Decizia Nr. 71 din 23 mai 1996

Ioan Muraru - preşedinte

Costica Bulai - judecător

Viorel Mihai Ciobanu - judecător

Mihai Constantinescu - judecător

Lucian Stangu - judecător

Ioan Griga - procuror

Doina Suliman - magistrat-asistent

Pe rol soluţionarea recursului declarat de Stanescu Rosca Sorin şi de Ardeleanu Cristina împotriva Deciziei nr. 12 pronunţată la data de 7 februarie 1996 de Curtea Constituţională.

Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din data de 30 aprilie 1996 şi au fost consemnate în încheierea din aceeaşi dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea Constituţională a aminat pronunţarea la data de 14 mai 1996 şi apoi la data de 23 mai 1996.

CURTEA,

examinînd actele şi lucrările dosarului, constata:

Prin Decizia nr. 12 din 7 februarie 1996, Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 privind regimul paşapoartelor şi al călătorilor în străinătate, invocată de Stanescu Rosca Sorin şi de Ardeleanu Cristina, în Dosarul nr. 1.146/1995 al Curţii de Apel Bucureşti, Secţia de contencios administrativ.

Potrivit art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 "se refuza eliberarea pasaportului, iar când acesta a fost eliberat se dispune retragerea sau anularea acestuia", între altele şi atunci "când împotriva persoanei în cauza a început urmărirea penală".

Prin raportarea acestor dispoziţii la prevederile art. 150 alin. (1) din Constituţie, în sesizare se considera ca ele sunt abrogate, fiind contrare art. 25 şi art. 49. De asemenea, avîndu-se în vedere art. 11 alin. (2) şi art. 20 din Constituţie se arata ca dispoziţiile art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 contravin art. 13 şi art. 29 pct. 2 din Declaraţia Universala a Drepturilor Omului, art. 2 din Protocolul nr. 4 al Convenţiei europene a drepturilor omului şi art. 12 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice.

Decizia recurată a reţinut ca dispoziţiile art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 nu sunt contrare prevederilor constituţionale, nefiind deci incidente dispoziţiile art. 150 alin. (1) din Constituţie, pentru următoarele motive:

–dispoziţiile art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 nu încalcă art. 25 alin. (1) din Constituţie potrivit căruia "dreptul la libera circulaţie, în ţara şi în străinătate, este garantat", condiţiile exercitării acestui drept fiind stabilite prin lege. Se distinge astfel între existenta dreptului şi exercitarea lui în condiţiile stabilite de lege, precizîndu-se că nu revine Curţii sarcina de a controla respectarea acestor prevederi legale în procesul de aplicare;

–comparând, în substanţa şi în forma lor, prevederile art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 cu cele ale art. 49 alin. (1) din Constituţie, se constată că restricţiile aduse exerciţiului dreptului la libera circulaţie sunt prevăzute într-un act normativ asimilat legii, preconstitutional, dar care nu este abrogat în puterea art. 150 alin. (1) din Constituţie;

–raportarea textului atacat la art. 49 alin. (2) din Constituţie duce la concluzia ca verificarea proportionalitatii măsurilor de restringere a exerciţiului dreptului la libera circulaţie, în funcţie de împrejurările care motiveaza restrîngerea-apărarea siguranţei naţionale, a "ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice etc. -, nu este o problemă susceptibilă de apreciere de către Curtea Constituţională"; ca problema de fapt, strict determinata, ea urmează să fie verificata de către autoritatea care, potrivit legii, este competenţa sa rezolve acţiunea celui care se considera vătămat prin aplicarea măsurilor de restringere a exerciţiului dreptului sau;

–comparând reglementările din documentele internaţionale, invocate de autorii excepţiei de neconstituţionalitate, cu cele ale Constituţiei României şi cu textul atacat ca neconstitutional, rezultă "forma tipica a relatiei de coexistenta între normele internaţionale în materie şi cele naţionale, care, prin excelenta, nu presupune raporturi de contrarietate".

În motivele de recurs invocate se arata ca:

1) art. 25 alin. (1) din Constituţie constituie temei pentru eventualele restringeri ale dreptului la libera circulaţie, însă cu un corectiv: legea care stabileşte condiţiile de exercitare a acestui drept fundamental trebuie să fie conformă cu Constituţia, legitimitate pe care textul de lege atacat nu o îndeplineşte;

2) prin redactarea sa, art. 16 lit. a) teza I din Decretul-lege nr. 10/1990, privitoare la refuzul eliberării sau la retragerea pasaportului persoanei faţă de care a început urmărirea penală încalcă Constituţia şi pactele internaţionale la care România este parte, prin aceea ca reprezintă "o restringere disproportionata, discretionara şi mult prea drastica a dreptului la libera circulaţie"; art. 49 alin. (2) din Constituţie permite restrîngerea dreptului la libera circulaţie, însă numai proporţional cu situaţia care a determinat-o; sub acest aspect, textul atacat ca neconstitutional apare ca "general, discretionar, excesiv şi nenuantat", motiv pentru care organul administrativ ce dispune măsura de sancţionare nu are cum să se preocupe de stabilirea vreunei proportionalitati între gravitatea acuzatiilor şi necesitatea eventuala a restringerii dreptului;

3) în decizia atacată s-a extins nepermis sensul notiunii de "ordine publică" din art. 49 din Constituţie, dîndu-i-se şi sensul de "ordine de drept";

4) art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 este incompatibil şi cu pactele internaţionale la care România este parte, deoarece permite sau chiar ordonă restrictii disproportionate şi nedemocratice ale dreptului de a călători liber.

În concluzie se solicita constatarea ca dispoziţiile art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990, fiind contrare unor prevederi constituţionale, sunt abrogate în temeiul art. 150 alin. (1) din Constituţie.

CURTEA,

având în vedere decizia atacată cu recurs, motivele de recurs, intimpinarea depusa de Serviciul independent de paşapoarte, străini şi probleme de migrari al municipiului Bucureşti, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile părţilor şi ale procurorului, precum şi dispoziţiile art. 16 lit. a) teza I din Decretul-lege nr. 10/1990, raportate la prevederile Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1992, retine următoarele:

Recurentii, cu referire la prevederile art. 25 din Constituţie, potrivit cărora condiţiile de exercitare a dreptului la libera circulaţie se stabilesc prin lege, considera ca legea, în afară reglementării condiţiilor de exercitare a dreptului, ar putea cuprinde şi restringeri în exercitarea dreptului la libera circulaţie, însă cu condiţia ca aceste restringeri să fie, la rindul lor, constituţionale. Evident ca, indiferent unde s-ar reglementa restrîngerea în exerciţiul unui drept, aceasta nu poate fi decît conformă art. 49 din Constituţie, ce reprezintă sediul materiei pentru restrîngerea exerciţiului drepturilor. De aceea, legea emisă în temeiul art. 25 din Constituţie ar putea restringe dreptul la libera circulaţie, dar numai cu respectarea prevederilor art. 49 din Constituţie.

În legătură cu prevederile art. 49 din Constituţie, prin recurs se critica faptul ca dispoziţiile art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990, deşi stabilite printr-un act asimilat legii, reprezintă o restringere disproportionata, cu încălcarea prevederilor alin. (2) al art. 49 din Constituţie, care impune legiuitorului ca restrîngerea exerciţiului unui drept să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o. Or, nu se poate susţine ca în toate cazurile refuzarea eliberării sau retragerea pasaportului, potrivit textului atacat, sunt proporţionale cu necesitatea bunei administrări a justiţiei faţă de persoana aflată în urmărire penală.

Incontestabil ca verificarea proportionalitatii intră în competenţa de control a Curţii, cît timp proportionalitatea restringerii cu situaţia care a determinat-o constituie o condiţie de constituţionalitate a legii care a instituit restrîngerea dreptului.

În cazul excepţiei de faţa, restrîngerea dreptului la libera circulaţie este, potrivit art. 49 alin. (1) din Constituţie, impusa pentru "desfăşurarea instrucţiei penale", întrucît priveşte persoanele aflate în urmărire penală.

În ce priveşte persoanele faţă de care s-au luat măsurile preventive prevăzute de art. 136 din Codul de procedură penală - reţinerea, obligaţia de a nu părăsi localitatea, arestarea preventivă - sau care, potrivit art. 160^1 din acelaşi cod, se afla în stare de libertate provizorie - sub control judiciar sau pe cauţiune -, aplicarea art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 se impune prin însăşi necesitatea respectării acestor măsuri.

În alte situaţii, însă, când instructia penală nu ar fi stânjenită de exercitarea de către invinuit sau inculpat, după caz, a dreptului la libera circulaţie, refuzul eliberării pasaportului sau retragerea acestuia nu se mai justifica faţă de exigenţele principiului proportionalitatii. O asemenea măsura, în astfel de împrejurări, nu mai apare ca fiind necesară instrucţiei penale, ci ca o sancţiune neconstitutionala ce afectează dreptul la libera circulaţie. Desigur, este un arbitru al magistraţilor ca, ţinând seama de situaţia de fapt şi de învinuirea adusă, sa decidă dacă refuzul eliberării pasaportului sau retragerea acestuia este legitima, în funcţie de ratiunea acestei măsuri şi în temeiul art. 21 din Constituţie privind accesul liber la justiţie care înseamnă nu numai dreptul oricărei persoane de a se adresa justiţiei, dar şi competenţa acesteia de a hotărî în legătură cu protecţia dreptului ce se pretinde a fi lezat. De altfel, este greu de admis ca, în temeiul art. 145 din Codul de procedură penală, interdicţia părăsirii localităţii, deci restrîngerea exerciţiului dreptului la libera circulaţie în interiorul tarii, să poată fi dispusă numai de magistrat, iar în ce priveşte interdicţia părăsirii tarii acesta sa nu poată nici măcar decide ca aplicarea unei asemenea măsuri este excesiva şi nejustificată, în condiţiile concrete avute în vedere, nefiind impusa de cerinţele instrucţiei penale. Pot fi cazuri în care eliberarea pasaportului să fie dictata de situaţii grave, legate de viaţa sau de sănătatea persoanei, ori de interese de stat, cu caracter naţional. De aceea, limitarea cenzurii judecătoreşti exclusiv la constatarea ca o persoană este sau nu în urmărire penală nu se justifica în funcţie de statutul constituţional al autorităţii judecătoreşti în calitatea sa de garant al libertăţilor şi al intereselor legitime ale cetăţenilor. Din interpretarea sistematica a Constituţiei, îndeosebi a art. 21, art. 23, art, 27 alin. (3) şi a art. 41 alin. (6), rezultă ca numai magistratul se poate pronunţa asupra conflictului rezultat din încălcarea unui drept fundamental sau în legătură cu legitimitatea aplicării unei măsuri care se referă, nemijlocit, la exerciţiul unui asemenea drept. De aceea, după intrarea în vigoare a Constituţiei, legitimitatea constituţională a prevederilor art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 este condiţionată, potrivit art. 49 alin. (1) din Constituţie, de necesitatea luării acestei măsuri pentru buna desfăşurare a instrucţiei penale.

Constatarea imediata a abrogării în întregime a textului ar crea însă o stare de neconstituţionalitate mai accentuata decît păstrarea lui în forma actuala, în interpretarea data prin prezenta decizie, deoarece ar crea condiţii care ar face imposibila ori ar ingreuna foarte mult desfăşurarea procesului penal în faza de urmărire penală sau în cea de judecată, astfel încât ar fi puse în pericol alte valori constituţionale.

Pe de altă parte, deoarece Curtea Constituţională nu poate modifica reglementarea existenta şi nici nu poate să elaboreze o noua reglementare, este necesar ca legiuitorul sa instituie criterii obiective care să reflecte exigenţele principiului proportionalitatii. În acest sens, având în vedere ca Decretul-lege nr. 10/1990 este anterior Constituţiei, acest act normativ intră în obligaţia ce revine Consiliului Legislativ de revizuire a întregii legislaţii preconstitutionale, potrivit art. 150 alin. (2) din Constituţie. Până la îndeplinirea acestei obligaţii, pentru a se evita lipsa de reglementare şi consecinţele ce ar putea rezultă din aceasta cauza, prevederile art. 16 lit. a) teza I din Decretul-lege nr. 10/1990 trebuie interpretate şi aplicate în concordanta cu exigenţele prevederilor şi ale principiilor constituţionale.

În ce priveşte critica legată de respectarea convenţiilor internaţionale, Curtea constata ca, potrivit art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenţia europeană a drepturilor omului, restrîngerea exerciţiului dreptului la libera circulaţie este permisă nu numai pentru buna desfăşurare a instrucţiei penale ci şi pentru prevenirea infracţiunilor. De aceea aceasta critica nu este justificată în sensul celor arătate în motivele de recurs.

De asemenea, Curtea nu retine nici critica legată de extinderea notiuni de ordine publică, din art. 49 alin. (1) din Constituţie, la ordinea de drept, nefiind pertinenta pentru soluţionarea cauzei.

În concluzie, ţinând seama de considerentele arătate, recursul urmează a fi admis în parte, decizia recurată fiind astfel desfiintata, iar pe fond Curtea constata ca dispoziţiile art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 sunt constituţionale sub rezerva interpretării date prin prezenta decizie.

Având în vedere considerentele expuse, vazind şi prevederile art. 25, art. 49 şi art. 144 lit. c) din Constituţie, precum şi pe cele ale art. 1, art. 3, art. 13 alin. (1) lit. A.c, art. 25 şi art. 26 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA

În numele legii

DECIDE:

1.Admite în parte recursul declarat de Stanescu Rosca Sorin şi de Ardeleanu Cristina împotriva Deciziei nr. 12, pronunţată de Curtea Constituţională la data de 7 februarie 1996, desfiinţează decizia atacată şi constata ca dispoziţiile art. 16 lit. a) teza I privitoare la urmărirea penală din Decretul-lege nr. 10/1990 sunt constituţionale numai în măsura în care refuzul eliberării sau retragerea pasaportului sunt consecinţa unei măsuri preventive sau de eliberare condiţionată dispuse de magistrat, în temeiul prevederilor Codului de procedura penală, precum şi dacă magistratul considera ca interdicţia părăsirii tarii se impune pentru buna desfăşurare a procesului penal, în orice faza s-ar afla.

2.Face apel către cele două Camere ale Parlamentului României pentru elaborarea unui nou cadru legislativ privind refuzul eliberării sau retragerii pasaportului persoanelor implicate într-un proces penal, în concordanta cu exigenţele principiului proportionalitatii prevăzut de art. 49 alin. (2) din Constituţie şi cu necesitatea stabilirii unor criterii obiective care să elimine posibilitatea oricărui arbitrar în aplicarea legii.

Prezenta decizie este definitivă şi se comunică preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului.

Pronunţată în şedinţa publică din 23 mai 1996.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN MURARU

Magistrat-asistent,

Doina Suliman