Decizie nr. 391 din 1 octombrie 2013

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Tudorel Toader - judecător

Valentina Bărbăţeanu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi ale art. 58 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2000 privind Statutul personalului silvic, excepţie ridicată de Constantin Gh. Grapă în Dosarul nr. 3.081/95/2010 al Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi care constituie obiectul Dosarului nr. 186D/2013 al Curţii Constituţionale.

La apelul nominal se constată lipsa părţilor.

Procedura de citare este legal îndeplinită.

Magistratul-asistent învederează Curţii că autorul excepţiei a depus un înscris intitulat "memoriu" prin care solicită acordarea unui termen scurt în scopul corectării anumitor deficienţe pe care, în opinia sa, le prezintă dosarul cauzei, şi anume: completarea fişei privind legislaţia internă cu precizarea actelor normative de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999 anterioare republicării acesteia; întocmirea fişei privind jurisprudenţa Curţii Constituţionale în condiţii de obiectivitate, echitate şi profesionalism; redarea în raportul referitor la excepţia de neconstituţionalitate a tuturor apărărilor formulate de autorul excepţiei, inclusiv a celor prezentate într-un memoriu depus ulterior ridicării excepţiei de neconstituţionalitate, şi identificarea corectă, în cuprinsul aceluiaşi raport, a legislaţiei interne, a jurisprudenţei Curţii Constituţionale şi a normelor constituţionale la care îşi raportează critica. Magistratul-asistent referă, de asemenea, cu privire la faptul că autorul excepţiei de neconstituţionalitate solicită admiterea acesteia.

Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a cererii de amânare a soluţionării cauzei.

Deliberând, Curtea respinge cererea de acordare a unui nou termen de judecată, apreciind că motivele invocate nu justifică amânarea soluţionării cauzei, în condiţiile art. 220 din Codul de procedură civilă şi ale art. 14 din Legea nr. 47/1992.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate, arătând că legislaţia privind funcţia publică este însoţită de garanţii suficiente, de natură să asigure respectarea normelor constituţionale.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 25 februarie 2013, pronunţată în Dosarul nr. 3.081/95/2010, Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi ale art. 58 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2000 privind Statutul personalului silvic, excepţie ridicată de Constantin Gh. Grapă într-o cauză având ca obiect soluţionarea unui recurs introdus împotriva soluţiilor de respingere a unor excepţii de nelegalitate referitoare la o hotărâre a Guvernului şi la unele acte emise de Regia Naţională a Pădurilor.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că textele de lege criticate nu sunt enunţate cu precizia necesară pentru a permite individului să îşi regleze conduita, întrucât salariatul nu dispune de informaţii suficiente asupra normelor juridice aplicabile şi nu este în măsură să prevadă consecinţele ce pot decurge dintr-un act determinat. Arată că, în contextul în care art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 constituie norma la care face trimitere art. 58 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2000, se încalcă posibilitatea personalului silvic de a adopta conduita corespunzătoare în vederea realizării interesului urmărit. Or, prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative "obligă emitentul actului administrativ să coreleze efectele actelor cu sistemul legislaţiei". Arată că Legea nr. 188/1999 stabileşte că dispoziţiile sale se completează cu cele ale legislaţiei muncii, care nu condiţionează, în mod absolut, accesul la justiţie al salariaţilor - personal silvic - în scopul păstrării dreptului dobândit la muncă, de "proceduri administrative prealabile abuzive, specifice dictaturii şi statului totalitar". Susţine că se încalcă şi dreptul persoanei de a fi în deplină egalitate audiată în mod echitabil şi public de o instanţă imparţială şi independentă. Evocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care s-a statuat că "autorităţile administrative (...) nu pot avea calitatea de organe jurisdicţionale, deoarece chiar ele au luat măsura desfacerii contractului de muncă. Ar însemna ca aceeaşi autoritate să fie şi judecător şi parte interesată, ceea ce este contrar prevederilor art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale".

Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, textele de lege criticate respectând prevederile constituţionale care garantează dreptul de acces liber la justiţie şi egalitatea în drepturi. Invocă, în susţinerea acestei opinii, cele reţinute de Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul apreciază în ceea ce priveşte excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 58 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2000, că este inadmisibilă, întrucât criticile vizează aspecte de interpretare a legii în ceea ce priveşte stabilirea regimului juridic aplicabil raporturilor de muncă ale autorului excepţiei de neconstituţionalitate cu Direcţia Silvică Gorj, care sunt de competenţa instanţei chemate să soluţioneze litigiul. Referitor la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, consideră că nu sunt întemeiate criticile prin care se susţine existenţa unei discriminări determinată de faptul că, pentru a avea acces la justiţie, funcţionarii publici sunt obligaţi să îndeplinească procedura prealabilă prevăzută de acest text de lege. Arată că legiuitorul poate să instituie, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli de procedură şi modalităţi specifice de exercitare a drepturilor procedurale.

Avocatul Poporului opinează în sensul că nu poate fi reţinută critica prin raportare la prevederile art. 16 din Constituţie, neexistând o discriminare între categoria funcţionarilor publici şi celelalte categorii de salariaţi. Apreciază că textele de lege criticate nu conţin prevederi contrare liberului acces la justiţie. Precizează că legiuitorul, în virtutea prevederilor art. 126 alin. (2) din Constituţie, poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, precum şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale, fără ca prin aceasta să fie îngrădit accesul liber la justiţie. De asemenea, consideră că dispoziţiile de lege ce formează obiect al excepţiei sunt clare şi precise, având în vedere destinatarii săi, adică funcţionarii publici şi personalul silvic. În acest sens, invocă Hotărârea din 26 septembrie 1995, pronunţată în Cauza Vogt împotriva Germaniei, în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că nivelul de precizie cerut de legislaţia internă depinde într-o mare măsură de textul analizat, de domeniul pe care îl acoperă şi de calitatea destinatarilor săi, iar prin Hotărârea din 25 august 1993, pronunţată în Cauza Chorherr împotriva Austriei, a statuat că revine în primul rând autorităţilor naţionale sarcina de a interpreta şi aplica dreptul intern (paragraful 25). Observă că, de altfel, problema pe care o ridică autorul sesizării priveşte, în realitate, modul de interpretare a textelor criticate şi că asemenea critici nu privesc constituţionalitatea acestora, ci, pe de o parte, modul de interpretare şi aplicare a acestora, iar, pe de altă parte, soluţia legislativă din prisma a ceea ce nu cuprinde. Or, completarea dispoziţiilor legale ţine de competenţa exclusivă a legiuitorului, iar interpretarea conţinutului unor norme juridice, ca fază indispensabilă procesului de aplicare a legii, aparţine instanţelor judecătoreşti.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, memoriul depus de autorul excepţiei, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, care are următorul cuprins:

–Art. 106 alin. (1): "(1) În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public".

De asemenea, obiect al excepţiei îl reprezintă şi prevederile art. 58 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2000 privind Statutul personalului silvic, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 238 din 30 mai 2000, care au următoarea redactare:

–Art. 58 alin. (1): "(1) Personalului silvic i se aplică dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în măsura în care prezenta ordonanţă de urgenţă nu dispune altfel".

În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, textele de lege criticate încalcă următoarele dispoziţii din Legea fundamentală: art. 1 alin. (4) şi (5) care statuează principiul separaţiei puterilor în stat şi instituie obligaţia respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 21 referitor la accesul liber la justiţie, art. 29 care consacră libertatea conştiinţei, art. 31 privind dreptul la informaţie, art. 33 care garantează accesul la cultură, art. 41 alin. (1) potrivit căruia dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă este liberă, art. 47 alin. (1) referitor la nivelul de trai, art. 124 privind înfăptuirea justiţiei, art. 126 alin. (1) care prevede că justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege, art. 142 alin. (1) şi (2) privind rolul şi compunerea Curţii Constituţionale şi art. 152 referitor la limitele revizuirii. Invocă, de asemenea, prin raportare la art. 11 alin. (1) şi art. 20 din Constituţie, şi prevederile art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale care consacră dreptul la un proces echitabil şi art. 10 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, potrivit căruia orice persoană are dreptul în deplină egalitate de a fi audiată în mod echitabil şi public de către un tribunal independent şi imparţial, care va hotărî fie asupra drepturilor şi obligaţiilor sale, fie asupra temeiniciei oricărei acuzări în materie penală îndreptată împotriva sa, şi art. 29 pct. 2 din acelaşi document internaţional, în sensul că, în exercitarea drepturilor şi libertăţilor sale, fiecare persoană este supusă numai îngrădirilor stabilite de lege în scopul exclusiv al asigurării recunoaşterii şi respectului drepturilor şi libertăţilor celorlalţi şi în vederea satisfacerii cerinţelor juste ale moralei, ordinii publice şi bunăstării generale, într-o societate democratică.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că s-a mai pronunţat asupra constituţionalităţii prevederilor art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, prin prisma unor critici similare, referitoare la pretinsa îngrădire a dreptului de acces liber la justiţie prin obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, şi prin raportare la dispoziţiile constituţionale care consacră principiul egalităţii. Prin Decizia nr. 282 din 18 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 5 mai 2010, Curtea a observat că textul de lege criticat nu contravine dispoziţiilor art. 16 şi art. 21 din Legea fundamentală, ci, dimpotrivă, reprezintă, prin sine însuşi, o garanţie instituită de legiuitor în vederea respectării drepturilor pe care funcţionarul public le poate exercita în ipoteza încetării raporturilor sale de serviciu. Astfel, prevederile art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 au ca scop asigurarea condiţiilor necesare pentru contestarea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, atât sub aspectul legalităţii, cât şi al temeiniciei acestuia. Aşadar, prin textul de lege criticat, funcţionarul public este protejat împotriva emiterii în mod abuziv a unui asemenea act administrativ.

Prin aceeaşi decizie, Curtea a constatat că nu se poate reţine nici existenţa unei discriminări între categoria funcţionarilor publici şi celelalte categorii de salariaţi. Legislaţia specifică funcţiei publice cuprinde reglementări diferite faţă de dreptul comun, care este legislaţia muncii, dar, prin edictarea unei astfel de reglementări dedicate funcţionarilor publici, legiuitorul a înţeles să confere acestora un statut special, care nu contravine egalităţii în drepturi, consacrată de Legea fundamentală. Înţelesul acestui principiu este că egalitatea nu presupune şi uniformitate. De aceea, instituirea unui tratament juridic diferit pentru categorii profesionale diferite nu reprezintă o discriminare, atât timp cât această diferenţă de tratament este însoţită de garanţii suficiente exercitării tuturor drepturilor corespunzătoare. De altfel, legiuitorul poate să instituie, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură şi modalităţi specifice de exercitare a drepturilor procedurale.

Totodată, Curtea a constatat, cu acelaşi prilej, că nu este întemeiată nici critica referitoare la nesocotirea prevederilor constituţionale care garantează accesul liber la justiţie. Acesta implică posibilitatea juridică a persoanei de a avea acces la structurile justiţiei şi la mijloacele procedurale de înfăptuire a acesteia, precum şi imposibilitatea excluderii vreunei categorii sau grup social de la exerciţiul drepturilor procesuale pe care legea le-a instituit. Or, textul de lege criticat întruneşte aceste exigenţe rezultate din conţinutul dispoziţiilor art. 21 din Constituţie.

De asemenea, prin Decizia nr. 1.565 din 6 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 58 din 24 ianuarie 2012, Curtea a reţinut că obligaţia parcurgerii procedurii prealabile, specifică materiei contenciosului administrativ, nu reprezintă o discriminare negativă a funcţionarilor publici sub aspectul accesului liber la justiţie, ci constituie o procedură specială - obligatorie, este adevărat -, dar care nu are menirea de a obstrucţiona exercitarea dreptului la un tribunal, ci de a oferi posibilitatea de îndreptare a raporturilor angajat-angajator în acest cadru, înaintea fazei judiciare. Pe de altă parte, dat fiind statutul aparte pe care îl au funcţionarii publici în rândul celorlalte categorii de salariaţi sau angajaţi în temeiul unui contract individual de muncă, nici nu se poate pretinde crearea unei discriminări prin compararea a două categorii distincte de angajaţi. Egalitatea de tratament juridic este pe deplin respectată, din moment ce toţi funcţionarii publici se supun aceleiaşi obligaţii de parcurgere a procedurii prealabile etapei judecătoreşti. Ajunşi în faţa instanţei de judecată, aceştia îşi pot exercita neîngrădit dreptul la apărare sau dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.

Prin deciziile citate, Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, iar soluţia şi considerentele pe care aceasta s-a întemeiat îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă. Curtea observă că prevederile Legii fundamentale referitoare la libertatea conştiinţei, la dreptul la informaţie şi la garantarea accesului la cultură nu au incidenţă în soluţionarea prezentei excepţii de neconstituţionalitate.

Cât priveşte prevederile art. 58 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2000, prin Decizia nr. 390 din 24 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 324 din 11 mai 2011, Curtea a respins, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate având ca obiect prevederile de lege menţionate. Ca şi în cauza de faţă, acestea erau criticate din perspectiva susţinerii potrivit căreia acestea nu ar fi trebuit să fie aplicate litigiului dedus judecăţii, în cadrul căreia s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate. Curtea observă că motivarea prezentei excepţii tinde, în realitate, la stabilirea regimului juridic aplicabil raporturilor de muncă ale autorului excepţiei de neconstituţionalitate cu autoritatea publică angajatoare, ceea ce nu intră în competenţa de soluţionare a Curţii Constituţionale, ci a instanţei de judecată chemate să soluţioneze litigiul.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

I. Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Constantin Gh. Grapă în Dosarul nr. 3.081/95/2010 al Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

II. Respinge, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 58 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2000 privind Statutul personalului silvic, excepţie ridicată de acelaşi autor, în acelaşi dosar al aceleiaşi instanţe.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 1 octombrie 2013.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Valentina Bărbăţeanu