Decizie nr. 718 din 29 decembrie 1997

Curtea Constituţională a fost sesizată la data de 22 decembrie 1997 de către 58 de deputaţi, respectiv de: Adrian Nastase, Acsinte Gaspar, Miron Tudor Mitrea, Marina Ionescu, Petru Bejinariu, Ion Honcescu, Neculai Grigoras, Gheorghe Vilceanu, Petru Şerban Mihailescu, Traian Sabau, Romulus Neagu, Dumitru Popescu, Ion Munteanu, Florian Bercea, Viorica Afrasinei, Gheorghe Romeo Leonard Cazan, Marin Cristea, Hildegard Puwak, Vasile Panteliuc, Alexandru Albu, Nicu Ionita, Marţian Dan, Gheorghe Ana, Ion Pirgaru, Ovidiu Sincai, Dumitru Buzatu, Gheorghe Ana, Ion Giurescu, Gabriel Bivolaru, Ionel Marineci, Marian Ianculescu, Daniela Bartos, Carmen Dumitriu, Victor Traian Mihu, Simion Darie, Mihai Hlinschi, Dan Nica, Radu Liviu Bara, Virgil Popa, Alexandru Stanescu, Vasile Stan, Mihai Nicolescu, Alexandru Lapusan, Eugen Nicolicea, Marin Gheorghe, Romulus Ion Moncha, Mihai Ioan Popa, Gheorghe Ionescu, Gheorghe Oana, Ioan Bivolaru, Ecaterina Andronescu, Florian Serac, Vasile Candea, Matei-Agathon Dan, Niculae Napoleon Antonescu, Victor Neagu, Petre Naidin şi Viorel Hrebenciuc, asupra neconstitutionalitatii unor prevederi din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe.

Sesizarea constituie obiectul Dosarului nr. 580A/1997.

În consideratiile generale ale sesizării se susţine ca legea sus-menţionată are ca obiect abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, în peste 100 de cazuri, de la data intrării ei în vigoare şi până la reluarea lucrărilor Parlamentului în prima sesiune ordinară a anului 1998.

Autorii sesizării arata, în continuare, ca instituţia delegării legislative este consacrată în Constituţia României care, în art. 114 alin. (1), prevede că Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.

De asemenea, se arata ca solicitarea excesiva a delegării legislative are ca efect diminuarea rolului forului legislativ şi, în final, nesocotirea voinţei suverane a electoratului care a acordat votul reprezentanţilor săi, deputaţi şi senatori.

Totodată, se arata ca unele domenii în care urmează a se emite ordonanţe de către Guvern nu sunt suficient determinate prin raportare la dispoziţiile art. 72 alin. (3) din Constituţie.

Prin sesizare sunt criticate ca fiind neconstituţionale dispoziţii ale legii prin care a fost abilitat Guvernul sa emita ordonanţe în domenii considerate ca făcând obiectul unor legi organice.

Aspectele de neconstituţionalitate sesizate sunt:

a)dispoziţiile art. 1 lit. a) referitoare la abilitarea Guvernului de a reglementa prin ordonanţa "statutul personalului vamal", întrucât acest personal făcând parte din categoria funcţionarilor publici, statutul sau nu poate fi reglementat decât prin lege organică, potrivit art. 72 alin. (3) lit. i) din Constituţie;

b)prevederile art. 1 lit. e) prin care se abiliteaza Guvernul sa emita ordonanţe pentru a reglementa "unele măsuri privind asigurările sociale, forta de muncă şi somajul ..., precum şi protecţia pensionarilor I.O.V.R.", ca şi prevederile art. 1 lit. m) prin care se abiliteaza Guvernul pentru a reglementa "măsuri de protecţie socială a elevilor şi studenţilor", deoarece contravin dispoziţiilor art. 72 alin. (3) lit. l) din Constituţie, potrivit cărora regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele şi protecţia socială poate constitui numai obiect al legii organice;

c)dispoziţiile art. 1 lit. t) prin care se abiliteaza Guvernul pentru a modifica şi completa, prin ordonanţa, Codul de procedură civilă şi a emite norme pentru a stabili "măsuri privind acordarea despăgubirilor civile". Ca argument, autorii sesizării arata ca, după adoptarea Constituţiei, modificarea Codului de procedura civilă s-a făcut prin Legea nr. 59/1993 şi prin Legea nr. 65/1993, care au fost adoptate cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere, potrivit art. 74 alin. (1) din Constituţie privitor la legile organice.

Printr-o alta sesizare, înregistrată la 23 decembrie 1997, formulată de un grup de 40 de senatori, respectiv de: Ion Iliescu, Ion Predescu, Octav Cozmanca, Mihaela Rodica Stanoiu, Gheorghe Dumitrascu, Oliviu Gherman, Virgil Popescu, Victor Apostolache, Nicolae Sersea, Doru Laurian Badulescu, Ion Bold, Marcu Burtea, Doru Gaita, Octavian Opris, Virgil Popa, Ioan Avarvarei, Ştefan Viorel, Ilie Platica Vidovici, Alexandru Radu Timofte, Gheorghe Avram, Marin Predila, Mihai Petrescu, Ilie Aurel Constantin, Petre Ninosu, Nicolae Vacaroiu, Dan Mircea Popescu, Vasile Ion, Mihai Matetovici, Dumitru Badea, Nicolae Patru, Haralambie Cotarcea, Ion Carciumaru, Florea Preda, Gheorghe Bunduc, Ion Minzina, Tambozi Justin, Fuior Victor, Vasile Dobrescu, Doru Ioan Taracila şi Constantin Sava, a fost sesizată Curtea Constituţională cu privire la neconstituţionalitatea unor prevederi cuprinse, de asemenea, în Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe.

Sesizarea formează obiectul Dosarului nr. 581A/1997.

Motivele invocate în sesizare sunt următoarele:

1.la Senat proiectul de lege a fost trimis Comisiei juridice, de numiri, disciplina şi validari spre dezbatere în fond şi pentru întocmirea raportului, spre a fi supus plenului, fără însă să fie sesizate comisiile permanente competente în vederea avizării, astfel "încât Comisia juridică a adoptat raportul de fond, fără avizele imperative prevăzute de Regulamentul Senatului, care are baze constituţionale în art. 61 şi 72 din Constituţie";

2.legea este neconstitutionala, pentru ca Guvernul a fost abilitat sa emita ordonanţe în domenii ce fac obiectul legii organice şi nu s-au precizat cu claritate domeniile în care se pot emite ordonanţe, contravenind în felul acesta dispoziţiilor art. 144 alin. (1) şi (2) din Constituţie.

Aspectele de neconstituţionalitate sunt următoarele:

a)dispoziţiile art. 1 lit. a), prin care se abiliteaza Guvernul sa reglementeze prin ordonanţa "aprobarea statutului personalului vamal", deoarece personalul vamal este format din funcţionari publici al căror statut se stabileşte prin lege organică, în conformitate cu art. 72 alin. (3) lit. i) din Constituţie;

b)dispoziţiile aceluiaşi text legal, referitoare la "asigurarea respectării drepturilor de proprietate intelectuală", întrucât, conform prevederilor art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituţie, o asemenea reglementare tine de domeniul legii organice;

c)prevederile cu privire la ratificarea unor acorduri internaţionale, pentru că nu poate să fie în competenţa aceluiaşi titular încheierea acordurilor internaţionale, executarea, ratificarea şi controlul executării lor;

d)dispoziţiile art. 1 lit. b) referitoare la "înfiinţarea Serviciului Naţional de Extensie şi Consultanţa, restructurarea persoanelor juridice din domeniul agricol, reorganizarea structurilor sanitar-veterinare, în vederea liberalizarii activităţii sanitar-veterinare", deoarece "toate aceste domenii sunt de competenţa legii organice". Astfel, "serviciile naţionale" ţin de structura "naţionala administrativă", conform prevederilor art. 72 lit. d) şi o) din Constituţie, iar "restructurarea persoanelor juridice din domeniul agricol" presupune "rezolvari de dispoziţie privind dreptul de proprietate", care "se fac numai prin lege organică, în conformitate cu art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituţie", ca şi organizarea unei profesii cum este cea sanitar-veterinara;

e)prevederile art. 1 lit. h), referitoare la "reglementări în domeniul sponsorizarii", sunt criticate, întrucât "sponsorizarea fiind o varietate moderna de donaţie", reglementarea generală a regimului juridic căruia i se supun asemenea acte juridice speciale constituie domeniu al legii organice;

f)dispoziţiile art. 1 lit. i), referitoare la abilitarea Guvernului în "domeniul nuclear, sistemul naţional al calităţii, infrastructurile calităţii, precum şi reglementări privind cabinetul demnitarului", pentru ca domeniile enumerate pot fi reglementate numai prin legi organice.

Cu referire la "reglementări privind cabinetul demnitarului", care vizează dreptul demnitarului de a-i destitui pe toţi funcţionarii aflaţi în funcţie la numirea sa şi de a-i numi în locul lor pe alţii, se menţionează că statutul funcţionarului public poate fi reglementat numai prin lege organică, conform art. 72 lit. i) din Constituţie;

g)art. 1 lit. m), prin care se abiliteaza Guvernul sa emita ordonanţe privind "măsuri pentru aplicarea programului de reforma în domeniul educaţiei naţionale", nu poate avea alt regim decât al legii organice, ţinând seama ca "educaţia naţionala este inseparabila de învăţământul naţional";

h)prevederile art. 1 lit. p), referitoare la "unele măsuri privind regimul străinilor în România", deoarece o reglementare privind drepturile omului şi statutul juridic al unei categorii de persoane ţin de domeniul legii organice;

i)dispoziţiile art. 1 lit. t), referitoare la abilitarea Guvernului de a modifica şi de a completa prin ordonanţa Codul de procedură civilă şi de a reglementa "măsuri privind acordarea despăgubirilor civile", întrucât "Codul de procedură civilă este o lege generală de baza, lege organică", iar modificarea sa nu poate fi delegată Guvernului.

În temeiul art. 19 din Legea nr. 47/1992, republicată, s-au cerut puncte de vedere preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului.

Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază, în punctul sau de vedere, ca obiecţiile de neconstituţionalitate formulate în cele doua sesizări sunt neintemeiate, arătând, în esenta, următoarele:

1.susţinerea ca Legea pentru abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe a fost adoptată cu încălcarea prevederilor regulamentare este neîntemeiată, deoarece, potrivit art. 45 şi 46 din Regulamentul Senatului, Biroul permanent a trimis proiectul de lege numai Comisiei juridice, fiindca obiectul legii intră în competenţa exclusiva a acestei comisii, urmând să se pronunţe asupra constituţionalităţii domeniilor în care este abilitat Guvernul;

2.sunt neintemeiate şi criticile privind neconstituţionalitatea unor dispoziţii prin care se susţine ca a fost abilitat Guvernul sa emita ordonanţe în domenii care fac obiectul legilor organice, fiind astfel incalcate dispoziţiile art. 114 alin. (1) din Constituţie, şi anume:

a)cu privire la criticile aduse dispoziţiilor art. 1 lit. a), referitoare la aprobarea statutului personalului vamal, se apreciază ca acestea sunt neintemeiate, deoarece, potrivit Legii nr. 141/1997 privind Codul vamal al României, personalul vamal nu intră în categoria funcţionarilor publici, nici nu este asimilat acestora, astfel ca stabilirea statutului acestui personal nu intra sub incidenţa legii organice;

b)în ceea ce priveşte "asigurarea drepturilor de proprietate intelectuală", aceste dispoziţii nu intra sub incidenţa art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituţie, în sensul că nu este o reglementare ce priveşte regimul juridic general al proprietăţii, ci se referă la luarea unor măsuri organizatorice pentru apărarea acesteia;

c)este neîntemeiată şi susţinerea ca dispoziţiile art. 1 lit. a), referitoare la ratificarea unor acorduri internaţionale prin ordonanţa, întrucât aceasta se face printr-o lege ordinară şi deci ea poate fi delegată Guvernului, cu condiţia ca ordonanţa de ratificare să fie supusă spre aprobare Parlamentului;

d)critica autorilor obiectiei de neconstituţionalitate, referitoare la dispoziţiile art. 1 lit. b), este neîntemeiată, pentru ca înfiinţarea unui serviciu naţional se poate face prin lege ordinară, în măsura în care nu este vorba de o autoritate administrativă autonomă. Nici restructurarea persoanelor juridice din domeniul agricol nu intră în domeniul legilor organice şi nu vine în contradictie cu dispoziţiile art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituţie, pentru ca restructurarea unei persoane juridice nu este echivalenta cu stabilirea regimului juridic general al proprietăţii. Cu privire la organizarea unei profesii, se susţine ca aceasta se face prin lege ordinară şi, ca atare, ea poate face obiectul unei ordonanţe;

e)dispoziţia cuprinsă la art. 1 lit. h), referitoare la reglementări în domeniul sponsorizarii, este constituţională, întrucât reglementările în domeniul sponsorizarii nu ţin de regimul proprietăţii, care se reglementează prin lege organică; sponsorizarea fiind un contract bilateral şi consensual;

f)prevederile art. 1 lit. i), referitoare la domeniul nuclear, şi cele referitoare la cabinetul demnitarului sunt constituţionale, deoarece domeniul nuclear nu face parte din materiile ce se reglementează prin lege organică, iar cat priveşte cabinetul demnitarului, materia reglementării nu o formează statutul personalului acestuia, ci organizarea cabinetului;

g)sunt, de asemenea, constituţionale şi dispoziţiile art. 1 lit. m), întrucât măsurile pentru aplicarea programului de reforma în domeniul educaţiei naţionale se reglementează în conformitate cu prevederile legii învăţământului şi nu fac obiectul unei legi organice, potrivit art. 72 alin. (3) lit. m) din Constituţie;

h)nici criticile vizând dispoziţiile art. 1 lit. p), referitoare la regimul străinilor în România, nu sunt întemeiate, pentru ca acestea nu vin în contradictie cu prevederile art. 114 alin. (2) din Constituţie. Nici o dispoziţie constituţională nu introduce regimul străinilor în domeniul legilor organice. Regimul străinilor priveşte drepturile pe care le au străinii şi apatrizii într-un stat în raport cu cetăţenii acestuia;

i)dispoziţiile art. 1 lit. t), referitoare la modificarea şi completarea Codului de procedura civilă şi stabilirea unor măsuri privind acordarea despăgubirilor civile, pe calea ordonanţei, nu sunt neconstituţionale, deoarece această lege nu intră în categoria celor organice, nefiind prevăzute în art. 72 alin. (3) din Constituţie sau în alte texte constituţionale. Susţinerea ca Legea nr. 59/1993 şi Legea nr. 65/1993 au fost adoptate ca legi organice, potrivit art. 74 alin. (1) din Constituţie, nu are relevanta, deoarece prin aceste legi s-a intervenit în materia contenciosului administrativ şi a Curţii de Conturi, rezervată domeniului legii organice de art. 72 alin. (3) lit. j) şi k) din Constituţie.

În punctul de vedere al preşedintelui Senatului se apreciază ca sesizările grupului de deputaţi şi ale grupului de senatori sunt neintemeiate, pentru următoarele motive:

1.solicitarea delegării legislative a fost facuta în temeiul art. 114 din Constituţie, fără să se încalce dispoziţiile constituţionale ale art. 58 alin. (1) din legea fundamentală, potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare. Domeniile pentru care s-a solicitat delegarea legislativă reprezintă prioritati legislative ale Guvernului;

2.cu privire la nerespectarea obligaţiei regulamentare de a fi fost sesizate comisiile permanente competente, pentru avizarea proiectului de lege, se arata ca aceasta obligaţie îi revenea Biroului permanent al Senatului, care însă a considerat ca, data fiind urgenta proiectului de lege, aceste avize ar fi determinat prelungirea adoptării legii de abilitare;

3.în ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate aduse dispoziţiilor legale care se pretinde ca încalcă prevederile art. 114 alin. (1) şi (2) din Constituţie, se apreciază ca precizările sunt suficient de clare cu privire la domeniile pentru care Guvernul a solicitat abilitarea de a emite ordonanţe.

Chiar dacă unele domenii în care urmează să se emita ordonanţe "sunt exprimate printr-o formulare foarte generală", nu se creează prezumţia ca se va intra într-un domeniu rezervat legii organice, întrucât se considera ca Guvernul a avut în vedere respectarea stricta a Constituţiei;

4.referitor la critica potrivit căreia nu poate fi delegată Guvernului ratificarea unor acorduri internaţionale, se arata ca, în temeiul prevederilor art. 4 din Legea nr. 4/1991 privind încheierea şi ratificarea tratatelor, înţelegerile internaţionale de importanţa excepţionala, cum ar fi colaborarea politica şi militară, regimul politic şi teritorial al statului, drepturile şi libertăţile cetăţeneşti etc. urmează să fie supuse, în toate cazurile, ratificării Parlamentului. Rezultă cu claritate, din domeniile enumerate la art. 1 lit. a) din lege, ca se au în vedere acordurile, iar nu tratatele internaţionale semnate în numele României.

În punctul de vedere al Guvernului se apreciază ca sesizarea formulată de grupul celor 40 de senatori, cu privire la neconstituţionalitatea Legii de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe, este nefondata, în esenta, pentru următoarele motive:

1.prima critica adusă legii, în sensul că a fost adoptată fără avizele de specialitate ale comisiilor Senatului, nu poate fi reţinută, deoarece controlul exercitat de Curtea Constituţională asupra legilor poate avea loc numai în raport cu prevederile constituţionale, iar nu în funcţie de dispoziţiile Regulamentului Senatului, textele art. 61 şi 72 din Constituţie, invocate în susţinerea sesizării, neavând nici o legătură cu avizele comisiilor de specialitate;

2.în ceea ce priveşte faptul ca legea atacată reglementează domenii rezervate legilor organice, se susţine ca "în sistemul nostru constituţional nu pot fi considerate legi organice decât legile prevăzute ca atare prin textele Constituţiei", în acest sens fiind concludente prevederile constituţionale ale art. 72 alin. (3) lit. a) - r).

Astfel, referitor la art. 1 lit. a) din lege, prin care se reglementează statutul personalului vamal, se apreciază ca acesta este un statut profesional ce "nu poate duce la extinderea aplicării art. 72 alin. (3) lit. r) din legea fundamentală".

Cu privire la "asigurarea respectării dreptului de proprietate intelectuală", se afirma ca aceasta reglementare nu se referă la "regimul juridic general al proprietăţii", prevăzut în art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituţie.

În legătură cu "ratificarea unor acorduri internaţionale", se arata ca "nici un text al Constituţiei nu prevede că ratificarea acordului ar fi de domeniul legilor organice", astfel ca, datorită delegării legislative, Guvernul, prin ordonanţe, poate să ratifice acorduri internaţionale.

Cat priveşte art. 1 lit. b) din lege, prin care se reglementează "înfiinţarea Serviciului Naţional de Extensie şi Consultanţa, restructurarea persoanelor juridice din domeniul agricol, reorganizarea structurilor sanitar-veterinare, în vederea liberalizarii activităţilor sanitar-veterinare", se considera că nu intra sub incidenţa art. 72 alin. (3) din Constituţie, care vizează cu totul alte domenii, şi anume: organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Tarii, organizarea administraţiei locale şi a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală.

De asemenea, se afirma ca nici reglementările cuprinse în lege la art. 1 lit. h) şi i) privind "domeniul sponsorizarii" şi, respectiv, "domeniul nuclear şi cele privind cabinetul demnitarului" nu pot fi considerate neconstituţionale, întrucât "nu încalcă condiţiile prevăzute la art. 114 din Constituţie".

Cu privire la art. 1 lit. m), referitor la "măsuri pentru aplicarea programului de reforma în domeniul educaţiei naţionale", se arata ca textul nu are în vedere "organizarea generală a învăţământului", iar Parlamentul, atunci când adopta legea de abilitare, apreciază "asupra definirii domeniilor pentru care se da delegare legislativă" în temeiul art. 114 din Constituţie. Acest fapt nu poate fi considerat ca intră în sfera controlului de constituţionalitate exercitat de Curte.

În legătură cu "unele măsuri privind regimul străinilor în România", reglementate prin art. 1 lit. p) din lege, se arata ca regimul străinilor nu este rezervat domeniului legii organice.

Nici art. 1 lit. t), referitor la "modificarea şi completarea Codului de procedura civilă... măsuri privind acordarea despăgubirilor civile", nu contravine vreunei norme constituţionale, deoarece, potrivit art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituţie, prin lege organică se reglementează numai "regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii", iar conform art. 125 alin. (3) din Constituţie, competenţa şi procedura de judecată sunt stabilite prin lege, deci nu prin lege organică.

Cu privire la sesizarea grupului de deputaţi, în punctul de vedere al Guvernului se arata ca obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, întrucât, potrivit Constituţiei, domeniile rezervate legii organice sunt expres prevăzute, astfel încât abilitarea acordată Guvernului de a emite ordonanţe nu poate fi exercitată decât cu respectarea stricta a prevederilor constituţionale.

În acest sens se apreciază ca statutul personalului vamal este un statut profesional, măsurile privind protecţia socială nu sunt contrare regimului general prevăzut de art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituţie, abilitarea pentru modificarea şi completarea Codului de procedura civilă se întemeiază pe prevederile art. 125 alin. (3) din Constituţie, potrivit cărora competenţa şi procedura de judecată sunt stabilite prin lege, deci nu prin lege organică, iar măsurile referitoare la despăgubirile civile nu contravin regimului general al proprietăţii şi al moştenirii, care este de domeniul legii organice.

Întrucât ambele obiecţii privesc aceeaşi lege şi, în esenta, au un conţinut asemănător, Curtea dispune conexarea celor două dosare.

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ,

având în vedere obiecţiile de neconstituţionalitate cu care a fost sesizată, punctele de vedere ale preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi al Guvernului, raportul judecătorului-raportor, prevederile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, ce fac obiectul sesizarilor, raportate la prevederile Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1992, republicată, retine următoarele:

Curtea Constituţională este competenţa să soluţioneze obiecţiile de neconstituţionalitate care au fost formulate cu respectarea prevederilor art. 144 lit. a) din Constituţie şi ale art. 17 şi următoarele din Legea nr. 47/1992.

În ambele sesizări se invoca, în esenta, motive de neconstituţionalitate, întemeiate pe art. 114 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia Parlamentul nu poate abilita Guvernul sa emita ordonanţe în domeniul legilor organice.

Domeniile rezervate legilor organice îşi găsesc enumerarea limitativa şi expresă în textul Constituţiei, iar intervenţia Curţii Constituţionale în cercetarea constituţionalităţii legilor de abilitare este de natura să asigure ca delegarea legislativă sa nu aducă atingere limitei instituite de prevederile art. 114 alin. (1) din legea fundamentală.

În acelaşi timp, controlul de constituţionalitate nu dispune, între componentele sale, şi de posibilitatea de a extinde limitele lui dincolo de stricta observare a textelor constituţionale, asa cum sunt ele formulate în legea fundamentală, nefiind în măsura a-şi întemeia cenzura pe simple eventualitati.

În lumina celor de mai sus, criticile formulate prin cele doua sesizări urmează a fi examinate sub un dublu aspect: în ce măsura formularile cuprinse în legea de abilitare dau expresie unei încălcări a textelor constituţionale invocate şi dacă prevederile legii criticate apar autorilor sesizarilor ca infrangand legea fundamentală, doar prin prisma unor viitoare şi ipotetice dispoziţii ale ordonanţelor ce se vor emite şi care ar capata un conţinut propriu legilor organice, devenind prin aceasta neconstituţionale.

Cat priveşte al doilea aspect, este, desigur, de domeniul evidentei faptul ca o ordonanţa, în măsura în care depăşeşte, pe orice cale, limitele impuse de Constituţie, ea contravine acesteia şi urmează sa îi fie aplicate, pe căile înscrise în Constituţie, rigorile ce se impun, inclusiv în procedura jurisdicţională, în faţa Curţii Constituţionale. De aceea, chiar dacă unele domenii din legea de abilitare nu sunt suficient de riguros precizate, astfel cum în mod constant s-a statuat în jurisprudenta Curţii, Guvernul este obligat, când emite o ordonanţa pe baza unei legi de abilitare, să respecte cu stricteţe domeniile rezervate legii organice, deşi o asemenea circumstantiere nu rezultă în mod expres din legea de abilitare.

În mod concret, criticile cuprinse în cele doua sesizări coincid într-o oarecare măsura, fiind comune amândurora, dar fiecare sesizare conţine şi critici proprii.

În prima categorie sunt expuse obiecţiile următoare:

a)la art. 1 lit. a) din lege este prevăzută posibilitatea aprobării prin ordonanţa a statutului personalului vamal; autorii sesizarilor susţin ca această competenţă este contrară art. 72 alin. (3) lit. i) din Constituţie, potrivit căruia statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică.

Dispoziţia constituţională sus-menţionată priveşte însă aprobarea unui statut-cadru, aplicabil tuturor funcţionarilor publici indiferent de diversitatea fireasca a specificului fiecărei categorii de funcţionari. Evident ca dispoziţia criticata din legea de abilitare are în vedere însă particularităţile regimului juridic al funcţionarilor vamali, derivând din specificul activităţii lor, şi nicidecum reguli comune tuturor categoriilor de funcţionari publici, care nu pot fi adoptate decât prin lege organică, potrivit art. 72 alin. (3) lit. i) din Constituţie.

De aceea, reglementările specifice regimului unor categorii de funcţionari, în concordanta cu reglementările-cadru, nu sunt de domeniul legii organice.

Desigur, ar fi fost potrivita adoptarea mai întâi a statutului funcţionarului public, conţinând reglementări-cadru, comune tuturor categoriilor de funcţionari, şi numai după aceea să se adopte reglementări specifice pentru anumite categorii de funcţionari, cu respectarea cadrului general prestabilit. Aceasta este însă o problemă de politica legislativă şi nu de constituţionalitate. În acelaşi timp însă, în exercitarea delegării legislative ce i-a fost acordată de Parlament, Guvernul nu este abilitat sa instituie reguli care, prin natura lor, sunt de domeniul statutului-cadru, general pentru toţi funcţionarii publici, respectând astfel limitele constituţionale ale abilitarii;

b)la art. 1 lit. t) se prevede abilitarea Guvernului de a completa şi modifica Codul de procedură civilă şi de a stabili măsuri privind acordarea despăgubirilor civile, sustinandu-se de către autorii sesizarilor ca, întrucât legile anterioare de modificare a acestui Cod au fost adoptate cu majoritatea prevăzută de Constituţie pentru legile organice, delegarea ar fi neconstitutionala.

Dar din cuprinsul prevederilor art. 72 alin. (3) din Constituţie şi al celorlalte dispoziţii constituţionale nu rezultă ca reglementările relative la procedura civilă, în ansamblul lor, fac parte din domeniul legilor organice; fără indoiala, în conţinutul unor asemenea reglementări pot exista şi norme de domeniul legii organice, care atrag deci adoptarea lor cu majoritatea prevăzută de Constituţie pentru astfel de legi. Aceasta însă nu înseamnă transformarea tuturor dispoziţiilor Codului de procedura civilă în prevederi de natura legii organice, deoarece astfel s-ar ajunge, practic, la completarea Constituţiei, care reglementează expres şi limitativ domeniile rezervate acestei categorii de legi, între care nu figurează dispoziţiile legale privind procedura civilă.

În afară acestor obiecţii comune, în sesizarea grupului de deputaţi se susţine ca prevederile cuprinse în art. 1 lit. e) din legea de abilitare, potrivit cărora Guvernul poate adopta "... unele măsuri privind asigurările sociale, forta de muncă şi somajul ..., precum şi protecţia pensionarilor I.O.V.R.", şi în art. 1 lit. m), referitoare la "măsuri de protecţie socială a elevilor şi studenţilor", sunt neconstituţionale. În opinia autorilor sesizării, astfel de măsuri sunt de domeniul legii organice, potrivit art. 72 alin. (3) lit. l) din Constituţie, conform căruia regimul general privind protecţia socială se reglementează prin lege organică.

Se constata însă ca textele criticate din legea de abilitare nu privesc nicidecum regimul general al protecţiei sociale, ci numai luarea unor măsuri specifice de protecţie, având deci un caracter particular pentru anumite categorii sociale defavorizate.

De asemenea, în sesizarea grupului de senatori se mai susţin următoarele:

a)prin art. 1 lit. a) din lege Guvernul a fost abilitat sa reglementeze competentele autorităţilor vamale pentru asigurarea respectării dreptului de proprietate intelectuală. În sesizare se apreciază ca orice reglementare referitoare la dreptul de proprietate este de domeniul legii organice, conform art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituţie, care se referă la regimul general al proprietăţii.

Curtea retine însă ca, din însuşi conţinutul normei constituţionale, rezultă ca domeniul rezervat legii organice se referă exclusiv la regimul general al proprietăţii, nu şi la aspecte de ordin particular, legate de respectarea acestui drept de către autorităţile vamale;

b)prin art. 1 lit. a) din lege Guvernul este împuternicit sa ratifice acorduri internaţionale, menţionate în cuprinsul acestei prevederi; se susţine, de către autorii sesizării, ca prevederea ar fi neconstitutionala, întrucât ratificarea acestor acorduri este de competenţa exclusiva a Parlamentului şi nu poate fi delegată.

Potrivit art. 114 alin. (3) din Constituţie, dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului; or, potrivit art. 2 din legea de abilitare, criticata prin sesizare, toate ordonanţele emise de Guvern în temeiul acestei legi se supun aprobării Parlamentului până la reluarea lucrărilor acestuia în prima sesiune ordinară din anul 1998.

De altfel, în sensul constituţionalităţii abilitarii Guvernului de a ratifica acorduri internaţionale, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 43 din 8 iulie 1993, retinand ca aceasta abilitare "... priveşte exclusiv acorduri financiar-bancare urgente, nu ratificarea de tratate internaţionale încheiate, în numele României, de Preşedintele tarii. Cu referire la aceste acorduri, potrivit art. 72 din Constituţie, ele nu fac parte din categoria legilor organice, astfel încât, aprobarea lor făcându-se printr-o lege ordinară, implicit delegarea legislativă este constituţională, fiind conformă art. 114 alin. (1) din Constituţie";

c)prin art. 1 lit. b) din lege Guvernul a fost abilitat sa înfiinţeze Serviciul Naţional de Extensie şi Consultanţa, sa restructureze persoanele juridice din domeniul agricol şi sa reorganizeze structurile sanitar-veterinare. În sesizare se susţine ca serviciile naţionale fac parte din structurile naţionale administrative, care n-ar putea fi reglementate decât prin lege organică, în temeiul art. 72 alin. (3) lit. d) din Constituţie, care priveşte organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Tarii, precum şi al prevederilor art. 72 alin. (3) lit. o) din legea fundamentală, care se referă la organizarea administraţiei locale, a teritoriului şi la regimul general privind autonomia locală.

Nu rezultă însă ca un astfel de serviciu ar face parte din structurile naţionale administrative prevăzute în dispoziţiile constituţionale sus-menţionate, iar reglementarea infiintarii acestui serviciu nu este un domeniu rezervat legii organice, potrivit Constituţiei.

În ceea ce priveşte restructurarea persoanelor juridice din domeniul agricol, se susţine ca astfel de dispoziţii privind dreptul de proprietate se pot edifica numai prin lege organică, potrivit art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituţie, întrucât acest fapt ar implica reconstituirea unor drepturi cuvenite foştilor proprietari. Or, o asemenea reglementare nu este de domeniul regimului general al proprietăţii, asa cum prevede textul constituţional precitat, iar drepturile foştilor proprietari fac obiectul Legii nr. 18/1991, recent modificată şi completată prin Legea nr. 169 din 28 octombrie 1997.

În legătură cu organizarea profesiei sanitar-veterinare, se arata ca reglementarea acesteia se poate face numai prin lege, dar este de reţinut ca acest fapt nu exclude delegarea legislativă. Nici autorii sesizării nu susţin ca domeniul respectiv de reglementare este de natura legii organice;

d)prin art. 1 lit. h) Guvernul a fost abilitat pentru a edifica reglementări în domeniul sponsorizarii, ceea ce în opinia autorilor sesizării este neconstitutional, pentru ca "sponsorizarea este o formă moderna de donaţie" şi deci ar face parte din regimul general al dreptului de proprietate (art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituţie).

Aceasta sustinere nu poate fi reţinută, deoarece textul constituţional sus-menţionat are în vedere numai regimul general al proprietăţii, nu şi unele modalităţi de realizare a acestui drept, cum este şi contractul de sponsorizare;

e)prin art. 1 lit. i) din lege Guvernul este abilitat sa adopte ordonanţe în domeniul nuclear şi privind cabinetul demnitarului; autorii sesizării susţin ca, datorită importantei domeniului nuclear, acesta este de resortul reglementării prin lege organică; nu se invoca însă nici un text constituţional care ar fi încălcat prin dispoziţia criticata. În ceea ce priveşte cabinetul demnitarului, se arata ca scopul urmărit ar fi acela de a da posibilitatea destituirii din funcţie a salariaţilor aflaţi în structura cabinetelor demnitarilor, contravenindu-se astfel art. 72 alin. (3) lit. i) din Constituţie, care se referă la statutul funcţionarului public.

Constituirea unor structuri administrative interne - cum sunt aceste cabinete - nu este un domeniu rezervat legii organice, astfel încât obiecţia nu poate fi reţinută, din textul criticat nereiesind şi faptul ca obiectul viitoarei reglementări prin ordonanţa ar privi şi condiţia juridică a salariaţilor încadraţi la aceste cabinete;

f)prin art. 1 lit. m) Guvernul a fost împuternicit sa ia măsuri pentru aplicarea programului de reforma în domeniul educaţiei naţionale, care, în opinia autorilor sesizării, este, de asemenea, de domeniul legii organice, în temeiul art. 72 alin. (3) lit. m) din Constituţie, care se referă la organizarea generală a învăţământului.

Ţinând seama ca, potrivit art. 114 alin. (1) din Constituţie, abilitarea Guvernului nu poate să aibă ca obiect domenii ce sunt de resortul unei legi organice, rezultă ca delegarea legislativă în discuţie, relativă la aplicarea programului de reforma în domeniul educaţiei naţionale, poate privi numai alte aspecte decât cele referitoare la organizarea generală a învăţământului, care, potrivit art. 72 alin. (3) lit. m) din Constituţie, se reglementează numai prin lege organică.

Reforma în domeniul educaţiei naţionale nu se identifica, în toate componentele sale, cu organizarea generală a învăţământului, ea urmărind, prin scopurile şi modalităţile în care se va efectua, ameliorarea procesului educaţional naţional, în cadrul regimului general al învăţământului şi în conformitate cu prevederile cuprinse în legislaţia în vigoare;

g)prin art. 1 lit. p) din lege Guvernul este abilitat sa ia, prin ordonanţa, măsuri privind regimul străinilor în România, dispoziţie criticata în sesizare pe motiv ca delegarea legislativă nu este suficient conturata şi ca, din aceasta cauza, s-ar putea adopta dispoziţii de ţin de domeniul legii organice, îndeosebi în materia drepturilor omului.

Având în vedere limitele constituţionale ale abilitarii, indiferent dacă acestea au fost sau nu prevăzute în legea de delegare, Guvernul, în exercitarea competentei legislative atribuite, nu poate depăşi aceste limite. De aceea nu se poate retine obiecţia de neconstituţionalitate, din însuşi conţinutul legii de abilitare nereiesind ca Parlamentul ar fi investit Guvernul cu competenţa de a emite reglementări ce ţin de domeniul legii organice, textul criticat referindu-se doar la unele măsuri privind regimul străinilor în România.

În ambele sesizări sunt invocate şi unele aspecte de ordin general:

a)caracterul prea vast şi uneori imprecis al delegării, având ca efect diminuarea rolului de unica autoritate legiuitoare a Parlamentului;

b)încălcarea unor prevederi regulamentare în dezbaterea legii la Senat, prin solicitarea numai a raportului comisiei sesizate în fond.

Aceste aspecte sunt fie de domeniul exclusiv al politicii legislative, existând posibilitatea remedierii lor cu prilejul procedurii de elaborare şi aprobare a ordonanţelor, fie de domeniul aplicării dispoziţiilor cuprinse în regulamentele parlamentare, astfel încât nici unul, nici celălalt nu poate face obiectul contenciosului constituţional.

Având în vedere considerentele expuse, prevederile art. 72 alin. (3), ale art. 74 alin. (1) şi ale art. 144 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 13 alin. (1) lit. A.a), ale art. 17, ale art. 18, ale art. 19 alin. (1) şi ale art. 20 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, în ceea ce priveşte abilitarea Guvernului de a reglementa prin ordonanţa modificarea şi completarea Codului de procedura civilă, şi cu unanimitate de voturi, în ceea ce priveşte celelalte prevederi ale legii de abilitare,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constata ca prevederile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, adoptată de Camera Deputaţilor în şedinţa din 16 decembrie 1997 şi de Senat în şedinţa din 18 decembrie 1997, ce fac obiectul sesizarilor înaintate Curţii Constituţionale, sunt constituţionale.

Decizia se comunică Preşedintelui României.

Dezbaterea a avut loc la data de 29 decembrie 1997 şi la ea au participat: Ioan Muraru, preşedinte, Costica Bulai, Mihai Constantinescu, Nicolae Popa, Lucian Stangu, Florin Bucur Vasilescu, Romul Petru Vonica şi Victor Dan Zlatescu, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN MURARU

Magistrat-asistent şef,

Claudia Miu