Decizie nr. 426 din 10 aprilie 2008

Ioan Vida - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Ninosu - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Simona Ricu - procuror

Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi ale art. II alin. (2) şi art. III din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia a format obiectul a 5 dosare ale Curţii Constituţionale, înregistrate sub nr. 1.726D/2007, nr. 1.730D/2007, nr. 11.784D/2007, nr. 1.785D/2007 şi nr. 66D/2008, şi a fost ridicată din oficiu de Curtea de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarele nr. 214/F/CA/2006 şi nr. 1.347/64/2007, de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarele sale nr. 8.683/1/2007 şi nr. 10.314/55/2006 (în această cauză, autor al excepţiei a fost şi Societatea Comercială "Zed Invest" - S.R.L. din Arad) şi de Curtea de Apel Alba Iulia - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.468/57/2007.

Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 18 martie 2008, când aceste cauze au fost conexate, astfel cum rezultă din încheierea de la acea dată, iar Curtea, în urma deliberărilor, a dispus amânarea pronunţării pentru data de 10 aprilie 2008.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarelor, reţine următoarele:

Prin încheierile din 19 noiembrie 2007, 27 noiembrie 2007, 9 noiembrie 2007 şi 7 ianuarie 2008, pronunţate în dosarele nr. 1.347/64/2007, nr. 214/F/CA/2006, nr. 8.683/1/2007, nr. 10.314/55/2006 şi nr. 1.468/57/2007, Curtea de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi Curtea de Apel Alba Iulia - Secţia de contencios administrativ şi fiscal au sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi ale art. II alin. (2) şi art. III din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Excepţiile au fost ridicate din oficiu de instanţele de judecată menţionate, precum şi, în Dosarul nr. 10.314/55/2006 al Înaltei Curţi de Casaţie şi justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, de Societatea Comercială "Zed Invest" - S.R.L. din Arad, în cauze de contencios administrativ având ca obiect soluţionarea unor excepţii de nelegalitate împotriva unor acte administrative sau a unor recursuri declarate împotriva unor sentinţe prin care au fost respinse, ca inadmisibile, excepţiile de nelegalitate.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, având un conţinut asemănător, se susţin, în esenţă, următoarele:

Dispoziţiile legale criticate, care permit invocarea excepţiei de nelegalitate şi cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, contravin principiului neretroactivităţii legii civile, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie şi principiului priorităţii aplicării reglementărilor internaţionale, prevăzut de art. 20 alin. (2) din Legea fundamentală.

Astfel, în cazul unui raport juridic care s-a născut, şi-a produs efectele şi s-a consumat sub imperiul unei reglementări anterioare, se ajunge la aplicarea retroactivă a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, deoarece la data emiterii actului administrativ atacat cu excepţia de nelegalitate, această cale de atac nu era reglementată, părţile implicate având posibilitatea să solicite instanţei de contencios administrativ cenzurarea acestuia în cadrul unei acţiuni în anulare, exercitată însă în condiţiile legale în vigoare la data emiterii actului, referitoare la procedura de judecată - părţi, termene, condiţii, efecte.

Sub imperiul prevederilor legale criticate, părţile interesate au posibilitatea de a solicita instanţelor judecătoreşti, în mod repetitiv şi nelimitat în timp, controlul de legalitate a acestui act. De această nouă cale de atac beneficiază şi cei care au avut o atitudine pasivă faţă de posibilitatea de a exercita în termenul legal acţiunea în anulare împotriva acelui act administrativ, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare la acea dată.

Efectele admiterii excepţiei de nelegalitate sunt aceleaşi cu efectele acţiunii în anulare, ceea ce, în condiţiile mai sus arătate, contravine principiilor constituţionale referitoare la neretroactivitatea legii civile şi prioritatea aplicării reglementărilor internaţionale, sub aspectul încălcării art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil.

De asemenea, această ipoteză contravine şi practicii constante a Curţii Europene a Drepturilor Omului (cauze de tip Brumărescu), a Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene de la Luxemburg (cauzele C-216/82 - hotărârea din 27 septembrie 1983; C-188/92 - hotărârea din 9 martie 1994; C-241/95 hotărârea din 30 ianuarie 2007 ş.a.), precum şi principiilor statuate prin Codul bunei administraţii, adoptat prin Recomandarea CM/REC din 20 iunie 2007 a Consiliului de Miniştri al Uniunii Europene (anterior adoptării Legii nr. 262/2007). Acest din urmă act juridic european prevede expres că administraţiile publice nu pot lua măsuri retroactive, în afara excepţiilor legal justificate, şi nu pot aduce atingere drepturilor câştigate şi situaţiilor juridice legal constituite decât în împrejurări urgente de interes public.

Curtea Europeană de la Strasbourg a statuat constant în practica sa că, "prin neimpunerea unui termen înăuntrul căruia să poată fi exercitată acţiunea în anularea unui act, se încalcă principiul securităţii raporturilor juridice".

Instanţa europeană de la Luxemburg a statuat acelaşi principiu, reţinând, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul-limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţie de nelegalitate.

În concluzie, se susţine că dispoziţiile de lege criticate, care permit fără limită în timp controlul de legalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 şi după împlinirea termenului în care partea ar putea exercita acţiunea în anulare (cum este şi cazul litigiului dedus judecăţii în curs de soluţionare), pot genera "un climat general de incertitudine şi nesiguranţă juridică".

Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

Guvernul, prin punctele de vedere transmise în dosarele nr. 1.726D/2007 şi nr. 1.730D/2007, consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Precizează că textele de lege criticate constituie norme procedurale, care sunt de imediată aplicare. Arată că "instituirea posibilităţii examinării nelegalităţii unui act administrativ individual în raport cu actul normativ în temeiul căruia a fost edictat apare ca o consacrare a dreptului de acces la justiţie, imposibilitatea contestării unui astfel de act - care nu este supus controlului de neconstituţionalitate - constituind un obstacol în calea exercitării efective a dreptului de acces la un tribunal". În plus, precizează că "sunt asigurate premisele respectării rezonabilităţii duratei procesului", întrucât excepţia de nelegalitate se judecă cu celeritate.

Avocatul Poporului consideră că prevederile art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi ale art. II alin. (2) şi art. III din Legea nr. 262/2007 sunt neconstituţionale.

Acestea încalcă principiul neretroactivităţii legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie, prin aceea că actele administrativ individuale pot fi atacate oricând, indiferent de data emiterii lor şi fără limită în timp, pe calea excepţiei de nelegalitate; prin admiterea excepţiei se produc efecte similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea actului respectiv, ceea ce periclitează securitatea raporturilor juridice. Principiul securităţii actelor juridice presupune dreptul persoanelor de a nu fi surprinse de către autorităţile statului prin măsuri discreţionare şi abuzive îmbrăcate în forme juridice. Totodată, invocarea excepţiei de nelegalitate şi împotriva actelor administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, presupune aplicarea retroactivă a prevederilor acestei legi în cazul unui raport juridic care s-a născut sub imperiul unei reglementări anterioare. Prevederile legale criticate aduc atingere însăşi substanţei dreptului la un proces echitabil, prin neimpunerea unui termen înăuntrul căruia să poată fi exercitată acţiunea în anulare a unui act.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, susţinerile părţilor, concluziile procurorului şi dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, modificate prin art. I pct. 5 din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al România, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007. De asemenea, obiectul excepţie îl formează şi prevederile art. II alin. (2) şi ale art. III din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Textele de lege criticate au următoarea redactare:

–Art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze.

(2)Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ."

–Art. II alin. (2) şi art. III din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004: "(2) Dispoziţiile referitoare la excepţia de nelegalitate şi la garanţiile procesuale prevăzute de Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, se aplică şi cauzelor aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a prezentei legi. Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

Art. III. - Hotărârile judecătoreşti pronunţate în baza Legii nr. 554/2004, rămase definitive şi irevocabile fără soluţionarea pe fond a excepţiei de nelegalitate, care a fost respinsă ca inadmisibilă, pot forma obiectul unei cereri de revizuire, care se poate introduce în termen de 3 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi.

Textele constituţionale invocate sunt cele ale art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivităţii legii şi ale art. 20 alin. (2) care consacră principiul priorităţii tratatelor privitoare la drepturile omului, la care România este parte, cu referire la art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil, sub aspectul principiului securităţii raporturilor juridice şi al dreptului la justiţie. De asemenea, au fost invocate şi prevederile art. 6 din Codul bunei administraţii, aprobat prin Recomandarea CM/REC din 20 iunie 2007 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei (şi nu al Uniunii Europene), care prevăd expres că administraţiile publice nu pot lua măsuri retroactive, în afara excepţiilor legal justificate, şi nu pot aduce atingere drepturilor câştigate şi situaţiilor juridice legal constituite decât în împrejurări urgente de interes public.

Analizând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională constată că aceasta este neîntemeiată şi urmează să o respingă, pentru următoarele considerente:

Excepţia de nelegalitate, instituită prin art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, constituie un mijloc procedural prin care partea interesată poate contesta legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual de care partea adversă înţelege să se prevaleze pentru a-şi demonstra pretenţiile sau pentru a-şi apăra ori valorifica un drept.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine că, prin promovarea unei excepţii de nelegalitate, oricând, fără limită în timp şi indiferent de data emiterii actului administrativ, este afectată stabilitatea raporturilor juridice. Aceasta deoarece poate fi desfiinţat chiar şi un act administrativ care a generat un raport juridic ale cărui efecte s-au produs şi, eventual, s-au consumat, sub imperiul reglementărilor anterioare Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cu privire la această susţinere, Curtea reţine că principiul stabilităţii raporturilor juridice, deşi nu este în mod expres consacrat de Constituţia României, se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic şi social, cât şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa.

Acest principiu al stabilităţii raporturilor juridice nu poate implica, însă, promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalităţi. Obţinerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică şi care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepţiei de nelegalitate. Contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuşi fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanţa de judecată să pronunţe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepţie apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepţie.

De altfel, ideea pe care se întemeiază instituţia excepţiei de nelegalitate se numără printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gândirea juridică a sistemului de drept romanogermanic şi care a fost consacrată prin maxima quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, a cărei semnificaţie este că cele ce sunt vremelnice pentru o acţiune juridică sunt permanente pentru constituirea excepţiei.

Tot cu referire la necesitatea asigurării stabilităţii raporturilor juridice, Curtea constată că atât prevederile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cât şi cele ale art. II alin. (2) şi art. III din Legea nr. 262/2007 nu au caracter retroactiv, întrucât, deşi excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în ceea ce priveşte actele administrative emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, totuşi, legalitatea acestora se examinează în funcţie de condiţiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004. În plus, textele de lege criticate conţin norme de procedură care sunt de imediată aplicare, fără a se putea reţine, aşadar, pretinsul caracter retroactiv.

Curtea constată că interesul contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini de litigii ale căror obiecte să aparţină unor materii diverse. De aceea, în practică este foarte posibil ca necesitatea examinării legalităţii unui asemenea act să se impună şi după împlinirea termenului de exercitare a acţiunii în anularea actului. Din acest motiv, excepţia de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de însăşi exigenţele unui proces echitabil. Cum în materia contenciosului administrativ celeritatea este esenţială, termenele de soluţionare ale excepţiei de nelegalitate nu pot fi decât foarte scurte, aşa că nu se poate reproşa derularea exagerată în timp a procesului, cu consecinţa încălcării principiului soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil, prevăzut la art. 21 alin. (3) din Constituţie.

În plus, textul de lege criticat este în acord şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, întrucât prin intermediul excepţiei de nelegalitate chiar acest lucru se realizează în concret, prin extinderea posibilităţii controlului şi asupra actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală.

În ceea ce priveşte jurisprudenţa în materie a Curţii Europene a Drepturilor Omului (cauzele de tip Brumărescu) şi a Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene, invocată, Curtea constată că aceasta nu este pertinentă în cauză. Excepţia de nelegalitate priveşte un act administrativ unilateral cu caracter individual, emis cu încălcarea dispoziţiilor imperative sau dispozitive ale legii, şi nu o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, constitutivă de drepturi. Principiul securităţii juridice este periclitat în situaţia repunerii în discuţie a unor raporturi juridice bazate pe acte juridice legale sau pe hotărâri judecătoreşti emise în numele legii, şi nu atunci când este revizuit un act administrativ unilateral cu caracter individual emis contra legii. Prin urmare, procedura invocării excepţiei de nelegalitate nu este contrară, ci vine chiar în ideea restabilirii echităţii, justiţiei şi legalităţii ce trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice dintr-un stat de drept, iar un astfel de mijloc procedural nu poate fi contrar exigenţelor impuse de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil, sub aspectul principiului securităţii raporturilor juridice şi a dreptului la justiţie.

Totodată, Curtea constată că art. 6 din Codul bunei administraţii, aprobat prin Recomandarea CM/REC din 20 iunie 2007 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei, invocat, prin raportare la art. 20 alin. (1) din Constituţie, de instanţele de judecată în motivarea excepţiei, nu este incident în cauză. Acesta este un act juridic european cu caracter de recomandare, care nu se încadrează în categoria pactelor şi tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi ale art. II alin. (2) şi art. III din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată, din oficiu, de Curtea de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarele nr. 214/F/CA/2006 şi nr. 1.347/64/2007, de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, din oficiu, în Dosarul său nr. 8.683/1/2007 şi, din oficiu, împreună cu Societatea Comercială "Zed Invest" - S.R.L. din Arad, în Dosarul nr. 10.314/55/2006 al aceleiaşi instanţe şi de Curtea de Apel Alba Iulia - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, din oficiu, în Dosarul nr. 1.468/57/2007.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 10 aprilie 2008.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Claudia-Margareta Krupenschi