Decizie nr. 83 din 15 ianuarie 2009

Ioan Vida - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Simona Ricu - procuror

Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, excepţie ridicată de Confederaţia Naţională Sindicală "Cartel Alfa" în Dosarul nr. 6.164/2/2007 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din data de 13 ianuarie 2009, cu participarea autorului excepţiei, reprezentat prin consilier juridic, şi a reprezentantului Ministerului Public, şi au fost consemnate în încheierea de la acea dată, iar în urma deliberărilor, Curtea a dispus amânarea pronunţării pentru data de 15 ianuarie 2009.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

Prin Încheierea din 11 iunie 2008, pronunţată în Dosarul nr. 6.164/2/2007, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României.

Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Confederaţia Naţională Sindicală "Cartel Alfa" într-o acţiune în contencios administrativ având ca obiect acordarea de despăgubiri.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, potrivit încheierii de sesizare, dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 424 din 26 iunie 2007, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 134/2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 522 din 10 iulie 2008.

În opinia autorului excepţiei dispoziţiile actului normativ atacat contravin prevederilor art. 141 - Consiliul Economic şi Social - din Constituţie.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia arată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 a fost adoptată de Guvern fără solicitarea avizului Consiliului Economic şi Social, astfel cum stabilesc prevederile art. 2^1 alin. (1), art. 5 lit. c) şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, ceea ce este de natură să înfrângă dispoziţiile constituţionale ale art. 141, care acordă acestui organism rolul consultativ în domeniile expres stabilite prin legea sa de organizare şi funcţionare.

Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal apreciază că actul normativ criticat nu încalcă prevederile art. 141 din Constituţie, deoarece acesta se supune regulilor constituţionale ale art. 115 alin. (4) şi nu intră sub incidenţa celor ale art. 141.

Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

Guvernul a comunicat punctul său de vedere cu Adresa nr. 5/4.142/C.P.T. din 22 decembrie 2008, apreciind că excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, ridicată de Confederaţia Naţională Sindicală "Cartel Alfa", este inadmisibilă. În argumentarea punctului de vedere Guvernul menţionează că "aspectele ce ţin de solicitarea sau nesolicitarea avizului Consiliului Economic şi Social, precum şi de obţinerea ori neobţinerea acestui aviz nu sunt veritabile probleme de constituţionalitate, ci probleme ivite în aplicarea Legii nr. 109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, ceea ce excedează competenţei Curţii Constituţionale". Se susţine că "lipsa avizului consultativ ar fi putut fi invocată numai de organismul competent să îl emită, în speţă Consiliul Economic şi Social".

Avocatul Poporului, prin punctul de vedere transmis cu Adresa nr. 6.501 din 20 august 2008, consideră că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 134/2008, este constituţională. În acest sens arată că "dispoziţiile legale criticate, referitoare la încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, nu contravin art. 141 din Legea fundamentală, care consacră din punct de vedere constituţional o instituţie publică, cu rol pur consultativ, Consiliul Economic şi Social, ca organ consultativ al Parlamentului şi Guvernului, în domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare. Cât priveşte raportarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 la dispoziţiile Legii nr. 109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, în sensul că, la adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007, Guvernul nu a solicitat avizul Consiliului Economic şi Social, se menţionează că "examinarea constituţionalităţii unor texte de lege are în vedere compatibilitatea acestor texte cu dispoziţiile constituţionale pretins încălcate, iar nu compararea mai multor prevederi legale între ele şi raportarea concluziei ce ar rezultă din această comparaţie la dispoziţii ori principii ale Constituţiei".

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului şi cel al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Analizând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională constată cele ce urmează:

Potrivit încheierii de sesizare a Curţii Constituţionale, excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de către reclamanta Confederaţia Naţională Sindicală "Cartel Alfa" în cadrul unei acţiuni în contencios administrativ, formulată în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată, având ca obiect obligarea pârâtului Guvernul României de a plăti despăgubiri reclamantei, cu motivarea că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 a fost adoptată fără a se solicita avizul Consiliului Economic şi Social, organism tripartit consultativ, în cadrul căruia autoarea excepţiei are dreptul de a desemna o parte dintre membrii acestuia, potrivit art. 13 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 109/1997, cu modificările şi completările ulterioare.

Normele constituţionale invocate de autoare în motivarea excepţiei sunt cele ale art. 141, intitulat Consiliul Economic şi Social, care prevăd următoarele: "Consiliul Economic şi Social este organ consultativ al Parlamentului şi al Guvernului în domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare."

Totodată, este invocată şi Legea nr. 109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, cu modificările şi completările ulterioare, care conţine următoarele prevederi relevante în ceea ce priveşte atribuţiile sale şi competenţa de a emite avize:

–Art. 2^1 alin. (1): "Consiliul Economic şi Social este consultat obligatoriu de către iniţiatorii proiectelor de acte normative şi ai proiectelor de programe şi strategii nematerializate în proiecte de acte normative, din domeniul său de competenţă. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative şi la proiectele de programe şi strategii.";

–Art. 5 lit. c): "Consiliul Economic şi Social analizează situaţia economică şi socială a ţării şi face propuneri Guvernului şi Parlamentului, în condiţiile prevăzute de lege, privind: (...)

c)relaţiile de muncă şi politica salarială.";

–Art. 7: "(1) Iniţiatorii proiectelor de acte normative şi de programe şi strategii naţionale sau sectoriale care privesc domeniile prevăzute la art. 5 au obligaţia de a solicita pentru acestea avizul consultativ al Consiliului Economic şi Social.

(2)Avizul prevăzut la alin. (1) va însoţi obligatoriu proiectul de act normativ, de program sau strategie până la adoptare.";

–Art. 8: "(1) În îndeplinirea atribuţiilor prevăzute la art. 7 Consiliul Economic şi Social are obligaţia de a analiza proiectele de acte normative, de programe şi strategii primite şi de a transmite avizul său, după cum urmează:

a)în termen de 10 zile calendaristice de la primirea solicitării, în cazul proiectelor de hotărâri şi de ordonanţe ale Guvernului sau, după caz, de legi ordinare;

b)în termen de 20 de zile calendaristice de la primirea solicitării, în cazul proiectelor de legi organice şi în cazul proiectelor de programe şi strategii nematerializate în acte normative.

(2)Depăşirea termenelor prevăzute la alin. (1) dă dreptul iniţiatorului să adopte strategiile şi programele nematerializate în proiecte de acte normative şi să transmită proiectele de acte normative spre adoptare fără avizul Consiliului Economic şi Social, cu menţionarea acestei situaţii."

Curtea constată că art. 141, introdus în Legea fundamentală în urma procesului de revizuire a Constituţiei din anul 2003, se rezumă să precizeze doar rolul consultativ al Consiliului Economic şi Social, iar pentru detalii privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea acestuia legiuitorul constituant face trimitere la lege. Art. 1 din Legea nr. 109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social arată că acesta este o instituţie publică de interes naţional, tripartită, autonomă, constituită în scopul realizării dialogului social la nivel naţional dintre patronate, sindicate şi Guvern şi a climatului de stabilitate şi pace socială. Potrivit prevederilor Legii nr. 109/1997, iniţiatorii de proiecte de acte normative (hotărâri de Guvern, ordonanţe şi legi) au obligaţia să solicite Consiliului Economic şi Social avizul său consultativ în cazul în care proiectele fac obiectul unor reglementări din domeniile de competenţă ale acestui organism. Deşi avizul are caracter consultativ, textul de lege instituie obligaţia imperativă pentru autoritatea emitentă a actului normativ de a solicita, în prealabil, avizul Consiliului Economic şi Social, dar nu implică şi obligativitatea luării în considerare a opiniilor şi concluziilor exprimate în avizul respectiv.

Din documentaţia care a stat la baza elaborării proiectului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 rezultă că iniţiatorul nu a solicitat avizul Consiliului Economic şi Social.

Raţiunea şi utilitatea adoptării acestei reglementări, precum şi "existenţa unei situaţii a cărei reglementare nu poate fi amânată" au fost pe deplin justificate de către Guvern, aşa cum rezultă din preambulul ordonanţei de urgenţă, în concordanţă cu cerinţele art. 115 alin. (4) din Constituţie.

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României a fost depusă spre dezbatere în procedură de urgenţă la Senat, ca primă Cameră sesizată, şi a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 424 din 26 iunie 2007.

Asupra legii adoptate de cele două Camere ale Parlamentului pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, Preşedintele României, în virtutea art. 77 alin. (2) din Constituţie, a cerut Parlamentului, înainte de promulgare, reexaminarea legii pentru unele deficienţe care ţineau, pe de o parte, de soluţiile legislative cuprinse în unele texte, iar pe de altă parte, atrăgea atenţia cu privire la "lipsa avizului Consiliului Economic şi Social", precum şi asupra caracterului legii - de lege organică, şi nu ordinară.

În urma examinării cererii, potrivit regulilor procedurii parlamentare, cele două Camere ale Parlamentului au adoptat Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, cu unele modificări şi completări, aşa cum acestea au rezultat din cererea Preşedintelui României.

Cu privire la "lipsa avizului Consiliului Economic şi Social", Camera Deputaţilor şi Senatul nu au exprimat o poziţie expresă, concentrându-se numai asupra criticilor legate de conţinutul legii.

Curtea Constituţională semnalează că Parlamentul, în cadrul controlului parlamentar pe care îl exercită, în virtutea Legii fundamentale, asupra Guvernului, ar trebui să urmărească şi modul în care Executivul respectă normele de tehnică legislativă obligatorii referitoare la avizarea proiectelor de acte normative, atunci când iniţiază sau adoptă acte normative (legi, ordonanţe - simple sau de urgenţă -, hotărâri).

Avem în vedere, în special, dispoziţiile art. 30 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora forma finală a instrumentelor de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative trebuie să cuprindă referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Curţii de Conturi sau Consiliului Economic şi Social.

În temeiul art. 77 alin. (3) din Legea fundamentală, Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României a fost trimisă spre promulgare Preşedintelui României, a fost promulgată prin Decretul nr. 738 din 3 iulie 2008 şi publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 522 din 10 iulie 2008.

Aşa cum s-a arătat, art. 141 din Constituţie, invocat în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate, se rezumă doar la consacrarea rolului Consiliului Economic şi Social ca organ consultativ al Parlamentului şi al Guvernului, iar pentru detalii privind domeniile de specialitate în care acesta este consultat, textul face trimitere la legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare. Norma constituţională, exprimând sintetic rolul pur consultativ pentru Parlament şi Guvern al Consiliului Economic şi Social, nu face niciun fel de referire expresă la obligaţia iniţiatorilor proiectelor de acte normative de a solicita avizul consultativ al Consiliului Economic şi Social şi nici cu privire la mecanismele de consultare a acestui organ consultativ, acestea fiind tratate în legea de organizare şi funcţionare a acestuia, la care Legea fundamentală face trimitere.

Într-un mod cu totul diferit, legiuitorul constituant a reglementat în art. 79 din Legea fundamentală rolul Consiliului Legislativ, care "este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii. El ţine evidenţa oficială a legislaţiei României". Sub acest aspect, nesolicitarea avizului consultativ al Consiliului Legislativ duce la neconstituţionalitatea legii sau ordonanţei - simplă sau de urgenţă. Dacă voinţa legiuitorului constituant ar fi fost în sensul impunerii obligativităţii solicitării avizului, atunci aceasta ar fi fost exprimată în cuprinsul art. 141 din Legea fundamentală, într-un mod asemănător celui folosit la redactarea art. 79, pentru reglementarea rolului şi atribuţiilor Consiliului Legislativ.

Din această perspectivă Curtea reţine că nesolicitarea obligatorie a avizului consultativ al Consiliului Economic şi Social de către Executiv la iniţiativa proiectului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României nu poate avea drept consecinţă neconstituţionalitatea ordonanţei, prin raportare la art. 141 din Constituţie.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, excepţie ridicată de Confederaţia Naţională Sindicală "Cartel Alfa" în Dosarul nr. 6.164/2/2007 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 15 ianuarie 2009.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Claudia-Margareta Krupenschi