Decizie nr. 396 din 1 octombrie 2013

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Tudorel Toader - judecător

Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, excepţie ridicată de Constantin Popa în Dosarul nr. 763/54/2012 al Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului nr. 335D/2013 al Curţii Constituţionale.

La apelul nominal răspunde partea Agenţia Naţională pentru Integritate, prin domnul consilier juridic Dragoş Vaida, cu delegaţie depusă la dosar. Se constată lipsa autorului excepţiei, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul părţii prezente.

Reprezentantul Agenţiei Naţionale de Integritate susţine respingerea, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. Arată, în acest sens, că asupra soluţiei juridice de principiu reglementate de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 Curtea Constituţională s-a mai pronunţat, de pildă, prin Decizia nr. 225 din 15 februarie 2011, reţinând că incompatibilităţile stabilite de legea criticată nu îngrădesc accesul liber la activitatea economică şi nici nu restrâng exerciţiul vreunui drept sau al vreunei libertăţi fundamentale, constatând, în concluzie, conformitatea dispoziţiilor examinate cu normele fundamentale.

Având cuvântul asupra excepţiei de neconstituţionalitate, reprezentantul Ministerului Public susţine că incompatibilităţile prevăzute de Legea nr. 161/2003, inclusiv cea stabilită de art. 87 alin. (1) lit. g), reprezintă garanţii ale exercitării cu imparţialitate a funcţiei publice, astfel cum se arată şi în jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale.

În concluzie, solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 9 mai 2013, pronunţată în Dosarul nr. 763/54/2012, Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că dispoziţiile de lege criticate contravin prevederilor art. 16 alin. (3), art. 37, 40, 45 şi ale art. 53 din Constituţie.

În opinia sa, incompatibilitatea stabilită de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 dintre funcţia de primar - în cazul său - şi calitatea acestuia de comerciant persoană fizică duce la îngrădirea dreptului de a fi ales, a dreptului la libera alegere a profesiei, a libertăţii economice, precum şi a libertăţii de asociere, fără a fi întrunite condiţiile limitativ şi expres prevăzute de art. 53 din Legea fundamentală. Desfăşurarea, în calitate de membru al unei întreprinderi familiale, a unor activităţi cu specific agricol, constând în cultivarea cerealelor, plantelor leguminoase şi a plantelor producătoare de seminţe oleaginoase, şi desfacerea unor asemenea produse nu pot fi asimilate cu activitatea unui comerciant ca şi activitate profesională permanentă, având în vedere definiţia dată de art. 2 lit. h) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2008 privind desfăşurarea activităţilor economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale şi întreprinderile familiale: "întreprindere familială - întreprinderea economică, fără personalitate juridică, organizată de un întreprinzător persoană fizică împreună cu familia sa."

Or, îngrădirea drepturilor constituţionale invocate nu se justifică întrucât nu serveşte protejării niciuneia dintre valorile sau situaţiile reglementate de art. 53 din Constituţie (apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav). Totodată, măsura restrângerii trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.

Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal consideră că dispoziţiile de lege criticate sunt constituţionale.

Reglementând incompatibilitatea dintre cele două funcţii, legiuitorul a urmărit transpunerea în legislaţia internă a principiului transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, respectiv transparenţă în modul de administrare şi utilizare a bunurilor publice, în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, fără a se putea pune în discuţie restrângerea vreunui drept sau a vreunei libertăţi fundamentale.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

Dispoziţiile art. 87 din Legea nr. 161/2003 stabilesc categoriile de funcţii şi activităţi care sunt incompatibile cu statutul de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean, incompatibilitatea reglementată la alin. (1) lit. g) al textului menţionat referindu-se la calitatea de comerciant persoană fizică.

Incompatibilităţile au menirea de a asigura transparenţa funcţiei publice, constituie un important instrument de prevenire a corupţiei şi o garanţie a exercitării cu imparţialitate a funcţiei publice, iar activitatea de comerciant, fie ea exercitată şi de o persoană fizică, poate fi susceptibilă de premisele încălcării principiilor urmărite de legiuitor prin instituirea incompatibilităţilor.

Cât priveşte critica de neconstituţionalitate raportată la prevederile art. 16 alin. (3) din Constituţie, Guvernul apreciază că nu este întemeiată, întrucât textul de lege criticat nu conţine norme discriminatorii, aplicându-se în mod egal tuturor celor vizaţi de ipoteza lor. Pe de altă parte, potrivit normei constituţionale invocate, funcţiile şi demnităţile publice pot fi ocupate doar "în condiţiile legii". Or, incompatibilităţile fiind stabilite de legiuitor în mod justificat, în scopul de a se evita un posibil conflict de interese, rezultă că nu se poate susţine că incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 îngrădeşte accesul persoanei la o activitate economică şi la libera iniţiativă şi nici dreptul la asociere, deoarece funcţia de primar trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a stabilit pentru accesul şi exercitarea funcţiei publice.

Prin urmare, nu poată fi constatată nici încălcarea art. 53 din Constituţie, deoarece nu se poate reţine restrângerea exerciţiului vreunui drept sau al vreunei libertăţi fundamentale.

De altfel, în acest sens s-a mai pronunţat Curtea Constituţională prin deciziile nr. 225 din 15 februarie 2011 şi nr. 1.076 din 14 iulie 2011.

Avocatul Poporului apreciază că prevederile de lege criticate sunt constituţionale.

Incompatibilitatea stabilită prin dispoziţiile legale criticate reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenţei în exercitarea funcţiilor publice, precum şi pentru prevenirea şi combaterea corupţiei, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparţialitate a funcţiilor publice. Prin urmare, activitatea primarilor şi viceprimarilor, precum şi a preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcţionare a acestora, astfel că nu se poate susţine încălcarea dreptului de asociere şi a libertăţii economice, consacrate de art. 40 şi, respectiv, art. 45 din Constituţie.

Textul de lege criticat nu aduce atingere nici principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii, întrucât aceasta se aplică în mod nediscriminatoriu persoanelor aflate în ipoteza normei legale.

Cât priveşte pretinsa încălcare a prevederilor art. 53 din Constituţie, Avocatul Poporului apreciază că nu poate fi reţinută, deoarece ar fi contrar moralei publice ca o anumită categorie de persoane să aibă, în virtutea funcţiei publice pe care o exercită, o influenţă asupra economiei de piaţă, fiind în situaţia unui conflict de interese.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi ale Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului şi dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, având următorul cuprins:

–Art. 87 alin. (1) lit. g): "(1) Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: (...)

g)calitatea de comerciant persoană fizică."

Normele constituţionale invocate în motivarea excepţiei sunt cele ale art. 16 alin. (3), referitoare la egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea, în condiţiile legii, a funcţiilor şi demnităţilor publice, civile sau militare, ale art. 37 - Dreptul de a fi ales, ale art. 40 - Dreptul de asociere, ale art. 45 - Libertatea economică şi ale art. 53 - Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei nu au mai fost supuse, în mod distinct, analizei Curţii Constituţionale.

Cu toate acestea, problema incompatibilităţilor privind aleşii locali a mai fost examinată în jurisprudenţa constituţională.

Astfel, prin Decizia nr. 225 din 15 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 28 aprilie 2011, Curtea, analizând conformitatea dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 faţă de exigenţele impuse de prevederile art. 36, 37, 41 şi ale art. 53 din Constituţie, a reţinut că incompatibilitatea reglementată de textul de lege criticat nu are ca efect îngrădirea alegerii profesiei sau a locului de muncă, de vreme ce activitatea primarilor şi viceprimarilor, precum şi a preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcţionare a acestora. Curtea a constatat că incompatibilitatea stabilită prin dispoziţiile legale criticate reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenţei în exercitarea funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, precum şi pentru prevenirea şi combaterea corupţiei, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparţialitate a funcţiilor publice.

În continuare, Curtea a observat, cu acelaşi prilej, că încetarea mandatului intervine în temeiul legii, în situaţia în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunţă la una dintre cele două funcţii incompatibile în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcţie.

Tot astfel, prin Decizia nr. 1.484 din 10 noiembrie 2011 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 895 din 16 decembrie 2011, Curtea a arătat că instituirea unei astfel de reglementări este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică de autoritate a atribuţiilor ce le revin potrivit Constituţiei, în deplină concordanţă cu principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public.

Având în vedere motivele de neconstituţionalitate expuse de autorul prezentei excepţii, Curtea constată că argumentele reţinute în jurisprudenţa sa în materie, la care s-a făcut mai sus referire, îşi menţin valabilitatea şi în cauza de faţă.

În ceea ce priveşte invocarea prevederilor art. 16 alin. (3) din Constituţie, referitoare la principiul egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea, în condiţiile legii, a funcţiilor şi demnităţilor publice, civile sau militare, Curtea constată că dispoziţiile legale criticate nu sunt de natură a afecta acest principiu constituţional. Demnităţile şi funcţiile publice se exercită în condiţiile legii, iar acestea vizează în egală măsură pe toţi cei aflaţi într-o atare situaţie, fără deosebire pe criterii de gen.

Autorul excepţiei invocă, totodată, dreptul de asociere, prevăzut de art. 40 din Constituţie, în contextul în care, datorită incompatibilităţii stabilite de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, apreciază că îi este îngrădit dreptul său de a se asocia într-o întreprindere familială în scopul desfăşurării unor activităţi agricole. Or, art. 40 din Constituţie vizează dreptul cetăţenilor de a se asocia în partide politice, în sindicate, în patronate şi în alte forme de asociere, prin acestea înţelegânduse forme de asociere legale prin care cetăţenii îşi pot exercita drepturile politice. Prin urmare, Curtea constată că art. 40 din legea fundamentală nu are incidenţă în cauză.

Autorul excepţiei vizează, în realitate, dreptul unei persoane de a înfiinţa/a se asocia într-o societate cu scop comercial şi/sau lucrativ, drept ce se subsumează libertăţii economice, prevăzute de art. 45 din Constituţie. Potrivit acestor norme, însă, accesul liber al persoanei la o activitate economică, libera iniţiativă şi exercitarea acestora sunt garantate sub condiţia respectării cadrului normativ incident. Dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, prin cazul de incompatibilitate pe care îl reglementează, conţin o astfel de condiţie specială, ce nu permite exercitarea simultan, de către aceeaşi persoană, a unei funcţii sau demnităţi publice şi a unei activităţi economice în calitate de comerciant persoană fizică. Opţiunea aparţine în exclusivitate destinatarului normei, iar în funcţie de această opţiune poate exercita ori activitatea economică în calitate de comerciant persoană fizică, în condiţiile legislaţiei în materie, ori funcţia sau demnitatea publică, supunându-se regimului juridic reglementat în acest sens. Prin urmare, criticile de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea art. 45 din Legea fundamentală nu sunt întemeiate.

Nefiind constatată nicio restrângere a exerciţiului vreunui drept sau al vreunei libertăţi fundamentale, Curtea arată că nici pretinsa încălcare a prevederilor constituţionale ale art. 53, invocate în motivarea excepţiei, nu poate fi reţinută.

În motivarea excepţiei, autorul acesteia susţine că activitatea cu specific agricol, constând, în principal, în cultivarea plantelor agricole şi, eventual, desfacerea produselor agricole, pe care o desfăşoară în calitate de membru al unei întreprinderi familiale nu poate fi încadrată în sfera activităţilor comerciale, deoarece nu are caracter permanent, astfel încât nici întreprinzătorul nu poartă calitatea de comerciant persoană fizică. Dispoziţiile art. 2 lit. h) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2008 privind desfăşurarea activităţilor economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale şi întreprinderile familiale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 25 aprilie 2008, invocate în sprijinul acestor susţineri, definesc noţiunea de "întreprindere familială" ca fiind acea "întreprindere economică, fără personalitate juridică, organizată de un întreprinzător persoană fizică împreună cu familia sa".

Or, Curtea observă că, potrivit art. 2 lit. f) din acelaşi act normativ, "întreprinderea economică" reprezintă "activitatea economică desfăşurată în mod organizat, permanent şi sistematic, combinând resurse financiare, forţă de muncă atrasă, materii prime, mijloace logistice şi informaţie, pe riscul întreprinzătorului, în cazurile şi în condiţiile prevăzute de lege." La rândul său, activitatea economică este descrisă, în contextul ordonanţei de urgenţă menţionate, la art. 2 lit. a), ca fiind "activitatea agricolă, industrială, comercială, desfăşurată pentru obţinerea unor bunuri sau servicii a căror valoare poate fi exprimată în bani şi care sunt destinate vânzării ori schimbului pe pieţele organizate sau unor beneficiari determinaţi ori determinabili, în scopul obţinerii unui profit." Coroborând toate aceste noţiuni, nu se poate afirma de plano că membrul unei întreprinderi familiale nu are calitatea de comerciant persoană fizică. Desigur, calificarea de facto a unei persoane fizice ce desfăşoară o activitate economică autorizată ca fiind comerciant trebuie apreciată de la caz la caz, de către instituţiile/autorităţile competente, în funcţie de coordonatele cuprinse în legislaţia de drept comun (art. 3 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 505 din 15 iulie 2011 şi art. 6 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011).

Dincolo de particularităţile oricărei situaţii de fapt, ce sunt supuse, în final, analizei instanţei judecătoreşti, Curtea conchide că prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, stabilind incompatibilitatea dintre funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean şi calitatea acestuia de comerciant persoană fizică, instituie o garanţie a exercitării funcţiei publice în condiţii de imparţialitate şi transparenţă decizională, obiectiv ce urmăreşte protejarea interesului public constând în apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Constantin Popa în Dosarul nr. 763/54/2012 al Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 1 octombrie 2013.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Claudia-Margareta Krupenschi