Decizie nr. 179 din 8 februarie 2011

Augustin Zegrean - preşedinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Ioana Marilena Chiorean - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1 alin. (2) şi art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale "Apele Române", ale art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 2 alin. (3)-(5) din anexa nr. 3 la aceasta, precum şi ale art. 50 alin. (1) şi art. 107 alin. (4) din Legea apelor nr. 107/1996, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Apă Canal" - S.A. din Galaţi în dosarele nr. 14.057/233/2009, nr. 17.845/233/2009 şi nr. 11.561/233/2009 ale Judecătoriei Galaţi - Secţia civilă.

Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din data de 18 ianuarie 2011, în prezenţa directorului tehnic al Societăţii Comerciale "Apă Canal" - S.A. din Galaţi, Niţă Podaru, a avocatului Gabi-Camelia Munteanu pentru autorul excepţiei de neconstituţionalitate, a avocatului Gabriela Cenuşă pentru Administraţia Naţională "Apele Române" - Direcţia Apelor Prut şi a reprezentantului Ministerului Public, fiind consemnate în încheierea de la acea dată, când Curtea a amânat pronunţarea pentru data de 8 februarie 2011.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarelor, constată următoarele:

Prin încheierile din 26 februarie 2010, 11 martie 2010 şi 2 martie 2010, pronunţate în dosarele nr. 14.057/233/2009, nr. 17.845/233/2009 şi nr. 11.561/233/2009, Judecătoria Galaţi - Secţia civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1 alin. (2) şi art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale "Apele Române", ale art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 2 alin. (3)-(5) din anexa nr. 3 la aceasta, precum şi ale art. 50 alin. (1) şi art. 107 alin. (4) din Legea apelor nr. 107/1996. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Societatea Comercială "Apă Canal" - S.A. din Galaţi în cauze având ca obiect soluţionarea plângerilor împotriva proceselor-verbale de contravenţie emise de către Administraţia Naţională "Apele Române" - Direcţia Apelor Prut.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor art. 135 alin. (2) lit. a), d), f) şi g) şi ale art. 148 alin. (2) din Constituţie. În acest sens arată că dispoziţiile de lege criticate nu ţin cont de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, care, prin Hotărârea din 20 martie 1985, Italia contra Comisiei (British Telecom), şi prin Hotărârea din 19 martie 1991, Franţa contra Comisiei, a stabilit că "statul nu poate fi în acelaşi timp jucător şi arbitru", fiind necesară disocierea între funcţia de reglementare şi funcţia de gestiune a serviciilor de ape. Or, în speţă, Administraţia Naţională "Apele Române", pe de o parte, stabileşte derogările de la prevederile legale referitoare la limitele maxime ale poluanţilor admise la evacuarea apelor uzate în receptorii naturali şi, prin urmare, aprobă limite referitoare la timp, lucrări, încărcare cu poluanţi, iar, pe de altă parte, stabileşte şi penalităţi pentru depăşirea acestor limite, penalităţi pe care ea însăşi le fixează.

În consecinţă, autorul excepţiei de neconstituţionalitate consideră că reglementările criticate permit excesul de putere şi abuzul de poziţie dominantă, iar obligarea sa la plata penalităţilor la valoarea stabilită prin procesul-verbal atacat diminuează fondurile proprii de investiţii, posibilitatea de a investi sumele pentru care s-a obligat în programele de cofinanţare (UE - consiliul local), ceea ce se reflectă în cele din urmă în rezultatele financiare. Acest lucru are dublu efect negativ: pe de o parte, pierderile financiare se reflectă în costurile serviciilor de apă suportate de cetăţeni, iar, pe de altă parte, limitarea poluării receptorilor naturali, refacerea calităţii apelor, asigurarea alimentării cu apă potabilă a populaţiei şi a salubrităţii publice, gospodărirea durabilă a apei şi repartiţia raţională şi echilibrată a acestei resurse, cu menţinerea şi ameliorarea calităţii şi regenerării naturale a apelor, conservarea, protecţia şi îmbunătăţirea mediului acvatic prin măsuri specifice pentru reducerea progresivă a evacuărilor, emisiilor sau pierderilor de substanţe prioritare şi încetarea sau eliminarea treptată a evacuărilor, emisiilor ori pierderilor de substanţe prioritar periculoase devin obiective din ce în ce mai greu de realizat în lipsa lucrărilor de reabilitare, modernizare şi extindere privind sistemul de alimentare cu apă al municipiului Galaţi, reţeaua de distribuţie şi canalizare.

Judecătoria Galaţi - Secţia civilă consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, deoarece dispoziţiile de lege criticate asigură tocmai protejarea resurselor de apă, care reprezintă un monopol natural de interes general. Specificul domeniului supus reglementării a impus adoptarea unor mijloace diferite faţă de alte domenii, unul dintre acestea fiind instituirea unui sistem de contribuţii, plăţi, bonificaţii, tarife şi penalităţi specifice gospodăririi apelor pentru toţi utilizatorii de apă. Împrejurarea că legiuitorul a înţeles să instituie în această materie un mecanism propriu de finanţare şi desfăşurare a activităţii Administraţiei Naţionale "Apele Române", stabilind o serie de competenţe şi atribuţii, nu relevă niciun aspect de neconstituţionalitate.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Avocatul Poporului consideră că dispoziţiile de lege criticate sunt constituţionale, deoarece Administraţia Naţională "Apele Române", prin competenţele şi atribuţiile sale, asigură tocmai protejarea resurselor de apă ce reprezintă un patrimoniu natural de interes general, contribuind astfel la exploatarea resurselor naturale în concordanţă cu interesul naţional, refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător, crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere ale Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, susţinerile părţilor prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, astfel cum este menţionat în încheierea de sesizare, prevederile art. 1 alin. (2) şi art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale "Apele Române", publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 20 septembrie 2002, ale art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 2 alin. (3)-(5) din anexa nr. 3 la aceasta, precum şi ale art. 50 alin. (1) şi art. 107 alin. (4) din Legea apelor nr. 107/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 244 din 8 octombrie 1996.

Prevederile art. 1 alin. (2) şi art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 au fost modificate prin art. I pct. 6 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 73/2005 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale "Apele Române" (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 607 din 13 iulie 2005) şi prin articolul unic pct. 1 şi 3 din Legea nr. 400/2005 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 73/2005 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale "Apele Române" (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 19 din 10 ianuarie 2006) şi au, în prezent, următorul cuprins:

–Art. 1 alin. (2): "Administraţia Naţională "Apele Române" este persoană juridică română şi funcţionează pe bază de gestiune şi autonomie economică, în coordonarea autorităţii publice centrale din domeniul apelor, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă.";

–Art. 4: "(1) Cheltuielile pentru funcţionarea Administraţiei Naţionale «Apele Române» se vor asigura din venituri proprii, purtătoare de dobândă, rezultate din aplicarea mecanismului economic specific în domeniul gospodăririi cantitative şi calitative a apelor. Veniturile proprii neconsumate în cursul exerciţiului financiar se reportează în exerciţiul financiar următor.

(2)Mecanismul economic specific domeniului gospodăririi durabile a resurselor de apă, prevăzut în anexa nr. 3, include sistemul de contribuţii, plăţi, bonificaţii, tarife şi penalităţi.

(3)Administraţia Naţională «Apele Române» aplică sistemul de contribuţii, plăţi, bonificaţii, tarife şi penalităţi specifice de gospodărire a resurselor de apă, prevăzute în anexele nr. 4-7, tuturor utilizatorilor de apă, indiferent de deţinătorii cu orice titlu ai amenajărilor şi instalaţiilor.

(4)Penalităţile se aplică acelor utilizatori de apă la care se constată abateri de la prevederile reglementate, atât pentru depăşirea cantităţilor de apă utilizate, cât şi pentru concentraţiile de substanţe impurificatoare evacuate în resursele de apă.

(5)Cuantumul contribuţiilor specifice de gospodărire a resurselor de apă, a tarifelor şi penalităţilor este prevăzut în anexele nr. 5, 6 şi 7 şi se reactualizează periodic prin hotărâre a Guvernului, la propunerea autorităţii publice centrale din domeniul apelor.

(6)De la bugetul de stat, bugetele locale şi din surse proprii ale persoanelor fizice şi juridice se vor asigura cheltuielile pentru:

a)acţiunile operative de interes public de apărare împotriva inundaţiilor, fenomenelor hidrometeorologice periculoase şi accidentelor la construcţiile hidrotehnice, precum şi cele pentru constituirea stocului de materiale şi mijloace de apărare;

b)întreţinerea şi repararea lucrărilor cu rol de apărare împotriva inundaţiilor, refacerea şi repunerea în funcţiune a lucrărilor de gospodărire a apelor afectate de calamităţi naturale sau alte evenimente deosebite.

(7)Finanţarea acţiunilor de interes naţional şi social prevăzute la art. 3 alin. (2) lit. a)-c) se asigură de la bugetul de stat, iar a celor prevăzute la art. 3 alin. (2) lit. d), din surse proprii ale Administraţiei Naţionale «Apele Române» şi în completare din bugetul de stat, pe baza programelor aprobate în bugetul autorităţii publice centrale din domeniul apelor. Finanţarea activităţilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. d)-s) se susţine din sursele proprii ale Administraţiei Naţionale «Apele Române».

(8)Bugetul de venituri şi cheltuieli al Administraţiei Naţionale «Apele Române» se aprobă de organul de conducere al instituţiei, cu acordul conducătorului autorităţii publice centrale din domeniul apelor, în condiţiile legii.

(9)Administraţia Naţională «Apele Române» gestionează veniturile proprii din aplicarea mecanismului economic specific domeniului gospodăririi apelor şi organizează conducerea contabilităţii acestora, conform prevederilor legale în vigoare.

(10)Administraţia Naţională «Apele Române» poate beneficia de credite cu dobândă preferenţială şi facilităţi în domeniul impozitelor şi taxelor în condiţiile legii.

(11)Administraţia Naţională «Apele Române» ca instituţie publică preia toate drepturile şi este ţinută să răspundă de toate obligaţiile Administraţiei Naţionale «Apele Române», cu statut de regie autonomă, cu excepţia celor prevăzute în mod expres de Legea nr. 107/1996, cu modificările şi completările ulterioare."

Anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002, intitulată "Mecanismul economic specific domeniului gospodăririi durabile a resurselor de apă", a fost înlocuită prin art. I pct. 13 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 73/2005 şi prin articolul unic pct. 5 din Legea nr. 400/2005.

Prin urmare, obiect al excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie şi prevederile art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 2 alin. (3)-(5) din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002, prevederi care au următorul conţinut:

–Art. 1 alin. (1) şi (2): "(1) Mecanismul economic specific domeniului gospodăririi cantitative şi calitative a resurselor de apă include sistemul de contribuţii, plăţi, bonificaţii, tarife şi penalităţi ca parte a modului de finanţare a dezvoltării domeniului şi de asigurare a funcţionării Administraţiei Naţionale «Apele Române».

(2)Apa constituie o resursă naturală cu valoare economică în toate formele sale de utilizare/exploatare. Conservarea, refolosirea şi economisirea apei sunt încurajate prin aplicarea de stimuli economici, inclusiv pentru cei care manifestă o preocupare constantă în protejarea cantităţii şi calităţii apei, precum şi prin aplicarea de penalităţi celor care risipesc sau poluează resursele de apă. Utilizatorii resurselor de apă plătesc utilizarea acesteia Administraţiei Naţionale «Apele Române», în calitate de operator unic al resurselor de apă.";

–Art. 2 alin. (3)-(5): "(3) Administraţia Naţională «Apele Române» este singura în drept să aplice sistemul de contribuţii, plăţi, bonificaţii, tarife şi penalităţi specifice gospodăririi apelor tuturor utilizatorilor de apă, indiferent de deţinătorul cu orice titlu al amenajării, precum şi din sursele subterane, cu excepţia celor pentru care există reglementări specifice în vigoare.

(4)Contribuţiile specifice de gospodărire a apelor, prevăzute în anexa nr. 4, sunt diferenţiate, în vederea stimulării economice a utilizării durabile a resurselor de apă, pe categorii de surse şi grupe de utilizatori şi pe substanţe poluante din apele uzate evacuate în resursele de apă.

(5)Contribuţiile prevăzute la alin. (4) se percep lunar tuturor utilizatorilor de apă."

De asemenea, obiect al excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie şi prevederile art. 50 alin. (1) şi art. 107 alin. (4) din Legea nr. 107/1996, modificate prin art. I pct. 63 din Legea nr. 310/2004 pentru modificarea şi completarea Legii apelor nr. 107/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 30 iunie 2004, şi prin art. I pct. 36 din Legea nr. 112/2006 pentru modificarea şi completarea Legii apelor nr. 107/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 413 din 12 mai 2006. Acestea au, în prezent, următorul conţinut:

–Art. 50 alin. (1): "Lucrările prevăzute la art. 48 pot fi promovate şi executate numai în baza avizului de gospodărire a apelor şi, respectiv, notificării emise de Administraţia Naţională «Apele Române». Punerea în funcţiune sau exploatarea acestor lucrări se face numai în baza autorizaţiei de gospodărire a apelor şi, după caz, a notificării emise de Administraţia Naţională «Apele Române».";

–Art. 107 alin. (4): "Programele etapizate prevăzute la alin. (2) şi (3) se întocmesc de către utilizatorii de apă şi se aprobă de Administraţia Naţională «Apele Române»."

Autorul excepţiei de neconstituţionalitate consideră că prevederile criticate contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 135 alin. (2) lit. a), d), f) şi g) privind obligaţiile statului în ceea ce priveşte economia şi ale art. 148 alin. (2) privind integrarea în Uniunea Europeană.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele:

1.Cu privire la critica de neconstituţionalitate raportată la dispoziţiile art. 135 alin. (2) lit. a), d), f) şi g) din Constituţie, aceasta este neîntemeiată, pentru următoarele motive:

Potrivit normelor constituţionale invocate, statul trebuie să asigure: exploatarea resurselor naturale, în concordanţă cu interesul naţional, crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii şi aplicarea politicilor de dezvoltare regională în concordanţă cu obiectivele Uniunii Europene.

În vederea îndeplinirii acestor obiective, în domeniul apei - resursă naturală ce face parte din domeniul public al statului - s-a înfiinţat, prin art. 6^1 din Legea apelor nr. 107/1996, Administraţia Naţională "Apele Române", instituţie publică de interes naţional, cu personalitate juridică, finanţată din venituri proprii, prin reorganizarea Administraţiei Naţionale "Apele Române", care funcţiona cu statut de regie autonomă. Potrivit art. 7 din aceeaşi lege, elaborarea strategiei şi politicii naţionale în domeniul gospodăririi apelor, asigurarea coordonării şi controlului aplicării reglementarilor interne şi internaţionale în acest domeniu se realizează de către Ministerul Mediului şi Pădurilor, iar gestionarea resurselor de apă, administrarea lucrărilor de gospodărire a apelor, precum şi aplicarea strategiei şi a politicii naţionale, cu respectarea reglementărilor naţionale şi comunitare în domeniu, se realizează de Administraţia Naţională "Apele Române", prin administraţiile bazinale de apă din subordinea acesteia. Legea apelor nr. 107/1996 transpune Directiva 2000/60/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene (JOCE) seria L nr. 327/2000, Administraţia Naţională "Apele Române" fiind nominalizată ca instituţie de implementare a directivei europene în domeniul gospodăririi apelor.

Totodată, potrivit prevederilor de lege criticate, mecanismul economic specific domeniului gospodăririi durabile a resurselor de apă include sistemul de contribuţii, plăţi, bonificaţii, tarife şi penalităţi şi se bazează pe principiul recuperării costurilor pentru gestionarea resurselor de apă "utilizatorul plăteşte" şi "poluatorul plăteşte". Administraţia Naţională "Apele Române" aplică sistemul de contribuţii, plăţi, bonificaţii, tarife şi penalităţi specifice activităţii de gospodărire a resurselor de apă tuturor utilizatorilor de apă, indiferent de deţinătorii cu orice titlu ai amenajărilor şi instalaţiilor.

Curtea reţine că penalităţile se aplică acelor utilizatori de apă la care se constată abateri de la prevederile reglementate atât pentru depăşirea cantităţilor de apă utilizate, cât şi a concentraţiilor şi cantităţilor de substanţe impurificatoare evacuate în resursele de apă. Or, este firesc ca instituţia publică de interes naţional care asigură aplicarea strategiei şi a politicii naţionale în domeniul apelor, şi anume Administraţia Naţională "Apele Române", să poată constata încălcarea cerinţelor referitoare la concentraţiile maxime admise ale poluanţilor din apele uzate evacuate în resursele de apă şi să aplice aceste penalităţi, prin întocmirea unui proces-verbal de contravenţie.

Privitor la critica potrivit căreia prevederile de lege ce fac obiectul prezentei excepţii permit excesul de putere, iar obligarea la plata penalităţilor la valoarea stabilită prin procesul-verbal atacat diminuează fondurile proprii de investiţii şi posibilitatea de a investi sumele pentru care s-a obligat în programele de cofinanţare, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată, deoarece procesul-verbal de constatare şi de stabilire a penalităţilor poate fi atacat la instanţa judecătorească, ceea ce în speţă s-a şi întâmplat, litigiul fiind pe rolul Judecătoriei Galaţi - Secţia civilă.

Susţinerea autorului excepţiei de neconstituţionalitate potrivit căreia este necesară "disocierea între funcţia de reglementare şi funcţia de gestiune a serviciilor de apă" pe care le realizează Administraţia Naţională "Apele Române" nu poate fi primită, întrucât aceasta presupune o modificare a competenţelor în acest domeniu, care excedează atribuţiilor Curţii. Potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului.

2.Referitor la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 148 alin. (2) din Constituţie, Curtea observă că acestea consacră principiul priorităţii de aplicare a prevederilor "tratatelor constitutive ale Uniunii Europene" şi a "celorlalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu" faţă de "dispoziţiile contrare din legile interne". Or, analiza acestor aspecte ţine de aplicarea legii, ceea ce nu intră în competenţa de soluţionare a Curţii Constituţionale, ci a instanţelor judecătoreşti, astfel cum a statuat în mod constant Curtea în jurisprudenţa sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 500 din 20 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 406 din 18 iunie 2010).

Aşa cum s-a arătat, reglementările naţionale în domeniul gospodăririi cantitative şi calitative a apelor transpun directivele Uniunii Europene în această materie.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1 alin. (2) şi art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale "Apele Române", ale art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 2 alin. (3)-(5) din anexa nr. 3 la aceasta, precum şi ale art. 50 alin. (1) şi art. 107 alin. (4) din Legea apelor nr. 107/1996, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Apă Canal" - S.A. din Galaţi în dosarele nr. 14.057/233/2009, nr. 17.845/233/2009 şi nr. 11.561/233/2009 ale Judecătoriei Galaţi - Secţia civilă.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 8 februarie 2011.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Ioana Marilena Chiorean