Decizie nr. 190 din 2 martie 2010

Acsinte Gaspar - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Ion Predescu - judecător

Tudorel Toader - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Carmen-Cătălina Gliga - procuror

Benke Karoly - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, excepţie ridicată de Cristina Manolache în Dosarul nr. 6.267/318/2009 al Judecătoriei Târgu Jiu şi de Cosmin-Valentin Pătrăşcoiu în Dosarul nr. 6.264/318/2009 al aceleiaşi instanţe de judecată.

Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 25 februarie 2010, în prezenţa reprezentantului Ministerului Public, lipsind părţile, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită, şi au fost consemnate în încheierea din acea dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea, în conformitate cu dispoziţiile art. 14 şi ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a amânat pronunţarea pentru data de 2 martie 2010.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarelor, reţine următoarele:

Prin încheierile din 7 iulie 2009, pronunţate în dosarele nr. 6.267/318/2009 şi nr. 6.264/318/2009, Judecătoria Târgu Jiu a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Excepţiile au fost ridicate de Cristina Manolache şi de Cosmin-Valentin Pătrăşcoiu în cauze având ca obiect soluţionarea unor contestaţii la executare.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, având un conţinut identic, se arată că suspendarea executării hotărârilor judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar şi eşalonarea plăţii acestora până în anul 2012 încalcă prevederile constituţionale şi convenţionale referitoare la neretroactivitatea legii civile şi generează în acelaşi timp abuzul de drept al puterii executive, discriminare, dar şi restrângerea drepturilor de acces liber la justiţie şi la un proces echitabil, a dreptului la muncă şi la măsuri de protecţie socială a muncii, a dreptului la un nivel de trai decent. Se menţionează că nu este echitabil ca titlurile executorii ale unor persoane fizice împotriva instituţiilor statului să fie suspendate "după bunul plac al Guvernului" (deşi această categorie de acte beneficia deja, în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002, de un termen de 6 luni pentru punerea în executare), iar titlurile executorii emise de instituţiile statului împotriva contribuabililor, plătitori de taxe şi impozite, să nu fie niciodată suspendate, ci, dimpotrivă, executate de urgenţă.

Judecătoria Târgu Jiu apreciază că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 sunt neconstituţionale, în măsura în care prin acest act normativ se suspendă executarea unor hotărâri judecătoreşti având ca obiect creanţe împotriva Guvernului şi se eşalonează plata drepturilor stabilite în instanţă şi devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009. Niciun debitor nu are facultatea de a eşalona, de la sine putere, sumele datorate creditorilor săi, cu atât mai mult cu cât în privinţa creanţelor bugetare exista deja un termen de graţie acordat de 6 luni. Emiterea ordonanţei de urgenţă este apreciată ca fiind un abuz de putere din partea puterii executive şi ca o discriminare între diferitele categorii socioprofesionale ce au de recuperat astfel de creanţe. Actul normativ examinat este contrar şi principiului neretroactivităţii legii civile, dreptului de acces la justiţie şi dreptului de proprietate, creanţele având caracterul unui bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. De altfel, această practică a Guvernului, de amânare a plăţilor debitelor restante, a atras în multe rânduri condamnarea României în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (Cauza Beian împotriva României, 2007).

Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate ridicată.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 18 iunie 2009, având următorul cuprins:

Art. 1. – (1) Plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare care începe astfel:

a)în anul 2010 se plăteşte 34% din valoarea titlului executoriu;

b)în anul 2011 se plăteşte 33% din valoarea titlului executoriu;

c)în anul 2012 se plăteşte 33% din valoarea titlului executoriu.

(2)În cursul termenului prevăzut la alin. (1) orice cerere de executare silită se suspendă de drept.

(3)Sumele prevăzute la alin. (1), plătite în temeiul prezentei ordonanţe de urgenţă, se actualizează cu indicele preţurilor de consum comunicat de Institutul Naţional de Statistică.

(4)În înţelesul prezentei ordonanţe de urgenţă, prin sectorul bugetar se înţelege autorităţile şi instituţiile publice a căror finanţare se asigură astfel:

a)integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz;

b)din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz;

c)integral din venituri proprii.

Art. 2. – Prin ordin al ordonatorilor principali de credite va fi stabilită procedura de efectuare a plăţii titlurilor executorii, cu respectarea termenelor prevăzute la art. 1.

Art. 3. – Plăţile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sub incidenţa prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 75/2008 privind stabilirea de măsuri pentru soluţionarea unor aspecte financiare în sistemul justiţiei, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009, şi a prevederilor Ordinului ministrului justiţiei, al ministrului economiei şi finanţelor, al preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii, al preşedintelui Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nr. 1.859/C/2.484/26.650/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de eşalonare a plăţii sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 75/2008 privind stabilirea de măsuri pentru soluţionarea unor aspecte financiare în sistemul justiţiei se execută cu respectarea prevederilor art. 1 şi 2.

Autorii excepţiei susţin că dispoziţiile legale criticate încalcă prevederile constituţionale ale art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivităţii legii civile, ale art. 20 - Tratatele internaţionale privind drepturile omului, ale art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiţie şi la un proces echitabil, ale art. 41 alin. (2) privind munca şi protecţia socială a muncii, ale art. 47 alin. (1) privind nivelul de trai şi ale art. 148 alin. (2) cu privire la aplicarea cu prioritate a prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi a celorlalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu. Totodată, în susţinerea excepţiei sunt invocate şi o serie de prevederi ale Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum: art. 6 paragraful 1 privind dreptul la un proces echitabil, art. 14 privind interzicerea discriminării, art. 17 privind interzicerea abuzului de drept şi ale art. 18 privind limitarea folosirii restrângerii drepturilor.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională constată următoarele:

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 reglementează eşalonarea plăţii unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Instituirea acestei măsuri a fost determinată de existenţa unui număr substanţial de cauze având ca obiect acordarea de drepturi salariale, care a condus la o imposibilitate a autorităţii statale de a executa hotărârile judecătoreşti pronunţate deja în această materie, în special în actualul context de acută criză economică.

Ordonanţa stabileşte o perioadă de 3 ani, ca termen maxim în care va fi realizată executarea totală a titlurilor, şi precizează nivelul şi termenele de efectuare a plăţilor intermediare. Aşadar, adoptarea actului normativ supus controlului de constituţionalitate a fost determinată de circumstanţele excepţionale care au impus instituirea unor măsuri prin care să fie limitată temporar exercitarea drepturilor decurgând din hotărârile judecătoreşti irevocabile pronunţate în materia respectivă, fără ca prin aceasta să se aducă atingere substanţei înseşi a acestor drepturi.

Pentru a evita devalorizarea sumelor ce fac obiectul titlurilor executorii, ordonanţa de urgenţă prevede că acestea se actualizează cu indicele preţurilor de consum, ceea ce garantează o executare în totalitate a creanţei. Acest mecanism asigură executarea integrală a titlului, acordând totodată statului posibilitatea să identifice resursele financiare necesare achitării acestor sume.

În concluzie, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 are în vedere rezolvarea unei situaţii extraordinare, prin reglementarea unor măsuri cu caracter temporar şi derogatorii de la dreptul comun în materia executării hotărârilor judecătoreşti. Măsurile instituite urmăresc un scop legitim - asigurarea stabilităţii economice a ţării - şi păstrează un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi obiectivul avut în vedere - executarea eşalonată a hotărârilor judecătoreşti în cauză. Totodată, măsurile reglementate au un caracter pozitiv, în sensul că Guvernul recunoaşte obligaţia de plată a autorităţii statale şi se obligă la plata eşalonată a titlurilor executorii, modalitate de executare impusă de situaţia de excepţie pe care o reprezintă, pe de o parte, proporţia deosebit de semnificativă a creanţelor astfel acumulate împotriva statului, şi, pe de altă parte, stabilitatea economică a statului român în actualul context de acută criză economică naţională şi internaţională.

Aşa fiind, criticile de neconstituţionalitate referitoare la generarea, prin actul normativ atacat, a abuzului de drept şi încălcarea dreptului la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil trebuie analizate în acest context.

Potrivit cerinţelor impuse de art. 21 din Constituţie şi de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, autoritatea publică este ţinută a constitui un arsenal de mijloace care să permită executarea hotărârilor judecătoreşti, executare văzută ca parte integrantă a procesului civil, fără a cărei finalizare dreptul de acces la justiţie nu poate fi calificat ca real şi efectiv.

Tocmai de aceea autorităţile dispun de un termen rezonabil pentru a identifica mijloacele adecvate de punere în executare a hotărârilor judecătoreşti, acest termen neputând însă să depăşească ceea ce este strict necesar pentru a găsi soluţiile cele mai potrivite în situaţiile excepţionale date. În acest sens sunt relevante Hotărârea din 17 iunie 2003 a Curţii Europene a Drepturilor Omului, pronunţată în Cauza Ruianu împotriva României, paragraful 66, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.139 din 2 decembrie 2004; Hotărârea din 19 martie 1997, pronunţată în Cauza Hornsby împotriva Greciei, paragraful 45; Hotărârea din 28 iulie 1999, pronunţată în Cauza Immobiliare Saffi împotriva Italiei, paragraful 66; Hotărârea din 7 mai 2002, pronunţată în Cauza Burdov împotriva Rusiei, paragraful 34, şi Hotărârea din 31 martie 2005, pronunţată în Cauza Matheus împotriva Franţei, paragraful 34.

Este adevărat că autorităţile statale nu se pot prevala de lipsa fondurilor necesare executării unei hotărâri judecătoreşti îndreptate împotriva sa, dar, în situaţii de excepţie, cum ar fi îndatorare excesivă, încetare de plăţi, dificultăţi financiare deosebite, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în jurisprudenţa sa constantă, a apreciat că stabilirea unui termen rezonabil pentru executare este o măsură ce intră în marja de apreciere a statului, respectând atât dreptul de acces la justiţie, cât şi dreptul la un proces echitabil (sub aspectul duratei procedurii). În acest context, perioade de prelungire a fazei de executare de 8 luni, 10 luni, dar şi de 2 ani şi 7 luni au fost apreciate ca justificate în condiţiile de excepţie date (Curtea Europeană a Drepturilor Omului: Hotărârea Burdov împotriva Rusiei, precitată, paragraful 30; Hotărârea Societe de gestion du Port de Campoloro împotriva Franţei, din 26 septembrie 2006, paragraful 62; Cererea nr. 36.575/02, Vladimir Sergeyevich Kornilov împotriva Ucrainei, Decizia de admisibilitate din 7 octombrie 2003; Cererea nr. 6.493/03, Aleksey Fedorovich Mamon împotriva Ucrainei, Decizia de admisibilitate din 9 mai 2005; Cererea nr. 60.858/00, Vasyl Petrovich Krapyvnytskiy împotriva Ucrainei, Decizia de admisibilitate din 17 septembrie 2002).

Mecanismul eşalonării plăţii, ca modalitate de executare a unei hotărâri judecătoreşti, poate fi considerat în concordanţă cu principiile consacrate de jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi Curţii Europene a Drepturilor Omului, dacă sunt respectate anumite condiţii: tranşe de efectuare a plăţilor intermediare precis determinate, termen rezonabil de executare integrală, acoperirea eventualei devalorizări a sumei datorate. Executarea eşalonată a unor titluri executorii ce au ca obiect drepturi băneşti nu este interzisă în niciun mod de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale; executarea uno ictu constituie doar o altă modalitate de executare, fără ca acest lucru să însemne că este singura şi unica posibilă modalitate de executare pe care Guvernul o poate aplica.

Aşadar, reglementările propuse urmăresc principiile stabilite în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii Constituţionale. Evaluările bugetare ale Guvernului au indicat că perioada de plată propusă este rezonabilă, în contextul deficitului bugetar grav actual, a condiţiilor economice generale extrem de dificile.

Proporţionalitatea măsurii de eşalonare este un concept cu conotaţii variabile, jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului fiind evolutivă. Tendinţa acesteia este de limitare a marjei de apreciere a statului, fără însă ca prin aceasta să îi nege dreptul de a-şi acorda un termen rezonabil în care să identifice mecanismele de plată şi sursele de finanţare necesare.

În ceea ce priveşte susţinerile de neconstituţionalitate referitoare la instituirea unei discriminări pozitive în favoarea statului în calitate de debitor, dar şi a unei discriminări în rândul aceleiaşi categorii a creditorilor, Curtea nu poate reţine existenţa niciunei discriminări între debitori, în sensul că statul ca debitor şi-ar aroga mai multe drepturi decât debitorii persoane de drept privat în ceea ce priveşte executarea hotărârilor judecătoreşti, şi nici a unei discriminări între creditori.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că o deosebire de tratament juridic este discriminatorie atunci când nu este justificată în mod obiectiv şi rezonabil, aceasta însemnând că nu urmăreşte un scop legitim sau nu păstrează un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi obiectivul avut în vedere (în acest sens, a se vedea hotărârile pronunţate în cauzele "Aspecte privind regimul lingvistic în şcolile belgiene" împotriva Belgiei, 1968, Marckx împotriva Belgiei, 1979, Rasmussen împotriva Danemarcei, 1984, Abdulaziz, Cabales şi Balkandali împotriva Regatului Unit, 1985, Gaygusuz împotriva Austriei, 1996, Larkos împotriva Cipru, 1999, Bocancea şi alţii împotriva Moldovei, 2004). Totodată, în conformitate cu jurisprudenţa aceleiaşi instanţe de contencios al drepturilor omului, statele beneficiază de o anumită marjă de apreciere în a decide dacă şi în ce măsură diferenţele între diversele situaţii similare justifică un tratament juridic diferit, iar scopul acestei marje variază în funcţie de anumite circumstanţe, de domeniu şi de context (în acest sens, a se vedea hotărârile pronunţate în cauzele "Aspecte privind regimul lingvistic în şcolile belgiene" împotriva Belgiei, 1968, Gaygusuz împotriva Austriei, 1986, Bocancea şi alţii împotriva Moldovei, 2004).

Or, în cauza de faţă, astfel cum s-a arătat şi mai sus, măsura contestată urmăreşte un scop legitim şi se justifică în mod obiectiv şi rezonabil, astfel că situaţia particulară ivită şi motivată prin existenţa unei situaţii extraordinare este una care reclamă, evident, o diferenţă de tratament juridic.

Cât priveşte critica raportată la art. 15 alin. (2) din Legea fundamentală care consacră principiul neretroactivităţii legii, Curtea constată că dispoziţiile ordonanţei se aplică numai pentru viitor.

Curtea constată, de asemenea, că prevederile art. 41 alin. (2) privind munca şi protecţia socială a muncii, ale art. 47 alin. (1) privind nivelul de trai şi ale art. 148 alin. (2) din Constituţie, referitoare la aplicarea cu prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene şi a celorlalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, invocate, nu sunt incidente în cauza de faţă.

Pentru argumentele deja expuse, Curtea nu poate reţine nici încălcarea prevederilor art. 20 din Legea fundamentală, cu referire la art. 17 privind interzicerea abuzului de drept şi la art. 18 privind limitarea folosirii restrângerii drepturilor din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, excepţie ridicată de Cristina Manolache şi, respectiv, de Cosmin-Valentin Pătrăşcoiu în dosarele nr. 6.267/318/2009 şi nr. 6.264/318/2009 ale Judecătoriei Târgu Jiu.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 2 martie 2010.

PREŞEDINTE,

ACSINTE GASPAR

Magistrat-asistent,

Benke Karoly