Decizia nr. 16 din 18 septembrie 2017

La data de 7 martie 2017, Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție cu soluționarea recursului în interesul legii privind problema de drept menționată anterior, ca urmare a adoptării Hotărârii Colegiului de conducere nr. 28 din 20 februarie 2017.

Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casație și Justiție la data de 9 martie 2017, formându-se Dosarul nr. 731/1/2017, cu termen de soluționare la data de 18 septembrie 2017.

Din cuprinsul recursului în interesul legii, declarat potrivit prevederilor art. 514 din Codul de procedură civilă de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov, rezultă că în practica instanțelor nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale privind competența materială de soluționare a contestațiilor în materia electorală în cazurile reglementate de prevederile art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali (Legea nr. 115/2015) și art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 208/2015).

Înalta Curte de Casație și Justiție este chemată să interpreteze, în vederea aplicării unitare, următoarele prevederi legale:

Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali

Articolul 54

(...) (5) Contestațiile privind admiterea sau respingerea candidaturilor se soluționează în termen de 48 de ore de la înregistrare, de către judecătoria, respectiv tribunalul în a cărui rază teritorială se află circumscripția electorală. Hotărârea nu se comunică. (...)

Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, cu modificările și completările ulterioare

Articolul 59

(...) (7) Contestațiile privind deciziile de admitere sau respingere a candidaturilor adoptate de către birourile electorale de circumscripție se soluționează în termen de 48 de ore de la înregistrare, de către tribunalul în a cărui rază teritorială se află circumscripția electorală. Contestațiile privind deciziile de admitere sau respingere a candidaturilor de către Biroul Electoral Central ori de către biroul electoral de circumscripție pentru cetățenii români cu domiciliul sau reședința în afara României se soluționează de către Tribunalul București. Hotărârea dată se afișează, în mod vizibil, la sediul instanței care a emis-o. (...)

IV. Examenul jurisprudențial

Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov a constatat existența practicii neunitare sub aspectul instanței competente material să soluționeze acest tip de cereri, identificându-se două orientări:

a)O primă soluție, majoritară, regăsită la nivelul Tribunalului Brașov, al Tribunalului Covasna, dar și al majorității instanțelor din țară, este în sensul că aceste cauze sunt de natură civilă, competența materială de soluționare revenind instanței civile.

Ceea ce a dus la concluzia că aceste pricini sunt de competența secției civile este faptul că privesc drepturile electorale, care sunt drepturi civile. Un alt argument în susținerea acestei opinii îl constituie împrejurarea că pe rolul curților de apel aceste cauze ajung în calea de atac a apelului, care este specifică materiei civile. Din cuprinsul Legii nr. 115/2015 nu se poate deduce că aceste cereri sunt de competența secției de contencios administrativ. Contestațiile ce îi privesc pe candidații pentru funcția de consilier local sunt de competența judecătoriilor, iar cele pentru funcția de consilier județean, de competența tribunalelor, fără a se preciza însă în lege materia potrivit căreia se soluționează.

De altfel, acest subiect a făcut obiectul dezbaterilor întâlnirii trimestriale a judecătorilor Curții de Apel Brașov din data de 12 decembrie 2016, aspect consemnat în minuta întâlnirii trimestriale cu judecătorii specializați în judecarea cauzelor de contencios administrativ și fiscal de la Curtea de Apel Brașov, Tribunalul Brașov, Tribunalul Covasna și Judecătoria Zărnești, fiind consemnate opinii divergente.

b)O a doua soluție, minoritară, este în sensul că revine instanței de contencios administrativ și fiscal competența materială de soluționare a acestor cauze.

La nivelul Secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Brașov practica judiciară identificată până la acest moment și constantă de-a lungul timpului este în acest sens. Actele emise de birourile electorale sunt acte administrative, fiind supuse dispozițiilor generale ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004).

Chestiunea de drept în discuție a fost analizată în cadrul dezbaterilor ce s-au desfășurat la nivelul Curții de Apel Brașov, împrejurare consemnată în procesul-verbal al ședinței Colegiului de conducere din data de 15 aprilie 2016, opinându-se că revine secției de contencios administrativ și fiscal competența de soluționare a acestui tip de cauze.

V. Jurisprudența Curții Constituționale

În urma verificărilor efectuate nu s-au identificat decizii pronunțate de Curtea Constituțională cu privire la dispozițiile art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015 ori ale art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015.

Curtea Constituțională s-a pronunțat însă asupra excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 32 alin. (1) și (2) din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaților și a Senatului și pentru modificarea și completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, a Legii administrației publice locale nr. 215/2001 și a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali (Legea nr. 35/2008), abrogate prin Legea nr. 208/2015, prevederi care au drept corespondent dispozițiile art. 54 din Legea nr. 115/2015, respectiv art. 59 din Legea nr. 208/2015, prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008.

De asemenea, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor art. 54 din Legea nr. 115/2015, cât privește procedura specială, în materie electorală, de soluționare a întâmpinărilor, contestațiilor și a oricăror altor cereri prevăzute de lege, desfășurată potrivit regulilor stabilite de Codul de procedură civilă pentru ordonanța președințială, prin Decizia nr. 360 din 24 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 19 august 2016.VI. Doctrina

În doctrină nu s-au exprimat opinii punctuale în această problemă, teoria abordând însă detaliat noțiunile de contencios electoral, autoritate administrativă, act administrativ sau act administrativ-jurisdicțional. VII. Opinia Colegiului de conducere al Curții de Apel Brașov

Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov nu a prezentat un punct de vedere asupra problemei de drept ce formează obiectul recursului în interesul legii, redând doar cele două orientări jurisprudențiale expuse anterior.VIII. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Procurorul general a apreciat că orientarea jurisprudențială potrivit căreia aceste cauze sunt de natură civilă, iar competența materială de soluționare revine instanțelor civile este în litera și spiritul legii.

În argumentarea acestui punct de vedere a arătat că legile electorale care fac obiectul de studiu al prezentului recurs în interesul legii conțin o multitudine de dispoziții derogatorii de la dreptul comun, al atacării în contencios administrativ a actelor emise de structurile electorale, printre care și competența de soluționare a contestațiilor privind candidaturile locale și parlamentare, ce aparține secției civile a tribunalului în a cărui rază teritorială se află circumscripția electorală.

Din întreaga legislație cu incidență în materie electorală, într-un singur loc se prevede expres competența instanței de contencios administrativ, și anume în dispozițiile art. 31^1 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), conform cărora hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor de consilieri locali poate fi atacată de cei interesați la instanța de contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptare sau, în cazul celor absenți de la ședință, de la comunicare.

O altă referire, chiar și numai implicită, la instanța de contencios administrativ este prevăzută în dispozițiile art. 89 alin. (7) din Legea nr. 208/2015, conform cărora contestația privind acreditarea sau respingerea solicitării de acreditare dispuse de Autoritatea Electorală Permanentă se soluționează de către Curtea de Apel București, în termen de două zile de la data înregistrării, iar hotărârea dată este definitivă.

În acest caz, deși nu se prevede expres competența Secției de contencios administrativ a Curții de Apel București, aceasta rezultă cu prisosință din dispozițiile art. 96 alin. (1) din Codul de procedură civilă, conform cărora curțile de apel judecă în primă instanță cererile în materie de contencios administrativ și fiscal, potrivit legii speciale, și, de asemenea, conform alin. (4), orice alte cereri date prin lege în competența lor.

Referirea expresă la o anumită curte de apel, în speță la Curtea de Apel București, nici nu ar fi fost necesară dacă legiuitorul n-ar fi dorit să atribuie acestei instanțe o competență specială în judecarea litigiilor în care este implicată Autoritatea Electorală Permanentă, în considerarea importanței deosebite a actelor emise de această instituție pentru garantarea imparțialității și legalității desfășurării procesului electoral.

Atunci când legea nu precizează că actele emise de birourile electorale pot fi atacate la instanța de judecată și nu se indică o anumită specializare a acesteia nu înseamnă că ele nu pot fi supuse controlului judecătoresc, ci sunt aplicabile dispozițiile dreptului comun în materia contenciosului administrativ reprezentat de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În materie electorală și referendară, birourile electorale sunt autorități administrative temporare, cu atribuții jurisdicționale. Procedura administrativă jurisdicțională în fața acestor jurisdicții electorale este facultativă. Actele administrative ale birourilor electorale pot fi atacate în justiție, la instanțele judecătorești speciale de contencios administrativ.

Un alt element ce „trădează“ natura civilă a competenței instanței abilitate să soluționeze contestațiile la candidaturile în alegerile locale sau parlamentare este dispoziția care prevede că împotriva hotărârilor pronunțate în astfel de cauze se poate declara apel - art. 54 alin. (6) din Legea nr. 115/2015 și art. 59 alin. (8) din Legea nr. 208/2015 - cale de atac incompatibilă cu o eventuală natură de contencios administrativ a litigiului, pentru care singura cale de atac prevăzută de lege este cea a recursului.

Actualele legi electorale au preluat, de altfel, dispozițiile corespunzătoare din reglementările anterioare, așa cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare.

Prevăzând apelul drept cale de atac în materia contestațiilor la candidaturi, legiuitorul a intenționat să atribuie aceste cauze în competența instanțelor civile, apelul fiind, așa cum se știe, străin de materia contenciosului administrativ.

Pe de altă parte, procedura ordonanței președințiale, după al cărei regim se soluționează cererile în materie electorală, deși în principiu admisibilă în procedura de contencios administrativ, este și ea incompatibilă, de exemplu, în acele situații în care se solicită suspendarea actului administrativ, întrucât în acest domeniu există reglementări cu caracter derogatoriu prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, ceea ce împiedică urmarea procedurii de drept comun prevăzute de Codul de procedură civilă.

Nu în ultimul rând, trebuie amintit că există și situații când legiuitorul a înțeles să atribuie instanței civile competența exercitării controlului judecătoresc asupra actelor administrative emise de autorități publice, prevăzând în mod expres acest lucru.

În concluzie, în aplicarea și interpretarea dispozițiilor art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015 și art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015, instanța competentă să soluționeze contestațiile privind candidaturile la alegerile locale și parlamentare este secția civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială se află circumscripția electorală.IX. Opinia judecătorilor-raportori

Constatând admisibilitatea recursului în interesul legii, în raport cu dispozițiile art. 514-515 din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori au apreciat că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015 și art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015, competența materială procesuală de soluționare a contestațiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripție de admitere sau respingere a candidaturilor revine instanțelor civile. X. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori și dispozițiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, reține următoarele:

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii constată că în cauză sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 414-415 din Codul de procedură civilă, în ceea ce privește titularul sesizării, precum și dovada că problema de drept ce face obiectul sesizării a fost soluționată diferit prin hotărâri judecătorești definitive, anexându-se la sesizare hotărâri judecătorești din întreaga țară în materia respectivă. Se constată, astfel, că practica neunitară există la nivelul întregii țări.

În ceea ce privește obiectul recursului în interesul legii, din adresa Colegiului de conducere al Curții de Apel Brașov rezultă expres că obiectul sesizării îl reprezintă „interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor legale privind competența materială de soluționare a contestațiilor în materie electorală, privind admiterea sau respingerea candidaturilor de către biroul electoral de circumscripție“, indicându-se ca texte incidente dispozițiile art. 54 din Legea nr. 115/2015 și art. 59 din Legea nr. 208/2015.

În concret, normele legale ce se cer a fi interpretate sunt:

–Art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015, potrivit căruia: „Contestațiile privind admiterea sau respingerea candidaturilor se soluționează în termen de 48 de ore de la înregistrare, de către judecătoria, respectiv tribunalul în a cărui rază teritorială se află circumscripția electorală. Hotărârea nu se comunică.“;

–Art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015, conform căruia: „Contestațiile privind deciziile de admitere sau respingere a candidaturilor adoptate de către birourile electorale de circumscripție se soluționează în termen de 48 de ore de la înregistrare, de către tribunalul în a cărui rază teritorială se află circumscripția electorală. Contestațiile privind deciziile de admitere sau respingere a candidaturilor de către Biroul Electoral Central ori de către biroul electoral de circumscripție pentru cetățenii români cu domiciliul sau reședința în afara României se soluționează de către Tribunalul București. Hotărârea dată se afișează, în mod vizibil, la sediul instanței care a emis-o.“

Observând textele legale menționate, care stabilesc expres competența materială a judecătoriilor, respectiv a tribunalelor în soluționarea în primă instanță a contestațiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripție, prin care se admit sau se resping candidaturile, dar și argumentele invocate de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov în susținerea celor două curente jurisprudențiale prezentate, precum și jurisprudența astfel cum reiese din hotărârile atașate, se constată că problema de drept care trebuie lămurită este cea a competenței materiale procesuale a instanțelor civile/secțiilor civile sau a instanțelor de contencios administrativ/secțiilor de contencios administrativ în soluționarea acestor contestații.

Deși sesizarea cu recurs în interesul legii face referire la competența materială, în realitate este vizată competența materială procesuală, întrucât, potrivit doctrinei de specialitate, în cadrul competenței jurisdicționale trebuie distins între competența materială (de atribuție) și competența teritorială, iar în cadrul competenței materiale, între competența materială funcțională (după felul atribuțiilor jurisdicționale ce revin fiecărei categorii de instanțe - judecata în prima instanță, în apel, în recurs) și competența materială procesuală (ce se stabilește în raport cu obiectul, natura sau valoarea litigiului și care determină, de fapt, competența secțiilor sau completurilor specializate)^1.

Chiar dacă actul de sesizare nu excelează prin rigoare în determinarea obiectului său, Înalta Curte de Casație și Justiție are obligația^2 de a analiza întregul conținut al actului de învestire și jurisprudența atașată și de a stabili, în raport cu acestea, limitele învestirii sale și necesitatea aplicării mecanismului de unificare a jurisprudenței.

Prin urmare, în raport cu cele expuse, se impune a fi redefinit obiectul sesizării, în sensul: În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali și art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, cu modificările și completările ulterioare, competența materială procesuală de soluționare a contestațiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripție de admitere sau respingere a candidaturilor revine instanțelor civile sau instanțelor de contencios administrativ?

În jurisprudență, în opinia majoritară, s-a decis că natura contestațiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripție prin care se admit sau se resping candidaturile este civilă și, în consecință, competența de soluționare aparține instanțelor civile. S-a argumentat că aceste contestații privesc drepturi electorale, care sunt drepturi civile, neavând relevanță natura actelor emise de birourile electorale.

Un alt argument a fost faptul că hotărârile pronunțate de prima instanță sunt supuse numai apelului la instanța ierarhic superioară, cale de atac specifică materiei civile, iar nu materiei contenciosului administrativ, în care calea de atac este recursul.

Pe de altă parte, s-a considerat că aceste contestații sunt, după caz, de competența judecătoriei sau a tribunalului, după emitentul deciziei, iar judecătoriile nu sunt instanțe de contencios administrativ.

În acest sens s-au pronunțat următoarele instanțe: Tribunalul Brașov - Secția I civilă (sentințele nr. 201/S din 31.10.2016 și nr. 204/S din 31.10.2016), Curtea de Apel Alba Iulia - Secția I civilă (deciziile nr. 685 din 1.05.2016, nr. 686 din 1.05.2016, nr. 120 din 19.05.2016, nr. 1.561 din 4.11.2016 și nr. 1.563 din 5.11.2016), Tribunalul București (sentințele nr. 11/AGP din 15.10.2016, pronunțată de Secția a III-a civilă, și nr. 24/AGP din 30.10.2016, pronunțată de Secția a IV-a civilă), Tribunalul Giurgiu - Secția civilă (sentințele nr. 210 din 2.11.2011, nr. 211 din 2.11.2016 și nr. 187 din 29.04.2016), Judecătoria Bolintin-Vale (Sentința nr. 619 din 28.04.2016), Judecătoria Turnu Măgurele (sentințele nr. 386 din 29.04.2016 și nr. 384 din 29.04.2016), Tribunalul Bistrița-Năsăud - Secția I civilă (Sentința nr. 496/F din 2.11.2016), Tribunalul Maramureș - Secția I civilă (sentințele nr. 580 din 29.04.2016, nr. 1.125 din 1.11.2016 și nr. 1.124 din 1.11.2016), Tribunalul Sălaj - Secția I civilă (sentințele nr. 1.345 din 28.10.2016 și nr. 1.371 din 1.11.2016), Curtea de Apel Cluj - Secția I civilă (deciziile nr. 2.327/A din 1.11.2014, nr. 2.394/A din 4.11.2016, nr. 2.399/A din 5.11.2016 și nr. 2.400/A din 7.11.2016), Curtea de Apel Constanța - Secția I civilă (deciziile nr. 57/C din 4.05.2016, nr. 131/C din 4.11.2016, nr. 133/C din 4.11.2016 și nr. 132/C din 4.11.2016), Curtea de Apel Iași - Secția civilă (deciziile nr. 805 din 9.11.2016, nr. 785 din 4.11.2016 și nr. 788 din 4.11.2016), Curtea de Apel Oradea - Secția I civilă (deciziile nr. 976/A din 1.11.2016, nr. 994/A din 4.11.2016 și nr. 986/A din 3.11.2016), Tribunalul Satu Mare - Secția I civilă (sentințele nr. 115/D din 30.04.2016 și nr. 325/D din 31.10.2016), Tribunalul Călărași - Secția I civilă (sentințele nr. 946 din 2.11.2016 și nr. 937 din 1.11.2016), Tribunalul Brăila - Secția I civilă (sentințele nr. 649 din 31.10.2016 și nr. 671 din 3.11.2016), Tribunalul Dâmbovița - Secția I civilă (sentințele nr. 1.887 din 29.10.2016, nr. 431 din 1.05.2016 și Decizia nr. 410 din 26.04.2016), Tribunalul Suceava - Secția I civilă (sentințele nr. 547 din 28.04.2016 și nr. 548 din 28.04.2016), Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția I civilă (Decizia nr. 617/A din 3.11.2016), Curtea de Apel Timișoara - Secția I civilă (deciziile nr. 319 din 4.11.2016, nr. 320 din 4.11.2016 și nr. 314 din 2.11.2016).

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, învestită cu o contestație, a declinat-o în favoarea Tribunalului București - Secția a V-a civilă, invocând dispozițiile art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015 (Sentința nr. 3.601 din 17.11.2016) și, constatând ivit conflictul negativ de competență, a sesizat instanța supremă. Prin Decizia nr. 2.920 din 2.11.2016, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a stabilit competența în favoarea Tribunalului București - Secția a V-a civilă, reținând aceleași dispoziții legale.

Se reține că în majoritatea hotărârilor se menționează simplu că instanța își verifică competența în raport cu dispozițiile legale incidente, constatând că este competentă general, material și teritorial, fără argumente în ce privește competența materială procesuală a instanței civile. Doar în câteva hotărâri s-au găsit considerente specifice, și anume textele de lege aplicabile care stabilesc exclusiv competența materială, fără a fi prezentate criterii în favoarea instanței civile. Din practicalele hotărârilor reiese însă secția care s-a pronunțat în respectiva contestație.

Alte instanțe au apreciat că soluționarea contestațiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripție de admitere sau respingere a candidaturilor este de competența secțiilor de contencios administrativ. Aceste instanțe sunt: Curtea de Apel Brașov^3 - Secția contencios administrativ și fiscal (deciziile nr. 16/Ap din 4.11.2016 și nr. 17/Ap din 4.11.2016), Tribunalul Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ și fiscal (sentințele nr. 598 din 31.10.2016, nr. 600 din 31.10.2016, nr. 614 din 1.11.2016, nr. 604 din 31.10.2016, nr. 594 din 30.10.2016, nr. 592 din 30.10.2016 și Decizia nr. 308 din 23.04.2016, pronunțată în apel), Tribunalul Galați - Secția contencios administrativ și fiscal (Sentința nr. 823 din 31.10.2016), Tribunalul Vrancea - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal (sentințele nr. 3 din 1.11.2016 și nr. 8 din 1.11.2016 - în sentințe se menționează complet specializat în contencios administrativ).

Există și o categorie de instanțe unde, deși s-a constatat că natura acestor litigii este civilă, din considerente obiective, și anume numărul redus de judecători la secțiile civile, s-a decis ca aceste cauze să se repartizeze la Secția de contencios administrativ și fiscal: Curtea de Apel Galați (Decizia nr. 25 din 3.11 2016 și Decizia nr. 26 din 3.11.2016).

O altă soluție adoptată a fost înființarea de completuri specializate pe perioada alegerilor, în componența cărora au intrat atât judecători de la secția civilă, cât și judecători de la secția de contencios administrativ (Tribunalul Bihor - Secția I civilă: Sentința nr. 184/E din 29.10.2016 și Sentința nr. 318/E din 1.11.2016, Decizia nr. 937/CA din 2.05.2016 - Secția a III-a contencios administrativ). Reiese că aceste cauze au fost repartizate la ambele secții.

Se constată că în unele instanțe nu se respectă competența materială procesuală pe verticală. De exemplu, la Tribunalul Brăila, ca primă instanță, contestațiile se soluționează de secția civilă, iar apelul împotriva acestora este în competența Secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Galați (Sentința nr. 647 din 31.10.2016 a Tribunalului Brăila - Secția I civilă, Decizia nr. 25 din 3.11.2016 a Curții de Apel Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal). Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin deciziile nr. 16/Ap din 4.11.2016 și nr. 17/Ap din 4.11.2016, a soluționat apelurile împotriva sentințelor Tribunalului Brașov - Secția I civilă, invocând în practică Hotărârea Colegiului de conducere nr. 121 din data de 17 octombrie 2016, prin care s-a hotărât repartizarea contestațiilor în materie electorală la această secție.

Ca atare, se apreciază că pentru a se determina competența secțiilor civile sau de contencios administrativ și fiscal în soluționarea contestațiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripție prin care se admit sau se resping candidaturile, trebuie să se stabilească dacă birourile electorale în cauză sunt autorități administrative în sensul legii contenciosului administrativ, natura actelor emise de aceste organisme electorale, natura raporturilor ce se nasc în procesul electoral și natura drepturilor apărate.

Or, nici Legea nr. 115/2015, nici Legea nr. 208/2015 nu definesc statutul birourilor electorate de circumscripție.

Potrivit art. 25 din Legea nr. 115/2015: „(1) Pentru organizarea și desfășurarea operațiunilor electorale se înființează, în condițiile prezentei legi: Biroul Electoral Central, birouri electorale județene, birouri electorale de circumscripție și birouri electorale ale secțiilor de votare.

(2)Birourile electorale sunt alcătuite numai din cetățeni cu drept de vot. Candidatul, soțul, soția, rudele sau afinii până la gradul al doilea inclusiv nu pot fi membri ai birourilor electorale.

(3)În realizarea atribuțiilor ce revin birourilor electorale, membrii acestora exercită o funcție ce implică autoritatea de stat. Exercitarea corectă și imparțială a acestei funcții este obligatorie.

(4)Prin excepție de la prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, persoanele care ocupă funcții publice pot face parte din birourile electorale.“

De asemenea, conform art. 26 alin. (5) din Legea nr. 115/2015, în componența birourilor electorale intră și magistrați.

Astfel cum rezultă din cuprinsul Legii nr. 115/2015, birourile electorale de circumscripție înregistrează listele de candidați și candidaturile independente pentru consiliile locale, precum și candidaturile pentru primar și constată rămânerea definitivă a acestora.

Art. 7 din Legea nr. 208/2015 stipulează că: „(1) Pentru organizarea procesului electoral funcționează în mod permanent Autoritatea Electorală Permanentă, care emite hotărâri, decizii și instrucțiuni. În perioada organizării alegerilor se formează Biroul Electoral Central, birouri electorale de circumscripție la nivel județean, al municipiului București, oficii electorale de sector, în cazul municipiului București, și un birou electoral de circumscripție pentru cetățenii români cu domiciliul sau reședința în afara țării, precum și birouri electorale ale secțiilor de votare.

(2)Birourile electorale sunt alcătuite numai din cetățeni cu drept de vot. Candidații în alegeri, soțul/soția, rudele și afinii acestora până la gradul al doilea inclusiv nu pot fi membri ai birourilor electorale.

(3)În îndeplinirea atribuțiilor ce le revin, membrii birourilor electorale exercită o funcție ce implică autoritatea de stat. Exercitarea corectă și imparțială a funcției de membru al biroului electoral este obligatorie. Nerespectarea acestei obligații atrage răspunderea contravențională sau penală, după caz.

(4)Prin derogare de la prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, persoanele care ocupă funcții publice pot face parte din birourile electorale. (...)“

Potrivit art. 13 din Legea nr. 208/2015, în componența birourilor electorale de circumscripție intră și magistrați.

Birourile electorale de circumscripție au, între atribuții, și înregistrarea candidaturilor depuse la nivelul circumscripției.

Din interpretarea dispozițiilor legale enumerate reiese că birourile electorale de circumscripție sunt entități fără personalitate juridică, cu activitate limitată în timp, pe perioada alegerilor. Aceste birouri electorale de circumscripție, alături de Biroul Electoral Central, birourile electorale ale secțiilor de votare și oficiile electorale, sunt constituite pentru organizarea și desfășurarea alegerilor în condiții de legalitate și corectitudine, iar membrii ce le alcătuiesc exercită activități care implică manifestarea puterii de stat, prin aceea că operațiunile electorale desfășurate de aceste persoane sunt cele prin care are loc delegarea suveranității naționale de către popor unor autorități alese după principii democratice, după cum se arată și în art. 2 din Constituția României, republicată.

În înțelesul Legii nr. 554/2004 [art. 2 alin. (1) lit. b)], expresia „autoritate publică“ are următoarea semnificație: orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul legii, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.

În teoria dreptului administrativ, din categoria autorităților publice fac parte organele administrației publice centrale și locale, instituțiile publice și persoanele juridice de drept privat care au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică. În doctrină și jurisprudență s-a reținut că în materia contenciosului administrativ nu este relevantă personalitatea juridică a autorității publice, ci capacitatea ei administrativă, constând în aptitudinea prevăzută de lege de a realiza prerogative de putere publică asigurând organizarea executării și executarea în concret a legii.

Astfel, pornind de la considerentele expuse anterior, reiese că, deși personalitatea juridică sau, mai concret, lipsa personalității juridice a birourilor electorale de circumscripție nu este definitorie în aprecierea acestor entități ca fiind sau nu autorități publice, componența, structura, precum și atribuțiile birourilor electorale de circumscripție, astfel cum sunt enumerate de lege, respectiv aptitudinea acestor birouri de a realiza prerogative de putere publică în organizarea executării și executarea în concret a legii conduce la concluzia că aceste entități sunt autorități administrative, dar nu în sensul strict al legii contenciosului administrativ.

În doctrină, birourile electorale, inclusiv cele de circumscripție, au fost catalogate ca structuri sau organisme electorale, fără însă a se nega caracterul lor de autorități publice. S-a afirmat că raporturile juridice ce se nasc în cadrul organizării și desfășurării alegerilor sunt raporturi juridice de contencios electoral, diferit de contenciosul administrativ, între cele două existând asemănări și deosebiri.

Or, statutul juridic al birourilor electorale de circumscripție este acela de autorități administrative temporare cu atribuții inclusiv jurisdicționale, așa cum rezultă din componența lor, din natura actelor pe care le adoptă și a atribuțiilor legale ce le revin. De altfel, Curtea Constituțională a confirmat acest statut, câtă vreme a reținut că „hotărârile birourilor electorale (...) fiind acte cu caracter jurisdicțional ale organelor administrative (...)“^4

Trebuie subliniată și împrejurarea potrivit căreia contenciosul electoral a fost considerat o instituție juridică de drept constituțional cu conținut propriu. Noțiunea de contencios electoral a fost consacrată și în jurisprudența Curții Constituționale, prin Decizia nr. 360 din 24 mai 2016. În cadrul contenciosului electoral, competențe în soluționarea plângerilor, întâmpinărilor, contestațiilor revin atât structurilor sau organismelor electorale constituite în vederea desfășurării procesului electoral, cât și instanțelor judecătorești sau chiar Curții Constituționale - ca instanță de contencios constituțional electoral, în cazul alegerii Președintelui Statului.

Cât privește natura actelor emise de birourile electorale, se remarcă trei categorii de acte, determinate de competențele legale. Astfel, birourile electorale: soluționează conflictele apărute în perioada electorală (atribuții de contencios electoral - acte administrativ-jurisdicționale); hotărăsc în legătură cu unele operațiuni electorale (acte administrative); emit acte de legiferare și interpretare unitară a dispozițiilor electorale cu obligativitate pentru toate celelalte structuri electorale (atribuții care intră doar în competența Biroului Electoral Central).

În concluzie, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii reține că birourile electorale sunt organisme administrativ-electorale cu prerogative temporare de putere publică, iar actele lor sunt acte administrative sau administrativ-jurisdicționale, însă ele aparțin materiei contenciosului electoral. În legile care reglementează alegerile sunt reglementate competențe specifice și proceduri specifice desfășurării alegerilor, atât pentru structurile sau organismele electorale, cât și pentru instanțele judecătorești competente să cenzureze actele emise.

Se mai reține că, potrivit Legii nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și pentru repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Pot face obiectul acțiunii în contencios administrativ actele administrative, de autoritate propriu-zise sau tipice, actele asimilate (prin care se exprimă refuzul de rezolvare a unei cereri), dar și actele administrativ-jurisdicționale. Drepturile persoanelor vătămate de o autoritate publică sunt reglementate și prin art. 52 alin. (1) din Constituția României, republicată; în continuare, în alin. (2) se prevede: „Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.“

Nu trebuie ignorată împrejurarea că autoritățile publice nu sunt angrenate numai în raporturi de drept administrativ, ci și în raporturi juridice aparținând altor ramuri de drept (dreptul constituțional, dreptul civil, dreptul muncii, dreptul familiei etc.). Actele juridice care dau naștere, modifică sau sting un astfel de raport juridic nu sunt acte administrative - de exemplu, dispoziția primarului de desfacere a contractului de muncă al unei persoane angajate în cadrul aparatului propriu de specialitate, fără a avea calitatea de funcționar public, poate fi contestată pe calea procedurală proprie litigiilor de muncă; dispoziția prin care primarul, în calitate de reprezentant al municipiului, dispune restituirea unui imobil în baza unei hotărâri judecătorești prin care a fost admisă o acțiune civilă în revendicarea unui imobil inclus în domeniul privat al municipiului, care a avut calitatea de pârât, este un act de executare de bunăvoie a hotărârii judecătorești.

Art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

Este și cazul soluțiilor legislative la care s-a oprit legiuitorul atunci când a adoptat legile electorale (Legea nr. 115/2015 și Legea nr. 208/2015).

În mai multe ipoteze, cele două legi electorale au prevăzut că anumite acte emise de organismele sau structurile electorale pot fi atacate în instanță la tribunalul sau la judecătoria în a căror rază de activitate funcționează biroul electoral emitent al actului.

Printre ipotezele vizate se află și situația prevăzută de art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015, respectiv cea reglementată de art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015 - contestația împotriva deciziei biroului electoral de circumscripție de admitere sau respingere a unei candidaturi.^5

Astfel, verificarea candidaturilor pentru alegerile locale, respectiv cele parlamentare a fost reglementată așa încât să permită eficienta desfășurare a procesului electoral în ansamblul său. De această dată, competența soluționării contestațiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripție de admitere sau respingere a unei candidaturi a fost stabilită de legiuitor în favoarea instanțelor judecătorești de drept comun, mai precis a judecătoriilor/tribunalelor în a căror rază teritorială se află circumscripția electorală respectivă.

Procesul electoral presupune termene scurte, de aceea legiuitorul a ales instanța cea mai apropiată de biroul electoral, pentru a asigura celeritatea soluționării acestor litigii, precum și accesul facil al oricărui cetățean care înțelege să conteste actele nelegale sau procedurile desfășurate cu încălcarea legii. Și Curtea Constituțională a reținut, prin deciziile nr. 360 din 24 mai 2016 și nr. 1.128 din 16 octombrie 2008^6, că obiectul reglementării - valorificarea drepturilor electorale - a impus adoptarea unei proceduri de judecată prin care să fie soluționate cu celeritate toate cererile adresate instanței și că, în absența ei, aplicarea regulilor de drept comun ar fi de natură să împiedice desfășurarea procedurilor electorale aflate în curs și ar genera o stare de incertitudine cât privește raporturile juridice stabilite printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, afectând pentru un timp îndelungat rezultatul alegerilor.

Pentru aceasta, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii observă că, atunci când a stabilit o astfel de competență specială, legiuitorul în materie electorală a făcut o derogare de la cenzura actelor administrative respective conform dispozițiilor legii contenciosului administrativ, derogare permisă de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, având în vedere natura specifică a acestor acte și faptul că ele aparțin materiei contenciosului electoral, desprinsă din materia contenciosului general.

Atunci când legea organică stabilește o procedură specială de cenzură a actelor administrative se aplică această procedură, iar ori de câte ori în legile electorale nu se prevede o procedură specială de contestare a actelor emise de structurile electorale, în jurisprudență s-a recunoscut dreptul de acces la justiție potrivit legii contenciosului administrativ, ca jurisdicție cu caracter general în materia actelor administrative.

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal s-a statuat că hotărârile emise de biroul electoral județean și de Biroul Electoral Central au caracterul unor acte administrative care sunt supuse controlului judecătoresc. A exclude aceste acte de la controlul judecătoresc ar echivala cu o denegare de dreptate, cu o încălcare a prevederilor constituționale ale art. 21 alin. (2), care dispun că nicio lege nu poate îngrădi dreptul persoanelor fizice sau juridice de a se adresa justiției. Totodată, Curtea Constituțională, în Decizia nr. 325 din 14 septembrie 2004^7, a reținut că nereglementarea unor căi de atac specifice împotriva tuturor actelor emise de structurile electorale nu înseamnă excluderea accesului la justiție. Aceste hotărâri, pronunțate în cadrul jurisdicțiilor specifice activității electorale, pentru care nu se prevede o cale de contestare specială, pot fi atacate în condițiile legii contenciosului administrativ, fiind acte cu caracter jurisdicțional ale organelor administrative.

Se mai reține că legile electorale care instituie o procedură specială, derogatorie, în soluționarea contestațiilor împotriva deciziilor de admitere sau respingere a candidaturilor stabilesc doar competența materială și teritorială a tribunalului, respectiv a judecătoriei în a cărei rază de activitate își desfășoară activitatea biroul electoral de circumscripție care a admis sau respins candidatura, precum și a instanțelor competente să soluționeze calea de atac împotriva hotărârii primei instanțe. Legile nu se referă și la competența materială procesuală a instanțelor/secțiilor civile sau de contencios administrativ.

În ceea ce privește natura juridică a drepturilor apărate, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii reține că acestea au o natură pur civilă, deoarece dreptul de a fi ales este un drept fundamental, ce are ca scop stabilirea condițiilor constituționale în care un cetățean va putea fi ales și care include și dreptul de depunere a candidaturii.

Normele de contencios electoral reglementează procedurile pe baza cărora cetățenii își pot proteja și exercita drepturile lor fundamentale politice, precum și celelalte drepturi electorale (dreptul de a fi înscris pe o listă electorală, dreptul la înregistrarea candidaturii etc.). În cazul încălcării acestora, normele de contencios electoral prevăd măsurile procedurale care pot fi folosite pentru înlăturarea încălcării lor (în cazul de față, contestațiile împotriva deciziilor de admitere sau respingere a candidaturilor depuse de candidați).

Astfel, drepturile electorale formează o categorie distinctă între drepturile și libertățile cetățenilor, fiind consfințite de Constituția României în articolele 35-38. Art. 37 din Constituție prevede dreptul de a fi ales, dar Legea fundamentală reglementează doar drepturile electorale fundamentale, celelalte drepturi electorale fiind cuprinse în legislația infraconstituțională. Corelativ, legea organică reglementează dreptul de a depune candidatura pentru a fi ales și dreptul de contestare a candidaturilor, ca drepturi electorale de natură procedurală, ce țin de exercitarea drepturilor electorale fundamentale (dreptul de vot, dreptul de a alege, dreptul de a fi ales).

Așa cum a reținut Curtea Constituțională în jurisprudența sa - Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, dreptul de contestare a unei candidaturi este un drept electoral, fără a fi un drept electoral fundamental.

Natura drepturilor electorale, care aparțin doar persoanelor fizice, conduce la concluzia că și mecanismele procedurale de asigurare a exercițiului acestor drepturi trebuie să fie în concordanță cu legislația din materia contenciosului electoral.

Un alt raționament în sprijinul concluziei că sub aspectul competenței materiale procesuale competența soluționării contestațiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripție de admitere sau respingere a candidaturilor aparține instanței civile îl constituie faptul că legiuitorul a dat această competență și în favoarea judecătoriilor, pe lângă competența atribuită tribunalelor, în raport cu emitentul actului, mai exact în raport cu nivelul la care s-a constituit biroul electoral de circumscripție. Or, judecătoria nu este instanță de contencios administrativ. Nu s-ar putea admite că, atunci când a stabilit competența tribunalului, legiuitorul a avut în vedere instanța de contencios administrativ, iar atunci când a prevăzut competența judecătoriei, în același tip de contestații, s-a raportat la instanța civilă.

Constituie un argument în sprijinul susținerii competenței materiale procesuale a instanței civile și faptul că legiuitorul a prevăzut drept cale de atac împotriva soluției primei instanțe apelul, cale de atac specifică materiilor civile.

Potrivit dispozițiilor art. 54 alin. (6) din Legea nr. 115/2015, împotriva hotărârii date în contestație se poate face apel în termen de 24 de ore de la pronunțare la instanța ierarhic superioară. Conform alin. (7) al aceluiași articol, hotărârea pronunțată în apel este definitivă.

De asemenea, potrivit dispozițiilor alin. (8) al art. 59 din Legea nr. 208/2015, împotriva hotărârii date în contestație se poate face apel în termen de 24 de ore de la pronunțare la instanța ierarhic superioară. Conform alin. (9) al aceluiași articol, hotărârea pronunțată în apel este definitivă.

Astfel cum rezultă din dispozițiile Legii nr. 554/2004, calea de atac împotriva soluției pronunțate de prima instanță în contencios administrativ este recursul. Așadar, în materia contenciosului administrativ calea de atac de reformare specifică și unică împotriva hotărârii primei instanțe este recursul, apelul fiind reglementat, cu titlu de excepție, numai în materia executării silite, potrivit art. 25 din Legea nr. 554/2004.

Or, în materie electorală legiuitorul a prevăzut calea de atac a apelului și procedura urgentă după care se soluționează (ordonanța președințială) drept garanție a asigurării celerității în procesul electoral, considerent care justifică instituirea de către legiuitor a unor reguli speciale de procedură^8.

În aceste condiții, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii reține că, din punctul de vedere al competenței materiale procesuale, competența în soluționarea contestațiilor împotriva deciziilor de admitere sau respingere a candidaturilor emise de birourile electorale de circumscripție revine instanțelor/secțiilor civile.

Pentru toate aceste considerente,