Decizie nr. 255 din 11 mai 2005

Curtea Constituţională a fost sesizată, în temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţia României şi ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 pentru organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, cu privire la neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004 privind trecerea unor terenuri forestiere din proprietatea publică a statului şi din administrarea Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva în proprietatea Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor, de către un grup de 26 de senatori, şi anume: Antonie Iorgovan, Mihai Ungheanu, Şerban Nicolae, Ovidiu Teodor Creţu, Viorel Ştefan, Neculai Apostol, Doina Silistru, Aurel Gabriel Simionescu, Radu Cristian Georgescu, Sever Şter, Vasile Ioan Dănuţ Ungureanu, Angel Tîlvăr, Toma Ion, Radu-Cătălin Mardare, Viorel Arcaş, Dan Mircea Popescu, Doru Ioan Tărăcilă, Liviu Doru Bindea, Verginia Vedinaş, Iorga Nicolae, Gheorghe Funar, Valentin Dinescu, Eugen Mihăescu, Stan Petru şi Irina Loghin.

Sesizarea a fost trimisă Curţii Constituţionale prin Adresa nr. 1.101 din 7 aprilie 2005 a secretariatului general al Senatului şi formează obiectul Dosarului nr. 319A/2005.

În cuprinsul sesizării, autorii acesteia formulează o serie de critici de neconstituţionalitate a Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004, care, în esenţă, supun atenţiei Curţii cele ce urmează:

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004 a fost adoptată la 16 noiembrie 2004 şi publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1.073 din 18 noiembrie 2004.

La 7 martie 2005, Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, a respins proiectul legii de aprobare, pentru ca, ulterior, şi anume la 30 martie a.c., Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, să-l adopte, cu modificări şi completări esenţiale.

Legea astfel adoptată, consideră autorii sesizării, este neconstituţională, întrucât încalcă dispoziţii şi principii ale Legii fundamentale, printre care principiul privind apărarea securităţii naţionale, care, deşi nu este prevăzut in terminis în Constituţie, rezultă din substanţa reglementării.

Pe această linie de gândire, se reţine că procedura de adoptare a Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004 este esenţial viciată, întrucât contravine prevederilor constituţionale privitoare la competenţa de Cameră decizională a Senatului în materia securităţii naţionale, sub aspectele ce intră sub incidenţa art. 118 alin. (2) din Constituţie.

În susţinerea acestei teze se invocă consecinţele juridice negative pe care reglementarea astfel adoptată, deşi formal cu un alt obiect, este de natură să le producă la nivelul infrastructurii indispensabile asigurării capacităţii de apărare a ţării.

Cu aceeaşi finalitate este combătută afirmarea competenţei decizionale a Camerei Deputaţilor, în condiţiile în care, consideră autorii sesizării, nu ne aflăm în prezenţa unui act normativ care vizează regimul general al proprietăţii, ci reglementează un transfer al dreptului de proprietate asupra unor bunuri individualizate, imobile şi mobile, scoase astfel din proprietatea publică a statului şi trecute în proprietatea privată a unei structuri bisericeşti.

Procedura constituţională de adoptare a legii în cauză este viciată şi datorită faptului că, în calitate de Cameră decizională, Camera Deputaţilor a adoptat legea, respinsă de Senat, într-o formă diferită de cea supusă aprobării acestuia, prin completarea art. 1 cu alin. (8), (9) şi (10) şi introducerea unei noi anexe (anexa nr. 4). Noile prevederi intră sub incidenţa art. 118 alin. (2) din Constituţie şi, drept urmare, atrag competenţa decizională a Senatului, ceea ce impunea întoarcerea legii la Senat, care urma să decidă cu privire la acestea în mod definitiv, în procedură de urgenţă.

În sfârşit, competenţa decizională a Senatului este dedusă şi din prevederile art. 117, coroborat cu art. 73 alin. (3) lit. e) din Constituţie, a căror incidenţă rezultă din existenţa, în ordonanţă, a unor dispoziţii privitoare la reorganizarea administraţiei centrale de specialitate.

Distinct de aspectele înfăţişate privind încălcarea competenţei decizionale a Senatului în domeniul supus reglementării, prin sesizare se consideră că legea criticată este neconstituţională şi prin raportare la prevederile Legii fundamentale în materia proprietăţii.

În acest sens sunt invocate prevederile art. 136 alin. (3) din Constituţie, care includ în sfera bunurilor proprietate publică "apele cu potenţial energetic valorificabil de interes naţional", prevederi încălcate, în condiţiile în care prin ordonanţa în cauză bunuri susceptibile de o asemenea calificare sunt scoase din domeniul public şi trecute în proprietatea privată a unui alt titular decât statul.

În egală măsură se încalcă, potrivit opiniei autorilor sesizării, şi prevederile art. 44 alin. (4) din Constituţie, text care interzice naţionalizarea sau orice alte măsuri de trecere silită în proprietate publică a unor bunuri pe baza apartenenţei sociale, etnice, religioase, politice sau de altă natură discriminatorie a titularului. Or, se apreciază, ceea ce este prohibit într-un sens este prohibit şi în celălalt sens sau, altfel spus, de vreme ce naţionalizarea, ca şi orice altă modalitate de trecere silită în proprietate publică a unor bunuri proprietate privată, inclusiv pe criterii religioase, este interzisă, o atare interdicţie operează şi în ceea ce priveşte trecerea unor bunuri proprietate publică în proprietate privată, în considerarea apartenenţei beneficiarului la structurile bisericeşti.

Prin utilizarea unui raţionament similar, se susţine şi încălcarea art. 44 alin. (3) din Constituţie, exigenţele constituţionale în materie de expropriere pentru cauză de utilitate publică fiind incidente şi în ipoteza în care cel lipsit de proprietate este statul, căruia i s-ar cuveni, în concordanţă cu textul constituţional invocat, aceeaşi dreaptă şi prealabilă despăgubire, ceea ce ordonanţa nu prevede.

Curtea este sesizată, de asemenea, şi cu privire la încălcarea normelor şi principiilor Constituţiei referitoare la economie, aşa cum rezultă din prevederile art. 135 alin. (1) şi (2) lit. a), întrucât, prin efectul împroprietăririi unei structuri bisericeşti, cu bunurile menţionate în ordonanţă, pe care urmează să le exploateze în folos propriu, acesteia i se conferă statutul de agent economic şi, întrucât nu este ţinută la nici o contraprestaţie echivalentă, i se recunoaşte un regim privilegiat, incompatibil cu principiul liberei iniţiative şi al concurenţei.

Totodată, reglementarea legală criticată contravine şi prevederilor art. 135 alin. (2) lit. b) şi d) din Constituţie, care consacră cu titlu de obligaţie în sarcina statului protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară, ca şi exploatarea resurselor naturale în concordanţă cu interesul naţional.

Prin sesizare se susţine că reglementarea menţionată încalcă, de asemenea, normele şi principiile constituţionale în materie de protecţie a mediului, şi anume art. 35, care instituie în sarcina statului obligaţia de a asigura cadrul legislativ de natură să permită exercitarea de către orice persoană a dreptului la un mediu înconjurător sănătos şi echilibrat ecologic, şi art. 135 alin. (2) lit. e), potrivit căruia acelaşi stat este ţinut să asigure refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător şi menţinerea echilibrului ecologic. În susţinerea unui atare fine de neconstituţionalitate se consideră că modificările de natură instituţională şi administrativă, consecutive transferului dreptului de proprietate, înlătură regimul de exploatare, ca şi pe cel de pază şi protecţie de drept public, oferind astfel câmp liber arbitrariului în administrarea şi exploatarea pădurilor, ca bun public de interes naţional, statul abdicând astfel de la obligaţiile sale constituţionale.

Împroprietărirea Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor cu o suprafaţă de 90.000 ha de pădure, la care se adaugă bunurile mobile acolo aflate sau aferente, dispusă prin ordonanţa de urgenţă, a impus adoptarea unor prevederi prin care se stabileşte infrastructura instituţională şi organizatorică necesară administrării şi exploatării acestui conglomerat de bunuri şi valori, implementată, prin voinţa statului, în sistemul de organizare propriu şi autonom al Bisericii, astfel cum este reglementat prin Statutul său.

Or, indiferent de finalitatea urmărită, reglementarea în cauză constituie, sub acest aspect, o ingerinţă a statului în organizarea şi funcţionarea unui cult religios şi, prin aceasta, o încălcare a prevederilor art. 29 alin. (3) şi (5) şi art. 73 alin. (3) lit. s) din Constituţie, texte care consacră libertatea organizatorică şi autonomia cultelor religioase faţă de stat, limitat a stabili, prin lege organică, numai regimul general al acestora.

În sfârşit, potrivit sesizării, o asemenea împroprietărire este de natură să creeze un precedent legal, în temeiul căruia atât celelalte 26 episcopii sau arhiepiscopii apartenente Bisericii Ortodoxe Române, cât şi entităţile organizatorice ale celorlalte culte religioase care îşi desfăşoară activitatea pe teritoriul ţării, în spiritul toleranţei şi respectului reciproc, vor putea considera că sunt îndreptăţite, şi vor solicita statului adoptarea de măsuri similare în ceea ce le priveşte. S-ar putea ajunge astfel - consideră autorii sesizării - la transformarea suveranităţii statului, a suveranităţii naţionale a poporului român, într-o formă fără fond, ceea ce, faţă de principiile consacrate de art. 1 şi 2 din Constituţie, este de neconceput.

Ulterior, şi anume la 11 aprilie 2005, pe calea unui "sesizări-completare" semnate de 26 de senatori, Curtea Constituţională a fost învestită cu un "supliment" la sesizarea iniţială, prin care sunt aduse şi alte argumente în susţinerea criticilor de neconstituţionalitate deja formulate şi se invocă un fine de neconstituţionalitate nou al Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004.

Sub primul dintre aspectele menţionate se face referire la prevederile art. 136 alin. (3) din Constituţia revizuită, potrivit cărora bunurile obiect exclusiv al proprietăţii publice sunt cele prevăzute in terminis în Legea fundamentală, precum şi cele stabilite de legea organică, respectiv de Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, în vigoare atunci, şi care, prin efectul trimiterii, face corp comun cu Constituţia. Or, în măsura în care la poziţia 4 din anexa la această lege sunt menţionate pădurile, iar la poziţia 14 din aceeaşi anexă, reţelele de transport al energiei electrice, asemenea bunuri nu pot fi scoase din domeniul public, nici chiar prin lege organică, care, prin ipoteză, ar putea doar reîntregi, nu însă diminua sfera bunurilor proprietate publică. Dar o reglementare a cărei modificare, datorită sorgintei sale constituţionale, este prohibită, chiar dacă are loc pe cale de lege organică, a fortiori nu poate fi adoptată printr-o ordonanţă de urgenţă, fără ca aceasta să nu fie viciată de neconstituţionalitate.

Sub al doilea aspect, sesizarea completatoare invocă neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004 în raport cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată. Întrucât însă nu s-a demonstrat existenţa unei asemenea situaţii şi, obiectiv, nici nu există, ordonanţa menţionată este neconstituţională.

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea de neconstituţionalitate, astfel cum a fost completată, a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a prezenta punctele lor de vedere.

Guvernul, cu Adresa nr. 5/2.161/C.P.T. din 28 aprilie 2005, a transmis Curţii Constituţionale punctul său de vedere referitor la sesizarea de neconstituţionalitate, în cuprinsul căruia arată următoarele:

Obiectul de reglementare al ordonanţei aprobate, constând în trecerea unei suprafeţe de teren forestier din proprietatea publică a statului în aceea a Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor, nu este de natură să antreneze competenţa decizională a Senatului. O asemenea măsură nu poate fi calificată ca interesând sfera securităţii naţionale şi, drept urmare, domeniile care, potrivit art. 118 alin. (2) din Constituţie, se reglementează prin lege organică şi potrivit art. 75 alin. (1) din aceeaşi lege, determină competenţa de cameră decizională a Camerei Deputaţilor. Nici susţinerea competenţei decizionale a Senatului, în considerarea unei pretinse reorganizări a administraţiei centrale de stat dispuse prin ordonanţă, nu poate fi reţinută, întrucât dispoziţiile criticate se referă la organizarea unei structuri silvice centrale autorizate şi nu a unei instituţii de natura celor prevăzute de art. 117 din Constituţie.

Nu poate fi primită nici critica referitoare la încălcarea principiilor constituţionale în materie de proprietate, consacrate de art. 136 alin. (3) şi (4) din Constituţie, deoarece bunurile la care se referă autorii sesizării nu fac parte din categoria celor care constituie obiect exclusiv al proprietăţii publice.

Nici susţinerea potrivit căreia, prin ordonanţă şi deci şi prin legea de aprobare a acesteia, se încalcă prevederile art. 44 alin. (3) şi (4) din Constituţie nu este întemeiată, întrucât, prin definiţie, naţionalizarea şi exproprierea constituie acte ale puterii de stat prin care se realizează trecerea în proprietatea publică a unor bunuri proprietate privată, operaţia inversă fiind lipsită de acoperire conceptuală.

În egală măsură de lipsită de temei este şi critica referitoare la încălcarea obligaţiei statului prevăzută de art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, prin exonerarea Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor de aportul unor sume la bugetul de stat, cu titlu de contraprestaţie, întrucât, aşa cum rezultă din expunerea de motive, reglementarea criticată concretizează voinţa legiuitorului de a identifica o soluţie raţională şi de durată pentru conservarea, restaurarea şi întreţinerea patrimoniului naţional, cultural şi religios din judeţul Suceava, care urmează să fie asigurate din veniturile obţinute prin valorificarea produselor rezultate din exploatarea fondului forestier dobândit pe cale de împroprietărire. Aşa fiind, reglementarea criticată, departe de a contraveni textului constituţional de referinţă menţionat, constituie o concretizare a atribuţiei statului acolo prevăzută.

Nici critica referitoare la încălcarea prevederilor art. 135 alin. (2) lit. e) şi ale art. 35 din Constituţie nu este întemeiată, întrucât, din economia reglementării legale rezultă că măsurile propuse nu pot avea efect negativ asupra mediului înconjurător şi a echilibrului ecologic, iar cât priveşte "structura silvică autorizată", înfiinţată pentru "coordonarea, îndrumarea şi controlul activităţii ocoalelor silvice", rezervele privitoare la eficienţa activităţii sale, în condiţiile în care terenurile forestiere respective devin proprietate privată, nu sunt justificate, dacă se are în vedere că şi în prezent administrarea pădurilor aflate în proprietate privată se realizează prin structuri silvice de stat sau private, cu respectarea regimului silvic instituit prin Ordonanţa Guvernului nr. 96/1998.

Tot astfel este lipsită de suport real critica cu privire la încălcarea prevederilor art. 29 alin. (3) şi (5) şi ale art. 73 alin. (3) din Constituţie, care reglementează raporturile dintre stat şi culte, deoarece trecerea unor bunuri în proprietatea unei structuri bisericeşti nu poate afecta, prin natura ei, regimul general al cultelor şi libertatea de organizare a acestora.

În sfârşit, nu are temei nici critica potrivit căreia împroprietărirea Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor ar crea un precedent, pentru pretenţii similare din partea celorlalte episcopii sau arhiepiscopii ortodoxe, precum şi din partea altor culte religioase care îşi desfăşoară activitatea pe teritoriul ţării, şi, prin aceasta, ar face ca reglementarea care o consacră să încalce prevederile art. 1 şi 2 din Constituţie. Concluzia lipsei de temei a criticii cu un atare obiect este impusă - consideră Guvernul - de lipsa oricărei legături între dispoziţiile legale supuse controlului şi textele constituţionale de referinţă.

Aşa fiind, sesizarea de neconstituţionalitate privind dispoziţiile Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004 este în totalitate neîntemeiată.

Preşedintele Camerei Deputaţilor şi preşedintele Senatului nu au comunicat punctele lor de vedere.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004 şi ale legii de aprobare a acesteia, expunerea de motive, precum şi dispoziţiile din Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi celor ale art. 15 din Legea nr. 47/1992, Curtea a fost legal sesizată şi este competentă să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate formulată de un număr de 26 de senatori.

Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004 şi, implicit, însăşi ordonanţa aprobată, în integralitatea acestora.

În motivarea sesizării de neconstituţionalitate este invocată încălcarea următoarelor prevederi ale Legii fundamentale: art. 75 alin. (5), cu trimitere la art. 118 alin. (2) şi la art. 73 alin. (3) lit. c), coroborat cu art. 117 alin. (3); art. 117 coroborat cu art. 73 alin. (3) lit. e); art. 136 alin. (3) şi (4) şi art. 44 alin. (3) şi (4); art. 135 alin. (1) şi alin. (2) lit. b) şi d); art. 35 şi art. 135 alin. (2) lit. e); art. 29 alin. (3) şi (5) şi art. 73 alin. (3) lit. s); art. 1 şi art. 2; art. 115 alin. (4).

Criticile formulate pot fi incluse în două categorii:

–prima, referitoare la aspectele de neconstituţionalitate extrinsecă, constând în încălcarea exigenţelor constituţionale în materie de delegare legislativă, prevăzute de art. 115 alin. (4), precum şi a celor referitoare la procedura de legiferare, deduse din coroborarea art. 75 alin. (5) cu art. 118 alin. (2) şi art. 117 alin. (3) şi a art. 117 cu art. 73 alin. (3) lit. e);

–a doua, referitoare la aspecte de neconstituţionalitate intrinsecă, constând în încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 136 alin. (3) şi (4) şi art. 44 alin. (3) şi (4) referitoare la proprietate; art. 135 alin. (1) şi alin. (2) lit. b) şi d) referitoare la economie; art. 35 şi art. 135 alin. (2) lit. e) referitoare la protecţia mediului; art. 29 alin. (3) şi (5) şi art. 73 alin. (3) lit. s) referitoare la raporturile dintre culte şi stat; art. 1 şi art. 2 referitoare la trăsăturile statului.

Curtea va examina, mai întâi, critica de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea exigenţelor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală, în materie de delegare legislativă, text care consacră posibilitatea Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă, în următorii termeni: "Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora."

Aşadar, potrivit dispoziţiilor constituţionale menţionate, Guvernul poate adopta o ordonanţă de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ:

–existenţa unei situaţii extraordinare;

–reglementarea acesteia să nu poată fi amânată;

–urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.

Dincolo de caracterul tranşant al formulei utilizate de legiuitorul constituant, intenţia acestuia şi finalitatea urmărită, constând în restrângerea domeniului în care Guvernul se poate substitui Parlamentului, adoptând norme primare în considerarea unor raţiuni pe care el însuşi este suveran să le determine, sunt evidenţiate cu pregnanţă de deosebirile dintre actualul text constituţional şi cel anterior, fostul articol 114 alin. (4) din Constituţie, în forma iniţială. Potrivit acelui text, posibilitatea Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă era condiţionată exclusiv de existenţa unor cazuri excepţionale.

Termenul "cazuri excepţionale" acolo utilizat a fost înlocuit, în noua redactare, cu acela de "situaţii extraordinare". Mai mult, deşi diferenţa dintre cei doi termeni, din punctul de vedere al gradului de abatere de la obişnuit sau comun căruia îi dau expresie, este evidentă, acelaşi legiuitor a simţit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de natură să minimalizeze o atare diferenţă, prin adăugarea sintagmei "a căror reglementare nu poate fi amânată", consacrând, astfel in terminis imperativul urgenţei reglementării. În sfârşit, din raţiuni de rigoare legislativă, a instituit exigenţa motivării urgenţei în chiar cuprinsul ordonanţei adoptate în afara unei legi de abilitare.

Chiar sub imperiul reglementării constituţionale anterioare în materie, Curtea, referindu-se la cazul excepţional, de care depindea legitimitatea constituţională a adoptării unei ordonanţe de urgenţă, a statuat că acesta este definit în raport cu "necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public" (Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 28 iunie 1995). Cu aceeaşi finalitate, a definirii cât mai precise a cazului excepţional, Curtea a precizat că de esenţa acestuia este caracterul obiectiv, "în sensul că existenţa sa nu depinde de voinţa Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă" (Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998).

Cele statuate de Curte în această materie, sub imperiul reglementării constituţionale anterioare, ca urmare a unei interpretări care transgresa litera textului constituţional, evidenţiindu-i înţelesul prin prisma intenţiei legiuitorului constituant şi a finalităţii urmărite, precum şi prin utilizarea unor principii şi constante ale dreptului, sunt cu atât mai pertinente, în prezent, dacă se are în vedere că punctul de vedere înfăţişat îşi are suport deplin în chiar litera reglementării constituţionale de referinţă, în actuala sa redactare.

De altfel, însuşi Guvernul, în art. 2 lit. a) din Ordonanţa de urgenţă nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 361 din 26 aprilie 2004, defineşte situaţia de urgenţă în termeni similari celor utilizaţi de Curte, şi anume ca "eveniment excepţional, cu caracter nonmilitar care prin amploare şi intensitate ameninţă viaţa şi sănătatea populaţiei, mediul înconjurător, valorile materiale şi culturale importante, iar pentru restabilirea stării de normalitate sunt necesare adoptarea de măsuri şi acţiuni urgente, alocarea de resurse suplimentare şi managementul unitar al forţelor şi mijloacelor implicate".

În raport cu obiectul criticii de neconstituţionalitate formulate, Curtea reţine că, în preambulul ordonanţei de urgenţă aprobate prin legea criticată, caracterul de urgenţă este determinat de oportunitatea identificării în cel mai scurt timp, în condiţiile reglementărilor actuale, a unei situaţii raţionale şi de durată în privinţa asigurării mijloacelor necesare pentru conservarea, restaurarea şi întreţinerea patrimoniului naţional, cultural şi religios din judeţul Suceava, problematică ce vizează interesul social şi constituie situaţie extraordinară.

Textul reprodus evidenţiază raţiunea şi utilitatea reglementării, nu însă şi existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată, pe care mai degrabă o proclamă, fără a o motiva, potrivit exigenţei textului constituţional de referinţă.

În opinia Curţii, carenţele, în motivarea unei asemenea situaţii, sunt cu atât mai evidente, cu cât urgenţa reglementării, element complementar, dar obligatoriu pentru calificarea acesteia ca extraordinară, este determinată - potrivit textului din preambulul ordonanţei - de "oportunitatea identificării[...]" ş.a.m.d.

Or, invocarea elementului de oportunitate, prin definiţie de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei, ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate, în a căror considerare, de altfel, reglementarea în cauză a fost adoptată pe calea ordonanţei. Întrucât însă asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea existenţei situaţiei extraordinare, în temeiul lor sau prin convertirea lor într-o asemenea situaţie, conferă acesteia un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăţi insurmontabile în legitimarea delegării legislative. S-ar ajunge, astfel, ca un criteriu de constituţionalitate - situaţia extraordinară -, a cărui respectare este prin definiţie supusă controlului Curţii, să fie, practic, sustras unui atare control, ceea ce ar fi inadmisibil.

În sensul celor arătate, Curtea reţine că starea precară a patrimoniului naţional, cultural şi religios din judeţul Suceava, chiar dacă este obiectiv reală, poate constitui un argument în susţinerea utilităţii reglementării, dar, în sine, nu acreditează şi nu motivează urgenţa; este o situaţie cu caracter de durată, existentă cu suficient de mult timp înaintea adoptării reglementării în cauză şi, ceea ce este esenţial, a cărei rezolvare - deşi înfăţişată drept raţiunea şi finalitatea principală a măsurii legislative adoptate - urmează să aibă loc numai după trecerea unei perioade de timp neprecizate, dar suficient de mare, de vreme ce finanţarea lucrărilor pe care le implică se prevede a fi asigurată din veniturile obţinute de Arhiepiscopia Sucevei şi Rădăuţilor, ca urmare a exploatării terenurilor forestiere a căror proprietară devenise.

Aşa fiind, Curtea consideră că adoptarea reglementării în cauză, pe calea unei ordonanţe de urgenţă, nu îndeplineşte exigenţele constituţionale impuse de art. 115 alin. (4), de vreme ce urgenţa reglementării, consecutivă existenţei unei situaţii extraordinare, invocată în preambulul ordonanţei aprobate prin legea criticată, este infirmată de modul în care aceasta urmează a fi pusă în aplicare. Or, nota bene, încetarea situaţiei extraordinare, astfel cum este determinată în cuprinsul ordonanţei, nu se poate produce decât prin finalizarea acţiunilor aici prevăzute.

Cu toate că obiectul sesizării de neconstituţionalitate îl constituie Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004, în exercitarea atribuţiei sale de control a priori, prevăzută de art. 146 lit. a) din Constituţie şi de art. 17 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 şi în temeiul art. 3 alin. (2) din aceeaşi lege, potrivit căruia "în exercitarea atribuţiilor care îi revin Curtea Constituţională este singura în drept să hotărască asupra competenţei sale", această instanţă a statuat în mod constant în sensul că, într-o atare ipoteză, este competentă de a se pronunţa şi asupra constituţionalităţii ordonanţei de urgenţă astfel aprobate. Opţiunea Curţii, în sensul arătat, este impusă, în prezent, de prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora, "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie". În conformitate cu aceste prevederi, prin efectul aprobării de Parlament a unei ordonanţe viciate de neconstituţionalitate, viciul preexistent al ordonanţei în cauză nu este acoperit, nu dispare, de vreme ce prin lege nu se poate deroga de la Constituţie, ci, dimpotrivă, se transmite şi legii de aprobare, care devine astfel, în aceeaşi măsură şi pentru aceleaşi motive, neconstituţională.

Pentru considerentele expuse, Curtea urmează să constate că Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004 şi ordonanţa de urgenţă aprobată sunt neconstituţionale.

Constatarea neconstituţionalităţii actelor normative menţionate, în raport cu primul dintre motivele invocate în sesizare, în ordinea de examinare stabilită de Curte, face inutilă verificarea celorlalte motive.

Având în vedere aceste considerente, dispoziţiile art. 115 alin. (4), art. 146 lit. a) şi ale art. 147 alin. (2) din Constituţie, precum şi prevederile art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi ale art. 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004 privind trecerea unor terenuri forestiere din proprietatea publică a statului şi din administrarea Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva în proprietatea Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor, precum şi ordonanţa de urgenţă sunt neconstituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedintelui Camerei Deputaţilor, preşedintelui Senatului, primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 11 mai 2005 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Constantin Doldur, Acsinte Gaspar, Kozsokar Gabor, Petre Ninosu, Ion Predescu şi Şerban Viorel Stănoiu, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Prim-magistrat asistent,

Claudia Miu

OPINIE SEPARATĂ

Nu împărtăşim opinia majorităţii judecătorilor Curţii Constituţionale care, prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, au constatat că "Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004 privind trecerea unor terenuri forestiere din proprietatea publică a statului şi din administrarea Regiei Naţionale a Pădurilor - ROMSILVA în proprietatea Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor, precum şi ordonanţa de urgenţă sunt neconstituţionale".

Pentru a pronunţa această soluţie, majoritatea membrilor Curţii au reţinut, din toate motivele invocate de autorii sesizării de neconstituţionalitate formulate în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie, că "adoptarea reglementării în cauză pe calea unei ordonanţe de urgenţă nu îndeplineşte exigenţele constituţionale impuse de art. 115 alin. (4), de vreme ce urgenţa reglementării, consecutivă existenţei unei situaţii extraordinare, invocată în preambulul ordonanţei aprobate prin legea criticată, este infirmată în modul în care aceasta urmează a fi pusă în aplicare".

I. Din analiza considerentelor care au stat la baza acestei soluţii privind neconstituţionalitatea legii adoptate de Parlament pentru aprobarea, cu modificări şi completări, a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004, se constată că majoritatea membrilor Curţii a apreciat, bazându-se în special pe exegeza dispoziţiilor constituţionale, fără referire la obiectul ordonanţei şi la circumstanţele concrete ale reglementării, că ordonanţa aprobată nu a fost emisă cu respectarea condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie. În acest sens, se susţine că formularea "situaţii extraordinare", utilizată în art. 115 alin. (4) al Constituţiei revizuite ca o condiţie a emiterii ordonanţei de urgenţă, marchează o diferenţă evidentă "din punctul de vedere al gradului de abatere de la obişnuit sau comun", faţă de formularea "cazuri excepţionale", utilizată anterior revizuirii Constituţiei de articolul 114 alin. (4). Totodată, autorii deciziei au apreciat că prin "adăugarea sintagmei «a căror reglementare nu poate fi amânată»" textul constituţional în vigoare consacră in terminis imperativul urgenţei reglementării.

Considerăm că acest argument al autorilor deciziei nu poate fi reţinut, întrucât, chiar dacă textul actual al art. 115 alin. (4) al Constituţiei obligă Guvernul la mai multă rigoare în emiterea ordonanţelor de urgenţă prin necesitatea motivării urgenţei în cuprinsul acestora, nu se poate considera că el marchează o diferenţă evidentă în ce priveşte gradul de abatere de la obişnuit sau comun a situaţiilor în care se justifică adoptarea ordonanţelor de urgenţă, faţă de reglementarea anterioară. Examinarea oricărui dicţionar scoate în evidenţă faptul că atât noţiunea "extraordinar", utilizată în textul actual al Constituţiei, cât şi cea de "excepţional", utilizată în textul constituţional anterior revizuirii, sunt definite la fel, utilizându-se în explicarea sensului lor, practic, aceleaşi cuvinte şi în final explicându-se una prin cealaltă (a se vedea Dicţionarul explicativ al limbii române, Ediţia a II-a, Univers enciclopedic, Bucureşti, 1998, dar şi dicţionarele străine, cum ar fi, de exemplu, Dicţionarul Robert, Dicţionarul Larousse).

În ceea ce priveşte referirea pe care autorii deciziei o fac, în încercarea de a desprinde un sens mai restrictiv al formulării "situaţii extraordinare", utilizată de textul art. 115 alin. (4) din Constituţie la definirea "situaţiei de urgenţă" dată prin art. 2 lit. a) al Ordonanţei de urgenţă nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, considerăm că aceasta nu are nici un fel de concludenţă în ceea ce priveşte analiza îndeplinirii condiţiei constituţionale a emiterii ordonanţelor de urgenţă, condiţie care impune existenţa unor "situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată", iar nu a unor "situaţii de urgenţă", astfel cum acestea din urmă sunt definite de această ordonanţă de urgenţă. De altfel, este de observat că din examinarea conţinutului Ordonanţei de urgenţă nr. 21/2004, aceasta are ca obiect de reglementare, aşa cum se precizează în preambulul său, să asigure "instituirea, în cel mai scurt timp, a unui cadru legal modern şi a unor mecanisme manageriale perfecţionate, menite să asigure, în mod unitar şi profesionist, apărarea vieţii şi sănătăţii populaţiei, a mediului înconjurător, a valorilor materiale şi culturale importante, pe timpul producerii unor situaţii de urgenţă, care să permită restabilirea rapidă a stării de normalitate". În concret, Ordonanţa de urgenţă nr. 21/2004 se referă la organizarea unui sistem de gestionare a situaţiilor produse în condiţiile creşterii gravităţii riscurilor nonmilitare la adresa securităţii naţionale, ale schimbărilor climatice radicale, ale dezvoltării experimentelor ştiinţifice cu efecte imprevizibile, ale diversificării activităţilor economice legale care utilizează, produc şi comercializează substanţe periculoase.

În opoziţie cu decizia adoptată cu votul majorităţii membrilor Curţii Constituţionale, considerăm, pe baza analizării elementelor concrete ale reglementării în cauză, că legea prin care a fost aprobată, cu modificări şi completări, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004 este constituţională, întrucât adoptarea ordonanţei s-a făcut cu respectarea condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie, text conform căruia "Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora".

Apreciem că textul constituţional enunţat nu ar putea fi aplicat fără a se lăsa o marjă de apreciere Guvernului emitent al ordonanţei de urgenţă în determinarea concretă a "situaţiilor extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată". Guvernul are însă obligaţia fermă de a motiva urgenţa în cuprinsul ordonanţei.

Prin art. 1 alin. (1) al ordonanţei în cauză, adoptată de Guvern la 16 noiembrie 2004, s-a aprobat trecerea terenurilor în suprafaţă de 90 mii hectare fond forestier din proprietatea publică a statului şi din administrarea Regiei Naţionale a Pădurilor - ROMSILVA în domeniul privat al statului, în administrarea Ministerului Culturii şi Cultelor pentru Arhiepiscopia Sucevei şi Rădăuţilor, iar prin alin. (2) al aceluiaşi articol al ordonanţei de urgenţă, s-a dispus trecerea terenurilor respective în proprietatea Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor.

Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 3 al ordonanţei de urgenţă, s-a prevăzut că "veniturile obţinute prin valorificarea în condiţiile legii a produselor lemnoase şi nelemnoase ale fondului forestier vor fi utilizate pentru acoperirea cheltuielilor de administrare şi gospodărire în regim silvic a pădurilor, precum şi pentru finanţarea activităţilor de restaurare, întreţinere şi conservare a patrimoniului naţional cultural şi religios al Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor", iar potrivit art. 4 alin. (1) al ordonanţei, s-a prevăzut că "terenurile primite de Arhiepiscopia Sucevei şi Rădăuţilor rămân în proprietatea acesteia şi nu pot fi înstrăinate".

În preambulul ordonanţei, Guvernul a justificat caracterul de urgenţă al reglementării, arătând că acesta este "determinat de oportunitatea identificării în cel mai scurt timp, în condiţiile reglementărilor actuale, a unei soluţii raţionale şi de durată în privinţa asigurării mijloacelor necesare pentru conservarea, restaurarea şi întreţinerea patrimoniului naţional, cultural şi religios din judeţul Suceava, problematică ce vizează interesul social şi constituie situaţie extraordinară".

Mult mai pe larg, în Nota de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004 se arată că în trecutul mai îndepărtat, începând cu anul 1783, "în zona de nord a ţării, respectiv în raza judeţului Suceava, a funcţionat «Fondul Bisericesc Ortodox de Bucovina», care a fost creat pentru administrarea unor importante suprafeţe de păduri, terenuri agricole şi altor bunuri ce au aparţinut mânăstirilor din zonă, domeniilor domneşti şi altor proprietari din Moldova, ale căror proprietăţi au fost etatizate de fostul imperiu austro-ungar". Totodată, se arată în aceeaşi notă de fundamentare, potrivit Legii nr. 295/1946 privind repunerea în vigoare şi modificarea unor articole din Legea pentru organizarea Bisericii Ortodoxe Române, "Fondul Bisericesc Ortodox din Bucovina a avut statutul unei fundaţii, fiind persoană juridică de drept public".

În aceeaşi notă de fundamentare a ordonanţei de urgenţă, invocându-se şi experienţa anterioară, Guvernul justifică, ca şi în preambulul ordonanţei, urgenţa reglementării respective prin "oportunitatea identificării în cel mai scurt timp, în condiţiile reglementărilor actuale, a unei soluţii raţionale şi de durată în privinţa asigurării mijloacelor necesare pentru conservarea, restaurarea şi întreţinerea patrimoniului naţional, cultural şi religios din judeţul Suceava [prin] trecerea în proprietatea Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor a unei suprafeţe de 90 mii hectare fond forestier, din terenurile care au fost administrate în trecut de fostul Fond Bisericesc Ortodox din Bucovina". În acelaşi timp, nota de fundamentare consemnează că, prin măsura respectivă, "bugetul de stat va fi degrevat de cheltuielile aferente întreţinerii şi restaurării patrimoniului respectiv, urmând ca acestea să fie asigurate din veniturile obţinute prin valorificarea raţională a produselor lemnoase şi nelemnoase ale pădurii".

Elementele concrete de mai sus, care se constituie, în ansamblul lor, în motivarea situaţiei extraordinare care a stat la baza adoptării ordonanţei de urgenţă, se regăsesc şi în expunerea de motive la proiectul legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004. Din analiza conţinutului actelor existente la dosar rezultă cu prisosinţă, în opinia noastră, că adoptarea ordonanţei de urgenţă în cauză s-a făcut cu respectarea condiţiei constituţionale a existenţei unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu putea fi amânată. Acest lucru este evident dacă se au în vedere faptul binecunoscut că în materia reparaţiilor pentru proprietăţile imobiliare de care au fost deposedate cultele religioase în perioada regimului totalitar s-a întârziat mult, precum şi împrejurarea că măsura luată prin ordonanţă vizează în mod direct şi imediat un interes public major, insistent subliniat în cuprinsul ordonanţei, în nota de fundamentare a acesteia, cât şi în expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, şi anume acela al degrevării bugetului public naţional de sarcina privind asigurarea mijloacelor necesare pentru finanţarea activităţilor de restaurare, întreţinere şi conservare a patrimoniului naţional cultural şi religios al Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor, a cărui importanţă este atât de cunoscută atât în ţară, cât şi în străinătate.

De altfel, este de observat că, prin Decizia nr. 234 din 20 decembrie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 149 din 11 aprilie 2000, Curtea Constituţională, analizând, într-un alt context, condiţia prevăzută de art. 114 alin. (4) din Constituţie, pentru emiterea ordonanţelor de urgenţă, înainte de revizuirea acesteia, a statuat, de principiu, că "existenţa «cazului excepţional», de care textul constituţional condiţionează posibilitatea Guvernului de a recurge la această modalitate de delegare legislativă, este justificată prin nenumăratele demersuri ale unor persoane, făcute după căderea regimului comunist, în vederea restituirii bunurilor imobile confiscate sau naţionalizate după anul 1940 de regimurile totalitare, precum şi prin «obligaţiile asumate de România», între care se numără şi restituirea comunităţilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale".

Acest considerent cu evidentă valoare de principiu este aplicabil, în opinia noastră, mutatis mutandis, şi în cazul justificării cazului extraordinar prevăzut în actuala redactare a textului art. 115 alin. (4) din Constituţie.

Considerăm, de asemenea, semnificativ pentru concluzia pe care o susţinem, cu privire la justificarea şi la urgenţa reglementării situaţiei extraordinare, faptul că ordonanţa de urgenţă a fost adoptată de Guvernul în funcţie înainte de alternanţa la guvernare, care a intervenit în decembrie 2004, în timp ce legea de aprobare a ordonanţei a fost adoptată de Camera Deputaţilor în calitate de Cameră decizională, cu votul majorităţii constituite după această dată.

Având în vedere cele de mai sus, opinăm că, în cauză, legea pentru aprobarea, cu modificări şi completări, a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004 este constituţională, întrucât condiţiile prevăzute de Legea fundamentală pentru emiterea ordonanţei de urgenţă - existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată şi obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul ordonanţei - erau îndeplinite.

II. Considerăm că în mod greşit, prin dispozitivul deciziei pronunţate, cu votul majorităţii membrilor Curţii Constituţionale, s-a constatat neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004.

Prin pronunţarea acestei soluţii, Curtea Constituţională şi-a încălcat competenţa prevăzută de art. 146 din Constituţie.

În cauză, Curtea Constituţională a fost sesizată, conform dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, numai cu privire la neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004, înainte de promulgarea acesteia.

Or, în cadrul controlului prealabil de constituţionalitate a legilor, prevăzut de art. 146 lit. a) din Constituţie, Curtea nu se poate pronunţa în sensul declarării neconstituţionalităţii unei ordonanţe emise de Guvern.

Apreciem că numai în mod indirect, în considerentele deciziei, Curtea putea, analizând constituţionalitatea legii de aprobare a ordonanţei, să se refere la nerespectarea condiţiilor constituţionale de adoptare a acesteia, în situaţia în care a reţinut că legea este neconstituţională pentru acest motiv.

Conform sistemului nostru constituţional, ordonanţele emise de Guvern nu pot forma decât obiect al controlului ulterior de constituţionalitate, prevăzut de art. 146 lit. d) din Constituţie, care poate fi declanşat numai pe calea unei excepţii ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau, direct, de către Avocatul Poporului.

Judecător, Judecător, Judecător, Judecător,

Aspazia Cojocaru Constantin Doldur Acsinte Gaspar Kozsokar Gabor