Decizie nr. 573 din 4 mai 2010

Ioan Vida - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Antonia Constantin - procuror

Cristina Toma - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare, excepţie ridicată de judeţul Covasna, prin consiliul judeţean, în Dosarul nr. 339/64/2009 al Curţii de Apel Braşov Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Preşedintele dispune a se face apelul şi în Dosarul nr. 5.638D/2009, având ca obiect excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008, excepţie ridicată de oraşul Băile Govora, prin primar, în Dosarul nr. 697/46/2009 al Curţii de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal.

La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Curtea, din oficiu, pune în discuţie conexarea dosarelor. Reprezentantul Ministerului Public este de acord cu conexarea cauzelor.

Curtea, în temeiul art. 14 şi al art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, raportate la art. 164 din Codul de procedură civilă, dispune conexarea Dosarului nr. 5.638D/2009 la Dosarul nr. 5.286D/2009, care a fost primul înregistrat.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public. Acesta pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată deoarece dispoziţiile de lege criticate nu încalcă prevederile constituţionale invocate de autorii excepţiilor.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarelor, constată următoarele:

Prin Încheierea din 18 iunie 2009, pronunţată de Curtea de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 339/64/2009, şi prin Încheierea din 17 iunie 2009, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 697/46/2009, Curtea Constituţională a fost sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare. Excepţia a fost ridicată de judeţul Covasna, prin consiliul judeţean, şi de oraşul Băile Govora, prin primar, în cauze civile având ca obiect o acţiune în contencios administrativ, respectiv pretenţii.

În motivările excepţiei de neconstituţionalitate se susţine că dispoziţiile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 contravin prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituţie. Se arată, în acest sens, că prin reglementarea dispoziţiilor criticate se aduce, implicit, o modificare a prevederilor art. 33 şi art. 58 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, ce schimbă regimul juridic aplicabil sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, prin instituirea unei obligaţii de regularizare a acestora în mod retroactiv. Se apreciază că dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 sunt neconstituţionale, în măsura în care se referă şi la acele sume pentru care, în mod legal, înainte de adoptarea Ordonanţei de urgenţă nr. 223/2008, s-au încheiat angajamente valabile, cu respectarea stării de drept existente la data încheierii lor. Autorul excepţiei consideră că, la momentul transmiterii, Guvernul României nu a prevăzut nicio sarcină, condiţie, destinaţie sau termen în care sumele de bani puteau fi folosite, transmisiunea fiind pură şi simplă. Consideră că, prin reglementarea criticată, Guvernul a impus autorului excepţiei o anumită conduită (obligativitatea folosirii banilor până la sfârşitul anului), ulterior naşterii raportului de drept, respectiv la data de 30 decembrie 2008.

Se arată că textul de lege criticat contravine prevederilor art. 120 alin. (1) şi art. 121 alin. (1) din Constituţie, respectiv principiului constituţional al autonomiei locale, astfel cum acesta este reglementat de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001. De asemenea, se apreciază că sunt încălcate şi dispoziţiile art. 4 pct. 6 şi art. 9 pct. 1 şi pct. 4 din Carta europeană a autonomiei locale, precum şi că, prin intervenţia asupra cadrului legal existent [respectiv art. 9 din Legea nr. 215/2001 şi art. 3 alin. (1), art. 5 alin. (1) lit. b), art. 16 alin. (3) şi alin. (4), art. 33 şi art. 82 din Legea nr. 273/2006], se periclitează capacitatea administrativ-financiară a autorităţilor administraţiei publice locale de a satisface nevoile publice ale administraţilor. Se arată că obligaţia regularizării sumelor defalcate din TVA reprezintă o imixtiune a Guvernului în exercitarea de către consiliile judeţene a autonomiei locale.

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 115 alin. (4) şi alin. (6) din Constituţie, se consideră că, prin adoptarea Ordonanţei de urgenţă nr. 223/2008, Guvernul s-a erijat în legiuitor, fără a justifica o urgenţă deosebită, precum şi că sumele de bani retrase din bugetul local erau destinate cofinanţării proiectelor de infrastructură prevăzute în chiar preambulul ordonanţei de urgenţă criticate.

Referitor la neconcordanţa textului de lege criticat cu dispoziţiile art. 115 alin. (6), raportat la prevederile art. 44, art. 120 şi art. 135 din Constituţie, se arată că, prin dispunerea reîntoarcerii sumelor de bani înapoi la transmiţător (sume ce ieşiseră din patrimoniul statului şi intraseră într-un patrimoniu autonom), Guvernul a dispus de un bun din patrimoniul altuia. Or, potrivit art. 115 alin. (6) din Constituţie, ordonanţele de urgenţă nu pot afecta drepturile prevăzute de Constituţie, dreptul de proprietate al oraşului fiind recunoscut de lege şi egal ocrotit cu cel aparţinând oricărei persoane fizice sau juridice. Se invocă, în acest sens, jurisprudenţa Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 871 din 9 octombrie 2007, arătându-se că nicio autoritate centrală nu poate priva autorităţile locale de bunuri care fac obiectul dreptului de proprietate, nu poate impune modalităţi de dispoziţie, ca atribut al acestui drept, şi nu poate priva ipso facto de proprietate o autoritate publică locală, în conformitate cu principiul constituţional al autonomiei locale. Se consideră că textul de lege criticat legiferează un transfer silit de proprietate, trecând sumele de bani din proprietatea privată a oraşului în proprietatea publică a statului.

Se apreciază că legiuitorul ar fi trebuit să îndeplinească o minimă cerinţă de previzibilitate a normei, care să expună clar conduita subiecţilor de drept, lăsând loc interpretării de către instanţa de judecată a sintagmei "sume neutilizate", în acest fel încălcându-se prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu privire la previzibilitatea legii.

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare de către textul de lege criticat a dispoziţiilor art. 1 alin. (4) din Constituţie, se arată că hotărârile de Guvern care au constituit temei juridic pentru transmiterea irevocabilă a sumelor de bani către autorul excepţiei, printr-un act administrativ, au fost abrogate de către art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008, modificându-se raporturile juridice create exclusiv în sfera Guvernului. Se consideră că nu are nicio relevanţă faptul că ambele categorii de acte (ordonanţa de urgenţă, respectiv hotărâri) au fost emise de către aceeaşi instituţie, deoarece, în cazul ordonanţei de urgenţă, Guvernul a acţionat ca legiuitor excepţional, iar în cazul hotărârilor, acesta s-a manifestat ca putere executivă.

Curtea de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este întemeiată. Arată în acest sens că dispoziţiile de lege criticate contravin principiului neretroactivităţii legii civile, principiului securităţii raporturilor juridice şi principiului descentralizării şi autonomiei locale, în măsura în care aduc atingere obligaţiilor asumate de autorităţile administraţiei publice locale în contractele încheiate cu terţe persoane, obligaţii pe care considerau că le pot onora din sumele avute la dispoziţie în momentul încheierii acelor contracte. Apreciază că prevederile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 pot genera, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, un climat general de incertitudine şi nesiguranţă juridică.

Curtea de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este întemeiată, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (5) şi art. 15 alin. (2) din Constituţie. Arată, în acest sens, că sumele intrate în bugetul autorului excepţiei s-a dispus a fi restituite, fără să fi fost condiţionate de utilizarea lor într-un anumit termen, deşi nu s-a încălcat destinaţia stabilită, revocându-se hotărâri ale Guvernului intrate în circuitul civil şi reglementându-se situaţii noi, cu efect retroactiv. Apreciază că, în cazul în care autorul excepţiei avea angajamente deja încheiate, dispoziţiile criticate încalcă şi dreptul de libertate economică, prevăzut în art. 45 din Constituţie. În privinţa celorlalte critici de neconstituţionalitate, instanţa apreciază că excepţia este neîntemeiată.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este neîntemeiată. Arată, în acest sens, că textul de lege criticat nu contravine dispoziţiilor art. 15 alin. (2) şi art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie, precum şi că prevederile art. 44 şi art. 136 din Legea fundamentală nu au legătură cu soluţionarea excepţiei invocate, art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 reprezentând o derogare de la prevederile art. 58 alin. (1) din Legea nr. 273/2006. Apreciază că textul de lege criticat nu contravine nici prevederilor art. 120 alin. (1) şi nici art. 121 alin. (1) din Constituţie, invocând în acest sens jurisprudenţa Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 154 din 30 martie 2004.

Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 sunt constituţionale. În acest sens arată că acestea nu conţin în sine nicio dispoziţie cu caracter retroactiv, nu aduc atingere art. 120 alin. (1) şi art. 121 alin. (1) din Constituţie şi sunt în concordanţă cu prevederile constituţionale referitoare la obligativitatea motivării caracterului urgent al ordonanţelor de urgenţă, respectiv la domeniul de reglementare al acestora. Arată că celelalte dispoziţii constituţionale invocate nu sunt incidente în cauză.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor şi concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223 din 30 decembrie 2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 899 din 31 decembrie 2008, având următorul cuprins: "Art. 4. - (1) Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată acordate în anul 2008 prin hotărâri ale Guvernului bugetelor locale pentru acoperirea unor cheltuieli curente şi de capital rămase neutilizate la finele anului se restituie la bugetul de stat.

(2)Regularizarea cu bugetul de stat a sumelor prevăzute la alin. (1) se realizează până la data de 8 ianuarie 2009."

În opinia autorilor excepţiei de neconstituţionalitate, textele de lege criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (4) privind separaţia puterilor în stat şi alin. (5) referitor la respectarea Constituţiei şi a legilor, art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea legii, art. 20 referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 44 privind dreptul de proprietate, art. 115 alin. (4) şi (6) referitor la delegarea legislativă, art. 120 privind principiile de bază ale administraţiei publice locale, art. 121 alin. (1) privind autorităţile comunale şi orăşeneşti şi art. 135 referitor la economia României.

De asemenea, autorii excepţiei invocă încălcarea art. 4 pct. 6 privind întinderea autonomiei locale şi art. 9 pct. 1 şi 4 referitoare la resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale din Carta europeană a autonomiei locale, precum şi art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale privind protecţia proprietăţii.

Examinând excepţia, Curtea constată că, în ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008, prin raportare la prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţie, în sensul că prin reglementarea dispoziţiilor criticate se aduce, implicit, o modificare a Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, aceasta nu constituie o problemă de neconstituţionalitate, ci, aşa cum în numeroase rânduri a arătat Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa, una de aplicare în timp a legii. De altfel, prevederile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 se aplică începând de la data intrării în vigoare a actului normativ, prin intermediul acestora statul îndeplinindu-şi obligaţia de protejare a intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară, astfel cum aceasta este prevăzută în cuprinsul dispoziţiilor art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie.

Referitor la pretinsa încălcare a prevederilor art. 120 alin. (1) şi art. 121 alin. (1) din Constituţie, precum şi a dispoziţiilor art. 4 pct. 6 şi art. 9 pct. 1 şi 4 din Carta europeană a autonomiei locale, Curtea arată că, astfel cum reiese şi din preambulul Ordonanţei de urgenţă nr. 223/2008, la adoptarea actului au fost avute în vedere presiunile şi riscurile determinate de evoluţiile economice interne şi externe, necesitatea susţinerii creşterii economice şi reducerii inflaţiei, precum şi asigurarea cu prioritate a sumelor destinate finanţării proiectelor de infrastructură şi a cofinanţării proiectelor finanţate din fonduri europene şi a contribuţiei României la bugetul comunitar. Pentru evitarea acestor riscuri a fost necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare. Întrucât dispoziţiile de lege criticate vizează interesul general public şi constituie situaţii de urgenţă şi extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, apreciem că acestea au fost adoptate în deplină concordanţă cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie. Astfel cum este definită autonomia publică locală prin legea specială, respectiv Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale în cuprinsul art. 3, aceasta constă în dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. Curtea Constituţională a statuat în jurisprudenţa sa, de exemplu, prin Decizia nr. 154 din 30 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 466 din 25 mai 2004, că principiul autonomiei locale "nu presupune totala independenţă şi competenţa exclusivă a autorităţilor publice din unităţile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul ţării şi dispoziţiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naţionale". De asemenea, textul de lege criticat se află într-o deplină concordanţă şi cu prevederile art. 137 alin. (1) din Constituţie, referitor la formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare.

Autorul excepţiei consideră că dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 sunt neconstituţionale în măsura în care se referă şi la acele sume pentru care, în mod legal, înainte de adoptarea Ordonanţei de urgenţă nr. 223/2008, s-au încheiat angajamente valabile, cu respectarea stării de drept existente la data încheierii lor. Curtea constată că textul de lege criticat face referire la acoperirea unor cheltuieli curente şi de capital, şi nu pentru asigurarea finanţării de investiţii, care să antreneze raporturi juridice contractuale cu obligaţii de plată asumate, fundamentate exclusiv pe această categorie de venituri la bugetul local. De altfel, nu există o obligaţie legală ca, la nivel local, finanţarea unor investiţii să fie asigurată din sume provenite exclusiv de la bugetul de stat, cum ar fi şi sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată, alocate de Guvernul României. Mai mult decât atât, în conformitate cu dispoziţiile art. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, Guvernul poate aloca, în situaţii excepţionale, sume din Fondul de rezervă, pentru unităţile care nu dispun de resursele financiare pentru realizarea proiectelor de investiţii începute.

Referitor la pretinsa neconcordanţă a textului de lege criticat cu dispoziţiile art. 115 alin. (6), raportat la prevederile art. 44, art. 120 şi art. 135 din Constituţie, Curtea constată că textul de lege criticat nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică. Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată acordate în anul 2008, prin hotărâri ale Guvernului, bugetelor locale pentru acoperirea unor cheltuieli curente şi de capital rămase neutilizate la finele anului, nu constituie drept de proprietate în sensul prevăzut de art. 44 şi art. 135 din Constituţie. Aceste resurse financiare se supun reglementării speciale privind sistemul financiar, cărora textul de lege criticat li se conformează, astfel încât nu se poate reţine neconcordanţa textului de lege criticat cu dispoziţiile constituţionale invocate, acesta constituind doar o derogare de la prevederile art. 58 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale.

Pentru considerentele expuse mai sus, nu poate fi reţinută nici critica de neconstituţionalitate a textului de lege invocat prin raportare la dispoziţiile art. 20 din Constituţie, respectiv la art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Autorul excepţiei apreciază că legiuitorul ar fi trebuit să îndeplinească o minimă cerinţă de previzibilitate a normei, care să expună clar conduita subiecţilor de drept, lăsând loc interpretării de către instanţa de judecată a sintagmei "sume neutilizate", în acest fel încălcându-se prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu privire la previzibilitatea legii. Curtea arată că previzibilitatea legii nu reiese din cuprinsul art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, astfel încât critica autorului nu poate fi admisă. Mai mult decât atât, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, aceasta se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului. De asemenea, în jurisprudenţa sa, Curtea a statuat în numeroase rânduri că nu intră în competenţa sa de control interpretarea legii de către autorităţile judecătoreşti şi nici modul de respectare a legii, în activitatea practică de aplicare a prevederilor sale.

În ceea ce priveşte abrogarea de către art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 a hotărârilor Guvernului emise anterior ordonanţei de urgenţă, modificându-se astfel raporturile juridice create exclusiv în sfera Guvernului, cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (4) din Constituţie, aceasta nu constituie o problemă de constituţionalitate, ci una de aplicare în timp a celor două categorii de acte.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare, excepţie ridicată de judeţul Covasna, prin consiliul judeţean, în Dosarul nr. 339/64/2009 al Curţii de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi de oraşul Băile Govora, prin primar, în Dosarul nr. 697/46/2009 al Curţii de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 4 mai 2010.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Cristina Toma