Decizie nr. 188 din 29 decembrie 1998

Curtea Constituţională a fost sesizată în vederea declanşării controlului de constituţionalitate, potrivit dispoziţiilor art. 144 lit. a) din Constituţie, asupra Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe. Sesizarea este semnată de un grup de 54 de deputaţi, şi anume: Adrian Nastase, Miron Tudor Mitrea, Acsinte Gaspar, Florian Bercea, Gheorghe Vâlceanu, Neculai Grigoras, Gheorghe Romeo Leonard Cazan, Marin Cristea, Ion Honcescu, Hildegard Puwak, Petru Bejinariu, Nicolae Napoleon Antonescu, Alexandru Albu, Vasile Panteliuc, Marina Ionescu, Vasile Candea, Nicu Ionita, Alexandru Lapusan, Daniela Bartos, Petre Naidin, Viorica Afrasinei, Gheorghe Ana, Romulus Neagu, Traian Sabau, Mihai Nicolescu, Dumitru Popescu, Eugen Nicolicea, Ion Munteanu, Victor Neagu, Gheorghe Ionescu, Florian Serac, Ion Pirgaru, Ioan Bivolaru, Dumitru Buzatu, Ovidiu Sincai, Gheorghe Ana, Ecaterina Andronescu, Ion Giurescu, Petru Şerban Mihailescu, Gabriel Bivolaru, Marian Ianculescu, Gheorghe Oana, Romulus Ion Moucha, Carmen Dumitriu, Victor Traian Mihu, Mihai Hlinschi, Simion Darie, Matei-Agaton Dan, Dan Nica, Viorel Hrebenciuc, Radu Liviu Bara, Gheorghe Marin, Vasile Stan şi Alexandru Stanescu.

Sesizarea constituie obiectul Dosarului nr. 186A/1998.

I. În consideratiile generale ale sesizării se arata ca, în şedinţa din data de 22 decembrie 1998, Camera Deputaţilor a dezbătut şi adoptat în procedura de urgenta proiectul de Lege privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, într-o redactare diferita de cea aprobată de Senat, cu privire la art. 1 pct. 1 lit. r), art. 1 pct. 2 lit. l) şi la art. 1 pct. 7 lit. b). Pentru medierea textelor în divergenta între cele două Camere a fost initiata procedura prevăzută la art. 76 alin. (1) din Constituţie. Comisia de mediere, întrunită la sediul Camerei Deputaţilor, a depus raportul de mediere, în urma examinării textelor în divergenta.

Autorii sesizării arata în continuare ca, fără ca raportul Comisiei de mediere sa fi fost înscris, în prealabil, pe ordinea de zi şi sa fi fost distribuit deputaţilor, preşedintele de şedinţa a dat cuvântul unui deputat, membru al Comisiei de mediere, pentru prezentarea raportului. Ulterior, la intervenţiile unor deputaţi din opoziţie, după cum se arata în sesizare, "preşedintele de şedinţa a supus votului Camerei înscrierea pe ordinea de zi a raportului de mediere, însă nu a luat măsurile necesare pentru ca acesta să fie distribuit deputaţilor".

Potrivit susţinerilor autorilor sesizării, faptul ca în raportul Comisiei de mediere au fost incluse textele care au fost discutate şi adoptate cu prilejul dezbaterii proiectului de lege nu inlatura procedura regulamentara privind dezbaterea raportului şi dreptul deputaţilor de a avea un alt punct de vedere în aceasta faza, în special al celor care nu au fost prezenţi la dezbaterea proiectului de lege, dar au luat parte la şedinţa în timpul discutarii raportului de mediere. Din acest punct de vedere, se apreciază ca, pentru a putea participa la discuţii şi la luarea deciziilor în cunoştinţa de cauza, "era absolut necesar ca raportul Comisiei de mediere sa fi fost difuzat, în prealabil, tuturor deputaţilor. Omitandu-se aceasta cerinţa regulamentara, s-a ajuns la înlăturarea de la vot a unor deputaţi care nu au fost de acord să-şi exprime votul atâta timp cat nu aveau cunoştinţa despre conţinutul raportului".

II. Aspectele de neconstituţionalitate asupra cărora Curtea a fost sesizată sunt următoarele:

1.Se considera, mai întâi, ca au fost "incalcate prevederile art. 66 alin. (1) din Constituţie, în exercitarea dreptului de vot deputaţii exprimand opţiunea politica a alegătorilor".

Sub raportul problemelor de constituţionalitate a legii, în sesizare se invoca şi prevederile art. 64 din Constituţie, potrivit cărora Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenta majorităţii membrilor. Totodată, se susţine ca, din modul în care s-a desfăşurat şedinţa Camerei Deputaţilor, rezultă ca s-au încălcat prevederile art. 76 alin. (1) din Constituţie, conform cărora, "dacă una din Camere adopta un proiect de lege sau o propunere legislativă într-o redactare diferita de cea aprobată de cealaltă Camera, preşedinţii Camerelor vor iniţia, prin intermediul unei comisii paritare, procedura de mediere".

Aceasta încălcare a prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituţie rezultă, în opinia autorilor sesizării, din nerespectarea procedurii de mediere la care face trimitere art. 120 alin. 4 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, republicat*), text ce prevede că raportul de mediere se dezbate potrivit procedurii stabilite la art. 78-100 din acest regulament. În acest sens, în sesizare se face trimitere şi la art. 88 alin. 2 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, conform căruia "raportul comisiei însărcinate sa examineze o iniţiativă legislativă se difuzează, prin grija Biroului permanent, deputaţilor, cerinţa care s-a omis, asa cum rezultă şi din stenograma şedinţei Camerei Deputaţilor în care s-a dezbătut raportul Comisiei de mediere".

2.De asemenea, autorii sesizării arata ca, întrucât nu au înţeles sa participe la dezbaterea raportului Comisiei de mediere, atâta timp cat acesta nu a fost difuzat, deputaţii din grupurile parlamentare ale P.D.S.R., P.R.M. şi P.U.N.R. au părăsit sala de şedinţa. Or, în aceste împrejurări, preşedintele de şedinţa avea obligaţia sa verifice dacă este întrunită condiţia constituţională de cvorum. În legătură cu aceasta în sesizare se face referire la deciziile nr. 4/1994 şi nr. 46/1994 ale Curţii Constituţionale, prin care s-a statuat:

–"Constituţionalitatea condiţiei de cvorum şi rezultatul votului se apreciază în momente deosebite ale procedurii legislative parlamentare";

–"Cvorumul şi votul nu pot fi confundate, cel dintâi precedandu-l pe cel de-al doilea";

–"Cvorumul nu rezultă numai din numărul parlamentarilor care au participat la vot, ci şi din cel al parlamentarilor efectiv prezenţi, cvorumul legal de şedinţa fiind o condiţie de prezenta imediata înaintea votării, diferita, deci, de vot".

3.În final, autorii sesizării arata ca, după discutarea şi votarea fiecărui text în divergenta, preşedintele de şedinţa trebuia sa supună aprobării Camerei Deputaţilor raportul în ansamblul sau. Întrucât raportul nu a fost aprobat în integralitatea sa, deci nu s-au respectat procedurile constituţionale de adoptare a legii, se considera ca "legea nu a fost votată şi adoptată şi, ca atare, nu poate fi trimisa spre promulgare Preşedintelui României".

În conformitate cu art. 19 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, s-a solicitat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului sa comunice punctele lor de vedere cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate a Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe.

În punctul de vedere al Guvernului, comunicat prin adresa nr. 5/7.144/R.V. din 28 decembrie 1998, se arata, în esenta, următoarele:

În legătură cu susţinerea ca s-ar fi încălcat prevederile art. 76 alin. (1) din Constituţie, se apreciază ca aspectele semnalate de autorii sesizării de neconstituţionalitate, respectiv difuzarea raportului de mediere şi adoptarea în ansamblul sau, nu sunt prevăzute în Constituţie, ci în Regulamentul Camerei Deputaţilor, ceea ce înseamnă ca se poate discuta cel mult despre unele abateri de la litera regulamentului şi despre efectele acestora, iar nu despre neconstituţionalitate. Totodată se susţine ca şi procedura parlamentară, deşi prezintă unele particularităţi faţă de procedurile de judecată, rămâne tot "o procedură supusă principiului general, potrivit căruia încălcarea unei norme de procedura trebuie sancţionată dacă se dovedeşte o vătămare". În consecinţa, se apreciază ca, "în condiţiile în care se constată că au fost respectate dispoziţiile art. 76 alin. (1) care impun iniţierea procedurii de mediere, prin intermediul unei comisii paritare, faptul că nu a fost difuzat raportul de mediere şi că nu a fost adoptat în ansamblul lui nu este de natura sa invalideze adoptarea legii, din moment ce este vorba de simple abateri de la regulament, prin care nu s-a produs nici o vătămare sau încălcare a principiilor constituţionale".

Referitor la susţinerea din sesizare ca s-ar fi încălcat art. 66 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia "deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului", se apreciază ca acest text general nu are, practic, legătură directa cu procedura de mediere.

De asemenea, se apreciază ca "nu se poate susţine ca deputaţii care nu au fost prezenţi la dezbateri nu aveau posibilitatea de a vota raportul de mediere în cunoştinţa de cauza, deoarece raportul Comisiei juridice a fost difuzat tuturor deputaţilor; raportul Comisiei de mediere a fost prezentat oral, în sensul că în Comisia de mediere s-a decis să se adopte textele votate de Camera Deputaţilor, propuse în raportul Comisiei juridice". Totodată, se arata în punctul de vedere al Guvernului, "din analiza textelor constituţionale şi a celor din regulament nu rezultă ca forma scrisă a raportului este cerută ad validitatem, esenţial fiind ca textele în divergenta să fie discutate în Comisia de mediere şi votate în aceasta comisie, urmând a fi prezentată plenului forma decisa de comun acord în Comisia de mediere. De altfel, ulterior, a fost întocmit şi raportul în forma scrisă (instrumentum)".

În ceea ce priveşte omisiunea de a supune aprobării Camerei Deputaţilor raportul în ansamblul sau, se arata ca "autorii sesizării de neconstituţionalitate nu mai invoca nici un text special din Constituţie, din care să rezulte ca o asemenea omisiune ar fi de natura sa invalideze procedura de adoptare a legii. Totodată nu se vede în ce ar consta lt; lt;vătămarea gt; gt;, din moment ce fiecare text supus medierii a fost votat". Se mai arata, în continuare, ca "practic textele în discuţie au fost votate de 3 ori (o dată când s-a discutat legea pe articole, apoi când a fost votată legea în varianta propusă de Camera Deputaţilor şi, în sfârşit, când s-a discutat raportul de mediere)".

Referitor la condiţia de cvorum, potrivit punctului de vedere al Guvernului, "autorii sesizării de neconstituţionalitate nu au făcut dovada faptului ca aceasta condiţie nu mai era îndeplinită după retragerea de la dezbateri a deputaţilor din grupurile parlamentare P.D.S.R., P.R.M., P.U.N.R."

La solicitarea Curţii Constituţionale, secretarul general al Camerei Deputaţilor a înaintat, prin adresa nr. XVII/1/763 din 24 decembrie 1998, copii certificate de pe lista de prezenta a deputaţilor la şedinţa din ziua de 22 decembrie 1998 şi de pe lista conţinând consemnarile la apelul nominal din aceeaşi şedinţa.

Preşedinţii Camerei Deputaţilor şi Senatului nu au comunicat punctele lor de vedere.

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ,

având în vedere obiecţia de neconstituţionalitate cu care a fost sesizată, stenograma şedinţei Camerei Deputaţilor din 22 decembrie 1998, raportul Comisiei de mediere, lista de prezenta a deputaţilor la şedinţa din ziua de 22 decembrie 1998, lista conţinând consemnarile la apelul nominal din aceeaşi şedinţa, punctul de vedere al Guvernului, raportul judecătorului-raportor, prevederile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, lege care face obiectul sesizării, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, retine următoarele:

Curtea Constituţională, fiind legal sesizată, este competenţa să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate, potrivit prevederilor art. 144 lit. a) din Constituţie şi ale art. 17 şi următoarele din Legea nr. 47/1992, republicată.

Curtea constata ca obiecţia de neconstituţionalitate a Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe are în vedere constituţionalitatea extrinseca a acesteia, invocandu-se în exclusivitate, nerespectarea procedurii de adoptare a legii.

I. Astfel în motivarea sesizării se susţine ca au fost incalcate dispoziţiile constituţionale cuprinse la art. 64, potrivit cărora "Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenta majorităţii membrilor"; art. 66 alin. (1), care stabilesc ca, "în exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului"; art. 76 alin. (1), care prevăd ca, "dacă una din Camere adopta un proiect de lege sau o propunere legislativă într-o redactare diferita de cea aprobată de cealaltă Camera, preşedinţii Camerelor vor iniţia, prin intermediul unei comisii paritare, procedura de mediere".

Întrucât criticile de neconstituţionalitate privesc aspecte de ordin procedural, în legătură cu faptul ca raportul Comisiei de mediere nu s-a difuzat, în prealabil, deputaţilor, autorii obiectiei evoca şi încălcarea prevederilor art. 88 alin. 2 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, conform cărora "raportul se transmite Biroului permanent, care va asigura multiplicarea şi difuzarea acestuia Guvernului, deputaţilor şi initiatorilor, cu respectarea termenului prevăzut la art. 64 alin. 2".

Examinând obiecţia privind neconstituţionalitatea Legii pentru abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, Curtea urmează sa ţină seama de dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, republicată, potrivit cărora sunt neconstituţionale acele prevederi care încalcă dispoziţiile sau principiile Constituţiei.

Verificarea constituţionalităţii externe (extrinseci) a unei legi presupune compararea ei cu formele de adoptare a legilor prevăzute de Constituţie. Asadar, în acest caz, controlul de constituţionalitate consta în verificarea îndeplinirii, în mod efectiv, a condiţiilor de ordin constituţional pentru adoptarea actului examinat.

Din acest punct de vedere, Curtea retine ca obiecţia de neconstituţionalitate a Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe pune alături, şi pe acelaşi plan, condiţii de aprobare a legii prevăzute în Constituţie, cat şi condiţii care sunt prevăzute numai în Regulamentul Camerei Deputaţilor.

Or, prin natura sa, Constituţia conţine doar cele mai importante norme privind procedura de adoptare a legilor, norme a căror nerespectare conduce la posibilitatea constatării neconstitutionalitatii extrinseci a legii. De aceea, dacă legiuitorul nu încalcă aceste dispoziţii constituţionale, legitimitatea dispoziţiei legale controlate nu poate fi negata.

II.

1.Analizând criticile de neconstituţionalitate în ceea ce priveşte art. 66 alin. (1) din Constituţie, Curtea Constituţională constata ca acest text nu are nici o legătură cu procedura adoptării legilor şi nici cu conţinutul legii în cauza, întrucât se referă la mandatul reprezentativ al deputaţilor şi al senatorilor.

2.Cu privire la art. 64 din Constituţie, pe care autorii sesizării îl evoca fără a menţiona explicit ca a fost încălcat, se constată că acesta este, într-adevăr, un text care vizează procedura de adoptare a legilor, a hotărârilor şi a motiunilor, stabilind cvorumul legal pentru adoptarea lor.

Din examinarea stenogramei lucrărilor Camerei Deputaţilor din ziua de 22 decembrie 1998 rezultă ca a fost îndeplinit cvorumul legal, întrucât votarea primului punct al raportului Comisiei de mediere a avut loc înainte ca grupurile parlamentare ale P.D.S.R., P.R.M. şi P.U.N.R. sa părăsească sala. Or, din examinarea listelor de prezenta, transmise de Camera Deputaţilor, reiese ca erau prezenţi, iniţial, 300 de deputaţi. Iar, ulterior, la apelul nominal, s-a constatat din nou existenta cvorumului legal. Îndeplinirea condiţiei constituţionale de cvorum, la votarea pct. 2 şi 3 ale raportului Comisiei de mediere, rezultă din aditionarea voturilor exprimate şi a numărului de deputaţi prezenţi în sala, care nu au votat, asa cum reiese din consemnarile stenogramei. În acest sens, preşedintele de şedinţa a menţionat, astfel cum rezultă, de asemenea, din stenograma, ca, referitor la pct. 2 al raportului Comisiei de mediere, au fost exprimate 168 de voturi pentru, nici un vot împotriva şi 6 abtineri, precum şi ca în sala mai erau prezenţi încă 15 deputaţi care nu au votat. Cu privire la pct. 3, s-a consemnat în stenograma ca au fost exprimate 168 de voturi pentru, în Camera mai fiind prezenţi şi alţi 6 deputaţi care nu au votat, considerându-se, astfel, îndeplinită condiţia de cvorum.

3.În legătură cu faptul ca la votarea pct. 2 şi 3 din raportul Comisiei de mediere au fost prezenţi în sala, conform stenogramei, şi deputaţi care nu au votat, se retine ca, prin Decizia nr. 4 din 11 ianuarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 7 din 13 ianuarie 1994, Curtea Constituţională s-a pronunţat în sensul că neparticiparea la vot "poate fi analizata doar în condiţiile în care cvorumul este întrunit şi deci Camerele Parlamentului pot trece în mod constituţional şi regulamentar la votarea oricărui act", precum şi ca abţinerea unui parlamentar de la exprimarea unei optiuni, cu toate ca este prezent în momentul votării, "nu poate avea nici un efect asupra validităţii votului Camerei Deputaţilor şi cu atât mai mult asupra constituţionalităţii lui".

4.Susţinerea potrivit căreia la adoptarea legii ar fi fost incalcate dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Constituţie, care se referă la iniţierea procedurii de mediere, este neîntemeiată. În mod indiscutabil, aceasta procedura a fost initiata şi s-a desfăşurat în conformitate cu prevederile acestui text constituţional, fapt de altfel necontestat de autorii sesizării, adoptandu-se raportul a cărui modalitate de aprobare în plenul Camerei Deputaţilor reprezintă însuşi motivul principal al criticii de neconstituţionalitate a Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe.

Nerespectarea unor norme ale procedurii de mediere cuprinse numai în Regulamentul Camerei Deputaţilor, cum este şi faptul nedifuzarii raportului de mediere înaintea dezbaterii acestuia, nu este de natura sa conducă la concluzia ca s-au încălcat norme constituţionale.

Curtea retine, de altfel, în legătură cu acest aspect, ca raportul Comisiei de mediere a fost citit în plenul Camerei Deputaţilor înainte de a fi supus votului, astfel cum reiese din stenograma. Rezultă deci ca deputaţii prezenţi au votat în cunoştinţa de cauza.

5.Referitor la susţinerea potrivit căreia legea nu a fost votată şi adoptată, întrucât, după votarea fiecărui text în divergenta cuprins în raportul Comisiei de mediere, acest raport nu a mai fost supus votării în ansamblul sau, Curtea constata ca aceasta insuficienta procedurala nu este de natura sa afecteze constituţionalitatea legii, întrucât norma procedurala privind modalitatea votării raportului nu este de natura constituţională.

În ceea ce priveşte faptul ca, după părăsirea sălii de şedinţa de către grupurile parlamentare ale P.D.S.R., P.R.M. şi P.U.N.R., preşedintele de şedinţa avea obligaţia sa verifice în ce măsura condiţia constituţională de cvorum era întrunită, se retine ca şi aceasta sustinere vizează tot aspecte de nivel regulamentar, iar nu constituţional. Astfel art. 127 alin. 3 din Regulamentul Camerei Deputaţilor prevede că "persoana care conduce lucrările Camerei este obligată sa precizeze dacă este întrunit cvorumul legal şi sa anunţe ordinea de zi". Totodată art. 128 alin. 2 din acelaşi regulament prevede că "în timpul şedinţelor, liderii grupurilor parlamentare pot cere preşedintelui Camerei verificarea întrunirii cvorumului, iar preşedintele va proceda la verificarea acestuia". Din examinarea stenogramei lucrărilor Curtea retine ca era îndeplinit cvorumul legal prevăzut de Constituţie înainte ca grupurile parlamentare menţionate sa părăsească şedinţa, iar ulterior nu s-a cerut verificarea cvorumului conform Regulamentului Camerei Deputaţilor.

Faţa de cele expuse, urmează a se constată că Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, adoptată de Camera Deputaţilor şi de Senat în şedinţele separate din 22 decembrie 1998, este constituţională.

Criticile în sensul cărora, în legătură cu votarea raportului Comisiei de mediere, s-ar fi încălcat unele dispoziţii procedurale care sunt prevăzute exclusiv în Regulamentul Camerei Deputaţilor, fără a afecta însă condiţiile prevăzute de Constituţie pentru adoptarea legii de către Parlament, nu intra sub incidenţa contenciosului constituţional.

Având în vedere considerentele expuse, prevederile art. 64, ale art. 66 alin. (1), ale art. 76 alin. (1) şi ale art. 144 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 2 alin. (2), ale art. 17 şi următoarele din Legea nr. 47/1992, republicată,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constata ca Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe a fost adoptată cu respectarea dispoziţiilor constituţionale.

Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 29 decembrie 1998, cu participarea domnilor: Lucian Mihai, preşedinte, Costica Bulai, Constantin Doldur, Kozsokar Gabor, Ioan Muraru, Nicolae Popa, Lucian Stangu, Florin Bucur Vasilescu, Romul Petru Vonica, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

LUCIAN MIHAI

Magistrat-asistent şef,

Claudia Miu

Notă *) Regulamentul Camerei Deputaţilor a fost republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 14 martie 1996.