referitoare la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006
Dosar nr. 336/1/2018
| Iulia Cristina Tarcea | - președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului |
| Lavinia Curelea | - președintele delegat al Secției I civile |
| Eugenia Voicheci | - președintele Secției a II-a civile |
| Ionel Barbă | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal |
| Eugenia Pușcașiu | - judecător la Secția I civilă |
| Carmen Elena Popoiag | - judecător la Secția I civilă |
| Simona Lala Cristescu | - judecător la Secția I civilă |
| Viorica Cosma | - judecător la Secția I civilă |
| Simona Gina Pietreanu | - judecător la Secția I civilă |
| Ruxandra Monica Duță | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Iulia Manuela Cîrnu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Rodica Dorin | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Rodica Zaharia | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Cosmin Horia Mihăianu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Andreea Marchidan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Iuliana Măiereanu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Marius Ionel Ionescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Carmen Maria Ilie | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Eugenia Ion | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept competent să judece sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 336/1/2018 este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 27^5 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare.
Ședința este prezidată de doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.
La ședința de judecată participă doamna Ileana Peligrad, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 27^6 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Brașov - Secția civilă cu privire la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „dacă în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 face parte din categoria reglementărilor aplicabile personalului din instituțiile publice, care vin în completarea art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006“.
După prezentarea referatului cauzei de către magistratul-asistent, constatând că nu sunt chestiuni prealabile de discutat sau excepții de invocat, președintele completului, doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunțare asupra sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, a constatat următoarele:
Curtea de Apel Brașov - Secția civilă a dispus, prin Încheierea de la 29 ianuarie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 5.100/62/2016, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept menționată.
Cererea de pronunțare a hotărârii prealabile a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție cu nr. 336/1/2018.
Articolul 519 din Codul de procedură civilă stipulează următoarele: „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și, asupra acesteia, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“.
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor și altor categorii de personal din sistemul justiției, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 45/2007, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006)
Articolul 13
(1)Judecătorii, procurorii, personalul asimilat acestora și magistrații-asistenți, care sunt detașați sau delegați în altă localitate decât cea de domiciliu, beneficiază, pe toată durata delegării sau detașării, de următoarele drepturi:
a)diurnă în cuantum de 2% din indemnizația de încadrare brută lunară, dar nu mai puțin decât cuantumul prevăzut pentru personalul din unitățile bugetare;
b)decontarea cheltuielilor de cazare la structuri turistice de categoria până la 3 stele inclusiv. În situația în care nu beneficiază de cazare în aceste condiții, au dreptul la o sumă egală cu 0,5% din indemnizația de încadrare brută lunară pentru fiecare noapte, pe toată durata delegării sau detașării în altă localitate;
c)decontarea, în limita a 4 călătorii dus-întors, pe lună, a transportului aerian, naval, auto sau pe calea ferată clasa I, inclusiv vagon de dormit clasa I, ori, după caz, a 7,5 litri carburant la suta de kilometri, în situația în care deplasarea se face cu autoturismul. Decontarea transportului nu se acordă în cazul în care deplasarea se face cu autoturismul ce aparține instituției. (...)
(3)Prevederile alin. (1) se completează, după caz, cu reglementările aplicabile personalului din instituțiile publice.
Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 privind drepturile și obligațiile personalului autorităților și instituțiilor publice pe perioada delegării și detașării în altă localitate, precum și în cazul deplasării, în cadrul localității, în interesul serviciului, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006)
Anexa „Art. 18. - În cazul în care condițiile de transport permit ca persoana aflată în delegare sau detașare să se înapoieze zilnic în localitatea de domiciliu, după terminarea programului de lucru, din localitatea unde este trimisă în delegare sau detașare, ordonatorul de credite poate aproba decontarea cheltuielilor zilnice de transport sau costul unui abonament de transport, dacă cheltuielile astfel efectuate sunt mai mici decât cele pentru plata indemnizației zilnice de delegare sau de detașare și a cazării și dacă prin aceasta nu se afectează bunul mers al activității la locul delegării sau detașării. În această situație nu se acordă indemnizația zilnică de delegare sau de detașare.“
Prin acțiunea introductivă, reclamantul A a solicitat în contradictoriu cu pârâții B, C, D și E obligarea pârâților B, C și D la calcularea și plata diurnei prevăzute de art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, în cuantum de 2% din indemnizația de încadrare brută lunară pentru perioada în care a fost delegat în altă localitate decât cea de domiciliu, respectiv 15 iulie 2015-31 decembrie 2015, obligarea pârâtului E la alocarea fondurilor necesare plății drepturilor solicitate și actualizarea sumelor conform indicelui de inflație, începând cu data nașterii dreptului și până la data plății efective.
În motivarea acestei cereri, reclamantul a arătat că în perioada 15 iulie-21 decembrie 2015 a fost delegat în funcția de prim-procuror la F, efectuând zilnic naveta de la domiciliu (comuna S, județul B), la locul de muncă din municipiul F, fără a beneficia de diurna prevăzută de art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006.
Prin Sentința civilă nr. 382/MAS din 13 martie 2017, Tribunalul Brașov - Secția I civilă a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului E, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului C, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului B și a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamant în contradictoriu cu pârâții B și D, pe care i-a obligat la calcularea și plata către reclamant a diurnei în cuantum de 2% din indemnizația de încadrare brută lunară, pentru perioada în care reclamantul a fost delegat în altă localitate decât cea de domiciliu, respectiv 15 iulie 2015-31 decembrie 2015.
În motivare, s-a reținut că diurna reprezintă un drept material stabilit în procente din indemnizația de încadrare brută lunară cuvenită magistratului și are rolul de indemnizație suplimentară cuvenită acestuia, ca urmare a faptului că își desfășoară activitatea profesională într-o altă localitate decât cea de domiciliu, ceea ce implică în mod evident un efort suplimentar, sub toate aspectele, din partea respectivului magistrat.
Dreptul prevăzut de art. 23 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, constând în decontarea cheltuielilor de transport între localitatea în care persoanele menționate în ipoteza normei își au domiciliul sau reședința și localitatea unde se află sediul unității, îndeplinește un alt rol, respectiv acela de a acoperi o cheltuială, pe care magistratul care își desfășoară activitatea într-o altă localitate, diferită de cea în care locuiește efectiv, o face în avans în folosul statului.
Prin urmare, îndeplinind funcții diferite, dreptul stabilit de art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 și dreptul prevăzut de art. 23 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 nu se exclud reciproc, acestea putând coexista, astfel încât decontarea cheltuielilor de transport avansate de reclamant nu constituie un impediment pentru ca acesta să beneficieze și de diurnă, ordonatorii de credite pârâți interpretând greșit dispozițiile relative la drepturile cuvenite magistraților în situația delegării.
Dispozițiile art. 11 ori cele ale art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006, care restrâng condițiile de acordare a indemnizației de delegare, nu sunt aplicabile în cauză, deoarece art. 13 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 stabilește că prevederile alin. (1) din actul normativ anterior menționat se completează, după caz, cu reglementările aplicabile personalului din instituțiile publice, astfel încât dispozițiile Hotărârii Guvernului nr. 1.860/2006, normă cu rang inferior, nu pot restrânge condițiile de acordare a drepturilor recunoscute prin dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2006, reglementare cu rang superior.
Împotriva acestei hotărâri au declarat apel pârâții B și D, iar, în cadrul soluționării apelului, Curtea de Apel Brașov - Secția civilă a dispus suspendarea judecării cauzei până la pronunțarea hotărârii pentru dezlegarea chestiunii de drept.
Instanța de sesizare a constatat admisibilitatea sesizării, în conformitate cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, motivat de faptul că:
–de lămurirea modului de interpretare a dispozițiilor art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 depinde soluționarea pe fond a cauzei întrucât, prin considerentele Sentinței civile nr. 382/MAS din 13 martie 2017, pronunțată de Tribunalul Brașov, hotărâre ce face obiectul analizei în calea de atac a apelului în care s-a procedat la prezenta sesizare a instanței supreme, se reține că dispozițiile art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006, care restrâng condițiile de acordare a indemnizației de delegare, nu sunt aplicabile în cauză, deoarece art. 13 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 stabilește că prevederile alin. (1) se completează, după caz, cu reglementările aplicabile personalului din instituțiile publice, astfel încât dispozițiile Hotărârii Guvernului nr. 1.860/2006, normă cu rang inferior, nu pot restrânge condițiile de acordare a drepturilor recunoscute prin dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2006, reglementare cu rang superior.
Ca urmare, Tribunalul Brașov a supus analizei raportul dintre norma superioară și cea inferioară, iar nu raportul dintre norma generală și cea specială.
Prin apelul pârâtului D s-a invocat neaplicarea față de intimatul-reclamant a dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, iar prin apelul pârâtului B s-a invocat incidența în situația concretă a intimatului-reclamant, căruia i-au fost decontate cheltuielile zilnice cu transportul între localitatea de domiciliu și cea în care se află locul de muncă unde a fost delegat, a dispozițiilor art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006.
Motivele de apel invocate în cauză vizează interpretarea dispozițiilor legale indicate în întrebarea adresată Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Problema de drept este nouă și nu a mai fost analizată până la acest moment, iar interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, în sensul dacă art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 face parte din categoria reglementărilor aplicabile personalului din instituțiile publice care vin în completarea art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, comportă interpretări diferite, fiind necesară intervenția Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Totodată, maniera în care instanțele au supus analizei incidența dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 nu a fost circumscrisă ipotezei care face obiectul chestiunii de drept invocate prin prezenta sesizare, iar din practica judiciară identificată nu rezultă, cu evidență, interpretarea corectă care trebuie dată dispozițiilor art. 13 alin. (1) din actul normativ anterior menționat, astfel încât este necesară intervenția instanței supreme prin mecanismul prevăzut de art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă, pentru a statua dacă art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 face parte din categoria reglementărilor aplicabile personalului din instituțiile publice care vin în completarea art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006.
În această situație, pentru dezlegarea apelurilor este necesară pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept invocate.
–problema de drept enunțată este nouă, deoarece asupra acestei probleme Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre, astfel cum rezultă din consultarea jurisprudenței aflate pe site-ul instanței supreme la data pronunțării;
–problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultate la data pronunțării.
Apelantul B a apreciat inadmisibilă sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, nefiind îndeplinită condiția de noutate a chestiunii de drept care face obiectul sesizării, așa cum impune art. 519 din Codul de procedură civilă. În acest sens, a arătat că, în soluționarea acestor litigii, instanțele de judecată s-au pronunțat deja asupra chestiunii ridicate, practica fiind neunitară.
Apelantul D a exprimat, prin notele de ședință depuse la dosar, un punct de vedere în sensul oportunității și admisibilității sesizării instanței supreme, fiind vorba, în opinia acestei părți, despre lămurirea unei probleme de drept a cărei rezolvare este hotărâtoare pentru soluționarea prezentei cauze, chestiune care este nouă și asupra căreia instanța supremă nu a statuat; în plus, aceasta nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Intimatul A a depus la dosar un punct de vedere prin care a apreciat a fi utilă, în soluționarea cauzei, o întrebare adresată Înaltei Curți de Casație și Justiție care ar trebui formulată expres în sensul dacă prevederile art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 sunt aplicabile personalului din justiție (judecători, procurori, personal asimilat și magistrați-asistenți) întrucât diurna prevăzută de art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 reprezintă un drept material stabilit în procente din indemnizația suplimentară cuvenită magistratului și are rolul de indemnizație suplimentară cuvenită acestuia, ca urmare a faptului că își desfășoară activitatea profesională într-o altă localitate decât cea de domiciliu, ceea ce implică, în mod evident, un efort suplimentar, sub toate aspectele, din partea respectivului magistrat.
Dreptul prevăzut de art. 23 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, constând în decontarea cheltuielilor de transport între localitatea în care persoanele menționate în ipoteza normei își au domiciliul sau reședința și localitatea unde se află sediul unității îndeplinește un rol, respectiv acela de a acoperi o cheltuială pe care magistratul care își desfășoară activitatea într-o altă localitate, diferită de cea în care locuiește efectiv, o face în avans, în folosul statului.
Prin urmare, îndeplinind funcții diferite, dreptul stabilit de art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 și dreptul prevăzut de art. 23 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 nu se exclud reciproc, acestea putând coexista, astfel încât decontarea cheltuielilor de transport avansate de apelant nu constituie un impediment pentru a putea beneficia și de diurnă, ordonatorii de credite interpretând în mod eronat dispozițiile relative la drepturile cuvenite magistraților în situația delegării.
Intimatul a conchis în sensul că dispozițiile art. 11 ori cele ale art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006, care restrâng condițiile de acordare a indemnizației de delegare, nu sunt aplicabile în cauză, întrucât art. 13 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 stabilește că prevederile acestui act normativ se completează, după caz, cu reglementările aplicabile personalului din instituțiile publice (respectiv Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006), însă dispozițiile Hotărârii Guvernului nr. 1.860/2006 - normă cu rang inferior, nu pot restrânge condițiile de acordare a drepturilor recunoscute prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 - reglementare cu rang superior.
Instanța de sesizare a arătat că nu este vorba despre un caracter neunitar, ci despre aspecte diferite supuse analizei instanțelor de judecată, care au primit rezolvări bazate pe interpretări ale normelor de drept care au tangență cu problema de drept supusă dezlegării prin prezenta sesizare.
Punctul de vedere al completului de judecată asupra chestiunii de drept sesizate este în sensul că între cele două norme de drept cuprinse în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 și, respectiv, în Hotărârea Guvernului nr. 1.806/2006 nu este necesară o analiză a rangului acestora una în raport cu cealaltă, întrucât în preambulul Hotărârii Guvernului nr. 1.860/2006 se arată că acest act normativ a fost adoptat în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și al art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autoritățile administrației publice și instituțiile publice, aprobată cu modificări prin Legea nr. 247/2002, cu modificările și completările ulterioare.
Ca urmare, din această perspectivă, fiind o normă de organizare a executării unei Ordonanțe a Guvernului aprobată prin lege, Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 este susceptibilă de a intra în categoria „reglementărilor aplicabile personalului din instituțiile publice“.
Ceea ce face obiectul necesității dezlegării chestiunii de drept este sfera de întindere a acestor reglementări sub aspectul cuprinderii și a celor prevăzute de art. 18 din Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006.
Curțile de apel Alba Iulia, Constanța, Galați, Oradea, Târgu Mureș și Timișoara au comunicat că nu a fost identificată practică judiciară și nu au exprimat un punct de vedere cu privire la chestiunea de drept în discuție.
Curtea de Apel Bacău nu a identificat practică judiciară, însă a exprimat opinia în sensul că, atât timp cât Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 nu face trimitere la aplicarea art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006, ci doar enumeră drepturile cuvenite judecătorilor, procurorilor și altor categorii de personal din cadrul sistemului justiției, aceste drepturi se cuvin astfel cum sunt prevăzute.
Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 este un act cu valoare juridică inferioară ordonanței de urgență și, ca atare, nu poate să determine interpretarea ordonanței de urgență. În această modalitate, ordonanța de urgență s-ar interpreta prin adăugare în baza unei norme juridice cu o valoare inferioară, iar, ca principiu, normele restrictive trebuie să fie edictate în acte normative de o valoare egală sau superioară celor care prevăd drepturile generice.
Prin punctul de vedere exprimat cu unanimitate de membrii Secției civile a Curții de Apel Brașov, înaintându-se și jurisprudență, s-a achiesat la concluziile completului care a sesizat instanța supremă, raportat la starea de drept existentă în cauză, în sprijinul acestei opinii învederându-se și prevederile art. 13 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, care conțin o normă de trimitere la reglementările aplicabile personalului din instituțiile publice.
Curtea de Apel București, anexând practică judiciară, a arătat că, la nivelul Secției a VII-a pentru cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale, s-a apreciat, în majoritate, că, potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (8) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, raportat la art. 13 alin. (1) lit. a) din același act normativ, diurna în cuantum de 2% din indemnizația de încadrare brută lunară este cuvenită persoanei îndreptățite.
Acordarea diurnei este condiționată doar de îndeplinirea cumulativă a două condiții, iar trimiterea pe care o face art. 10 alin. (8) la art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 se referă doar la drepturile prevăzute de acest text legal, nu și la condiția de a fi fost detașat sau delegat.
Diurna este definită ca indemnizație plătită unui angajat pentru acoperirea cheltuielilor de deplasare în altă localitate, în interes de serviciu, și se acordă pentru zilele efectiv lucrate.
Cât privește perioada delegațiilor externe, sunt decontate și cheltuielile de cazare și transport, nefiind justificată cumularea diurnei de 2% cu diurna de deplasare.
În ceea ce privește punctele de vedere comunicate de către instanțele arondate Curții de Apel București, respectiv Tribunalul București, Tribunalul Giurgiu și Tribunalul Ilfov, în mod unanim s-a apreciat că între cele două norme de drept cuprinse în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 și, respectiv, în Hotărârea Guvernului nr. 1.806/2006 nu este necesară o antamare a rangului acestora una în raport cu cealaltă, întrucât, în preambulul Hotărârii Guvernului nr. 1.860/2006, se arată că acest act normativ a fost adoptat în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și al art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autoritățile administrației publice și instituțiile publice, aprobată cu modificări prin Legea nr. 247/2002, cu modificările și completările ulterioare.
Ca urmare, din această perspectivă, fiind o normă de organizare a executării unei ordonanțe a Guvernului aprobate prin lege, Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 este susceptibilă a intra în categoria „reglementărilor aplicabile personalului din instituțiile publice“, acestea venind în completarea dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006.
S-a reținut că rezerva luată de alin. (3), prin sintagma „după caz“, este evident că exclude numai ceea ce este definit expres în materia de interes a art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006.
Cum art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 reglementează aspecte legate de aceeași materie pentru funcționarii din instituțiile publice, care nu sunt enumerate expres de art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, în opinia instanțelor, acest text vine în completarea dispozițiilor lui.
La nivelul Curții de Apel Cluj a fost identificat un singur dosar soluționat definitiv, în cadrul căruia a fost analizată această problemă de drept, hotărârea pronunțată în cauză (Decizia civilă nr. 80/A/2017, pronunțată în Dosarul nr. 5.238/86/2015) fiind în sensul aprecierii ca fondată a cererii reclamantului, care, în calitate de procuror, a solicitat plata diurnei pentru delegare în cuantum de 2% din indemnizația de încadrare aferentă perioadei 1.01.2013-31.12.2013.
În considerentele acestei decizii s-a reținut, în esență, faptul că în cazul judecătorilor, procurorilor și al altor categorii de personal din sistemul justiției există o reglementare specială, care se aplică cu prioritate, anume, în cuprinsul dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 se stipulează în mod imperativ că aceste categorii speciale beneficiază de diurna în cuantum de 2% din indemnizația de încadrare brută lunară, dar nu mai puțin decât cuantumul prevăzut pentru personalul din unitățile bugetare; prin urmare, trimiterea pe care dispoziția pertinentă din legea specială o face la actul normativ cu caracter general este în sensul de a nu se acorda mai puțin decât prevede legea generală, iar nu în sensul de a se prelua limitările pe care dispozițiile art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 le cuprind.
Ca argumente subsidiare, instanța a reținut că din atestările pe care ceilalți ordonatori principali de credite din sistemul judiciar le-au făcut a rezultat că atât la nivelul Consiliului Superior al Magistraturii, cât și la cel al Inspecției Judiciare se face aplicarea cu prioritate a dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 în raport cu cele cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006, în sensul acordării diurnei pentru perioada delegării/detașării.
La nivelul Curții de Apel Craiova nu a fost identificată practică judiciară, însă opinia judecătorilor Secției conflicte de muncă și asigurări sociale din cadrul Tribunalului Dolj este în sensul că drepturile prevăzute de art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 nu fac parte din categoria reglementărilor aplicabile personalului din instituțiile publice și nu vin în completarea art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006.
Din analiza hotărârii judecătorești înaintate la nivelul Curții de Apel Iași practica este în sensul acordării diurnei persoanei îndreptățite.
Practica judiciară identificată la nivelul instanțelor judecătorești din circumscripția teritorială a Curții de Apel Pitești a fost în sensul că art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 face parte din categoria reglementărilor aplicabile personalului din instituțiile publice, care vin în completarea art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006.
Curtea de Apel Ploiești și Tribunalul Prahova nu au identificat practică judiciară relevantă cu privire la problema de drept semnalată, iar, la nivelul Tribunalului Dâmbovița, deși nu au fost identificate hotărâri judecătorești cu privire la problema de drept menționată, opinia majoritară exprimată a fost în sensul că nu sunt aplicabile dispozițiile art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006.
Curtea de Apel Suceava a arătat că, în urma verificărilor efectuate de instanțele din circumscripție, a fost identificată Sentința civilă nr. 1.589 din 13.12.2016 a Tribunalului Suceava, pronunțată în Dosarul nr. 3.657/86/2016, definitivă prin Decizia nr. 169 din 8.03.2017 a Curții de Apel Suceava, din analiza cărora rezultă că acțiunea având ca obiect „drepturi salariale ale personalului din justiție“, respectiv plata contravalorii diurnei este admisibilă.
Astfel, din analiza jurisprudenței instanțelor naționale în materie rezultă că s-a avut ca premisă existența a două acte normative în materie, din care unul în mod evident are caracter de normă specială, care, potrivit regulii de interpretare a actului juridic civil specialia generalibus derogant, derogă de la norma generală.
De asemenea, raportul dintre art. 13 alin. (1) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 și art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 a fost analizat în Decizia nr. 169 din 8 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Suceava - Secția I civilă și în Decizia nr. 3.591 din 29 noiembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Pitești - Secția I civilă, ambele definitive, reținându-se, în esență, caracterul de normă generală al Hotărârii Guvernului nr. 1.860/2006 în raport cu Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, precum și faptul că norma generală se aplică, în completare, numai în privința aspectelor pe care norma specială nu le prevede (de exemplu, cu privire la natura mijloacelor de transport, dovada efectuării cheltuielilor etc.), nefiind primită susținerea conform căreia norma generală ar putea produce efecte în sensul limitării/diminuării drepturilor prevăzute de legea specială.
Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat, prin Adresa nr. 318/C/435/III-5/2018 din 23 martie 2018, că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept care face obiectul sesizării.IX. Jurisprudența Curții Constituționale și a Înaltei Curți de Casație și Justiție
Prin Decizia nr. 342 din 3 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 308 din 9 mai 2007, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2006. X. Raportul asupra chestiunii de drept
Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a arătat că sesizarea nu întrunește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.XI. Înalta Curte de Casație și Justiție
Conform art. 519 din Codul de procedură civilă: „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“.
Pentru regularitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, legiuitorul, în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, a instituit o serie de condiții de admisibilitate a acestei proceduri, respectiv:
a)existența unei cauze în curs de judecată;
b)judecata cauzei să se afle în ultimă instanță pe rolul tribunalului, al curții de apel sau al Înaltei Curți de Casație și Justiție;
c)ivirea unei chestiuni de drept esențiale, de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzei;
d)chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii, în curs de soluționare.
Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite cumulativ.
În doctrină, ele au fost identificate după cum urmează: existența unei cauze aflate în curs de judecată; instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; problema de drept să fie reală; să suscite interpretări diferite sau contradictorii ale unui text de lege, respectiv să prezinte un grad de dificultate suficient de mare, astfel încât instanța de sesizare să considere că pentru a înlătura orice incertitudine referitoare la securitatea raportului juridic dedus judecății este necesară declanșarea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă prin pronunțarea unei hotărâri prealabile; chestiunea de drept nu a făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Verificându-se întrunirea acestor condiții, se constată că ele se regăsesc doar parțial, sesizarea neîndeplinind toate exigențele procedurale menționate pentru a fi admisibilă.
Astfel, se constată că litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea este în curs de judecată, cauza care face obiectul judecății se află în competența legală a curții de apel învestite în ultimă instanță, iar chestiunea de drept nu a făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Cu referire la condiția de admisibilitate privind ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată, se reține că art. 519 din Codul de procedură civilă nu definește noțiunea de „chestiune de drept“.
În încercarea de a clarifica conținutul acestei noțiuni, în doctrină s-a arătat că pentru a fi vorba de o problemă de drept reală trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară. Prin urmare, sintagma „problemă de drept“ trebuie raportată la prevederile cuprinse în art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă“.
O altă cerință de admisibilitate a sesizării (care ține de calitatea acesteia), deși nu este prevăzută expressis verbis de art. 519 din Codul de procedură civilă, fiind implicită însă mecanismului de unificare a jurisprudenței, este aceea referitoare la caracterul real și serios al problemei de drept cu care a fost sesizată Înalta Curte de Casație și Justiție, respectiv dacă aceasta prezintă un grad de dificultate suficient de mare, astfel încât instanța de sesizare să considere că este necesară declanșarea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, prin solicitarea pronunțării unei hotărâri prealabile. Sub acest aspect, se reține că Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat în mod constant, în jurisprudența dezvoltată în legătură cu îndeplinirea acestei condiții de admisibilitate, că, în declanșarea procedurii pronunțării unei hotărâri prealabile, trebuie să fie identificată o problemă de drept importantă, care să necesite cu pregnanță a fi lămurită și care să prezinte o dificultate de interpretare suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme, în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și al înlăturării oricărei incertitudini care ar plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății.^1
^1 Decizia nr. 10 din 4.04.2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 6 din 30.01.2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 24 din 29.06.2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 41 din 29.05.2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 14 iulie 2017; Decizia nr. 62 din 18.09.2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; Decizia nr. 4 din 14.04.2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014.
În cazul supus prezentei analize se constată că prin cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a solicitat a se da rezolvare de principiu următoarei chestiuni de drept: „dacă, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 face parte din categoria reglementărilor aplicabile personalului din instituțiile publice care vin în completarea art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006“.
Sub un prim aspect, se observă că cererea de pronunțare a unei hotărâri prealabile nu este fundamentată pe existența sau pe necesitatea preîntâmpinării unei jurisprudențe neunitare.
Astfel, titularul sesizării a arătat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a cererii de pronunțare a unei hotărâri prealabile, întrucât interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, în sensul dacă art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 face parte din categoria reglementărilor aplicabile personalului din instituțiile publice care vin în completarea art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, comportă interpretări diferite, fiind necesară intervenția Înaltei Curți de Casație și Justiție.
De asemenea, s-a arătat că maniera în care instanțele au supus analizei incidența dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 nu a fost circumscrisă ipotezei care face obiectul chestiunii de drept invocate prin prezenta sesizare, iar din practica judiciară identificată nu rezultă cu evidență interpretarea corectă care trebuie dată dispozițiilor art. 13 alin. (1) din actul normativ anterior menționat, astfel încât este necesară intervenția instanței supreme în mecanismul prevăzut de art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă pentru a statua dacă art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 face parte din categoria reglementărilor aplicabile personalului din instituțiile publice, care vin în completarea art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006.
În expunerea punctului de vedere al instanței s-a arătat că „nu este vorba despre un caracter neunitar, ci despre aspecte diferite supuse analizei instanțelor de judecată, care au primit rezolvări bazate pe interpretări ale normelor de drept care au tangență cu problema de drept supusă dezlegării prin prezenta sesizare“.
Examenul jurisprudențial nu a relevat practică neunitară, hotărârile judecătorești pronunțate în materie fiind în sensul admiterii cererilor de acordare a diurnei prevăzute de art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006.
Împrejurarea că prin punctele de vedere exprimate de unele instanțe, minoritare de altfel, se apreciază în sensul că dispozițiile art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006, care reglementează aspecte legate de aceeași materie pentru funcționarii din instituțiile publice, care nu sunt enumerate expres de art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, vin în completarea acestui din urmă text legal nu justifică declanșarea acestui mecanism de unificare a jurisprudenței, având în vedere caracterul sumar al opiniilor exprimate cu caracter de principiu.
Sub un alt aspect, se reține că nu se solicită interpretarea unei norme care ar avea caracter îndoielnic, lacunar sau neclar, în sensul art. 519 din Codul de procedură civilă, iar problema de drept care face obiectul sesizării nu comportă o reală dificultate.
Astfel, problema de drept în discuție privește acordarea diurnei prevăzute de art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 persoanelor expres menționate în ipoteza normei (judecători, procurori, personal asimilat acestora și magistrați-asistenți care sunt detașați sau delegați în altă localitate decât cea de domiciliu), în situațiile în care acestea beneficiază de decontarea transportului zilnic în localitatea de domiciliu.
Demersul judiciar a fost generat de refuzul ordonatorului de credite pârât de a recunoaște acest drept cu motivarea că, potrivit prevederilor art. 13 alin. (3) din același act normativ, sunt aplicabile dispozițiile art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006, care restrâng condițiile de acordare a indemnizației de delegare.
Cererea de chemare în judecată a fost admisă de Tribunalul Brașov în considerarea rangului superior al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2006 față de Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006; această instanță a reținut însă și incidența dispozițiilor art. 23 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, care reglementează, distinct de drepturile acordate în cazul delegării și detașării (reglementate în cap. III), dreptul judecătorilor, al procurorilor, al personalului asimilat acestora și al magistraților-asistenți care nu beneficiază de locuință proprietate personală ori cărora nu li s-a acordat locuință de serviciu în condițiile art. 22 din același act normativ sau compensarea chiriei în condițiile art. 23 alin. (1), în localitatea în care își desfășoară activitatea, la decontarea cheltuielilor de transport între localitatea în care își au domiciliul sau reședința și localitatea unde se află sediul unității.
Pentru situația în care deplasarea se face cu autoturismul, se prevede că aceștia beneficiază de decontarea contravalorii a 7,5 litri carburant la suta de kilometri, pentru perioada în care au lucrat efectiv.
Nu reiese din încheierea de sesizare dacă aceste prevederi sunt apreciate a fi relevante în soluționarea cauzei și nici dacă instanța de trimitere a avut în vedere dispozițiile art. 12 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, care dispun în sensul că: „Pe perioada delegării și a detașării, judecătorii, procurorii, personalul asimilat acestora și magistrații-asistenți beneficiază de toate drepturile prevăzute de lege pentru funcția în care sunt delegați sau detașați. Dacă indemnizația și celelalte drepturi salariale prevăzute pentru funcția în care sunt delegați sau detașați sunt mai mici, aceștia își păstrează indemnizația de încadrare brută lunară și celelalte drepturi bănești“.
Cu referire la prevederile art. 13 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, care dispun în sensul că prevederile alin. (1) se completează, după caz, cu reglementările aplicabile personalului din instituțiile publice, instanțele de judecată au statuat în mod unitar prin hotărâri definitive în sensul că trimiterea pe care dispoziția pertinentă din legea specială o face la actul normativ cu caracter general este în sensul de a nu se acorda mai puțin decât prevede legea generală, iar nu în sensul de a se prelua limitările pe care dispozițiile art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 le cuprind.
Se reține, de asemenea, că, așa cum Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut în mod constant în jurisprudența sa, pentru ca mecanismul procedural reglementat prin art. 519 din Codul de procedură civilă să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare și utilizat pentru tranșarea în concret a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanței de trimitere, instanța supremă trebuie chemată să dea chestiunii de drept o rezolvare de principiu.
Mecanismul hotărârii prealabile nu trebuie însă transformat în reversul său, respectiv într-o procedură dilatorie pentru litigii caracterizate, prin natura lor, ca fiind urgente.
În cazul analizat, titularul sesizării solicită interpretarea unor dispoziții legale care nu comportă o reală dificultate, așa încât o interpretare corectă a prevederilor în vederea soluționării cererii impune realizarea unei analize de conținut și corelată a normelor menționate din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 și, respectiv, din Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006.
Prin urmare, rămâne atributul exclusiv al instanței de trimitere să soluționeze cauza cu judecata căreia a fost învestită, aplicând, în acest scop, mecanismele de interpretare a actelor normative.
Pentru considerentele expuse, se apreciază că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate care să justifice pronunțarea unei hotărâri prealabile, așa încât sesizarea apare ca fiind inadmisibilă.
Pentru aceste considerente, în temeiul art. 521 cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Brașov - Secția civilă în Dosarul nr. 5.100/62/2016 în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea problemă de drept: „dacă în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, art. 18 din Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 face parte din categoria reglementărilor aplicabile personalului din instituțiile publice, care vin în completarea art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006“.
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 14 mai 2018.
PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
IULIA CRISTINA TARCEA
Magistrat-asistent,
Ileana Peligrad
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
