedurile bugetare, de noi documente, noi instrumente de planificare şi monitorizare/raportare, noi proceduri de dezbatere şi luare a deciziei.

Introducerea planificării bugetare bazate pe performanţă şi orientate spre rezultate presupune schimbări necesare şi în alte domenii de politici publice din administraţie. Existenţa unor sisteme eficiente de management bazat pe performanţă necesită sisteme solide şi eficiente de responsabilizare şi raportare, precum şi introducerea unor procese funcţionale de recrutare şi promovare. Chiar şi în situaţia în care acest tip de sisteme există la nivel formal, ele trebuie să fie temeinic evaluate, revizuite şi îmbunătăţite pentru a putea fi transformate în instrumente reale şi funcţionale ale reformei. În lipsa acestora, chiar şi cele mai bine proiectate sisteme de management nu vor reuşi să producă rezultatele scontate.

Experienţa reformei bugetare din multe state arată că utilizarea cadrului cheltuielilor publice pe termen mediu poate ajuta la îmbunătăţirea proceselor şi a rezultatelor prin:

–o mai mare claritate a obiectivelor politicilor publice;

–o mai mare predictibilitate a alocărilor bugetare;

–o acoperire mai cuprinzătoare;

–o mai mare transparenţă a felului în care sunt utilizate resursele.

În acelaşi timp însă, exemplele de reformă bugetară arată că respectarea şi abordarea formală a etapelor bine-cunoscute ale planificării pe termen mediu şi ale bugetării bazate pe rezultate nu garantează întotdeauna succesul. Nu trebuie pierdut din vedere principalul scop al reformei - eficientizarea cheltuielilor publice, crearea de instrumente de măsurare a valorii obţinute în schimbul banilor cheltuiţi, precum şi garantarea posibilităţii de a realoca resursele disponibile pentru priorităţile strategice ale societăţii.

Rolul CPB din cadrul PSI şi conexiunea acesteia cu elaborarea bugetului

Prezenta metodologie serveşte exclusiv realizării CPB a planului strategic şi nu va afecta calendarul de elaborare a bugetului. Ministerul Economiei şi Finanţelor va include în metodologia anuală pentru elaborarea bugetului instrucţiuni asupra necesităţii de a stabili o legătură clară între politicile publice şi priorităţile prezentate în planurile strategice ale ordonatorilor principali de credite, pe de o parte, şi alocările bugetare, pe de altă parte.

La elaborarea planului strategic se vor avea în vedere celelalte iniţiative din domeniul eficientizării managementului public (Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern, cuprinzând standardele de management/control intern la entităţile publice şi pentru dezvoltarea sistemelor de control managerial, cu modificările şi completările ulterioare, planurile de modernizare sau procesul de elaborare a bugetului), rezultatele acestora fiind integrate în acest plan.

Planul strategic are rolul de instrument pentru promovarea politicilor publice coerente*1), asigurarea clarităţii şi a corectei fundamentări a programelor bugetare, susţinerea spre finanţare a politicilor publice prioritare.

*1) Corect formulate, cu obiective clare şi care sunt în concordanţă cu documentele strategice primordiale.

Introducerea sistemului de planificare strategică creează, de asemenea, premisele pentru o competiţie clară, coerentă şi argumentată privind finanţarea iniţiativelor suplimentare ale ministerelor de resort (mecanism pentru finanţarea politicilor publice care sunt iniţiate ulterior aprobării bugetului).

2.Principiile de definire a programelor bugetare şi a structurării acestora

● Ce?

În concordanţă cu prevederile legale în vigoare*2), programul bugetar este definit ca o acţiune sau un ansamblu coerent de acţiuni ce se referă la acelaşi ordonator principal de credite, proiectate pentru a realiza un obiectiv ori un set de obiective definite şi pentru care sunt stabiliţi indicatori de program care să evalueze rezultatele ce vor fi obţinute, în limitele de finanţare aprobate.

*2) Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările ulterioare, Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1.159/2004 pentru aprobarea Instrucţiunilor privind conţinutul, forma de prezentare şi structura programelor elaborate de ordonatorii principali de credite în scopul finanţării unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni.

În accepţiunea prezentei metodologii, caracteristicile generale ale programului bugetar sunt:

–constă într-o acţiune sau set de acţiuni;

–are obiectiv sau obiective clar determinate şi măsurabile;

–este aferent unui singur ordonator principal de credite;

–este aferent unei direcţii de activitate a instituţiei (unul sau mai multe programe bugetare pentru o direcţie de activitate).

Structurarea programelor bugetare se referă la detalierea structurii direcţiilor de activitate descrise la titlul V, secţiunea 7 "Direcţii de activitate", pct. g) "Descrierea programelor bugetare actuale" din Metodologia privind sistemul de planificare strategică pe termen mediu- Etapa I: Componenta de Management, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.807/2006. Acestea prezintă o diviziune coerentă a domeniilor de competenţă a instituţiei, în conformitate cu sfera obiectivelor politicilor care răspund unui domeniu bine definit de politică guvernamentală. În general, structura programelor bugetare ar trebui să urmeze structura definită şi descrisă în cadrul acestei secţiuni a Componentei de management.

Cu toate acestea, în noul proces de dezvoltare a planului strategic este posibil ca anumite programe bugetare deja definite să necesite o revizuire de structură - unele programe pot fi definite prea îngust şi ar putea fi comprimate într-un singur program. În alte cazuri, programe bugetare definite prea larg ar putea fi împărţite în subprograme sau chiar în programe bugetare separate. Revizuirea structurii programelor bugetare este acceptabilă în timpul pregătirii CPB a planului strategic, iar în această situaţie secţiunea corespondentă din Componenta de management trebuie actualizată în consecinţă. Abordarea generală care trebuie urmată este aceea că este posibil să existe unul sau mai multe programe bugetare în cadrul unei singure direcţii de activitate, dar nu este posibil să existe programe bugetare care să asigure finanţarea mai multor direcţii de activitate şi nici să existe o direcţie de activitate fără un program bugetar aferent. În cazul programelor cu un obiectiv amplu care necesită o structurare mai detaliată, pot fi create subprograme în cadrul acestuia. Trebuie subliniat faptul că informaţiile reflectate într-un subprogram trebuie să conţină aceleaşi elemente ca şi programul bugetar.

Numărul total al programelor bugetare nu poate fi stabilit într-o manieră unitară pentru toate ministerele sau instituţiile, din cauza diferenţelor semnificative dintre domeniile lor de competenţă. Experienţa altor ţări arată însă în mod clar că numărul mediu de programe bugetare pentru ministere se situează între 2 şi 14. Cel mai potrivit moment pentru elaborarea structurii programelor bugetare este atunci când se definesc rezultatele scontate ale acţiunilor (outputs) şi ale politicii (outcomes) şi indicatorii de performanţă ai programului. În cazul în care numărul prevăzut pentru rezultatele acţiunilor depăşeşte numărul menţionat la secţiunea 3.3 a prezentei metodologii (două rezultate ale politicii publice şi, prin urmare, 6 rezultate totale ale acţiunilor pentru ambele rezultate ale politicii), structura programului bugetar ar trebui reevaluată. Într-o astfel de situaţie nu trebuie pierdut din vedere obiectivul general al realizării planurilor strategice, acela de a asigura transmiterea de informaţii mai transparente şi mai coerente către Guvern şi societate asupra obiectivelor politicilor şi asupra performanţei reale a instituţiilor publice, în funcţie de resursele alocate.

Revizuirea structurii programelor bugetare poate avea ca urmare decizia de a renunţa la un anumit program bugetar, ca rezultat al unor propuneri de optimizare sau al unei decizii de politică publică. Aceasta se poate întâmpla în cazul unei reorganizări instituţionale, atunci când mai multe instituţii cu atribuţii similare sunt unite într-una singură; în această situaţie, anumite programe bugetare ar trebui terminate, iar resursele realocate unui nou program bugetar unic sau unor alte programe cu prioritate mai mare.

Necesitatea revizuirii structurii programelor bugetare mai poate apărea şi în urma unor noi politici sau proiecte aprobate de Guvern ori pregătite pentru implementare. În aceste cazuri, trebuie avut în vedere că o nouă iniţiativă de finanţare poate fi inclusă ca program bugetar în PSI numai după aprobarea legii bugetului, prin care sunt aprobate fondurile alocate acestui program. Până atunci, iniţiativa va fi prezentată prin documentele menţionate în secţiunea 3.4 a prezentei metodologii. Noi programe bugetare pot fi create şi în scopul structurării bugetului într-o manieră mai transparentă şi în conformitate cu obiectivele politicii publice. În decursul implementării treptate a sistemului de planificare strategică pot apărea propuneri de structurare mai raţională a bugetelor. În acelaşi timp însă stabilitatea programelor bugetare trebuie considerată ca fiind importantă din perspectiva transparenţei şi responsabilităţii. Obiectivele pe termen mediu, monitorizarea consecinţelor implementării sau evaluarea programului devin întotdeauna dificile şi nesigure dacă resursele sunt împărţite de mai multe ori între diferite programe de cheltuieli. De asemenea, un alt factor care poate determina modificarea structurii programelor bugetare e reprezentat de evaluarea intermediară sau ex-post a implementării politicilor publice.

2.1.Prezentarea programelor bugetare ale instituţiilor subordonate

Programele bugetare ale ministerelor ar trebui să reflecte şi bugetele instituţiilor subordonate, sub formă de programe sau subprograme bugetare separate. În cazul în care o instituţie subordonată este specializată şi responsabilă pe o zonă autonomă de politică publică, pentru aceasta se poate elabora un program bugetar separat (de exemplu, pentru Institutul Naţional de Administraţie, care este însărcinat cu formarea funcţionarilor publici, sau pentru Agenţia Naţională pentru Romi, care este responsabilă cu incluziunea socială a minorităţii rome).

În situaţia în care există mai multe instituţii subordonate care se ocupă de acelaşi domeniu de politici, abordarea generală impune ca acestea să fie reflectate toate într-un singur program bugetar, cu sau fără subprograme specifice pentru fiecare (de exemplu, şcoli vocaţionale, muzee, biblioteci etc.). Unificarea bugetelor instituţiilor similare într-un singur program bugetar permite evitarea fragmentării bugetului total şi al PSI, precum şi definirea unor obiective, rezultate ale politicii şi ale acţiunilor comune pentru întregul domeniu de politică publică. Această abordare nu exclude necesitatea planificării strategice la nivelul fiecărei instituţii subordonate, însă programele bugetare şi cele de politici publice de la nivelul bugetului de stat ar trebui să fie axate pe obiectivele politicilor publice şi pe măsurarea performanţei domeniului de politici în ansamblu şi nu pe prezentări detaliate ale fiecărei instituţii în parte.

2.2.Programele bugetare pentru aparatul central al instituţiilor

În prezent, resursele bugetare care nu sunt acoperite de programe bugetare sunt în multe cazuri cele aferente administrării aparatului central al ministerelor, dar şi resursele pentru achiziţiile publice de la nivelul acestora. Acest lucru este în contradicţie cu principiul general al reformei privind planificarea strategică, conform căruia toate cheltuielile bugetare trebuie planificate şi executate în conformitate cu obiective clar stabilite şi cu rezultate scontate şi măsurabile. Trebuie subliniat că aparatul central al ministerelor trebuie să aibă în responsabilitate obiectivele şi sarcinile importante, în principal planificarea şi elaborarea politicilor publice specifice, inclusiv în elaborarea cadrului normativ în domeniul propriu de competenţă. În mod evident, ministerele sunt coordonatoarele unor zone largi de funcţiuni guvernamentale; ele sunt, de asemenea, responsabile pentru managementul diferitelor proiecte sau pentru supervizarea instituţiilor subordonate. Pentru toate aceste arii de responsabilitate trebuie stabilite obiective clare şi rezultate realiste şi trebuie definit un program bugetar separat pentru aparatul central, care se ocupă de toate activităţile de elaborare şi coordonare a politicilor şi de creştere a capacităţii administrative în domeniul propriu de competenţă. Costurile aferente aparatului central al ministerului ar putea fi împărţite, de asemenea, pe mai multe politici şi programe bugetare ale ministerului, însă această abordare exclude posibilitatea reflectării întregii activităţi a ministerului ca instituţie, a rezultatelor acţiunilor şi politicilor sale, ceea ce poate face mai dificilă evaluarea performanţei. Pentru instituţiile subordonate nu este evident necesară crearea unui program separat pentru aparatul central al instituţiei, fondurile pentru acesta putând fi incluse în acelaşi program bugetar ca şi implementarea politicii. Pot face excepţie instituţiile cu un număr mare de angajaţi, unde aceste fonduri reprezintă o parte importantă din bugetul total al instituţiei.

2.3.Programele bugetare transsectoriale

Abordarea generală referitoare la programele bugetare transsectoriale este că ele trebuie incluse ca programe bugetare separate în cadrul planului strategic al instituţiei responsabile pentru coordonarea unui astfel de program. În acelaşi timp însă trebuie aplicate şi principiile generale ale structurării programului bugetar, menţionate mai sus; de asemenea, un program transsectorial nu ar trebui să fie nici prea restrâns, dar nici prea amplu. Asta înseamnă că, în cazul unei politici transsectoriale cu finanţare redusă, ministerul coordonator ar putea-o include în alt program sau subprogram bugetar. Instituţiile care contribuie la implementarea unui program bugetar coordonat de o altă instituţie pot crea un program bugetar separat pentru acesta sau pot include activităţile necesare acestuia în unul dintre programele sale deja existente. În descrierea programului bugetar se va face referire la politica transsectorială la care contribuie. În ambele situaţii, finanţarea programului trebuie planificată şi prevăzută în cadrul bugetului instituţiei responsabile pentru executarea sarcinilor concrete; desigur, în general, instituţia coordonatoare va primi partea cea mai mare din finanţarea programului transsectorial, însă şi celelalte instituţii vor avea finanţare pentru acesta prin programe separate sau în cadrul altor programe din propriul buget. Programele bugetare prin intermediul cărora se finanţează politici publice transsectoriale sunt, ca toate programele bugetare, aferente unei singure instituţii. Ministerele vor trebui să prezinte legătura dintre programul sau subprogramul bugetar şi politica intersectorială respectivă.

● Cum?

Structura programelor bugetare trebuie pregătită şi, de asemenea, revizuită în cadrul subgrupurilor şi apoi prezentată grupului de management. Iniţiativa restructurării programelor din buget poate veni atât din partea subgrupurilor sectoriale care planifică/stabilesc rezultatele acţiunilor şi ale politicilor pentru diferitele programe bugetare, cât şi din partea grupului de management care revizuieşte toate propunerile primite de la subgrupurile sectoriale. În ambele situaţii, grupul de management este cel care ia decizia finală, în urma unei dezbateri fundamentate. Propunerile de revizuire a structurii programului bugetar trebuie verificate de către unitatea de politici publice şi de către departamentul economic al instituţiei, înaintea prezentării către grupul de management, în scopul evitării unor eventuale duplicări şi pentru fundamentarea propunerii.

Stabilirea structurii programelor bugetare nu trebuie privită ca un exerciţiu formal. Această sarcină oferă nu numai posibilitatea de a revizui resursele existente ale programelor bugetare şi de a evalua performanţa, dar face posibilă şi realocarea de resurse către priorităţile sectorului. Din aceste motive, trebuie depuse mai multe eforturi pentru revizuirea tuturor programelor bugetare incluse în PSI, prin folosirea metodologiilor de evaluare funcţională. Având în vedere că evaluările funcţionale realizate în totalitate necesită timp, pot fi făcute propuneri suplimentare de rearanjare a structurii programelor bugetare în timpul procesului de actualizare a PSI. Pentru a asigura îmbunătăţirea continuă a structurii programelor bugetare, precum şi optimizarea cheltuielilor bugetare, se recomandă ca structurile de audit intern să fie implicate în pregătirea PSI şi în realizarea evaluărilor funcţionale ale ministerului şi ale instituţiilor subordonate.

● Exemplu

Acest exemplu este preluat din Planul strategic al Ministerului Culturii din Republica Letonia (aprobat de Cabinetul de Miniştri al Republicii Letone prin Hotărârea nr. 856 din 1 noiembrie 2006):

1.Programul "Managementul culturii" (aparatul central al ministerului)

2.Programul "Artele profesionale"

2.1.Subprogramul "Artele şi literatura"

2.2.Subprogramul "Opera Naţională Letonă"

2.3.Subprogramul "Industria filmului"

3.Programul "Educaţia culturală"

4.Programul "Moştenirea culturală"

5.Programul "Proiecte şi investiţii culturale"

5.1.Subprogramul "Fundaţia Culturală de Stat"

5.2.Subprogramul "Evenimente culturale, acorduri şi programe culturale de cooperare"

5.3.Subprogramul "Dezvoltarea infrastructurii culturale"

5.4.Subprogramul "Implementarea Proiectului de Construcţie a Bibliotecii Naţionale a Letoniei"

5.5.Subprogramul "Sistemul unificat de informare al bibliotecilor de stat"

3.Descrierea programului bugetar

Această secţiune a metodologiei descrie elementele obligatorii în prezentarea unui program sau subprogram bugetar, care trebuie incluse în PSI.

Fiecare program bugetar descris în PSI trebuie să corespundă unui program inclus efectiv în legea anuală a bugetului de stat. În cazul în care ministerul creează un nou program sau subprogram bugetar în timpul elaborării, acesta va apărea în cadrul planului strategic, fiind ulterior preluat în documentele pentru elaborarea bugetului. Ulterior aprobării bugetului în Parlament, PSI va fi actualizat.

La elaborarea acestei componente a planului strategic, pentru fiecare program bugetar se vor prezenta: analiza situaţiei actuale, obiectivul programului bugetar, rezultatele şi indicatorii de performanţă, noile iniţiative de finanţare, mecanismele de implementare şi principalele sarcini, precum şi finanţarea programului.

3.1.Analiza situaţiei actuale

Această secţiune a descrierii programului bugetar oferă informaţii concise şi precise cu privire la domeniul de politici publice finanţat prin program.

● Ce?

Acest capitol trebuie să ofere o privire de ansamblu asupra situaţiei curente în domeniul acoperit de programul bugetar. În vederea fundamentării informaţiilor prezentate este recomandabilă utilizarea datelor statistice esenţiale care acoperă şi ilustrează domeniul sau zona de politici publice acoperite de respectivul program bugetar. De asemenea, acolo unde este posibil, este recomandată prezentarea datelor comparative din acelaşi domeniu din celelalte state membre ale UE.

În cazul în care anumite părţi ale programului bugetar sunt incluse într-o politică intersectorială pentru a cărei implementare respectivul minister nu este însă principalul responsabil, trebuie inclusă o menţiune care arată conexiunea cu politica publică intersectorială respectivă şi cu programul bugetar aferent acesteia, gestionat de ministerul responsabil cu implementarea.

Această secţiune din descrierea programului bugetar nu ar trebui să depăşească 2-3 pagini în format A4.

● Cum?

Se recomandă ca informaţiile incluse în acest capitol să fie bazate pe cele mai actuale documente de politici publice (sau rapoarte asupra stadiului implementării lor, rapoarte de evaluare ex-post etc.) şi pe actele normative existente în domeniul de politici publice acoperit de programul bugetar.

În cazul în care nu există documente de politici publice aprobate în domeniul respectiv, se recomandă ca ministerul să furnizeze toate informaţiile de fond relevante pentru domeniu, precum şi pe cele legate de cadrul normativ existent şi să identifice principalele probleme existente. În plus, trebuie inclusă o menţiune care să precizeze dacă pe viitor ministerul intenţionează să elaboreze un anumit document de politică publică în domeniul respectiv.

Se recomandă ca prima versiune-proiect a analizei situaţiei actuale să fie elaborată de către departamentul responsabil pentru implementarea politicii publice respective şi a programului bugetar corespunzător. Ulterior, această primă versiune trebuie discutată cu unitatea de politici publice şi cu departamentul economic din minister, precum şi în cadrul subgrupului (dacă există), iar apoi transmisă pentru aprobare grupului de management.

● Exemplu

Acest exemplu este preluat din Planul strategic al Ministerului Culturii din Republica Letonia (aprobat de Cabinetul de Miniştri al Republicii Letonia prin Hotărârea nr. 856 din 1 noiembrie 2006) şi reproduce fragmente din descrierea situaţiei actuale pentru programul bugetar "Artele profesionale" şi pentru unul dintre subprogramele sale.

Acest program bugetar se ocupă de artele profesionale care intră în competenţa ministerului, precum teatrul, muzica, dansul, opera, literatura, artele vizuale, arhitectura sau industria filmului. Bugetul de stat finanţează funcţionarea a 8 teatre, a Operei Naţionale Letone, a Orchestrei Naţionale Simfonice Letone şi a Agenţiei "Concertele letone", dar şi producţia şi distribuţia de film. De asemenea, bugetul de stat oferă sprijin financiar pentru domenii neinstituţionalizate, precum literatura şi artele vizuale.

Pe întreaga perioadă a aplicării strategiei este prevăzută întărirea statutului juridic al instituţiilor naţionale de cultură, în vederea consolidării identităţii naţionale şi a limbii letone şi a creării de noi valori culturale naţionale. Documentul strategic "Cultura" (2000-2010) expune strategia de dezvoltare pe termen lung pentru majoritatea domeniilor artelor profesionale. În ultimii ani, noi domenii (arhitectura, designul) au intrat în competenţa ministerului, ceea ce a dus la necesitatea dezvoltării acestei politici. Liniile directoare prevăd crearea unui nou program pentru dezvoltarea artelor profesionale, ceea ce ar duce la acoperirea tuturor domeniilor culturii, precum şi pentru aspecte intersectoriale.

Integrarea în UE intensifică competiţia de pe piaţa artistică, ceea ce determină creşterea cererii pentru calitate şi excelenţă. Multe dintre organismele artistice şi-au confirmat deja competitivitatea pe plan internaţional, cum ar fi Noul Teatru din Riga, Kremerata Baltica, Corul Academic de Stat "Latvia", Studioul de Film de Animaţie "Riga" şi altele. Există actualmente posibilităţi în creştere pentru realizarea de proiecte şi producţii comune, precum şi pentru mobilitatea şi educaţia artiştilor.

Reorientarea economiei de stat către realizarea de produse cu o valoare adăugată ridicată, precum şi implementarea obiectivelor stabilite prin Strategia Lisabona au crescut semnificaţia industriilor de creaţie pentru creşterea socioeconomică a ţării. Statul oferă deja subvenţii producţiei de film, însă trebuie dezvoltate şi alte mecanisme de sprijinire a altor industrii de creaţie, precum designul.

Societatea se confruntă cu probleme de natură regională şi socială în ceea ce priveşte accesibilitatea la artele profesionale. Serviciile artistice sunt în mare măsură concentrate în capitală şi în celelalte câteva oraşe mari din Letonia. Accesarea acestora este frânată şi de lipsa infrastructurii adecvate.

Schimbările faţă de tradiţia consumului de produse culturale necesită eforturi suplimentare pentru analizarea şi cercetarea nevoilor şi intereselor publicului-ţintă, precum şi pentru atragerea de noi grupuri-ţintă, în principal copii şi tineri, inclusiv prin crearea de programe educaţionale. Multe instituţii culturale de stat oferă reduceri la costul biletelor de intrare la evenimente culturale pentru pensionari, elevi şi familii. Graţie schimbărilor în infrastructura instituţiilor culturale au crescut şi posibilităţile de acces pentru persoanele cu dizabilităţi.

În vederea protejării drepturilor legale ale artiştilor şi producătorilor a fost adoptată Legea drepturilor de autor, iar reglementările privind protecţia socială a artiştilor (pensii de serviciu) au fost în sfârşit implementate; cu toate acestea, este în continuare necesară elaborarea unui act normativ pentru definirea statutului artistului şi a unui sistem de protecţie socială pentru acesta.

Una dintre cele mai mari probleme din domeniul artelor profesionale este remuneraţia inadecvată, care nu reprezintă o motivare pentru lucrul ca artist de profesie şi nici pentru atingerea excelenţei. Din cauza remuneraţiei inadecvate, mulţi profesionişti talentaţi părăsesc acest domeniu. Artele profesionale se confruntă cu lipsa de manageri şi specialişti tehnicieni.

● Exemplu privind utilizarea datelor comparative

Letonia se află printre statele europene cu cel mai mic sprijin de stat pentru industria filmului şi, prin urmare, are un număr minim de filme naţionale (prin comparaţie, Franţa produce în jur de 250 de filme de lungmetraj pe an, Danemarca - 30 de filme pe an, în timp ce în Letonia indicatorul mediu este de două filme pe an). De asemenea, se confruntă cu o accesibilitate limitată la vizionarea de filme şi cu posibilităţi insuficient dezvoltate pentru educaţia profesională în domeniu. Aceste 3 elemente se corelează în mod negativ şi creează un cerc vicios: spectatorii nu au nevoie de filme letone pentru că acestea nu sunt disponibile.

● Exemplu privind identificarea principalelor probleme şi planificarea elaborării documentului de politică publică

Principalele probleme care trebuie rezolvate în domeniul industriei filmului sunt următoarele:

–număr inadecvat de filme, ceea ce duce la o diversitate limitată de genuri de film şi la restricţionarea dezvoltării industriei filmului, care reprezintă una dintre industriile artistice de bază;

–accesibilitate limitată la industria de film leton a publicului larg, în special a publicului extraurban;

–posibilităţi insuficient dezvoltate pentru educaţia de bază şi avansată pentru profesionişti în domeniul filmului, ceea ce împiedică dezvoltarea industriei filmului;

–bază juridică insuficientă pentru industria filmului (nu există o lege specifică a domeniului, există deficienţe în reglementările privind distribuţia de filme);

–nivel ridicat al pirateriei.

Ministerul Culturii intenţionează să pregătească Programul pentru întărirea şi dezvoltarea în continuare a industriei naţionale de film (2008-2012) şi să îl transmită spre aprobare Guvernului până în luna octombrie 2007.

3.2.Obiectivul (obiectivele) programului bugetar

Această secţiune din descrierea programului bugetar prezintă obiectivele clare ce trebuie atinse pe termen mediu prin implementarea programului bugetar respectiv.

● Ce?

Această secţiune prezintă obiectivul clar al implementării programului bugetar (sau, în anumite cazuri, obiectivele). Obiectivele respectivului program bugetar trebuie armonizate cu obiectivele şi competenţele instituţiei prezentate în Componenta de management a PSI, precum şi cu obiectivele politicilor publice pe care le finanţează. În cazul în care sunt prevăzute subprograme, obiectivele acestora trebuie armonizate cu obiectivul de natură mai generală al programului bugetar.

Obiectivul se defineşte ca fiind situaţia pe care Guvernul se angajează să o creeze prin iniţierea de măsuri într-un domeniu specific de politici, furnizând diferite tipuri de inputuri (în sensul programului bugetar, inputurile sunt resursele financiare pentru finanţarea utilizării diferitelor instrumente de implementare). Obiectivele trebuie să urmărească îmbunătăţirea parţială sau totală a situaţiei dintr-un anumit domeniu, care este subiectul programului bugetar.

Existenţa unor obiective clare este esenţială pentru succesul implementării unui program bugetar; în caz contrar, resursele financiare alocate vor fi cheltuite în mod fragmentat şi, prin urmare, ineficient, fără a se atinge rezultatul planificat prin politica guvernamentală.

Obiectivele trebuie să enunţe în mod clar principalul scop sau ţinta programului bugetar şi să permită înţelegerea exactă a aspectelor care trebuie îmbunătăţite ori sprijinite prin fondurile bugetare alocate. Dacă obiectivele sunt formulate în mod corect, atunci acestea vor facilita înţelegerea clară a rezultatelor scontate ale acţiunilor şi politicii, care vor descrie schimbările din domeniul de politici respectiv.

Numai în cazul unor programe bugetare foarte ample sunt permise maximum 3 obiective interconectate. În acelaşi timp, în cazul stabilirii unui astfel de program bugetar amplu, ar trebui realizată în mod repetat o evaluare a acestuia pentru a se vedea dacă el nu poate fi divizat în programe sau subprograme separate mai punctuale.

● Cum?

Obiectivul programului bugetar defineşte situaţia pe care instituţia prevede să o atingă ca rezultat al implementării programului. Este recomandat ca obiectivul să fie construit într-o manieră SMART (specific, măsurabil, realizabil, realist şi încadrat în timp). Trebuie menţionat că obiectivul programului este strâns legat de secţiunea "Rezultatele şi indicatorii de performanţă ai programului" din PSI şi, prin urmare, toate obiectivele identificate trebuie testate în funcţie de posibilităţile de a identifica rezultate adecvate (atât pentru acţiuni, cât şi pentru politică) şi de a stabili indicatori de performanţă măsurabili.

În situaţia ideală, obiectivul trebuie extras din documentele de politici din domeniul respectiv sau, în absenţa acestora, trebuie formulat de către specialiştii sau departamentul responsabil cu implementarea programului bugetar respectiv, cu sprijinul unităţii de politici publice a ministerului, iar ulterior aprobat de grupul de management odată cu întreaga descriere a programului bugetar.

Înaintea definirii obiectivului trebuie mai întâi analizate problemele sau aspectele pentru rezolvarea ori sprijinirea cărora a fost creat respectivul program bugetar. În multe situaţii, stabilirea obiectivului reprezintă în fapt soluţionarea problemei majore constatate (în anumite cazuri, enunţarea obiectivului poate fi construită ca simpla enunţare a problemei rezolvate).

Atunci când se formulează obiectivele, trebuie luate în considerare obiective specifice care tind să fie enunţuri despre situaţia dorită, în concordanţă cu aspectele vizate de programul bugetar. Aceste obiective nu trebuie să fie definite nici prea amplu (adică să acopere toate competenţele ministerului), dar nici prea îngust (adică să acopere doar o mică parte din funcţiile integrate în respectivul program).

Mai multe informaţii privind diferitele metode existente pentru stabilirea şi formularea obiectivelor pot fi obţinute consultând Manualul de metode folosite în planificarea politicilor publice şi evaluarea impactului, publicat în anul 2006 în cadrul Proiectului de înfrăţire instituţională RO2003/IB/OT-10 pentru consolidarea capacităţii Guvernului României de a gestiona şi coordona politicile publice şi procesul decizional, care a fost distribuit ministerelor de linie de către DPP din cadrul SGG şi care este disponibil şi în variantă electronică pe site-ul web al SGG (http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/manual_metode_impact.pdf).

● Exemplu

Acest exemplu este preluat din Misiunea Securitate Naţională anexată Legii Bugetului Franţei pentru anul 2007, care a fost pregătită în conformitate cu art. 51-5 din Legea organică privind bugetul de stat (LOLF) din 1 august 2001.

Obiectiv: Reducerea numărului de accidente rutiere, decese şi răniri de persoane cauzate de accidentele rutiere.

3.3.Rezultatele şi indicatorii de performanţă ai programului bugetar

Această secţiune a descrierii programului bugetar prezintă rezultatele politicii, rezultatele acţiunilor şi indicatorii de performanţă ai acestora, care demonstrează progresul realizat în atingerea obiectivului sau obiectivelor stabilite pentru respectivul program bugetar.

● Ce?

Rezultatele programului [rezultatele politicii*3) şi rezultatele acţiunilor*4)], precum şi indicatorii de performanţă pentru aceste rezultate trebuie formulaţi şi identificaţi conform prevederilor Strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale, adoptată prin Hotărârea Guvernului nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale.

*3) Outcomes (în limba engleză, în original).

*4) Outputs (în limba engleză, în original).

Rezultatele politicii publice (outcomes)

Rezultatele politicii publice descriu într-o manieră măsurabilă schimbările produse în mediul economic, cultural sau social. Acestea reprezintă impactul pe termen lung generat de rezultatele obţinute într-o anumită perioadă de timp. Ulterior, rezultatele politicii permit factorilor de decizie şi societăţii să evalueze nivelul atingerii obiectivelor în timpul fazei de implementare sau după.

Rezultatele acţiunilor (outputs)

Rezultatele acţiunilor sunt servicii ori produse furnizate de o instituţie în funcţie de scopul propus şi pentru care instituţia este întru totul responsabilă. La fel ca şi rezultatele politicii publice, rezultatele acţiunilor trebuie să fie măsurabile şi bazate pe surse de date fiabile.

Indicatorii de performanţă

Indicatorii de performanţă sunt factori măsurabili care arată gradul în care au fost atinse rezultatele. Indicatorii trebuie elaboraţi pe baza datelor statistice existente. Nivelul de atingere a rezultatelor poate fi testat cu ajutorul unui număr limitat de indicatori. Nu este nevoie să se elaboreze mai mulţi indicatori pe baza unor metode costisitoare de colectare a datelor dacă există posibilitatea obţinerii aceloraşi rezultate cu un efort mai redus.

Toate rezultatele politicii şi ale acţiunilor trebuie să se afle într-o strânsă legătură cu rezultatele stabilite în documentele de politici publice. Dacă nu există niciun document de politică în domeniul respectiv, atunci rezultatele politicii, ale acţiunilor şi indicatorii de performanţă pentru acestea trebuie formulaţi la momentul elaborării programului bugetar. În această secţiune a descrierii programului bugetar, ministerele nu trebuie să definească mai mult de două rezultate ale politicii şi 3 rezultate ale acţiunilor pentru fiecare rezultat de politică. Această restricţie se fundamentează pe faptul că procesele de colectare de date şi monitorizare sunt consumatoare de resurse şi, prin urmare, ministerele trebuie să ia în considerare formularea sau includerea în program numai a acelor rezultate ale politicii şi acţiunilor pentru care colectarea datelor se va face relativ uşor.

În cazul subprogramelor trebuie indicate numai rezultatele acţiunilor! Acestea nu trebuie să depăşească un număr total de 3 pentru fiecare subprogram.

În procesul de elaborare a bugetului, MEF poate stabili tipul şi forma indicatorilor de performanţă care vor fi utilizaţi.

● Cum?

Cea mai bună metodă de a identifica rezultatele politicii şi ale acţiunilor este analizarea atentă a documentelor de politici din domeniul respectiv. Preluarea acestora din documentele de politici garantează existenţa unor date istorice, dar şi existenţa unei monitorizări a acestora în vederea raportării asupra stadiului implementării.

În situaţia în care nu există documente de politici publice sau în care acestea au fost aprobate fără menţionarea rezultatelor politicii ori ale acţiunilor, subgrupul sectorial împreună cu departamentele responsabile din minister sau cu reprezentanţi ai instituţiilor subordonate trebuie să definească rezultate adecvate pentru politică şi pentru acţiuni, precum şi să furnizeze o prognoză privind indicatorii de performanţă pentru ambele tipuri de rezultate, pe baza performanţei anterioare din domeniul acoperit de programul bugetar (o evaluare pe baza informaţiilor statistice şi a altor surse disponibile).

De asemenea, trebuie luată o decizie privind necesitatea pregătirii unui document de politică publică pentru domeniul respectiv, iar această precizare trebuie inclusă în capitolul dedicat analizei situaţiei actuale. Rezultatele politicii şi ale acţiunilor trebuie prezentate grupului de management şi aprobate de acesta împreună cu descrierea programului bugetar respectiv.

La formularea rezultatelor (outcome şi output) se vor avea în vedere modul în care s-a realizat elaborarea bugetului pentru anul 2008 şi estimările pentru anii 2009-2011, precum şi rezultatele şi indicatorii asumaţi de fiecare instituţie în procesul de planificare bugetară.

Rezultatele politicii şi rezultatele acţiunilor trebuie descrise utilizându-se următorul tabel:

Fiecare câmp al acestui tabel trebuie completat conform instrucţiunilor de mai jos.

Rezultatul politicii/acţiunii nr. Numărul consecutiv al rezultatului

politicii (maxim două rezultate) sau al

rezultatului acţiunii (maximum 3

rezultate pentru fiecare rezultat al

politicii) pentru programul bugetar

dat. Pentru rezultatele acţiunilor

acesta este un cod format din 2 cifre,

în care prima cifră (1 sau 2) indică

numărul rezultatului politicii pentru

care acesta furnizează un input.

Titlul rezultatului acţiunii Definiţia rezultatului acţiunii sau

sau al politicii al politicii în maximum o frază.

Modalitatea de calcul Modalitatea de calcul a indicatorului

pornind de la informaţiile de bază,

iar dacă este o proporţie, aceasta se

face separând împărţitul de împărţitor.

Indicatorii de performanţă Număr prevăzut care arată nivelul de

atingere a rezultatului acţiunii sau

politicii (exprimat în cifre absolute

sau în procente) în ani diferiţi.

Începând cu al treilea an, predicţia

indicatorului de performanţă poate fi

exprimată ca o tendinţă (crescătoare

sau descrescătoare), evitându-se

astfel o prognoză imprecisă*5).

Titlul indicatorului Descrierea concisă a indicatorului.

Frecvenţa măsurării (într-o Defineşte perioada de timp în care

perioadă de timp dată) este măsurat indicatorul. Cel mai

adesea rezultatele acţiunii se vor

măsura anual, iar cele ale politicii o

dată la 2 ani sau chiar mai rar.

Sursa informaţiilor Se dă numele exact al instituţiei care

este responsabilă cu strângerea datelor

pentru indicatorii de performanţă:

ministerul în cauză sau o instituţie

subordonată acestuia ori un alt

minister sau o altă instituţie

subordonată acestuia. Dacă pentru

măsurarea indicatorului este necesar

un studiu (de exemplu, un sondaj de

opinie publică), instituţia care va

elabora sau va comanda studiul

respectiv trebuie şi ea menţionată în

această secţiune.

Mecanismul de colectare a datelor Se menţionează metoda de cercetare

calitativă sau cantitativă care este

utilizată în strângerea datelor ori

dacă este vorba de un sistem

intraministerial de colectare şi

monitorizare a datelor.

Ultimul rezultat cunoscut Anul şi valoarea indicatorului la

ultima colectare.

Tendinţa prognozată a evoluţiei Enunţ al tendinţei posibile pentru

(crescătoare/descrescătoare) indicatorii de performanţă - fie

creştere, fie descreştere a valorii

acestora.

*5) În exerciţiul anterior de planificare bugetară, aceştia erau denumiţi ţinte.

● Exemplu

Un exemplu*6) pentru programul bugetar al Ministerului Transporturilor "Menţinerea condiţiilor de navigaţie pe Dunăre" este prezentat în continuare:

*6) Acest exemplu este rezultatul grupului de lucru din cadrul seminarului organizat de SGG în colaborare cu SIGMA în datele de 14 şi 15 noiembrie. Datele prezentate nu reflectă realitatea, având un caracter pur ilustrativ.

3.4.Noile iniţiative de finanţare (NIF)

Această secţiune a descrierii programului bugetar prezintă informaţii despre toate iniţiativele care necesită finanţare suplimentară de la buget, propuse de un minister şi de instituţiile subordonate acestuia în cadrul programului bugetar.

Această secţiune nu are un caracter de noutate, existând şi până acum preocuparea pentru diferenţierea dintre politicile propuse spre finanţare. În procesul de planificare bugetară din anii precedenţi, metodologia de elaborare a proiectelor de buget prevedea ca fiecare minister să facă distincţie între politicile publice pentru care solicită finanţare şi să se precizeze dacă este o politică publică nouă sau una aflată deja în implementare. De asemenea, au fost situaţii în care s-a încercat realizarea unei prioritizări între programele bugetare propuse de ministere.

Pentru atingerea obiectivelor reformei managementului cheltuielilor publice este necesară introducerea unui sistem coerent care să permită evaluarea corectă a iniţiativelor de finanţare propuse de ministere.

● Ce?

Această secţiune prezintă în rezumat propunerile ministerului (şi ale instituţiilor subordonate), care pot fi realizate prin alocare suplimentară de fonduri în scopul îmbunătăţirii serviciilor furnizate către societate sau pentru creşterea capacităţii instituţionale. NIF cuprind sumele suplimentare faţă de sumele prevăzute pentru programul bugetar respectiv în anul precedent şi apărute ca urmare a aprobării de către Guvern a documentelor de politici publice sau a actelor normative ulterior aprobării bugetului.

Fiecare NIF trebuie prezentată utilizându-se tabelul de mai jos:

Prezentarea în această manieră a NIF permite o evaluare transparentă a solicitărilor suplimentare de fonduri şi creează premisele pentru instituirea unui sistem de luare a deciziei în două etape (decizia cu privire la oportunitatea politicii publice şi decizia cu privire la posibilitatea finanţării acesteia).

● Cum?

Această secţiune trebuie pregătită de către toate departamentele ministerului şi de toate instituţiile subordonate acestuia, care au promovat acte normative sau documente de politici publice aprobate de Guvern, ce au ca scop îmbunătăţirea performanţei generale şi atingerea obiectivelor stabilite prin programul bugetar în domeniile lor de competenţă şi care nu au primit de la buget finanţare completă pentru implementare.

Toate aceste propuneri sunt apoi evaluate de către grupul de management, care selectează iniţiativele cele mai adecvate şi cel mai bine fundamentate în vederea promovării şi includerii în CPB a PSI. Toate iniţiativele noi de finanţare descrise în PSI trebuie prezentate în ordinea priorităţii; astfel, la poziţia cu numărul 1 se va afla acea iniţiativă care are cea mai mare importanţă pentru minister, iar la ultima poziţie se va afla acea NIF a cărei implementare mai poate aştepta până anul următor.

Ulterior, atunci când procesul de planificare strategică va fi în întregime corelat cu procesul de elaborare a bugetului, această secţiune va servi ca instrument de bază pentru distribuirea alocărilor suplimentare din secţiunea din buget destinată dezvoltării. În acest scop, toate NIF prezentate în PSI vor fi evaluate utilizându-se un mecanism şi criterii stabilite de către Guvern, ceea ce va crea o competiţie coerentă între ministerele de resort pentru finanţarea iniţiativelor de politici publice. Având în vedere posibilităţile limitate ale bugetului de stat, în această etapă trebuie prezentate numai acele NIF care sunt în stadiul cel mai avansat pentru implementare şi care se bucură de sprijinul ministerului respectiv.

● Exemplu

Exemplul de mai jos este preluat în extras din Planul Strategic al Ministerului Copilului şi Familiei din Republica Letonia (aprobat de Cabinetul de Miniştri al Republicii Letonia prin Hotărârea nr. 561 din 25 iulie 2006).

3.5.Mecanismele de implementare şi principalele sarcini

Această secţiune a descrierii programului bugetar constituie o prezentare clară a modalităţii în care politica guvernamentală din domeniul respectiv este implementată de către diferitele organisme publice responsabile şi descrie pe scurt principalele sarcini, activităţi şi proiecte ce urmează a fi realizate în cadrul respectivului program bugetar, în perioada de timp în care se încadrează PSI.

● Ce?

Această secţiune trebuie să ofere răspunsuri la următoarele 3 întrebări majore:

–Ce instituţii sunt implicate în implementarea politicilor publice finanţate de respectivul program bugetar?

–Care este distribuţia responsabilităţilor între aceste instituţii implicate?

–Care sunt principalele sarcini, activităţi şi/sau proiecte care urmează a fi implementate în perioada de timp în care se încadrează strategia? De exemplu, armonizarea actelor normative din domeniul respectiv, elaborarea de documente de politici specifice domeniului, construirea de infrastructuri ample, implementarea de proiecte (inclusiv asistenţă externă), realizarea de campanii publice de conştientizare etc.

Răspunsurile la întrebările sus-menţionate trebuie prezentate într-o manieră concisă, evitându-se orice tip de redundanţă. Pentru a asigura o descriere cât mai exactă a mecanismului de implementare şi a împărţirii responsabilităţilor între diversele organisme publice responsabile (şi, dacă este cazul, organizaţii neguvernamentale), poate fi inclus un grafic organizaţional. Trebuie menţionat faptul că nu este necesară includerea în această secţiune a descrierii detaliate a sarcinilor de bază ale ministerului sau ale departamentelor implicate, precum elaborarea de amendamente la acte normative, organizarea şi participarea la grupuri de lucru etc.

● Cum?

Modalitatea cea mai convenabilă de asigurare a informaţiilor necesare este de a parcurge toate actele normative (în special reglementările privind instituţiile publice implicate) care asigură cadrul programului bugetar respectiv şi de a nota într-un tabel instituţiile implicate şi sarcinile fiecăreia. Ulterior, pe baza acestui tabel poate fi pregătită o descriere coerentă şi logică, ce urmează a fi discutată şi agreată cu reprezentanţii instituţiilor respective. Trebuie avut în vedere faptul că această secţiune a descrierii programului bugetar trebuie scrisă într-un limbaj simplu, care să permită o înţelegere facilă a aranjamentelor instituţionale prin care se va implementa politica publică finanţată de programul bugetar.

Informaţiile asupra principalelor sarcini, activităţi şi proiecte trebuie extrase în principal din documentele de politici şi alte documente de planificare aprobate la nivelul Guvernului sau la nivelul ministerului. Prezentarea acestor informaţii este realizată printr-o strânsă cooperare între persoana responsabilă pentru programul bugetar respectiv, unitatea de politici publice şi departamentul economic al ministerului. Ulterior, informaţiile sunt discutate şi aprobate de grupul de management, care va decide dacă trebuie să adauge sau să elimine anumite sarcini. Nu trebuie uitat faptul că nu este acum necesară o prezentare foarte detaliată, deoarece maniera detaliată de implementare a PSI va fi descrisă în planul anual de activitate al ministerului. Această secţiune a PSI trebuie să ofere publicului larg şi altor organisme publice interesate o idee generală asupra principalelor sarcini şi activităţi.

● Exemplu

Acest exemplu este preluat din Planul strategic al Ministerului Afacerilor Externe al Republicii Letonia (aprobat de Cabinetul de Miniştri al Republicii Letonia prin Hotărârea nr. 216 din 20 aprilie 2007) şi reproduce descrierea mecanismului de implementare a programului bugetar "Institutul Leton".

În conformitate cu obiectivul programului bugetar (Promovarea imaginii Letoniei în străinătate prin utilizarea diverselor instrumente de comunicare şi informare), Institutul Leton are 14 angajaţi şi are prevăzut următorul sistem de implementare:

–Departamentul informare (publicaţii, actualizarea constantă a site-ului web, distribuirea de materiale promoţionale);

–Departamentul afaceri externe (organizarea vizitelor jurnaliştilor străini şi cooperarea cu mass-media, coordonarea şi implementarea proiectelor);

–Departamentul administrativ (contabilitate, juridic, resurse umane şi registratură).

Mecanism de sprijin: Consiliul Consultativ al Institutului Leton şi Grupul pentru Branding Naţional. Mai multe departamente din cadrul Ministerului Afacerilor Externe sunt implicate în implementarea programului cultural: Departamentul de informare şi relaţii publice, Grupul de planificare, Departamentul resurse umane şi Departamentul de politici financiare.

Acest exemplu este preluat din Planul strategic al Ministerului Culturii al Republicii Letone (aprobat de Cabinetul de Miniştri al Republicii Letone prin Hotărârea nr. 856 din 1 noiembrie 2006).

3.6.Finanţarea programului

Această secţiune a descrierii programului bugetar conţine exclusiv cifre şi prezintă resursele financiare desemnate pentru implementarea respectivului program bugetar, precum şi pentru realizarea obiectivelor şi scopurilor stabilite şi atingerea rezultatelor politicii şi acţiunilor planificate.

● Ce?

Aceasta este partea cea mai practică a programului bugetar, care prezintă sumele bugetare propriu-zise incluse în legea anuală a bugetului de stat. Sunt prezentate progresia execuţiei bugetare pe anul precedent, bugetul aprobat pentru anul fiscal curent şi o proiecţie pe următorii 2 ani bazată pe cadrul de politică macroeconomică şi fiscală elaborat de MEF.

Această secţiune a descrierii are ca scop prezentarea tuturor resurselor financiare alocate de către Guvern şi Parlament (inclusiv ajutorul extern şi alte tipuri de venituri) pentru implementarea politicilor guvernamentale specifice care fac subiectul respectivului program bugetar, precum şi prezentarea defalcată a cheltuielilor aferente. Modul de prezentare a datelor referitoare la informaţiile financiare va fi stabilit prin instrucţiuni elaborate de MEF.

● Cum?

Această secţiune trebuie elaborată printr-o foarte strânsă cooperare între unitatea de politici publice şi departamentele economice ale ministerului respectiv. Toate sumele prezentate trebuie să corespundă în întregime sumelor aprobate prin legea anuală a bugetului de stat.

● Exemplu

4.Paşii următori

Etapa a doua a introducerii sistemului de planificare strategică va cuprinde următoarele activităţi:

–ministerele vor pregăti CPB a PSI în perioada februarie - aprilie 2008. Planurile strategice trebuie supuse spre aprobare ministrului de resort până la sfârşitul lunii aprilie 2008;

–DPP a SGG împreună cu MEF vor furniza asistenţă metodologică tuturor ministerelor şi vor organiza periodic şedinţe cu reprezentanţii ministerelor pentru schimb de bune practici şi rezolvarea eventualelor probleme apărute;

–toate ministerele vor transmite planul strategic aprobat de către ministrul de resort către DPP a SGG şi MEF, pentru informare;

–un raport interimar asupra introducerii sistemului de planificare strategică trebuie pregătit şi prezentat în şedinţa pregătitoare de către DPP a SGG până la 1 aprilie 2008;

–MEF împreună cu DPP a SGG vor evalua NIF incluse în PSI. Rezultatele evaluării vor fi utilizate ca sursă de informaţii în vederea pregătirii cadrului cheltuielilor publice pe termen mediu (CCTM) şi a plafoanelor sectoriale pentru bugetul anului 2009;

–MEF va pregăti instrucţiuni de elaborare a legii bugetului de stat pentru anul fiscal 2009, având în vedere necesitatea conexiunii dintre direcţiile de activitate, priorităţile şi politicile publice de la nivelul ministerelor şi alocările financiare;

–ministerele vor pregăti propunerile de buget pentru bugetul anului 2009, în conformitate cu structura CPB a PSI;

–DPP a SGG va pregăti hotărârea de guvern privind actualizarea PSI, în conformitate cu ciclul bugetului şi cu cerinţele de raportare pentru PSI;

–planul strategic complet, care va include atât componenta de management, cât şi componenta de bugetare pe programe şi care va fi actualizat în conformitate cu legea bugetului de stat pentru anul 2009, va fi supus Guvernului spre aprobare până la sfârşitul anului 2008;

–ministerele vor pregăti primele rapoarte asupra atingerii rezultatelor stabilite prin PSI până la sfârşitul lunii februarie 2009.

!Imagine