referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenționale, cu modificările ulterioare
Dosar nr. 2.372/1/2020
| Corina-Alina Corbu | - președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului |
| Laura-Mihaela Ivanovici | - președintele Secției I civile |
| Marian Budă | - președintele Secției a II-a civile |
| Denisa Angelica Stănișor | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal |
| Simona Gina Pietreanu | - judecător la Secția I civilă |
| Eugenia Pușcașiu | - judecător la Secția I civilă |
| Georgeta Stegaru | - judecător la Secția I civilă |
| Carmen Elena Popoiag | - judecător la Secția I civilă |
| Bianca Elena Țăndărescu | - judecător la Secția I civilă |
| Ianina Blandiana Grădinaru | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Rodica Zaharia | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Cosmin Horia Mihăianu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Mărioara Isailă | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Veronica Magdalena Dănăilă | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Ionel Barbă | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Gheza Attila Farmathy | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Mădălina Elena Grecu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Mariana Constantinescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Adriana Florina Secrețeanu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluționarea Dosarului nr. 2.372/1/2020, a fost constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 37 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul).
Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.
La ședința de judecată participă doamna Elena Adriana Stamatescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, formulată de Tribunalul București - Secția a V-a civilă în Dosarul nr. 22.307/299/2019.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; părțile au depus, în termen legal, puncte de vedere asupra chestiunii de drept; la dosar au fost depuse memorii amicus curiae de către Asigurarea Românească - ASIROM Vienna Insurance Group - S.A., Omniasig Vienna Insurance Group - S.A., G.N.P. Guia Naghi și Asociații S.C.A.
De asemenea referă asupra faptului că au fost transmise de către instanțele naționale opiniile teoretice exprimate de judecători, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.
În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:
Prin Încheierea din 4 august 2020, dată în Dosarul nr. 22.307/299/2019, Tribunalul București - Secția a V-a civilă a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: dacă în ceea ce privește sancțiunile contravenționale aplicate prin decizii ale Consiliului Concurenței în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 21/1996), sunt aplicabile dispozițiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenționale (Legea nr. 203/2018).
Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 8 septembrie 2020, cu nr. 2.372/1/2020, termenul de judecată fiind stabilit la 9 noiembrie 2020.
Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare - forma în vigoare la data sesizării:
Articolul 55
(1)Constituie contravenții și se sancționează cu amendă de la 0,5% la 10% din cifra de afaceri totală realizată în anul financiar anterior sancționării următoarele fapte, săvârșite cu intenție sau din neglijență de întreprinderi sau asociații de întreprinderi:
a)încălcarea prevederilor art. 5 și 6 din prezenta lege, precum și a prevederilor art. 101 și 102 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene;
b)nenotificarea unei concentrări economice, potrivit prevederilor art. 13 alin. (1) și (2), înainte de punerea în aplicare a acesteia, cu excepția cazului în care sunt incidente prevederile art. 13 alin. (7) sau s-a acordat o derogare conform art. 13 alin. (8);
c)realizarea unei operațiuni de concentrare economică cu încălcarea prevederilor art. 13 alin. (6)-(8);
d)punerea în practică a unei operațiuni de concentrare economică, declarată incompatibilă printr-o decizie a Consiliului Concurenței, potrivit prevederilor art. 47 alin. (4) lit. a);
e)neîndeplinirea unei obligații, a unei condiții sau a unei măsuri impuse printr-o decizie luată potrivit prevederilor prezentei legi. (...)
Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, astfel cum a fost modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 170/2020 privind acțiunile în despăgubire în cazurile de încălcare a dispozițiilor legislației în materie de concurență, precum și pentru modificarea și completarea Legii concurenței nr. 21/1996 (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 170/2020), publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 952 din 16 octombrie 2020 - forma în vigoare la data pronunțării:
Articolul 55
(1)Constituie contravenții și se sancționează cu amendă ce nu poate depăși 10% din cifra de afaceri totală mondială realizată de întreprinderea sau asocierea de întreprinderi în anul financiar anterior sancționării următoarele fapte, săvârșite cu intenție sau din neglijență de întreprinderi sau asocieri de întreprinderi:
a)încălcarea prevederilor art. 5 și 6 din prezenta lege, precum și a prevederilor art. 101 și 102 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene;
b)nenotificarea unei concentrări economice, potrivit prevederilor art. 13 alin. (1) și (2), înainte de punerea în aplicare a acesteia, cu excepția cazului în care sunt incidente prevederile art. 13 alin. (7) sau s-a acordat o derogare conform art. 13 alin. (8);
c)realizarea unei operațiuni de concentrare economică cu încălcarea prevederilor art. 13 alin. (6)-(8);
d)punerea în practică a unei operațiuni de concentrare economică, declarată incompatibilă printr-o decizie a Consiliului Concurenței, potrivit prevederilor art. 47 alin. (4) lit. a);
e)neîndeplinirea unei obligații, a unei condiții sau a unei măsuri impuse printr-o decizie luată potrivit prevederilor prezentei legi.
(1^1)Minimul amenzii pentru contravențiile prevăzute la alin. (1) lit. a)-e) nu poate fi mai mic de 0,5% din veniturile totale realizate pe teritoriul României de întreprindere sau asocierea de întreprinderi în anul financiar anterior sancționării.
Legea nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenționale:
Articolul 22
(...) (2) De la data intrării în vigoare a prezentei legi, contravenientul poate achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege și în acele situații în care actul normativ de stabilire a contravențiilor nu prevedea expres această posibilitate.
Prin Contestația la executare înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 București la 30 iulie 2019 cu nr. 22.307/299/2019, contestatoarea X - S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu intimata Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, anularea executării întreprinse împotriva sa în dosarul de executare, desființarea actelor de executare, obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată și restituirea taxei de timbru, arătând, în esență, că prin Decizia nr. xx din 20 decembrie 2018, Consiliul Concurenței a dispus, prin raportare la prevederile art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, sancționarea sa cu o amendă în cuantum de 519.597,56 lei pentru încălcarea art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 și art. 101 alin. (1) lit. a) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Contestatoarea a susținut că la data de 21 ianuarie 2019 și-a îndeplinit obligația care îi revenea, plătind suma de 41.833 lei, reprezentând jumătate din minimul amenzii, conform prevederilor art. 28 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001). A susținut că, deși și-a îndeplinit de bunăvoie obligația, s-a procedat în mod ilegal la executarea sa silită și că, întrucât Legea nr. 21/1996 și Legea nr. 203/2018 nu stabilesc norme derogatorii de la prevederile art. 28 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, în sensul inaplicabilității sistemului ablațiunii, se poate conchide că de acest sistem poate beneficia și contravenientul sancționat de Consiliul Concurenței pentru încălcarea prevederilor Legii nr. 21/1996.
La data de 17 octombrie 2019, Consiliul Concurenței a formulat cerere de intervenție principală, prin care a afirmat că înțelege să pretindă pentru sine un drept strâns legat de dreptul dedus judecății, pentru ca deciziile sale, emise potrivit prerogativelor legale recunoscute, să își atingă finalitatea și să fie executate în mod corespunzător; în subsidiar, a formulat o cerere de intervenție accesorie.
Instanța a respins cererea de intervenție principală formulată de Consiliul Concurenței, ca inadmisibilă, dar a admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de către această instituție.
Prin Sentința civilă nr. 7.905 din 4 decembrie 2019, Judecătoria Sectorului 1 București a respins contestația la executare ca neîntemeiată și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Consiliul Concurenței, reținând în esență că dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 au un caracter general, nefiind interzis pentru legiuitor să prevadă excepții de la prevederile art. 28, care reglementează posibilitatea achitării a jumătate din cuantumul minimului special al amenzii. Din formularea art. 61 din Legea nr. 21/1996 trebuie reținut că dreptul prevăzut de dispozițiile art. 28 a fost suprimat în cazul contravențiilor prevăzute la art. 53 lit. d) și e), care sunt de un pericol social mai redus decât fapta care se află la baza contestației la executare. Prin urmare, a apreciat că nu este aplicabilă Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 în cazul unor contravenții de un pericol social mai ridicat, cum este cazul celei care face obiectul cererii deduse judecății, pentru care sancțiunea a fost stabilită printr-o decizie a Consiliului Concurenței.
Nu era necesar să se prevadă expres că dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 nu sunt aplicabile în cazul contravențiilor prevăzute de art. 55 din Legea nr. 21/1996, deoarece, prin prisma formulării textului, se antamează o interpretare per a contrario, în sensul că în cazul altor contravenții aceste dispoziții nu se aplică.
Împotriva acestei sentințe a declarat apel contestatoarea, criticând-o pentru motive ce vizează, în esență, următoarele aspecte: greșita aplicare a prevederilor legale din perspectivă temporală și ignorarea prevederilor art. 22 din Legea nr. 203/2018, precum și greșita admitere în principiu a cererii de intervenție accesorie formulate de Consiliul Concurenței. A susținut că prin intrarea în vigoare a Legii nr. 203/2018 a avut loc o modificare a tuturor actelor normative speciale, fiind recunoscut dreptul contravenientului de a achita jumătate din minimul special al amenzii în scopul stingerii obligației de plată. Deși intenția legiuitorului a fost ca acest sistem să se aplice tuturor contravenienților, în baza unei interpretări a Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, în forma anterioară Legii nr. 203/2018, instanța a procedat la o negare a drepturilor societății. Legea nr. 21/1996 are, indubitabil, caracterul unui act normativ special, care nu conținea, la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 203/2018, vreo prevedere de natură să excludă de la aplicare, pentru faptele contravenționale reglementate de art. 55 din Legea nr. 21/1996, dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001. Din momentul intrării în vigoare a Legii nr. 203/2018, o astfel de interpretare este exclusă, prevăzându-se expres în cuprinsul art. 22 faptul că toți contravenienții beneficiază de sistemul ablațiunii, orice altă prevedere contrară fiind considerată abrogată implicit. Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 este aplicabilă contravențiilor săvârșite în materia concurenței întrucât reprezintă reglementarea generală în materie; când legiuitorul a înțeles să deroge de la reglementarea de drept comun, a prevăzut acest lucru în mod expres în Legea nr. 21/1996, iar unde nu există normă de excepție, completarea cu prevederile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 se subînțelege; în prezent, sistemul ablațiunii reprezintă regula, iar excepțiile prevăzute de art. 61 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 nu vizează și contravenția săvârșită de contestatoare, concluzia fiind în sensul aplicabilității sistemului ablațiunii.
Apelanta a învederat, totodată, că se află în dezbatere publică un proiect de ordonanță de urgență pentru modificarea Legii nr. 21/1996, prin care se urmărește exceptarea contravențiilor constând în încălcarea prevederilor acestei legi de la regimul de drept comun reprezentat de Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 și de la sistemul ablațiunii; a susținut că, până la intrarea în vigoare a acestui act normativ, sistemul ablațiunii este de aplicabilitate generală.
Prin cererea depusă în ședința publică din 17 iulie 2020, intimatul-intervenient Consiliul Concurenței a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept:
În raport cu dispozițiile art. 5, art. 25 alin. (1) lit. b), art. 51 alin. (1), art. 55 alin. (1), art. 57 alin. (2)-(5), art. 60 alin. (1), (5) și (6) și art. 61 alin. (1) și (2) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care evidențiază un regim de constatare și sancționare a practicilor anticoncurențiale distinct și independent de prevederile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare, se poate reține incidența art. 22 din Legea nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenționale în ceea ce privește sancțiunile contravenționale aplicate prin deciziile Consiliului Concurenței în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea concurenței?
Reținând atât admisibilitatea, cât și oportunitatea dezlegării chestiunii de drept, în temeiul art. 519 și art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, tribunalul a reformulat întrebarea, prin reducerea acesteia la esența problemei de drept a cărei dezlegare se solicită, anume dacă în ceea ce privește sancțiunile contravenționale aplicate prin decizii ale Consiliului Concurenței în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 sunt aplicabile dispozițiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018. De asemenea, în temeiul dispozițiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, a dispus suspendarea judecății.
Instanța de trimitere a constatat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării Înaltei Curți de Casație si Justiție prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, pentru argumentele expuse în continuare.
Prima cerință, care reiese din analiza dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, respectiv existența unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanță, este îndeplinită, cauza având ca obiect o contestație la executare, astfel că hotărârea ce va fi pronunțată de tribunal va fi definitivă, potrivit art. 260 alin. (1) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare (Codul de procedură fiscală), și art. 718 alin. (1) din Codul de procedură civilă.
A doua condiție vizează existența unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei. Tribunalul a constatat că, în speță, nu este vorba despre o problemă care să țină de circumstanțele de fapt ale litigiului, ci de o veritabilă problemă de drept, ce constă în interpretarea dispozițiilor art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018, prin raportare la dispozițiile art. 61 și art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, respectiv în ce măsură sistemul ablațiunii reglementat de art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 este aplicabil în cazul contravențiilor prevăzute și sancționate de Legea nr. 21/1996, cu referire, în special, la sancțiunile contravenționale aplicate prin decizii ale Consiliului Concurenței, în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996.
De lămurirea acestei chestiuni de drept depinde soluționarea pe fond a cauzei, stingerea creanței fiscale ce constă în amenda aplicată contestatoarei prin decizia Consiliului Concurenței, în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, în modalitatea plății a jumătate din minimul special al amenzii prevăzute de lege, constituind principalul motiv al contestației la executare, prin care se urmărește anularea executării silite declanșate împotriva contestatoarei, precum și, față de soluția primei instanțe, principala critică adusă sentinței, prin intermediul căii de atac a apelului.
În ceea ce privește condiția de admisibilitate referitoare la noutatea chestiunii de drept a cărei rezolvare de principiu se solicită, tribunalul a apreciat că este îndeplinită în prezenta cauză, în condițiile în care chestiunea de drept își are izvorul în Legea nr. 203/2018, intrată în vigoare relativ recent (24 august 2018), mecanismul pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept răspunzând intenției legiuitorului de a preveni practica neunitară a instanțelor de judecată în materie și de a evita paralelismul și suprapunerea cu recursul în interesul legii. În egală măsură, tribunalul a notat că nu există un număr semnificativ de hotărâri judecătorești care să fi soluționat diferit această chestiune, așa încât mecanismul legal de unificare a practicii judiciare să fie cel al recursului în interesul legii. În plus, hotărârile care au fost deja pronunțate cu privire la această chestiune nu au devenit definitive, fiind pronunțate de judecătorii în primă instanță și aflându-se fie în termenul de declarare a apelului, fie în curs de soluționare a apelului, motiv pentru care nu prezintă caracterul unei practici judiciare conturate și constante, astfel încât mecanismul cu funcție de prevenție al hotărârii prealabile să fie înlăturat.
Se justifică, în acest context, necesitatea sesizării instanței supreme, din perspectiva opiniilor divergente exprimate în materie, prin soluțiile de practică judiciară pronunțate până în prezent de instanțele învestite, fără să se poată constata cristalizarea unei jurisprudențe suficient de bine închegate încât să lipsească de obiect și efect real, util, prezenta sesizare.
Aceste aspecte sunt de natură să releve nu numai caracterul de noutate al chestiunii de drept, deoarece derivă din interpretarea și aplicarea unor dispoziții legale relativ recent intrate în vigoare, care conțin norme adoptate în virtutea principiului aplicării imediate a legii și care au conferit o arie largă de aplicabilitate acestui act normativ, dar și dificultatea problemei de drept, ce poate fi considerată controversată, prin prisma soluțiilor diferite de practică judiciară și a inexistenței unor opinii doctrinare consacrate asupra acestei chestiuni, față de interpretarea diferită a dispozițiilor legale, ce poate avea consecințe importante sub aspectul soluționării pe fond a cauzei.
Totodată, tribunalul a reținut că instanța supremă nu a statuat asupra acestei chestiuni care, de altfel, nu formează obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Apelanta-contestatoare a susținut că intrarea în vigoare a Legii nr. 203/2018 a determinat modificarea tuturor actelor normative speciale, sub aspectul dreptului contravenientului de a achita jumătate din minimul special al amenzii în scopul stingerii obligației de plată, intenția legiuitorului fiind ca acest sistem să se aplice tuturor contravenienților. Legea nr. 21/1996 are caracterul unui act normativ special care nu conținea, la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 203/2018, vreo prevedere care să excludă de la aplicare, pentru faptele contravenționale reglementate de art. 55 din Legea nr. 21/1996, dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001. Din momentul intrării în vigoare a Legii nr. 203/2018 o astfel de interpretare este exclusă, prevăzându-se expres în cuprinsul art. 22 faptul că toți contravenienții beneficiază de sistemul ablațiunii, orice altă prevedere contrară fiind considerată abrogată implicit. În prezent, sistemul ablațiunii reprezintă regula, iar excepțiile prevăzute de art. 61 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 nu vizează și contravenția săvârșită de contestatoare, concluzia fiind în sensul aplicării sistemului ablațiunii.
Intimatul-intervenient Consiliul Concurenței a susținut că sistemul ablațiunii reglementat de art. 22 din Legea nr. 203/2018 nu este incident în cazul sancțiunilor aplicate prin decizii ale autorității de concurență, art. 61 din Legea nr. 21/1996 prevăzând expres că Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 se aplică, în anumite condiții și limite, doar contravențiilor de procedură prevăzute de art. 53 lit. d) și e), nu și pentru practici anticoncurențiale. Regula este în sensul inaplicabilității Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, excepția fiind reprezentată de aplicarea în mod limitativ a acestui act normativ. Din interpretarea teleologică a Legii nr. 203/2018 și pornind de la însăși rațiunea pentru care a fost adoptată, reiese că aceasta vizează doar procesele-verbale ca acte de constatare și sancționare a contravențiilor, nu și alte acte prin care autoritățile publice constată contravenții, potrivit legislației proprii. Reglementarea art. 22 din Legea nr. 203/2018 are ca obiect exclusiv procesele-verbale de contravenție, față de dispoziția din alineatul (1), care reprezintă norma de aplicare în timp. Legea nr. 203/2018 vizează exclusiv reglementări grefate pe norme de drept material din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, din interpretarea art. 25 alin. (1) lit. b) și art. 51 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 rezultând că voința legiuitorului a fost de a crea un cadru legislativ propriu al dreptului concurenței, cu normă sancționatorie distinctă, care diferă de cadrul instituit prin Ordonanța Guvernului nr. 2/2001. Aplicarea prevederilor Legii nr. 203/2018 contravențiilor prevăzute de Legea nr. 21/1996 ar înlătura caracterul disuasiv al amenzilor prevăzute de această lege. În cazul în care s-ar admite posibilitatea achitării amenzii în condițiile prevăzute de Legea nr. 203/2018, s-ar ignora limitele sancțiunilor prevăzute de Legea nr. 21/1996 și s-ar ajunge în situația în care operatorilor economici care încalcă regulile de concurență să le fie aplicate sancțiuni simbolice, ceea ce ar goli de conținut prevederile Legii nr. 21/1996. Interpretarea potrivit căreia prevederile Legii nr. 203/2018 se aplică amenzilor dispuse de Consiliul Concurenței încalcă principiile statuate la nivel european, cu referire la Directiva Uniunii Europene nr. 1/2019 și jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene în cauze precum C-106/89, C-397/01 și C-17/89.
Intimata Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili nu a formulat un punct de vedere cu privire la chestiunea de drept în discuție.
După comunicarea raportului, în condițiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, apelanta-contestatoare și intimatul-intervenient au depus, în termen legal, prin avocat, respectiv consilier juridic, puncte de vedere asupra chestiunii de drept.
Apelanta-contestatoare a susținut că nu este îndeplinită condiția noutății chestiunii de drept, dat fiind faptul că dispoziția legală a cărei interpretare se solicită a intrat în vigoare de mai bine de doi ani și a generat deja practică neunitară, ceea ce nu mai permite apelul la mecanismul de unificare a practicii reprezentat de hotărârea prealabilă. Asupra fondului a dezvoltat considerentele expuse în fața instanței de sesizare.
Intimatul-intervenient Consiliul Concurenței, apreciind îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării, a solicitat admiterea acesteia, în sensul ce rezultă din raportul întocmit de judecătorii-raportori.
Completul de judecată învestit cu soluționarea apelului în Dosarul nr. 22.307/299/2019 a reținut că, din economia dispozițiilor art. 60 și 61 din Legea nr. 21/1996, se poate desprinde concluzia că intenția legiuitorului a fost aceea ca regimul juridic prevăzut de Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, care constituie norma generală în materie contravențională, să fie aplicabil, în completare, numai în cazul faptelor prevăzute de art. 53 lit. d) și e), însă nu integral, chiar și în aceste situații fiind înlăturate în mod expres de la aplicare dispozițiile art. 28 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001. Interpretând per a contrario dispozițiile art. 61 din Legea nr. 21/1996 și ținând cont în mod corespunzător de faptul că dispozițiile acestei legi au caracterul unei norme speciale, derogatorii de la norma generală cuprinsă în Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, tribunalul a apreciat că, în cazul contravențiilor prevăzute de art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, au fost excluse de la aplicare dispozițiile cu caracter general ale Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, inclusiv prevederile art. 28.
În această cheie se cuvin a fi interpretate dispozițiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018, care reglementează, în mod distinct, dreptul contravenientului de a achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege și în acele situații în care actul normativ de stabilire a contravențiilor nu prevedea expres această posibilitate. Astfel, actul normativ de stabilire a contravențiilor, în speță Legea nr. 21/1996, nu numai că nu prevede expres această posibilitate, ci chiar o exclude, într-o manieră expresă, în art. 61 alin. (1), pentru contravențiile prevăzute de art. 53 lit. d) și e), respectiv implicită, în cazul celorlalte contravenții, cu referire deci și la cele prevăzute de art. 55 alin. (1), conform interpretării sistematice a celor două texte legale (art. 60 și 61); așadar, dispozițiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 nu sunt aplicabile sancțiunilor contravenționale stabilite prin decizii ale Consiliului Concurenței, în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996.
La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele naționale au comunicat opinii teoretice ale magistraților asupra chestiunii de drept supuse dezlegării și un număr mic de hotărâri judecătorești în materie, din care a rezultat existența a două puncte de vedere.
Astfel, într-o opinie, s-a apreciat că Legea nr. 21/1996 distinge, în art. 60, în funcție de natura și gravitatea contravențiilor, între persoanele abilitate să le constate și să le sancționeze, precum și între actele prin care se realizează aceste operațiuni juridice. În acest sens, faptele prevăzute de art. 55 alin. (1) lit. a) sunt constatate și sancționate de către comisia sau Plenul Consiliului Concurenței, prin decizie, în timp ce faptele prevăzute de art. 53 lit. d) și e) se constată și se sancționează de către inspectorii de concurență, printr-un proces-verbal.
Ulterior realizării acestei distincții, Legea nr. 21/1996 prevede în art. 61 că faptelor prevăzute de art. 53 lit. d) și e) li se aplică, în completare, dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, cu excepția anumitor articole, printre care și art. 28, care reglementează posibilitatea contravenientului de a achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege.
Din economia art. 60 și 61 din Legea nr. 21/1996 se poate desprinde concluzia că intenția legiuitorului a fost aceea ca regimul juridic prevăzut de Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, care constituie norma generală în materie contravențională, să fie aplicabil, în completare, numai în cazul faptelor prevăzute de art. 53 lit. d) și e), însă nu integral, chiar și în aceste situații fiind înlăturate în mod expres de la aplicare dispozițiile art. 28 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.
Interpretând per a contrario prevederile art. 61 din Legea nr. 21/1996, ținând cont în mod corespunzător de faptul că dispozițiile acestei legi au caracterul unei norme speciale, derogatorii de la norma generală cuprinsă în Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, rezultă că, în cazul contravențiilor prevăzute de art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, au fost excluse de la aplicare dispozițiile cu caracter general ale Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, inclusiv prevederile art. 28.
În această cheie se cuvin a fi interpretate dispozițiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018, care reglementează, în mod distinct, dreptul contravenientului de a achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege și în acele situații în care actul normativ de stabilire a contravențiilor nu prevedea expres această posibilitate. Astfel, actul normativ de stabilire a contravențiilor, în speță Legea nr. 21/1996, nu numai că nu prevede expres această posibilitate, ci chiar o exclude, într-o manieră expresă, în art. 61 alin. (1), pentru contravențiile prevăzute de art. 53 lit. d) și e) sau implicită, în cazul celorlalte contravenții, cu referire deci și la cele prevăzute de art. 55 alin. (1).
Într-o altă opinie s-a considerat că în ceea ce privește sancțiunile contravenționale aplicate prin decizii ale Consiliului Concurenței, în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, sunt aplicabile dispozițiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018.
În argumentarea acestui punct de vedere s-a reținut că, din coroborarea dispozițiilor art. 60 și 61 din Legea nr. 21/1996, rezultă cu claritate că în cazul sancțiunilor contravenționale prevăzute de art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 se întocmește o decizie, și nu un proces-verbal, legiuitorul făcând clar distincția între proces-verbal și decizie în cadrul contravențiilor prevăzute de acest act normativ. Se poate observa că doar alin. (1) al art. 22 din Legea nr. 203/2018 face referire la procesele-verbale de sancționare a contravențiilor, nu și alineatul secund, care nu face trimitere la alin. (1) și nu este în legătură cu acesta din urmă. De asemenea în alin. (2) se constată că se face referire la actul normativ de stabilire a contravențiilor, neprezentând importanță, pentru aplicabilitatea art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018, tipul actului prin care se constată și se aplică sancțiunea. În plus, legiuitorul nu a instituit o derogare expresă de la aplicabilitatea dispozițiilor art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 în cazul contravențiilor prevăzute de Legea nr. 21/1996.
Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.
Din verificările efectuate rezultă că instanța de contencios constituțional s-a pronunțat în repetate rânduri asupra constituționalității dispozițiilor art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, constatând că acestea sunt conforme legii fundamentale.
Astfel, prin Decizia nr. 191 din 9 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 11 iulie 2019, Curtea a reținut că „20. (...) asupra soluției legislative instanța de contencios constituțional s-a mai pronunțat, sens în care sunt, spre exemplu, Decizia nr. 556 din 7 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 15 august 2007, Decizia nr. 243 din 4 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 288 din 14 aprilie 2008, sau Decizia nr. 490 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 92 din 6 februarie 2014. Cu acele prilejuri, Curtea a arătat că, având în vedere impactul încălcărilor regulilor de concurență, care produc consecințe grave atât economiei în ansamblul său, cât și, în mod direct, consumatorilor și celorlalte întreprinderi de pe piață, pentru a fi eficiente, sancțiunile trebuie să transmită un puternic mesaj de descurajare contravenienților și să fie într-un cuantum necesar realizării efectului disuasiv. Regimul sancționator contravențional aplicabil în domeniul concurenței comportă anumite trăsături specifice, cum ar fi amenzile prevăzute în cuantumuri foarte ridicate și aplicabilitatea limitată a dreptului comun în materie contravențională. (...) 23. Reglementarea unor contravenții și a sancțiunilor aplicabile are drept consecință diminuarea patrimoniului operatorului economic, dar aceasta este o măsură justificată obiectiv și rațional, de imperativul protejării interesului social și al ordinii de drept, prin adoptarea unor reguli specifice de preîntâmpinare și sancționare a faptelor care generează sau ar putea genera fenomene economice negative (a se vedea, ad similis, Decizia nr. 308 din 13 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 25 iulie 2013, și Decizia nr. 128 din 10 martie 2016, precitată, paragraful 16). În acest context, Curtea constată că potrivit art. 44 alin. (9) din Constituție, bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracțiuni ori contravenții pot fi confiscate numai în condițiile legii. 24. (...) art. 1 paragraful 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale permite statelor contractante să adopte legile pe care le consideră necesare pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții sau a „amenzilor“. Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, autoritățile naționale sunt cele care decid, în primul rând, ce fel de „amendă“ trebuie aplicată, deciziile luate în acest domeniu implicând o apreciere a problemelor politice, economice și sociale, apreciere pe care Convenția o lasă în competența statelor membre, acestea având la dispoziție o largă marjă de apreciere (a se vedea Decizia de inadmisibilitate din 21 martie 2006, pronunțată în Cauza Valico - S.R.L. împotriva Italiei, Decizia de inadmisibilitate din 19 noiembrie 2013, pronunțată în Cauza Elecctrosan - S.R.L. împotriva României, paragraful 17, și Hotărârea din 18 iunie 2013, pronunțată în Cauza S.C. Complex Herta Import Export - S.R.L. Lipova împotriva României, paragraful 32). (...) 34. În ceea ce privește normele naționale ce reglementează în materie de concurență, criticate în prezenta cauză, acestea constituie o transpunere a prevederilor europene, care s-a realizat prin mai multe acte normative, în acest sens fiind, spre exemplu, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 75/2010 privind modificarea și completarea Legii concurenței nr. 21/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 6 iulie 2010. Acest act normativ a fost adoptat cu scopul de a putea fi aplicate eficient la nivel național prevederile art. 101 și 102 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, atât din punctul de vedere al deciziilor pe care autoritatea națională de concurență are competența, în temeiul Regulamentului Consiliului (CE) nr. 1/2003, să le adopte, cât și din punctul de vedere al obligațiilor de cooperare pe care Consiliul Concurenței le are în raporturile cu Comisia Europeană și celelalte autorități de concurență din statele membre (...)“.
Aceste considerente au fost reluate și în Decizia nr. 318 din 9 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 781 din 27 august 2020.
Până în prezent, Curtea Constituțională nu s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018.IX. Raportul asupra chestiunii de drept
Prin raportul întocmit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori, constatând îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, au apreciat că dispozițiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 nu sunt aplicabile în ceea ce privește sancțiunile contravenționale aplicate prin decizii ale Consiliului Concurenței în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996.
Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:
Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“.
Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite cumulativ, și anume:
a)existența unei cauze aflate în curs de judecată;
b)cauza care face obiectul judecății să se afle pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, al unei curți de apel sau al unui tribunal;
c)instanțele mai sus menționate să judece cauza în ultimă instanță;
d)să existe o chestiune de drept de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzei respective;
e)chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate șif) aceasta să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii sau al unei statuări anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
În plus, jurisprudența a subliniat necesitatea ca problema de drept să fie reală, să prezinte un grad de dificultate suficient de mare și să suscite interpretări diferite sau contradictorii ale unui text de lege.
Aceste condiții sunt îndeplinite.
Astfel, litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea este în curs de judecată, iar cauza care face obiectul judecății se află în competența Tribunalului București - Secția a V-a civilă, învestit în ultimă instanță cu judecata apelului, conform dispozițiilor art. 718 alin. (1), cu aplicarea art. 483 alin. (2) teza finală din Codul de procedură civilă.
Este întrunită și cerința care impune o legătură de dependență dintre chestiunea de drept a cărei se dezlegare se solicită și soluționarea pe fond a cauzei.
Prin contestația la executare dedusă judecății în Dosarul nr. 22.307/299/2019, în care a fost formulată sesizarea, s-a solicitat anularea executării silite declanșate de Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, privitoare la plata unei amenzi contravenționale aplicate în temeiul art. 55 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 21/1996, susținându-se că obligația de plată a fost executată prin achitarea unei sume reprezentând jumătate din minimul amenzii, conform dispozițiilor art. 28 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 și ale art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018.
Titularul sesizării pretinde Înaltei Curți de Casație și Justiție să dezlege, cu caracter de principiu, dacă dispozițiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 sunt incidente în ceea ce privește sancțiunile contravenționale aplicate prin decizii ale Consiliului Concurenței în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996.
Or, având în vedere motivele expuse în sentința prin care a fost respinsă contestația la executare și criticile formulate de contestatoare în apel, dezlegarea solicitată instanței supreme asigură cerința care impune raportul de dependență între chestiunea de drept și soluționarea pe fond a cauzei. Problema în examinare privește sfera de aplicare a prevederilor art. 28 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 după intrarea în vigoare a dispozițiilor art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018, iar interpretarea dată de instanțele naționale este diferită, conturându-se premisele apariției jurisprudenței neunitare.
De asemenea este îndeplinită condiția noutății chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, deoarece își are izvorul într-o reglementare de dată relativ recentă, Legea nr. 203/2018, căreia instanțele nu i-au dat încă, în mod definitiv, o anumită interpretare; hotărârile judecătorești identificate, prin care s-a dat o interpretare diferită chestiunii de drept care face obiectul sesizării, se află în curs de judecată în apel.
Evidențele consultate relevă lipsa unei statuări anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra chestiunii de drept, precum și faptul că aceasta nu formează obiect al unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Instituția ablațiunii privește regimul sancționator în dreptul contravențional și reprezintă o modalitate de stingere a răspunderii, prin facilitatea legală, recunoscută contravenientului, de a achita jumătate din minimul amenzii contravenționale, într-un termen scurt.
Prin Legea nr. 203/2018 s-a urmărit facilitarea plății acestora, prin constituirea unui cont unic de plată și simplificarea procedurilor de urmărire a încasării amenzilor. Totodată, Legea nr. 203/2018 a adus modificări Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, prevăzând în art. 22 alin. (2) aplicarea sistemului ablațiunii și în situațiile în care actele normative de stabilire a contravențiilor nu prevedeau în mod expres această posibilitate.
Înalta Curte de Casație și Justiție a fost chemată să statueze dacă, în ceea ce privește sancțiunile contravenționale aplicate de Consiliul Concurenței în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, sunt aplicabile dispozițiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018, potrivit cărora „De la data intrării în vigoare a prezentei legi, contravenientul poate achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege și în acele situații în care actul normativ de stabilire a contravențiilor nu prevedea expres această posibilitate“.
Conform principiilor de drept, legea generală se aplică în orice materie și în toate cazurile, mai puțin în acelea în care legiuitorul a stabilit un regim special și derogatoriu, instituind în anumite materii reglementări speciale, prioritare față de norma de drept comun. Caracterul prioritar al normei speciale decurge din însăși finalitatea adoptării ei, demonstrând intenția legiuitorului de a deroga de la norma generală, prin prevederi de strictă interpretare și aplicare.
În acest sens, dispozițiile art. 15 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prevăd următoarele: „(1) O reglementare din aceeași materie și de același nivel poate fi cuprinsă într-un alt act normativ, dacă are caracter special față de actul ce cuprinde reglementarea generală în materie.
(2)Caracterul special al unei reglementări se determină în funcție de obiectul acesteia, circumstanțiat la anumite categorii de situații, și de specificul soluțiilor legislative pe care le instituie.
(3)Reglementarea este derogatorie dacă soluțiile legislative referitoare la o situație anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie, aceasta din urmă păstrându-și caracterul său general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri.“
Problema de drept aflată în dezbatere impune verificarea măsurii în care Legea nr. 21/1996 nu prevedea expres posibilitatea contravenientului de a achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege ori, dimpotrivă, o excludea, ceea ce impune un examen al compatibilității dintre cele două reglementări și implică operațiunea de calificare a textelor de lege menționate în sesizare, pentru a se stabili dacă au caracterul unor norme speciale sau al unora generale, pentru a se da ulterior eficiență principiilor specialia generalibus derogant, respectiv generalia specialibus non derogant.
Potrivit acestor reguli, norma specială, fiind derogatorie de la norma generală, se aplică cu prioritate, chiar și atunci când este anterioară normei generale, ori de câte ori o ipoteză intră sub incidența prevederilor sale, iar norma specială nu poate fi modificată sau abrogată de o normă generală ulterioară decât în mod expres.
Pentru aspectele pe care nu le reglementează, norma specială, care este de strictă interpretare și aplicare, se completează cu norma generală, în măsura în care conținutul normativ al reglementării generale nu este exclus de la aplicare de specificul normativ diferit al legii speciale.
Dacă Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 și dispozițiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 reprezintă norma generală în materie contravențională, Legea nr. 21/1996, reglementând materia concurenței, a instituit un regim sancționator propriu în domeniu, cu un dublu rol, de amendare a conduitei ilicite și de descurajare a săvârșirii unor fapte similare.
Practicile anticoncurențiale interzise și sancționate de Legea nr. 21/1996 sunt fapte de o gravitate crescută și au un impact însemnat asupra mediului concurențial și asupra consumatorilor, în considerarea valorilor sociale protejate prin acest act normativ, motiv pentru care nivelul sancțiunilor care pot fi aplicate este unul extrem de ridicat, de natură a da sens și eficiență dublului rol evocat anterior.
Și instanța de contencios constituțional a reținut în jurisprudența sa că regimul sancționator contravențional aplicabil în domeniul concurenței are trăsături specifice, cum ar fi amenzile prevăzute în cuantumuri foarte ridicate, aplicabilitatea limitată a dreptului comun în materie contravențională, spre deosebire de aplicabilitatea normelor europene și a jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene și o individualizare a sancțiunii distinctă de cea a altor contravenții (a se vedea, spre exemplu, Decizia Curții Constituționale nr. 490 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 92 din 6 februarie 2014).
Caracterul special al dispozițiilor legale care reglementează încălcarea normelor de concurență rezultă și din modalitatea de constatare și de sancționare a contravențiilor.
Spre deosebire de norma generală - Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 - care, în art. 15 alin. (1), consacră procesul-verbal ca instrument juridic prin care se aplică sancțiunea contravențională, Legea nr. 21/1996 prevede două tipuri de acte de sancționare: decizii ale autorității de concurență (prin intermediul cărora se constată și se sancționează faptele cu un grad de pericol social ridicat), precum și procese-verbale de sancționare (prin care se constată și se sancționează faptele cu un grad de pericol social mai redus).
În privința faptelor anticoncurențiale, legea a stabilit un cadru juridic propriu al sancțiunii pecuniare, cu un conținut normativ diferit de cel al regulilor din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, care să îndeplinească cerința respectării caracterului disuasiv, în vederea asigurării în principal a disciplinării pentru viitor a conduitei entității economice destinatare a deciziei Consiliului Concurenței.
Astfel, potrivit art. 25 din Legea nr. 21/1996, constatarea contravențiilor în materie de concurență este rezultatul unei analize complexe, care presupune întocmirea unui raport de investigație de către inspectorii de concurență, existența încălcării legii fiind constatată de forul decizional al autorității de concurență.
Cu excepția celor două contravenții de procedură prevăzute de art. 53 lit. d) și e) din Legea nr. 21/1996, în cazul cărora aplicarea sancțiunilor revine inspectorilor de concurență, care întocmesc un proces-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii, în conformitate cu art. 60 alin. (2), pentru celelalte contravenții, reglementate de art. 53 lit. a)-c), art. 54 și 55, procedura sancționatorie presupune parcurgerea a două etape: investigarea practicii presupus anticoncurențiale și luarea măsurilor corective în cazul în care rezultatul investigației duce la concluzia existenței încălcării aduse Legii nr. 21/1996. De asemenea, constatarea și aplicarea sancțiunilor se realizează prin decizie a comisiilor ori a plenului Consiliului Concurenței, potrivit art. 60 alin. (3)-(5).
Spre deosebire de dreptul comun, deciziile emise de autoritatea de concurență pot fi atacate în 30 de zile de la comunicare la Curtea de Apel București - Secția de contencios administrativ și fiscal, în conformitate cu art. 60 alin. (6) din Legea nr. 21/1996.
Aspectele prezentate și reglementarea unei politici de clemență proprii, care va fi expusă mai jos, relevă că abordarea materiei concurenței de către lege este una specifică, de natură să confere răspunderii în domeniu un profil aparte, distinct de cel al răspunderii contravenționale de drept comun.
Pornind de la aceste premise, urmează a se verifica măsura în care norma specială (Legea nr. 21/1996) se completează cu norma generală în materie contravențională [Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 și art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018].
De principiu, o atare completare este posibilă, dar numai în măsura în care conținutul normativ al reglementării generale nu este exclus de la aplicare de specificul normativ diferit al legii speciale.
Contravențiile pe care Legea nr. 21/1996 le prevede, în art. 53-55, sunt unele caracterizate de un grad de pericol social ridicat.
În timp ce contravențiile prevăzute de art. 53 se sancționează cu amendă de la 0,1% la 1% din cifra de afaceri totală realizată în anul financiar anterior sancționării, în cazul celor reglementate de art. 55 procentele sunt cuprinse între 0,5% și 10%. În urma modificării Legii nr. 21/1996, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 170/2020, limita minimă a amenzii se raportează la veniturile totale realizate pe teritoriul României de întreprindere sau de asocierea de întreprinderi în anul financiar anterior sancționării; în situația în care amenda aplicată depășește limita minimă, aceasta se raportează la cifra de afaceri totală mondială realizată de întreprinderea sau asocierea de întreprinderi în anul financiar anterior sancționării.
Potrivit art. 61 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, „Contravențiilor prevăzute de art. 53 lit. d) și e) li se aplică prevederile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, cu excepția art. 5, 8, 28, 29, 32 și 34 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare“.
Utilizând raționamentul per a contrario, celorlalte contravenții prevăzute de Legea nr. 21/1996 nu li se aplică prevederile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001.
Cum folosirea acestui argument poate fi neconcludentă, mai ales atunci când, pornindu-se de la o ipoteză de excepție, se afirmă regula opusă, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept reține că fizionomia specifică a răspunderii contravenționale de drept al concurenței, conturată din analiza efectuată mai sus, conduce spre același rezultat.
Art. 61 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 este singura normă de trimitere la Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, pe care Legea nr. 21/1996 o prevede.
În conformitate cu art. 56 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, „Prin excepție de la prevederile art. 53 și art. 55 alin. (1) din prezenta lege și ale art. 8 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, în cazul întreprinderii sau asociației de întreprinderi nou-înființate, care nu a înregistrat cifra de afaceri în anul anterior sancționării, aceasta va fi sancționată cu:
a)amendă de la 10.000 lei la 1.000.000 lei, în cazul contravențiilor prevăzute la art. 53;
b)amendă de la 15.000 lei la 2.500.000 lei, în cazul contravențiilor prevăzute la art. 55 alin. (1)“.
Acest text nu este unul de trimitere, ci unul derogatoriu, de excepție, deci de strictă interpretare și are ca obiect de reglementare doar limitele amenzii.
Ca atare, el nu poate fi folosit ca argument pentru a se considera că toate celelalte norme din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 ar fi aplicabile în materia pe care Legea nr. 21/1996 o reglementează; dimpotrivă, art. 56 alin. (2) trebuie citit în corelație cu art. 61, prezentat mai sus, care circumstanțiază limitele în care Legea nr. 21/1996 se completează cu Ordonanța Guvernului nr. 2/2001: contravențiile reglementate de art. 53 lit. d) și e).
De altfel, indicarea art. 8 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, în conținutul art. 56 alin. (2), este și inutilă, de vreme ce acest text este cuprins în enumerarea de norme inaplicabile din art. 61 din Legea nr. 21/1996.
Se impune, așadar, concluzia că, în condițiile specificului normativ al Legii nr. 21/1996, norma generală (prevederile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001) se aplică numai contravențiilor prevăzute de art. 53 lit. d) și e) și nici în cazul acestora în integralitate; din perspectiva supusă dezlegării, instituția ablațiunii este exclusă în ipoteza contravențiilor prevăzute de art. 53 lit. d) și e) din Legea nr. 21/1996.
Aceasta nu îngăduie interpretarea că, în cazul celorlalte contravenții prevăzute de norma specială, sistemul ablațiunii s-ar aplica, ci semnifică doar că norma generală nu mai completează norma specială, întrucât specificul normativ diferit al legii speciale o exclude de la aplicare.
În acest context, se impune precizarea că, fiind învestită cu analiza măsurii în care Legea nr. 21/1996 derogă de la norma generală în materie contravențională, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, în cuprinsul Deciziei nr. 3.202 din 8 octombrie 2018, a confirmat că normele din Legea nr. 21/1996 au caracter de lege specială și a constatat că regulile din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 sunt inoperante în ipotezele în care există dispoziții cu un conținut normativ diferit, cum este cazul regimului sancționator al contravențiilor. În cuprinsul aceleiași decizii s-a reținut că prevederile generale în materie de contravenție sunt incidente în domeniul concurenței doar pentru contravențiile de procedură la care se face referire în art. 53 lit. d) și e) din Legea nr. 21/1996.
Prin urmare, instituind o procedură specială și un regim sancționatoriu distinct și înlăturând de la aplicare dispozițiile art. 28 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 chiar și în cazul contravențiilor de procedură cu cel mai redus grad de pericol social, se impune concluzia că normele din Legea nr. 21/1996 reprezintă lex specialis, ceea ce face ca în materia concurenței sistemul ablațiunii să nu se aplice, cu o singură excepție, care va fi indicată în cele ce succedă.
Ulterior sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, Legea nr. 21/1996 a fost modificată prin art. 21 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 170/2020, iar art. 52 al legii i s-a adăugat al doilea alineat, potrivit căruia „Prin excepție de la dispozițiile art. 53-59, întreprinderile care se încadrează în categoria microîntreprinderilor au posibilitatea achitării amenzilor contravenționale aplicate prin actele administrative de sancționare emise de formațiunile deliberative ori de inspectorii de concurență, în conformitate cu art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenționale, cu modificările ulterioare“.
Acest text, aplicabil doar microîntreprinderilor, prevede în mod expres că sistemul ablațiunii este incident numai în situația prezentată, prin excepție de la prevederile legale supuse interpretării prin sesizarea de față.
Cum dezlegarea instanței supreme poartă asupra regulii, nu și asupra excepției și este una de principiu, așa cum rezultă din dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, aplicarea ei urmează să fie făcută în mod particular, ținând cont, de la caz la caz, de eventuala incidență a art. 52 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, astfel cum a fost modificat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 170/2020, care nu a format obiect al sesizării.
Un argument suplimentar în sprijinul acestei interpretări oferite regulii rezultă și din intenția legiuitorului, care a reglementat modalități specifice de individualizare a sancțiunilor în cazul săvârșirii unei contravenții în domeniul concurenței.
Dispozițiile art. 55 din Legea concurenței nr. 21/1996 sancționează faptele anticoncurențiale, evaluarea gravității încălcării realizându-se de la caz la caz, în vederea realizării obiectivului urmărit de legiuitor, enunțat în art. 1 („protecția, menținerea și stimularea concurenței și a unui mediu concurențial normal, în vederea promovării intereselor consumatorilor“).
Prin art. 57 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 21/1996 s-au stabilit criteriile în funcție de care se individualizează sancțiunile: gravitatea și durata faptei, iar potrivit tezei a doua a aceluiași alineat, prin instrucțiuni adoptate de către Consiliul Concurenței se stabilesc și celelalte elemente în funcție de care individualizarea sancțiunilor se face.
Articolul 57 alin. (2)-(5) din Legea nr. 21/1996 prevede următoarele: „(2) În cazul contravențiilor prevăzute la art. 55 alin. (1), dacă întreprinderea recunoaște, în mod expres, înainte de audieri, săvârșirea faptei anticoncurențiale și, acolo unde este cazul, propune remedii care duc la înlăturarea cauzelor încălcării, Consiliul Concurenței poate aplica o reducere a amenzii cu un procent cuprins între 10% și 30% din nivelul de bază determinat conform instrucțiunilor adoptate potrivit prevederilor alin. (1). În cazul acordării reducerii pentru recunoașterea faptei, nivelul amenzii va fi diminuat inclusiv când acesta este stabilit la minimul prevăzut de lege, fără ca amenda aplicată să fie mai mică de 0,2% din cifra de afaceri realizată în anul financiar anterior sancționării.
(3)Reducerea cuantumului amenzii în baza alin. (2) este posibilă doar pe baza unei solicitări exprese formulate de întreprinderea interesată. Solicitarea va conține recunoașterea clară și neechivocă a răspunderii pentru încălcare, precum și o declarație privind cuantumul maxim al amenzii pe care întreprinderea este dispusă să o plătească. În decizia Consiliului Concurenței se vor menționa cuantumul amenzii determinat anterior aplicării dispozițiilor alin. (2), precum și cuantumul amenzii rezultat în urma reducerii acordate pentru recunoaștere. În situația în care Consiliul Concurenței nu acceptă termenii solicitării adresate de întreprindere, nu se va acorda o reducere a amenzii și recunoașterea formulată nu va fi utilizată ca element probatoriu.
(4)În situația în care, înainte de comunicarea raportului de investigație, întreprinderea transmite o propunere privind formularea unei recunoașteri în condițiile alin. (3), Consiliul Concurenței va putea aplica o procedură simplificată, conform instrucțiunilor adoptate de autoritate.
(5)Exercitarea de către întreprindere a acțiunii în anulare a deciziei Consiliului Concurenței, în privința aspectelor care fac obiectul recunoașterii, atrage pierderea beneficiului prevăzut la alin. (2), referitor la reducerea cuantumului amenzii. La solicitarea Consiliului Concurenței, instanța va soluționa acțiunea în anulare înlăturând beneficiul reducerii acordat pentru recunoaștere și va stabili amenda în consecință“.
Mai departe, în conformitate cu prevederile art. 57 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, „În cazurile implicând părți care beneficiază de aplicarea politicii de clemență, dar nu sunt absolvite de răspunderea pecuniară, reducerea cuantumului amenzii ca urmare a recunoașterii va fi adăugată reducerii aplicate în urma procedurii de clemență, fără ca însumate să depășească 60% din nivelul determinat conform instrucțiunilor privind individualizarea sancțiunilor“.
Semnificativ este și că entitatea care stabilește prin instrucțiuni procedura specifică privind cadrul pentru acordarea unui tratament favorabil întreprinderilor care recunosc săvârșirea unei fapte anticoncurențiale este Consiliul Concurenței, potrivit art. 57 alin. (7) din Legea nr. 21/1996.
Ca atare, legiuitorul a prevăzut anumite criterii pe baza cărora se stabilesc sancțiunile și a lăsat Consiliului Concurenței posibilitatea ca, în aplicarea legii, să adopte anumite norme.
Așa au fost adoptate Instrucțiunile privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenței nr. 21/1996, aprobate prin Ordinul președintelui Consiliului Concurenței nr. 1.037/2019, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.017 din 18 decembrie 2019, al căror scop este de a stabili modalitățile de individualizare a sancțiunilor în cazul săvârșirii uneia dintre contravențiile prevăzute la art. 55 din lege, ținându-se seama de gravitatea și durata faptei, dar și de alte elemente, precum și procedura de acordare a unui tratament favorabil întreprinderilor care recunosc săvârșirea unei fapte anticoncurențiale.
Pe de altă parte, aplicarea art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 ar goli de conținut caracterul disuasiv al amenzilor prevăzute de Legea nr. 21/1996, determinând ca întreprinderea sancționată pentru încălcarea regulilor de concurență să achite o amendă care poate fi chiar și de 40 de ori mai mică decât cea aplicată. O atare abordare ar încălca obligațiile asumate de România ca stat membru al Uniunii Europene.
Normele naționale în materie de concurență transpun prevederi europene și urmăresc aplicarea eficientă pe plan intern a dispozițiilor art. 101 și 102 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, atât din punctul de vedere al deciziilor pe care autoritatea națională de concurență are competența să le adopte, în baza Regulamentului (CE) nr. 1/2003 al Consiliului, cât și din punctul de vedere al obligațiilor de cooperare pe care Consiliul Concurenței le are în raporturile cu Comisia Europeană și cu autoritățile de concurență din celelalte state membre.
Potrivit art. 5 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului, Consiliul Concurenței, alături de autoritățile de concurență ale statelor membre, este competent să aplice prevederile art. 101 și 102 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în cazuri individuale, cu obligații exprese în materie de concurență.
Având în vedere impactul încălcărilor regulilor de concurență, care produc consecințe grave atât economiei în ansamblul ei, cât și, în mod direct, consumatorilor și celorlalte întreprinderi de pe piață, pentru a fi eficiente, sancțiunile trebuie să transmită un puternic mesaj de descurajare contravenienților și să fie într-un cuantum necesar realizării efectului disuasiv.
Astfel, obiectivul amenzilor impuse în cazul încălcării normelor de concurență îl reprezintă descurajarea, prin sancționarea întreprinderilor respective (descurajare cu aspect specific) și descurajarea altor întreprinderi de la adoptarea sau continuarea unui comportament care încalcă normele de concurență (descurajare cu caracter general).
În ce privește cuantumul amenzii în cazul încălcării normelor de concurență, Directiva nr. 1/2019 a Parlamentului European și a Consiliului impune autorităților de concurență din statele membre să aplice amenzi eficace, proporționale și disuasive, astfel încât să se asigure nu numai funcționalitatea relațiilor comerciale din piețe, ci și echilibrul concurențial din acestea, în beneficiul consumatorului. În acest sens, considerentul 47 din preambulul Directivei nr. 1/2019 arată că „Pentru a se garanta că amenzile impuse pentru încălcări ale articolelor 101 și 102 din TFUE reflectă importanța economică a încălcării respective, autoritățile naționale de concurență ar trebui să țină seama de gravitatea încălcării. Autoritățile naționale de concurență ar trebui, de asemenea, să fie în măsură să stabilească amenzi proporționale cu durata încălcării. Acești factori ar trebui să fie evaluați în conformitate cu jurisprudența relevantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene, într-un mod care să asigure efectul disuasiv. Evaluarea gravității ar trebui să fie efectuată de la caz la caz pentru fiecare tip de încălcare, ținându-se seama de toate împrejurările cazului. Factorii care ar putea fi luați în considerare includ natura încălcării, cota de piață cumulată a tuturor întreprinderilor în cauză, sfera geografică a încălcării, punerea sau nu în aplicare a încălcării, valoarea vânzărilor de bunuri și servicii ale întreprinderii, de care este legată în mod direct sau indirect încălcarea și dimensiunea și puterea de piață a întreprinderii în cauză. Existența unor încălcări repetate din partea aceluiași autor arată tendința acestuia de a săvârși astfel de încălcări, fiind, prin urmare, un indicator foarte clar al necesității ridicării nivelului de sancționare pentru obținerea efectului scontat de descurajare. În consecință, autoritățile naționale de concurență ar trebui să aibă posibilitatea de a majora amenda care urmează să fie impusă unei întreprinderi sau unei asocieri de întreprinderi după ce Comisia sau o autoritate națională de concurență a adoptat o decizie prin care constată că respectiva întreprindere sau asociere de întreprinderi a încălcat articolul 101 sau 102 din TFUE și că respectiva întreprindere sau asociere de întreprinderi a continuat să comită aceeași încălcare sau comite o încălcare similară. (...)“ Preambulul aceleiași directive, la considerentul 49, menționează următoarele: „(...) Pentru a se asigura faptul că autoritățile naționale de concurență pot impune amenzi disuasive, cuantumul maxim al amenzii care poate fi impus pentru fiecare încălcare a articolului 101 sau 102 din TFUE ar trebui stabilit la un nivel de cel puțin 10% din cifra de afaceri mondială totală a întreprinderii în cauză. Acest fapt nu ar trebui să împiedice statele membre să mențină sau să adopte amenzi maxime mai ridicate care pot fi impuse.“
Având în vedere aceste principii, efectul disuasiv al amenzii aplicate pentru încălcarea normelor în materie de concurență poate fi asigurat doar printr-o interpretare și aplicare a normelor de executare a sancțiunilor în acord deplin cu prevederile ce reglementează procedura de aplicare și individualizare a sancțiunilor reglementate de Legea nr. 21/1996, iar aplicarea art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 ar echivala, în fapt, cu neaplicarea amenzii, determinând ca descurajarea și corectarea conduitei ilicite să fie golite de conținut.
Incompatibilitatea sistemului ablațiunii reglementat de Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 203/2018, cu regimul sancționator contravențional aplicabil în domeniul concurenței rezultă și din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene.
Este adevărat că reglementarea răspunderii contravenționale și a sancțiunilor cu caracter administrativ este de competența legiuitorului național și ține de politica statului, însă autonomia procedurală și marja de apreciere stabilită statelor membre nu are caracter absolut, jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene limitând interpretarea și aplicarea principiului autonomiei procedurale în mod progresiv, în funcție de specificul fiecărui caz.
Art. 4 alin. (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană, care consacră principiul cooperării loiale, impune statelor membre responsabilități pozitive și negative: li se cere să ia toate măsurile necesare pentru a se asigura respectarea obligațiilor rezultate din tratate și să se abțină de la adoptarea oricărei măsuri care ar putea periclita atingerea obiectivelor Uniunii.
Totodată, în domeniul concurenței, în Cauza C-439/08 Vebic, Curtea de Justiție a subliniat că statele membre trebuie să se asigure că normele pe care le edictează sau le aplică nu aduc atingere aplicării efective a articolelor 101 și 102 din Tratat (pct. 57).
De asemenea, în Cauza C-198/01 Consorzio Industrie Fiammiferi, Curtea a stabilit că obligația statelor membre de a nu aplica legislația națională care contravine dreptului Uniunii incumbă nu doar instanțelor naționale, ci și instituțiilor administrației de stat, inclusiv autorităților naționale de concurență (pct. 49-50).
În același sens, în Cauza C-557/12 Kone, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a enunțat necesitatea ca normele naționale să asigure deplina efectivitate a dreptului Uniunii în materie de concurență și că aceste norme trebuie să țină seama, în special, de obiectivul urmărit de art. 101 din Tratat, respectiv asigurarea menținerii unei concurențe efective și nedistorsionate pe piața internă.
În considerarea celor expuse, severitatea sancțiunilor prevăzute de Legea nr. 21/1996 și mecanismul de aplicare a acestora sunt justificate de împrejurarea că faptele anticoncurențiale au efecte nocive asupra economiei de piață, au efecte restrictive asupra altor operatori economici și mai ales asupra consumatorilor finali care suportă costul mai ridicat al produselor și serviciilor, generat de comportamentul anticoncurențial. De aceea, nivelurile ridicate ale amenzilor sunt menite să pedepsească practicile care distorsionează concurența, să inhibe alte încălcări ale regulilor de politică concurențială și să împiedice strategii economice de asumare a achitării unei jumătăți din minimul amenzii prevăzute de lege, în considerarea unui profit superior obținut din săvârșirea faptei.
Prin urmare, regula desprinsă din analiza de față este în sensul că sistemul ablațiunii este incompatibil cu normele speciale ale Legii nr. 21/1996, care, în această privință, nu se completează cu dreptul comun, iar interpretarea contrară ar nesocoti atât scopul enunțat în art. 1, cât și principiile care guvernează aplicarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute de art. 55 din Legea nr. 21/1996, astfel cum au fost cristalizate în legislația națională și europeană.
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Admite sesizarea formulată de Tribunalul București - Secția a V-a civilă, în Dosarul nr. 22.307/299/2019, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile și, în consecință, stabilește că:
Dispozițiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenționale, cu modificările ulterioare, nu sunt aplicabile în ceea ce privește sancțiunile contravenționale aplicate prin decizii ale Consiliului Concurenței în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 9 noiembrie 2020.
PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
CORINA-ALINA CORBU
Magistrat-asistent,
Elena Adriana Stamatescu
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
