Norme metodologice din 20 iunie 2002

Prezentele norme metodologice stabilesc principiile şi procedura de calcul ale costului comparativ de referinţa şi compararea sa cu costul proiectului dacă acesta ar urma să fie realizat prin metoda clasica utilizata de autorităţile publice în cazul investiţiilor publice.

Costul comparativ de referinţa reprezintă acel element pe baza căruia autoritatea publică poate să îşi fundamenteze decizia de a proceda la realizarea unui proiect public-privat.

Calculul costului comparativ de referinţa se efectuează de către autoritatea publică sau de un consultant de specialitate selecţionat ori numit de autoritatea publică.

1.Definirea costului comparativ de referinţa

1.1.Costul comparativ de referinţa, denumit în continuare CCR, estimeaza un cost ipotetic ajustat cu valoarea riscurilor de proiect pentru cazul în care autoritatea publică ar implementa acel proiect cu forte şi resurse financiare proprii.

1.2.Componentele de baza ale CCR sunt costul primar de referinţa, neutralitatea competitivă, riscul transferabil şi riscul reţinut:

a)Costul primar de referinţa reprezintă acel cost de baza al proiectului în cazul soluţiei clasice de achiziţii publice, bunurile şi serviciile fiind integral în proprietatea autorităţii publice. Costul primar de referinţa include toate cheltuielile de capital, costurile directe şi indirecte ale construcţiei, întreţinerii, repararii şi furnizarii serviciilor respective pentru o durată egala cu durata parteneriatului public-privat avut în vedere.

b)Neutralitatea competitivă reprezintă totalitatea avantajelor competitive nete ce s-ar putea genera printr-un proiect al autorităţii publice şi care sunt rezultate din natura proprietăţii publice.

Aceasta componenta permite o cuantificare corecta şi echitabila a costurilor reale pentru un proiect realizat cu resurse private.

c)Riscul transferabil reprezintă cuantificarea valorică a tuturor riscurilor de proiect care urmează să fie preluate de investitor.

d)Riscul reţinut reprezintă cuantificarea valorică a tuturor riscurilor de proiect care urmează să fie preluate de autoritatea publică.

2.Costul primar de referinţa

2.1.Elementul principal pentru calculul CCR este reprezentat de calculul costului primar de referinţa.

2.2.Proiectul de referinţa trebuie să reflecte achiziţia/construcţia unui bun public în conformitate cu cele mai bune şi eficiente metode ale autorităţii publice şi în concordanta cu specificaţiile de proiect şi cu standardele relevante luate în considerare la realizarea proiectului.

2.3.Premisa de baza a proiectului de referinţa este aceea ca autoritatea publică deţine în totalitate proprietatea şi responsabilitatea operarii şi întreţinerii proiectului respectiv.

2.4.Costul primar de referinţa reprezintă costul de baza la care autoritatea publică poate produce sau achizitiona bunul public şi serviciile aferente, care constituie proiectul de referinţa.

2.5.Costul primar de referinţa cuprinde următoarele componente:

–costurile directe (costurile care pot fi identificate şi alocate precis unei componente a proiectului);

–costurile indirecte (costurile care nu sunt alocate componentelor proiectului, dar sunt generate de realizarea proiectului);

–se scad veniturile/beneficiile identificate care pot fi obţinute ca urmare a utilizării de către o terta parte.

2.6.Pentru calculul costului primar de referinţa se procedează în felul următor:

–identificarea tuturor costurilor materiale pe întreaga durata de viaţa a proiectului;

–identificarea şi alocarea tuturor costurilor directe;

–identificarea şi evaluarea costurilor indirecte;

–cumularea tuturor cash flow aferente fiecărui element de cost;

–din costul total se deduc veniturile rezultate din utilizarea de către terţi.

2.7.Costurile directe cuprind:

–costurile directe de capital, cum ar fi: costurile aferente proiectării, costul terenului aferent, costul materiilor prime şi al materialelor inglobate în proiect, plati către furnizorii externi, plati pentru servicii de consultanţa, costul echipamentelor etc.;

–costurile directe de întreţinere pe întreaga durata de viaţa definită pentru proiect, cum ar fi: costurile de capital, necesarul de întreţinere periodică, modernizarea investiţiei, alte cheltuieli şi investiţii pentru noi componente în proiect etc.;

–costurile directe de operare asociate cu exploatarea zilnica, cum ar fi: consumurile materiale zilnice, costurile de personal direct implicat în operare (salarii, asigurări, cursuri, cheltuieli de transport), costuri directe de management etc.

2.8.Pentru previzionarea costurilor de operare trebuie facuta diferenţa dintre elementele de cost şi modul în care sunt generate. Astfel costurile fixe pe termen scurt nu depind de volumul activităţii, costurile variabile cresc o dată cu volumul activităţii, iar cele semivariabile cresc după anumite praguri de creştere a activităţii. Proporţia costurilor variabile în totalul costurilor va influenţa elasticitatea CCR prin variatia modului de operare.

2.9.Costurile indirecte sunt alte costuri care nu sunt direct legate de furnizarea serviciilor. Acestea pot fi costuri de operare (costuri auxiliare cu energia, curăţenia, cheltuieli administrative - salariaţi neimplicati direct în proiect, programe informatice pentru administraţie etc.) şi costuri de capital (angajarea parţială a echipamentului, folosirea parţială a noilor clădiri administrative).

2.10.Determinarea acestor costuri se poate face prin doua metode:

–metoda clasica, care ia în considerare măsura în care costul indirect contribuie sau determina serviciul respectiv; sau

–metoda bazată pe activitate, în care fiecare activitate a procesului de producţie este apreciată în funcţie de resursele consumate.

2.11.Veniturile rezultate din utilizarea de către terţi trebuie să fie scăzute din costurile operationale totale ale CCR. Acest tip de venituri poate aparea numai în cazul în care exista deja o cerere pentru serviciile proiectului formulată din partea terţilor contra plata, dacă exista capacitatea de a furniza servicii la nivelul cerinţelor autorităţii publice şi dacă exista deja o aprobare a autorităţii publice în acest sens.

3.Neutralitatea competitivă

3.1.Neutralitatea competitivă elimina avantajele nete competitive care survin în cazul unui proiect al autorităţii publice, datorită proprietăţii publice. Aceasta permite o evaluare competenţa a eficientei dintre CCR şi costurile sectorului privat prin eliminarea efectelor generate de proprietatea publică cuantificabile în costuri echivalente. Scopul calculării neutralitatii competitive este dat de necesitatea eliminării distorsiunilor care apar în alocarea resurselor ca urmare a proprietăţii directe a autorităţii publice.

3.2.Neutralitatea competitivă include doar avantajele şi dezavantajele care survin într-un proiect public şi care nu apar în cazul unei afaceri private. Neutralitatea competitivă nu include diferenţele de performanţă sau eficienta care apar într-o piaţa competitivă şi ar trebui să fie separate de diferenţele în materie de costuri aferente în cele doua cazuri: sectorul public şi sectorul privat.

3.3.Etapele calculului neutralitatii competitive sunt:

–identificarea efectelor proprietăţii de stat (avantaje şi dezavantaje financiare);

–stabilirea avantajelor nete (cuantificarea valorii nete a acestor avantaje);

–calcularea neutralitatii competitive.

3.4.Necesitatea includerii neutralitatii competitive rezida din faptul ca elementele acesteia au la baza diferenţe în modul de impozitare suportat de o afacere deţinută integral de autoritatea publică, diferenţe ce privesc reglementările aplicabile calculului de costuri şi acordarea de subvenţii.

3.5.Regimul de taxare poate reprezenta un cost adiţional al investitorilor, cost care poate să nu apara în cazul unui proiect de referinţa, cum ar fi: taxe funciare, taxe locale, impozite, taxe de timbru etc.

3.6.Neutralitatea competitivă poate să fie şi rezultatul faptului ca proiectul de referinţa beneficiază de unele excepţii de la prevederile cadrului legal existent, excepţii care nu ar avea ca subiect şi investitorii în cazul unui proiect privat similar ca dimensiune.

4.Identificarea şi evaluarea riscurilor

4.1.Riscul este o parte inerenta a oricărui proiect.

Evaluarea riscului presupune parcurgerea următoarelor etape:

–identificarea tuturor riscurilor;

–cuantificarea consecinţelor riscurilor;

–estimarea probabilitatii riscurilor;

–cuantificarea financiară a riscurilor;

–identificarea structurii de alocare a riscurilor;

–calcularea riscului transferabil;

–calcularea riscului reţinut.

4.2.În contextul CCR riscul reflecta potenţiale costuri suplimentare peste costul de baza presupus în costul primar de referinţa.

4.3.Evaluarea riscului total în CCR poate fi abordata independent de alocarea acestuia. Valoarea atribuită riscului în cadrul CCR măsoară costurile estimate ale acelui risc suportat de autoritatea publică în cazul în care proiectul ar fi realizat de autoritatea publică prin sistemul clasic de achiziţie publică. De asemenea, valoarea riscului reprezintă o estimare a ceea ce autoritatea publică ar fi dispusă sa plătească ca urmare a transferării riscului către investitori într-un aranjament de tip parteneriat public-privat.

4.4.În mod general riscul poate fi inclus în CCR prin una dintre următoarele metode:

–includerea costurilor riscurilor de proiect în cash flow general; sau

–ajustarea ratei de actualizare a costului capitalului în vederea reflectării nivelului specific al riscului pentru fiecare proiect.

4.5.Principalele categorii de riscuri sunt reprezentate de:

–riscul îndeplinirii cerinţelor specifice impuse proiectului;

–riscul de proiectare şi construcţie;

–riscul ca cererea de utilizare să fie mai mica decât estimarile;

–riscul asociat protecţiei mediului;

–riscul de finanţare;

–riscul de aparitie a unei situaţii de forta majoră;

–risc operational şi al asigurării nivelului de performanţă;

–riscul schimbării legislative;

–riscul valorii reziduale;

–riscul uzurii morale şi al necesităţii modernizării;

–riscul specific proiectului.

4.6.La finalizarea identificarii tuturor riscurilor autoritatea publică trebuie să evalueze şi sa cuantifice posibilele urmări ale fiecărui risc, incluzând şi efectul oricărei succesiuni sau sincronizari a elementelor de risc.

4.7.Consecinţa apariţiei unui risc măsoară diferenţa dintre nivelul de baza al costului din CCR şi noul cost generat prin apariţia acelui risc, armonizat cu probabilitatea de aparitie a acestui risc.

4.8.Consecinţele apariţiei riscului pot fi directe sau indirecte. Consecinţele directe includ valoarea, timpul şi costurile ce depăşesc nivelul de baza din costul primar de referinţa. Consecinţele indirecte apar din interactiunea între riscuri diferite.

4.9.Toate riscurile identificate şi cuantificate trebuie incluse în CCR.

5.Calcularea riscului transferabil

5.1.După identificarea şi evaluarea tuturor riscurilor materiale fiecare risc trebuie analizat ca un risc transferabil sau reţinut, în măsura în care el poate fi transferat partenerului privat ori reţinut de către autoritatea publică în cadrul unui aranjament de tip parteneriat public-privat.

5.2.În vederea calculării CCR costul fiecărui risc transferabil trebuie cumulat pentru obţinerea costului prezent net al acestuia ca o componenta a CCR.

5.3.Dacă un risc transferabil este asigurabil, valoarea acelui risc poate fi aproximata la nivelul plăţilor periodice reprezentând prime de asigurare, valoarea acestora urmând să fie inclusă ca un cost în structura costului primar de referinţa.

6.Calcularea riscului reţinut

6.1.Riscul reţinut reprezintă suma acelor riscuri propuse să fie asumate de autoritatea publică în cadrul parteneriatului public-privat. Aceste riscuri trebuie adăugate la valoarea proiectelor, obtinandu-se astfel costul real suportat de autoritatea publică în cadrul unui parteneriat public-privat.

6.2.Evaluarea riscurilor reţinute reprezintă faza finala în construcţia unui CCR. Astfel de riscuri pot fi: schimbări în legislaţie, riscuri induse de omisiuni în cadrul specificatiilor de proiect, porţiunea asumată de autoritatea publică din riscul diminuării cererii etc.

6.3.Factorii care pot diminua riscurile reţinute sunt:

–abilitatea de a influenţa direct probabilitatea apariţiei unui risc;

–colaborarea cu contractanţi cu reputaţie şi utilizarea de tehnologii performanţe, parghii eficiente de monitorizare şi management al riscului, acoperirea eficienta a riscurilor prin asigurare.

6.4.Riscurile reţinute pot fi estimate pe baza unor pierderi anterioare sau în comparatie cu valoarea primei de asigurare pentru un risc echivalent.

6.5.Toate riscurile reţinute trebuie evaluate, cuantificate şi incluse pentru a da o valoare reală a costului suportat de autoritatea publică. În cazul în care un risc nu poate fi evaluat obiectiv se va realiza o apreciere subiectiva rezonabila.