referitoare la interpretarea art. 6 din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public
Dosar nr. 960/1/2021
| Denisa-Angelica Stănișor | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal - președintele completului |
| Decebal Constantin Vlad | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Maria Hrudei | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Claudia Marcela Canacheu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Horațiu Pătrașcu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Iuliana Măiereanu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Marius Ionel Ionescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Andreea Marchidan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Adrian Remus Ghiculescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Luiza Maria Păun | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Veronica Năstasie | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Emil Adrian Hancaș | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Florentina Dinu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și art. 36 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul ÎCCJ).
Ședința este prezidată de doamna judecător Denisa-Angelica Stănișor, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
La ședința de judecată participă magistratul-asistent Bogdan Georgescu, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulamentul ÎCCJ.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 2.346/117/2020.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând următoarele: la dosar a fost depus raportul asupra chestiunii de drept, care a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; reclamanta din dosarul în care a fost formulată sesizarea a depus concluzii scrise; Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării.
În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele:
Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 10 martie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 2.346/117/2020, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunea de drept:
1.Dacă art. 6 din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, în care este menționat termenul «persoane», se referă și la societățile civile simple menționate la art. 1.892 din Codul civil, respectiv societatea civilă de avocați, reglementată în condițiile legii speciale, care nu are personalitate juridică, nefiind un subiect de drept distinct.
2.În cazul în care răspunsul la prima întrebare este unul afirmativ, solicităm a se statua dacă prezintă relevanță principiul specializării capacității de folosință pentru partea care solicită comunicarea informațiilor publice - societate civilă de avocați fără personalitate juridică.II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina
Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la 25 iunie 2020 pe rolul Tribunalului Cluj cu nr. 2.346/117/2020, reclamanta Societatea civilă profesională de avocați „A“ (SCPA) a solicitat obligarea pârâtului Inspectoratul pentru Situații de Urgență „Avram Iancu“ al Județului Cluj (ISU Cluj) să îi comunice autorizațiile de securitate la incendiu pentru mai multe unități școlare din municipiul Cluj-Napoca.
Prin Sentința civilă nr. 2.233 din 28 octombrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 2.346/117/2020, Tribunalul Cluj a respins, ca neîntemeiate, excepțiile invocate prin întâmpinare de pârâtul ISU Cluj privind inadmisibilitatea cererii, lipsa calității procesuale active și lipsa de interes, a admis cererea formulată de reclamanta SCPA și l-a obligat pe pârât să comunice reclamantei informațiile solicitate prin cererile transmise la 4 iunie 2020. În considerentele acestei hotărâri, în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale active, invocată de pârât, prin întâmpinare, instanța a reținut că dispozițiile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 544/2001), se referă la dreptul oricărei persoane de a solicita și obține de la autoritățile și instituțiile publice informații de interes public, iar textul nu face distincție cu privire la persoana care solicită informațiile de interes public, ca fiind vorba doar despre o persoană fizică.
Împotriva sentinței Tribunalului Cluj, pârâtul ISU Cluj a declarat recurs, cauza fiind înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal cu nr. 2.346/117/2020. Prin motivele de recurs, recurentul-pârât a invocat excepția lipsei capacității de folosință a reclamantei în raport cu principiul specialității capacității de folosință.
Intimata-reclamantă SCPA a solicitat, prin întâmpinare, respingerea excepției, pentru următoarele argumente:
(i)societatea civilă simplă constă în asocierea dintre două sau mai multe persoane fizice și/sau juridice, printr-un contract de societate, prin care acestea se obligă să coopereze pentru desfășurarea unei anumite activități, conform art. 1.881 alin. (1) din Codul civil;
(ii)această formă de asociere nu conduce la nașterea unui subiect de drept, distinct, întrucât societatea civilă simplă nu are personalitate juridică;
(iii)persoanele fizice ce devin asociați în cadrul unei societăți civile simple își păstrează individualitatea, în calitate de subiect de drept distinct, și continuă să se manifeste ca atare, doar că vor urma regulile stabilite prin contractul de asociere încheiat pentru asigurarea unei forme mai eficiente de cooperare profesională;
(iv)societatea civilă profesională de avocați trebuie privită din punct de vedere juridic ca o formă de cooperare profesională a unui grup de persoane fizice, persoane care își păstrează capacitatea juridică proprie în cadrul acestei asocieri, deoarece contractul de societate nu conduce la nașterea unui nou subiect de drept, distinct de persoana asociaților;
(v)în același context, nu se poate susține că o persoană fizică ce devine asociat întro societate civilă simplă, fără personalitate juridică, își pierde vocația de a mai fi titularul drepturilor civile recunoscute de Constituție sau de lege, drepturi la care are vocație anterior asocierii;
(vi)admiterea contrariului ar presupune acceptarea faptului că dobândirea calității de asociat pentru asemenea societate are drept efect o îngrădire a capacității de folosință a persoanei fizice prin actul asocierii;
(vii)în litigiul dedus judecății, toate cele trei persoane fizice avocați, asociați, au dorit să își exercite dreptul de acces la informații de interes public cu privire la aspectele enumerate în cererea de chemare în judecată, prin forma de asociere fără personalitate juridică, cererea de chemare în judecată formulată de către reprezentant, respectiv avocatul coordonator, fiind formulată în numele și pe seama tuturor persoanelor fizice asociate;
(viii)în raport cu această modalitate de acțiune a celor trei persoane fizice asociate, nu există niciun fel de interdicție sau limitare legală care să refuze asociaților persoanelor fizice acest drept subiectiv;
(ix)toți cei trei asociați persoane fizice au capacitate de folosință neîngrădită, sunt titulare ale dreptului constituțional de acces la informații de interes public, iar asigurarea exercitării acestui drept prin avocatul coordonator în numele și pe seama tuturor celor trei persoane fizice asociate, în temeiul actelor constitutive ale societății civile profesionale de avocați, reprezintă o formă legală de exercitare și protejare, în justiție, a dreptului în cauză.
În Dosarul nr. 2.346/117/2020, la termenul din 10 martie 2021, Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a pus în discuția părților oportunitatea sesizării Înaltei Curți în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile și, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, a sesizat instanța supremă în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept menționate la pct. 7.
Prezenta sesizare are ca obiect următoarele dispoziții supuse interpretării ori relevante în procesul de interpretare:
–art. 31 alin. (1) din Constituție:
Articolul 31 – Dreptul la informație
(1)Dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngrădit.
–art. 6 alin. (1) din Legea nr. 544/2001:
Articolul 6
(1)Orice persoană are dreptul să solicite și să obțină de la autoritățile și instituțiile publice, în condițiile prezentei legi, informațiile de interes public.
–art. 206 alin. (2), art. 1.892 alin. (1) din Codul civil:
Articolul 206
(...)
(2)Persoanele juridice fără scop lucrativ pot avea doar acele drepturi și obligații civile care sunt necesare pentru realizarea scopului stabilit prin lege, actul de constituire sau statut.
Articolul 1.892
(1)Societatea simplă nu are personalitate juridică.
–art. 6 alin. (2) lit. b) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 246/2005, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 26/2000):
Articolul 6
(...)
(2)Statutul cuprinde, sub sancțiunea nulității absolute:
b)exprimarea voinței de asociere și precizarea scopului și a obiectivelor asociației;
–art. 196 din Statutul profesiei de avocat, adoptat prin Hotărârea Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România nr. 64/2011, cu modificările și completările ulterioare (Statutul profesiei de avocat):
Articolul 196
(1)Societatea civilă profesională este constituită din 2 sau mai mulți avocați definitivi, care contribuie în natură și/sau în numerar la constituirea unui patrimoniu de afectațiune în vederea desfășurării activității profesionale. Ceilalți avocați activează în cadrul societății civile profesionale fie în calitate de avocați colaboratori, fie în calitate de avocați salarizați în cadrul profesiei.
(2)Raportul juridic civil se naște între client și societatea civilă profesională, serviciile profesionale urmând să fie îndeplinite de oricare dintre avocații desemnați de avocatul coordonator, fără a se cere opțiunea clientului, cu excepția situației în care serviciile profesionale constau în asistență și reprezentare juridică la instanțe, parchete, organe de cercetare penală sau alte autorități, când în contractul de asistență juridică se menționează numele avocatului desemnat ori acceptat de client, precum și dreptul sau interdicția de substituire a acestuia.
(3)Pentru litigiile născute din desfășurarea activității profesionale, societatea civilă profesională poate sta în judecată ca reclamant sau pârât, chiar dacă nu are personalitate juridică.
Recurentul-pârât ISU Cluj nu a exprimat un punct de vedere, lăsând la aprecierea instanței soluția ce urmează a fi dată incidentului procedural referitor la sesizarea Înaltei Curți în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă.
Intimata-reclamantă SCPA a susținut că nu este oportună sesizarea Înaltei Curți în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, întrucât chestiunea de drept pusă în discuție este clară, dispozițiile art. 6 din Legea nr. 544/2001 și art. 1.892 alin. (1) din Codul civil fiind lipsite de echivoc în ceea ce privește calitatea de titular al dreptului de acces la informații de interes public.
Instanța de trimitere apreciază că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, pentru următoarele motive:
(i)în fața primei instanțe s-a ridicat excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, excepție reiterată și dezvoltată ca motiv de recurs de către recurentul-pârât, curtea de apel, ca instanță de recurs, fiind învestită cu soluționarea excepției din perspectiva capacității de folosință a reclamantei, în acord cu principiul specializării;
(ii)problema de drept este nouă, întrucât nu a fost identificată o practică judiciară substanțială prin care să fi fost tranșată de către instanțele de judecată, iar asupra acesteia Înalta Curte nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării
Principiul specializării, menționat în art. 206 alin. (2) din Codul civil, limitează drepturile persoanelor juridice fără scop lucrativ doar la acele drepturi și obligații civile care sunt necesare pentru realizarea scopului stabilit prin lege, actul de constituire sau statut.
Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 recunoaște dreptul persoanelor de a solicita și obține informații de interes public. Terminologia juridică utilizează termenul de persoane pentru a indica atât persoana fizică, cât și persoana juridică.
Societatea civilă de avocați reprezintă o formă de organizare specifică profesiei de avocat, care nu beneficiază de personalitate juridică. Această formă de organizare a profesiei de avocat este prevăzută în art. 196 din Statutul profesiei de avocat și este reglementată în acord cu dispozițiile art. 1.890 și următoarele din Codul civil.
Esențială în privința societății civile simple este, din perspectiva chestiunii de drept în discuție, lipsa personalității juridice, respectiv faptul că aceasta nu conduce la nașterea unui subiect de drept distinct.
Societatea civilă simplă are la bază și urmărește cooperarea între persoanele care se obligă reciproc să coopereze, conform contractului încheiat între ele.
Potrivit punctului de vedere exprimat de reclamanta societatea civilă profesională de avocați, avocații membri ai societății civile profesionale își exercită, prin intermediul asocierii, dreptul la informare.
Art. 31 alin. (1) din Constituție, care consacră dreptul la informare, este cuprins în capitolul II din Constituție, intitulat „Drepturile și libertățile fundamentale“, din titlul II, capitol care se referă la persoanele fizice.
În același timp, formele de asociere specifice profesiei de avocat au fost reglementate doar în scopul exercitării activității profesionale, respectiv de asistență juridică profesională pentru persoanele fizice sau juridice, după cum rezultă din dispozițiile art. 196 alin. (1) și (3) din Statutul profesiei de avocat.
Reclamanta SCPA a arătat că motivul solicitării este justificat de efectuarea unei cercetări științifice și, deci, nu se află în legătură cu activitatea profesională specifică.
În consecință, în contextul în care cererea de chemare în judecată a fost formulată de către o entitate lipsită de personalitate juridică, constituită în vederea desfășurării unei anumite activități, ce reclamă încălcarea dreptului de acces la informații publice, recunoscut categoriei „persoanelor“, aspectele arătate se impun a fi lămurite în mecanismul permis de întrebarea preliminară, referitoare la dezlegarea unei chestiuni de drept.
În urma consultării evidențelor întocmite la nivelul instanței supreme, în jurisprudența Completului pentru soluționarea recursului în interesul legii și a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, nu au fost identificate decizii relevante cu privire la problema de drept pusă în discuție prin sesizarea analizată.B. Jurisprudența celorlalte instanțe din țară
Următoarele instanțe au comunicat faptul că nu a fost identificată practică judiciară în raza lor teritorială de competență: Curtea de Apel Alba Iulia, Curtea de Apel Bacău, Curtea de Apel Brașov, Curtea de Apel București, Curtea de Apel Constanța, Curtea de Apel Craiova, Curtea de Apel Galați, Curtea de Apel Iași, Curtea de Apel Oradea, Curtea de Apel Pitești, Curtea de Apel Ploiești, Curtea de Apel Suceava, Curtea de Apel Târgu Mureș, Curtea de Apel Timișoara.
Curtea de Apel Cluj a comunicat faptul că, pe rolul Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, au fost identificate trei dosare cu obiect similar celui în care a fost formulată prezenta sesizare, în care au fost pronunțate soluții nedefinitive, prin care a fost respinsă acțiunea formulată de reclamanta societate civilă profesională de avocați, ca fiind introdusă de o persoană lipsită de capacitate procesuală de folosință. Dosarele menționate sunt următoarele: Dosarul nr. 2.803/117/2020, în care a fost pronunțată Sentința civilă nr. 2.638 din 2 decembrie 2020; Dosarul nr. 2.646/117/2020, în care a fost pronunțată Sentința civilă nr. 2.637 din 2 decembrie 2020; Dosarul nr. 2.390/117/2020, în care a fost pronunțată Sentința civilă nr. 2.452 din 13 noiembrie 2020.
În considerentele sentințelor menționate la pct. 29 au fost reținute, în esență, următoarele argumente:
(i)Din perspectiva excepției lipsei capacității procesuale de folosință se impune a se verifica în ce măsură o societate civilă profesională de avocați reprezintă o persoană în sensul art. 6 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 pentru a fi subiect activ al drepturilor garantate prin recunoașterea liberului acces la informațiile de interes public și, mai mult, dacă și în ce condiții aceasta poate sesiza instanța judecătorească pentru a obține protecția unui astfel de drept.
(ii)Sub acest aspect, potrivit art. 5 din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, republicată, cu modificările și completările ulterioare, societatea civilă profesională reprezintă doar o formă de exercitare a profesiei de avocat, respectiv o formulă în cadrul căreia doi sau mai mulți avocați definitivi își exercită profesia, singura limitare fiind aceea că avocații care profesează în cadrul ei nu pot acorda asistență juridică persoanelor cu interese contrare. Spre deosebire de această formă de organizare a activității, art. 6 din Legea nr. 51/1995 reglementează societatea profesională cu răspundere limitată, aceasta fiind o societate cu personalitate juridică, titulară a unui patrimoniu propriu și ale cărei obligații sunt garantate cu patrimoniul propriu. Față de aceste aspecte, reclamanta nu reprezintă un subiect de drept, respectiv o persoană juridică în sensul art. 187 din Codul civil, text conform căruia „Orice persoană juridică trebuie să aibă o organizare de sine stătătoare și un patrimoniu propriu, afectat realizării unui anumit scop licit și moral, în acord cu interesul general“. În aceste condiții, societatea civilă profesională de avocați reprezintă o societate simplă, reglementată însă prin legea specială de organizare, respectiv art. 196 din Statutul profesiei de avocat.
(iii)Rezultă că societatea civilă profesională de avocați este lipsită de capacitate civilă de folosință generală, neavând prin lege aptitudinea de a fi subiect de drept civil decât în cazul expres reglementat de legiuitor, respectiv doar pentru litigiile născute din desfășurarea activității profesionale, or acestea, conform voinței exprese a legiuitorului, sunt circumscrise raportului juridic civil dintre client și societate, având ca obiect serviciile profesionale care reprezintă însuși scopul constituirii asociației.
(iv)Așadar, chiar dacă reclamantei nu îi sunt incidente prevederile art. 206 alin. (2) din Codul civil - conform cărora „Persoanele juridice fără scop lucrativ pot avea doar acele drepturi și obligații civile care sunt necesare pentru realizarea scopului stabilit prin lege, actul de constituire sau statut“, principiul specialității de folosință este atras de conținutul limitat al capacității recunoscute reclamantei prin legea specială de organizare. Altfel spus, deși reclamanta nu este lipsită în mod absolut de capacitate de folosință - definită a reprezenta aptitudinea generală și abstractă a unei persoane de a avea drepturi și obligații, aceasta are o capacitate limitată ex lege la anumite litigii, strict legate de desfășurarea activității inerente. Or, solicitarea unor informații de interes public de la diferite autorități și instituții ale statului excedează limitelor legale ale acestei capacități, întrucât nu vizează un raport juridic civil în care să poată fi angrenată asocierea, conform art. 196 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, și nici nu derivă din desfășurarea sau organizarea activității profesionale.
(v)Sub acest aspect, doctrina de specialitate a învederat în mod constant faptul că, în esență, conținutul capacității de folosință a persoanei juridice sau a formelor asociative este determinat de scopul - obiectul de activitate pentru care a fost înființată, aspect la care face referire și art. 196 alin. (1) din Statutul profesiei de avocat. Astfel, doctrina învederează că, după cum scopul nu este același la fiecare persoană juridică sau formă asociativă, rezultă că nici capacitatea de folosință nu este aceeași pentru toate persoanele juridice, ci diferă după specialitatea fiecăruia, capacitatea fiind astfel subsumată acelor drepturi și obligații care servesc realizării scopului pentru care persoana juridică sau forma asociativă a fost creată.
(vi)Or, conform textului de lege indicat, societatea civilă profesională se constituie în vederea desfășurării activității profesionale, noțiune reglementată la capitolul III din Statutul profesiei de avocat - art. 89 și următoarele, constând în consultații și cereri cu caracter juridic, asistarea și reprezentarea clienților, activitatea de curator special, atestarea identității părților, a conținutului și a datei actelor prezentate spre autentificare, activități fiduciare, activități de stabilire temporară a sediului unor societăți comerciale și înregistrarea acestora, în numele și pe seama clientului, a părților de interes, a părților sociale sau a acțiunilor societăților astfel înregistrate etc. Se observă însă că toate aceste activități au ca premisă existența unui client în favoarea căruia se prestează diversele servicii profesionale pe care tot legiuitorul le enumeră limitativ și care stabilesc obiectul, dar și limitele capacității civile de folosință a reclamantei, la fel cum legiuitorul recunoaște drepturi și stabilește obligații în sarcina avocatului, iar nu prin raportare la societatea civilă profesională, care nu reprezintă decât o formă de organizare a activității, fără a fi titulara unor drepturi și obligații personale, în afara celor născute din desfășurarea activității profesionale.
(vii)În cauza dedusă judecății, reclamanta societate civilă profesională de avocați acționează în calitate de reclamantă, cu depășirea limitelor capacității sale de folosință, câtă vreme litigiul nu decurge din desfășurarea activității profesionale, raportul juridic civil nefiind născut între client și societatea civilă profesională, după cum prevede legea. Pentru aceste motive, reclamantei nu i se poate recunoaște calitatea de persoană vătămată în sensul art. 6 din Legea nr. 544/2001, câtă vreme informațiile solicitate nu au legătură cu desfășurarea activității profesionale.
(viii)Lipsa capacității de folosință a reclamantei se transpune în plan procesual, în condițiile art. 56 alin. (1) și (3) din Codul de procedură civilă, conform căruia „poate fi parte în judecată orice persoană care are folosința drepturilor civile“, iar „lipsa capacității procesuale de folosință poate fi invocată în orice stare a procesului“.
De asemenea, Curtea de Apel Cluj a comunicat următoarele hotărâri judecătorești definitive pronunțate în litigii similare, în cadrul cărora însă nu s-a ridicat problema capacității procesuale de folosință a reclamantei societate civilă profesională de avocați în cazul cererilor întemeiate pe dispozițiile art. 6 din Legea nr. 544/2001:
(i)Decizia nr. 3.333 din 11 iunie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 7.157/117/2007, prin care a fost respins recursul declarat împotriva Sentinței nr. 317 din 1 februarie 2018, pronunțată de Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, prin care a fost admisă acțiunea formulată de reclamanta societate civilă profesională de avocați și a fost obligat pârâtul consiliul județean să furnizeze reclamantei informațiile de interes public solicitate în temeiul Legii nr. 544/2001;
(ii)Decizia nr. 72 din 25 ianuarie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 2.154/117/2020, prin care a fost respins recursul declarat împotriva Sentinței nr. 1.731 din 22 septembrie 2020, pronunțată de Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, prin care a fost admisă acțiunea formulată de reclamanta societate civilă profesională de avocați și a fost obligată pârâta direcția de sănătate publică județeană să comunice reclamantei informațiile de interes public solicitate în temeiul Legii nr. 544/2001.C. Puncte de vedere exprimate de instanțe
Într-o opinie, nesusținută de practica judiciară, dar însușită majoritar de Curtea de Apel Bacău și instanțele arondate acesteia, tribunalele București, Galați, Giurgiu, Ialomița, Ilfov, Suceava, se consideră că societatea civilă profesională de avocați se circumscrie noțiunii de „persoană“ în sensul art. 6 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 și are dreptul de a solicita și de a obține de la autoritățile și instituțiile publice, în condițiile legii, informațiile de interes public. Opinia este susținută de argumente similare celor expuse la pct. 11, precum și de următoarele considerente:
(i)art. 6 din Legea nr. 544/2011 se referă și la societățile civile simple menționate la art. 1.892 din Codul civil, care sunt organizate potrivit legii și justifică un interes legitim în solicitarea informațiilor publice;
(ii)în acest sens, dispozițiile art. 6 din Legea nr. 544/2001 se coroborează cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) și lit. s) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la noțiunile de „persoană vătămată“ și „organisme sociale interesate“;
(iii)nu prezintă relevanță principiul specializării capacității de folosință pentru partea care solicită comunicarea informațiilor publice, având în vedere că art. 1 din Legea nr. 544/2001 consacră accesul liber și neîngrădit al persoanei la orice informații de interes public, legiuitorul statuând că accesul liber și neîngrădit la informațiile de interes public constituie unul dintre principiile fundamentale ale relațiilor dintre persoane și autoritățile publice, în conformitate cu prevederile Constituției și documentelor internaționale ratificate de Parlamentul României;
(iv)o interpretare restrânsă a noțiunii de persoană din cadrul Legii nr. 544/2001 ar fi de natură a prejudicia și a limita în mod nepermis accesul la informațiile de interes public unor categorii de entități care, deși nu posedă personalitate juridică potrivit legii, totuși funcționează în mod legal și justifică un interes serios, determinat și personal în solicitarea respectivei informații.
Într-o altă opinie, împărtășită de judecătorii specializați în materia contenciosului administrativ de la Tribunalul Hunedoara, se susține că noțiunea de „persoane“ utilizată în cuprinsul art. 6 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 nu se referă și la societățile civile simple menționate la art. 1.892 din Codul civil, respectiv la societatea civilă profesională de avocați, reglementată de dispozițiile legii speciale - Legea nr. 51/1995 - care nu are personalitate juridică, motiv pentru care nu este un subiect de drept distinct.
Într-o ultimă opinie, susținută de Secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Galați, se consideră că noțiunea de „persoane“ utilizată în cuprinsul art. 6 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 include și societățile civile simple, cu respectarea principiului specializării capacității de folosință pentru partea care solicită comunicarea informațiilor publice.
În jurisprudența Curții Constituționale nu au fost identificate repere cu privire la chestiunile de drept în discuție.
Prin Adresa nr. 650/C/1.713/III-5/2021 din 6.05.2021, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.IX. Raportul asupra chestiunii de drept
Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod.X. Înalta Curte de Casație și Justiție
Înainte de cercetarea în fond a chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție, analizând îndeplinirea condițiilor de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, constată că sesizarea este inadmisibilă, pentru considerentele arătate în continuare.
Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ:
(i)existența unei cauze aflate în curs de judecată;
(ii)cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să soluționeze cauza;
(iii)instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță;
(iv)ivirea unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată;
(v)chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă;
(vi)asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Sunt îndeplinite primele trei condiții de admisibilitate, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de Apel Cluj, învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, conform art. 22 alin. (1)-(4) din Legea nr. 544/2001:
Articolul 22
(1)În cazul în care o persoană se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute în prezenta lege, aceasta poate face plângere la secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărei rază teritorială domiciliază sau în a cărei rază teritorială se află sediul autorității ori al instituției publice. Plângerea se face în termen de 30 de zile de la data expirării termenului prevăzut la art. 7.
(2)Instanța poate obliga autoritatea sau instituția publică să furnizeze informațiile de interes public solicitate și să plătească daune morale și/sau patrimoniale.
(3)Hotărârea tribunalului este supusă recursului.
(4)Decizia Curții de apel este definitivă.
Cu referire la mecanismul hotărârii prealabile și la noțiunea de „chestiune de drept“ din cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-au reținut următoarele aspecte ce prezintă relevanță în prezenta cauză:
a)Cu referire la mecanismul de asigurare a unei practici judiciare unitare s-a statuat că „scopul acestei proceduri este crearea unui mecanism nou pentru uniformizarea practicii judiciare care să contribuie, alături de recursul în interesul legii, la transformarea practicii judiciare românești într-una predictibilă, care să răspundă așteptărilor rezonabile ale justițiabililor“, având „menirea de a elimina riscul apariției unei practici neunitare, printr-o rezolvare de principiu a unei probleme de drept esențiale și controversate“ (Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, pct. 34 și 36).
b)În același sens, s-a afirmat că situația premisă pentru declanșarea mecanismului hotărârii prealabile o reprezintă iminența apariției unei practici judiciare neunitare, care să fie reflectată de existența unor puncte de vedere divergente la nivelul instanței de sesizare, scopul mecanismului fiind acela de a înlătura orice incertitudine referitoare la securitatea raportului juridic dedus judecății (Decizia nr. 79 din 12 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 117 din 14 februarie 2019, pct. 90 și 91).
c)Cu referire la noțiunea de „chestiune de drept“, în reglementarea art. 519 din Codul de procedură civilă, s-a reținut că aceasta este necesar să vizeze o „problemă de drept reală și veritabilă“, în sensul ca „norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară“ și să fie „legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare“ (Decizia nr. 16 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5 octombrie 2016, pct. 37; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, pct. 46).
d)În același sens, „chestiunea de drept trebuie să fie reală, iar nu aparentă, să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte ori incidența și, deci, aplicarea unor principii generale ale dreptului, al căror conținut sau a căror sferă de acțiune sunt discutabile. Chestiunea de drept trebuie să fie aptă să suscite interpretări diferite, care, fie ele doar prefigurate sau deja afirmate pe plan doctrinar, trebuie arătate în sesizare“. (Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, pct. 47)e) De asemenea, s-a considerat că sesizarea este necesar să vizeze „o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății“ (Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, pct. 37).
f)Pornind de la realitatea că mecanismul sesizării Înaltei Curți în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile reprezintă o procedură preluată din dreptul francez (Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, pct. 33), în mod constant s-a reținut, cu referire la dificultatea chestiunii de drept supuse dezlegării, că „o problemă poate să fie nouă și totuși să nu reclame intervenția curții supreme, care nu trebuie să fie considerată un serviciu public de consultanță juridică, precum și că dificultatea «serioasă» a problemei de drept nu-l scutește pe judecătorul fondului de obligația sa de a judeca“, concluzionându-se că „rămâne atributul exclusiv al instanței solicitante să soluționeze cauza cu judecata căreia a fost învestită, aplicând în acest scop mecanismele de interpretare a actelor normative“ (Decizia nr. 52 din 3 iulie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 26 septembrie 2017, pct. 26; Decizia nr. 44 din 11 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 542 din 29 iunie 2018, pct. 56; Decizia nr. 11 din 11 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 417 din 28 mai 2019, pct. 45; Decizia nr. 24 din 2 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 25 iunie 2020, pct. 67). În același sens, s-a afirmat că sintagma „problemă de drept“ trebuie să fie raportată la prevederile art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „Niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă“ (Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, pct. 45).
g)Totodată, s-a reținut „că din încheierea de sesizare a instanței supreme cu pronunțarea unei hotărâri prealabile trebuie să rezulte dificultatea chestiunii de drept ce se cere a fi lămurită, inclusiv prin prezentarea interpretărilor diferite pe care aceasta le poate suscita și a obstacolelor care au împiedicat completul de judecată ca, în îndeplinirea obligației instanțelor judecătorești de a interpreta și aplica legea în cadrul soluționării unui litigiu, să decidă asupra interpretării corecte“ (Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, pct. 50).
În analiza condițiilor de admisibilitate a prezentei sesizări se observă că instanța de trimitere, în cuprinsul punctului de vedere exprimat cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, prezentat la pct. 17-26 din prezenta decizie, nu prezintă interpretările diferite pe care aceasta le poate suscita și obstacolele care au împiedicat-o ca, în îndeplinirea obligației instanțelor judecătorești de a interpreta și aplica legea în cadrul soluționării unui litigiu, să decidă asupra interpretării corecte. Altfel spus, încheierea de sesizare nu cuprinde o motivare completă a îndeplinirii condiției de admisibilitate referitoare la existența unei chestiuni de drept reale, nefiind suficientă prezentarea punctului de vedere al completului de judecată asupra acestei chestiuni, fără o expunere a punctului/punctelor de vedere alternativ/ alternative și a dificultății de a discerne între acestea.
Totodată, se constată că instanța învestită cu soluționarea litigiului în care a fost formulată sesizarea a identificat în mod corect dispozițiile legale incidente - art. 31 alin. (1) din Constituție, art. 206 alin. (2), art. 1.890 și art. 1892 din Codul civil, art. 6 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, art. 6 alin. (2) lit. b) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2000, art. 196 din Statutul profesiei de avocat -, acesteia revenindu-i, astfel cum s-a arătat mai sus, sarcina de a interpreta și aplica legea în circumstanțele cauzei cu care este învestită. Opiniile teoretice exprimate de anumite instanțe (pct. 32 și 34 din prezenta decizie) nu fac referire la concluzia ce rezultă din interpretarea coroborată a prevederilor art. 1.892 din Codul civil și art. 6 alin. (1) din Legea nr. 544/2001.
Cadrul legal expus de instanța de trimitere nu reflectă existența unor norme îndoielnice, imperfecte, lacunare sau neclare, apte să suscite interpretări diferite, prefigurate sau deja consacrate, de natură a conferi chestiunii de drept în discuție caracteristicile unei veritabile și serioase probleme de drept care conturează riscul iminent al apariției unei practici judiciare neunitare.
Din această perspectivă se observă, pe de o parte, că problema de drept în discuție s-a ivit în fața acelorași instanțe de fond și de recurs (Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale și Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal), toate celelalte curți de apel comunicând că nu a fost identificată practică judiciară în privința chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării (conform celor arătate la pct. 28-31 din prezenta decizie).
Pe de altă parte, se constată că jurisprudența sumară, provenind de la aceeași instanță de fond (Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale), prezentată la pct. 29-30 din prezenta decizie, reflectă o dezlegare unitară dată chestiunii de drept care face obiectul sesizării, ceea ce conduce la concluzia că judecătorul de primă instanță nu s-a confruntat cu dificultăți ori obstacole în interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale în condițiile litigiului dedus judecății.
În condițiile în care curțile de apel nu au comunicat hotărâri judecătorești definitive prin care să fi fost tranșată în mod explicit problema de drept, rezultă că instanța de trimitere (Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal) este prima învestită cu soluționarea definitivă a chestiunii de drept. Însă, o atare situație nu poate fundamenta per se existența unei veritabile și dificile probleme de drept care să justifice angrenarea mecanismului hotărârii prealabile, caracterizat de elementele expuse în precedent. Din această perspectivă se cuvine a fi avut în vedere că, întrucât Curtea de Apel Cluj urmează să tranșeze definitiv, pentru prima dată, problema de drept în discuție, revine acestei instanțe obligația de a asigura o practică judiciară unitară, în raza sa de competență, împrejurare care invalidează, cel puțin ipotetic, iminența riscului apariției unei jurisprudențe neunitare, care să justifice recurgerea la mecanismul hotărârii prealabile.
În același sens, împrejurarea că la nivelul Tribunalului Cluj hotărârile comunicate reflectă o practică unitară (așa cum s-a arătat la pct. 47 din prezenta decizie) coroborată cu faptul că la nivelul Curții de Apel Cluj nu a fost pronunțată nicio hotărâre definitivă cu privire la problema în discuție nu relevă existența unor puncte de vedere divergente la nivelul instanței de sesizare, ca premisă a iminenței ivirii unei practici judiciare neunitare.
Totodată, în contextul în care dispozițiile legale incidente (expuse în motivarea încheierii de sesizare) sunt clare și lipsite de echivoc, dezlegarea problemei de drept se rezumă la îndeplinirea rolului fundamental ce revine judecătorului de a soluționa cauza prin mecanismele de interpretare și aplicare a actelor normative la circumstanțele litigiului dedus judecății.
Pentru toate argumentele expuse și luând în considerare caracterul subsidiar al celei de-a doua întrebări, în raport cu prima, se apreciază că nu sunt îndeplinite condițiile formale și de fond ale sesizării, motiv pentru care, în temeiul dispozițiilor art. 521 cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 2.346/117/2020, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:
1.Dacă art. 6 din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, în care este menționat termenul «persoane», se referă și la societățile civile simple menționate la art. 1.892 din Codul civil, respectiv societatea civilă de avocați, reglementată în condițiile legii speciale, care nu are personalitate juridică, nefiind un subiect de drept distinct.
2.În cazul în care răspunsul la prima întrebare este unul afirmativ, solicităm a se statua dacă prezintă relevanță principiul specializării capacității de folosință pentru partea care solicită comunicarea informațiilor publice - societate civilă de avocați fără personalitate juridică.
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 14 iunie 2021.
PREȘEDINTELE SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Denisa-Angelica Stănișor
Magistrat-asistent,
Bogdan Georgescu
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
