Decizie nr. 549 din 15 iulie 2015

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Tudorel Toader - judecător

Marieta Safta - prim-magistrat-asistent

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 8/2015 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului şi care formează obiectul Dosarului nr. 923 D/2015 al Curţii Constituţionale.

2.Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 23 iunie 2015, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu, şi a reprezentantului autorului excepţiei de neconstituţionalitate, doamna consilier Ecaterina Mirea, fiind consemnate în încheierea din acea dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea, în temeiul prevederilor art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, a amânat pronunţarea pentru data de 7 iulie 2015, iar apoi pentru 14 iulie 2015 şi, respectiv, 15 iulie 2015.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

3.Prin Adresa nr. 6.426 din 14 mai 2015, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.862 din 15 mai 2015, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 8/2015 pentru modificarea şi completarea unor acte normative.

4.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate Avocatul Poporului susţine că ordonanţa de urgenţă criticată, "în integralitatea ei, contravine prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, din perspectiva încălcării, prin pct. 8 (viii) al pct. 13 din acelaşi act normativ, a dispoziţiilor art. 1 alin. (4), art. 21, art. 52 alin. (1), art. 53, art. 124 alin. (3) şi art. 135 alin. (2) din Legea fundamentală."

5.Astfel, cu referire, punctual, doar la prevederile pct. 8 (viii) al art. I pct. 13 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 8/2015, Avocatul Poporului susţine că acestea anihilează, practic, efectele obligatorii ale unei hotărâri judecătoreşti, ceea ce încalcă principiul separaţiei puterilor în stat şi liberul acces la justiţie. Deşi procesul-verbal de constatare a contravenţiei la care acesta se referă este supus controlului instanţei de judecată, hotărârea judecătorească de anulare a acestuia nu are nicio finalitate cu caracter reparatoriu pentru persoana vătămată în patrimoniul său, întrucât amenda şi suma de bani achitată nu se restituie, aşa cum reiese din textul legal criticat. În aceste condiţii, dreptul oricărei persoane de a se adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime devine teoretic şi iluzoriu, cu atât mai mult cu cât dispoziţiile art. 52 din Constituţie recunosc dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ de a obţine recunoaşterea dreptului legitim sau a interesului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. De asemenea, imposibilitatea instanţei de a se pronunţa asupra reparării pagubei, în speţă restituirea sumelor reţinute în temeiul unui proces-verbal a cărui nelegalitate a fost contestată, este de natură să aducă atingere independenţei judecătorilor. Rolul instanţei de judecată nu trebuie să fie unul pur formal, ci soluţia trebuie să aparţină exclusiv instanţei ca o garanţie a independenţei asigurate la nivel constituţional, prin prevederile art. 124 alin. (3). Se mai arată că măsurile instituite prin ordonanţa de urgenţă, contrar motivării reţinute în preambul, sunt de natură să afecteze mediul de afaceri şi să creeze premisele unor abuzuri din partea organelor de control care, cunoscând faptul că soluţia de anulare a procesului-verbal de contravenţie pronunţată de instanţa de judecată nu are niciun efect asupra amenzii achitate, pot încheia procese-verbale în afara condiţiilor impuse de cadrul legal.

6.În continuare, dezvoltând din punct de vedere teoretic proporţionalitatea "ca principiu general al dreptului", Avocatul Poporului susţine că reglementarea care statuează că achitarea amenzii contravenţionale sau jumătate din cuantumul acesteia, după caz, precum şi o sumă egală cu de zece ori amenda aplicată în vederea încetării sancţiunii complementare a suspendării activităţii operatorului economic pentru o durată de 30 de zile, care încetează de drept la 24 de ore de la prezentarea dovezii achitării la organul constatator, apare ca o măsură disproporţionată pentru operatorul economic. Dispoziţiile legale criticate condiţionează exercitarea de către operatorul economic a liberului acces la o activitate economică de achitarea unei sume de bani având caracter exorbitant, acesta fiind constrâns, practic, de organele statului, să suporte o sarcină inechitabilă şi neconstituţională în vederea exercitării unei libertăţi fundamentale. Or, plata unei asemenea sume, care are caracter arbitrar, constituie nu doar o măsură de restrângere a exerciţiului drepturilor, ci şi o obligaţie excesivă asupra patrimoniului operatorului economic, care poate duce la o îmbogăţire a statului corelativ cu diminuarea proprietăţii persoanei, neconformă cu principiile unei societăţi democratice.

7.Faţă de aceste susţineri şi reţinând încălcarea drepturilor fundamentale menţionate, Avocatul Poporului apreciază că instanţa de contencios constituţional este competentă să efectueze controlul de constituţionalitate şi prin raportare la dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, care prevăd că o ordonanţă de urgenţă nu poate afecta drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie. În opinia Avocatului Poporului, în cazul de faţă, ordonanţa de urgenţă afectează direct accesul liber la justiţie, dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a obţine repararea pagubei, condiţiile restrângerii exerciţiului unor drepturi şi libertăţi, precum şi libertatea economică ale persoanelor vizate de ipoteza normei legale criticate. Ordonanţa de urgenţă "nu conţine simple norme de procedură care să vizeze competenţa instanţelor judecătoreşti, ci şi norme care produc efecte de ordin patrimonial, care pot avea consecinţe negative iremediabile pentru activitatea economică a persoanelor vizate de ipoteza normei legale".

8.Se conchide în sensul că "actul normativ criticat este neconstituţional în ansamblul său, întrucât afectează, pentru argumentele arătate, accesul liber la justiţie, dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a obţine repararea pagubei, condiţiile restrângerii exerciţiului unor drepturi şi libertăţi, precum şi libertatea economică ale persoanelor vizate de ipoteza normei legale criticate."

9.În conformitate cu dispoziţiile art. 30 alin. (1) şi ale art. 33 din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

10.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentantului autorului excepţiei, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

11.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 32 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

12.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, potrivit sesizării, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 8/2015 pentru modificarea şi completarea unor acte normative. Avocatul Poporului critică însă, punctual, numai prevederile pct. 8 (viii) al art. I pct. 13 din actul normativ menţionat, cuprins între modificările Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 28/1999 privind obligaţia operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 21 ianuarie 2005, cu modificările şi completările ulterioare. Celelalte articole ale aceleiaşi ordonanţe de urgenţă privesc fie alte acte normative [Legea nr. 205/2006 privind ratificarea Acordului de împrumut dintre România şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare pentru finanţarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, semnat la Bucureşti la 27 ianuarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 454 din 25 mai 2006, cu completările ulterioare (art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 8/2015) şi Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare şi a tarifului de trecere pe reţeaua de drumuri naţionale din România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 82 din 1 februarie 2002, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 424/2002, cu modificările şi completările ulterioare (art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 8/2015)], fie reglementează dispoziţii cu caracter tranzitoriu şi final [cuprinse în art. IV-VIII]. Criticile formulate de Avocatul Poporului nu se referă la niciuna dintre normele cuprinse în art. II-VIII din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 8/2015, întreaga motivare a excepţiei bazându-se doar pe critica soluţiilor legislative reglementate de pct. 8 (viii) al art. I pct. 13 al acesteia.

13.Astfel fiind, Curtea reţine că obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie pct. 8 (viii) al art. I pct. 13 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 8/2015 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 285 din 28 aprilie 2015, care, la data sesizării Curţii Constituţionale, avea următorul cuprins: "(viii) în situaţiile prevăzute la pct. (vii), dacă operatorul economic achită amenda contravenţională sau jumătate din cuantumul acesteia, după caz, precum şi o sumă egală cu de zece ori amenda aplicată, sancţiunea complementară încetează de drept la 24 de ore de la prezentarea dovezii achitării la organul constatator. Suma de bani egală cu de zece ori amenda aplicată se face venit la bugetul de stat, poate fi achitată la Casa de Economii şi Consemnaţiuni - C.E.C. - S.A. sau la unităţile Trezoreriei Statului şi nu se restituie în cazul în care, la solicitarea operatorului economic, instanţa de judecată anulează procesul-verbal de constatare a contravenţiei. Termenul de 24 de ore curge de la data înregistrării la registratura organului constatator a dovezii achitării sau de la data confirmării de primire dacă aceasta a fost transmisă prin poştă."

14.Dispoziţiile constituţionale invocate în motivarea excepţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (4) referitor la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, art. 21 - Accesul liber la justiţie, art. 45 - Libertatea economică, art. 52 alin. (1) privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, art. 53 - Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, art. 124 alin. (3) potrivit cărora judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii şi art. 135 alin. (2) lit. a) privind obligaţia statului de a asigura libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie.

15.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată, mai întâi, că, ulterior sesizării sale cu excepţia de neconstituţionalitate, pct. 8 (viii) al art. I pct. 13 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 8/2015 a fost modificat prin articolul unic pct. 6 din Legea nr. 186/2015 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 8/2015 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 6 iulie 2015, în prezent având următorul cuprins: "(viii) în situaţiile prevăzute la pct. (vii), dacă operatorul economic achită amenda contravenţională sau jumătate din cuantumul acesteia, după caz, precum şi o sumă egală cu de zece ori amenda aplicată, sancţiunea complementară încetează de drept la 24 de ore de la prezentarea dovezii achitării la organul constatator. Suma de bani egală cu de zece ori amenda aplicată se face venit la bugetul de stat şi poate fi achitată la Casa de Economii şi Consemnaţiuni - C.E.C. - S.A. sau la unităţile Trezoreriei Statului. Termenul de 24 de ore curge de la data înregistrării la registratura organului constatator a dovezii achitării sau de la data confirmării de primire dacă aceasta a fost transmisă prin poştă."

16.În noua redactare, textul legal nu mai cuprinde una dintre soluţiile legislative criticate de Avocatul Poporului în sesizarea formulată în cauză. Astfel, nu mai subzistă interdicţia restituirii, în cazul anulării procesului-verbal de contravenţie de către instanţa de judecată, a sumei egale cu de zece ori amenda aplicată, sumă achitată de operatorul economic pentru a beneficia de încetarea de drept a sancţiunii contravenţionale complementare. Or, potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, "Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia." În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut că, potrivit art. 33 din Legea nr. 47/1992, "La soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate [formulate de Avocatul Poporului - s.n.], dispoziţiile art. 29-31 se aplică în mod corespunzător", însă sintagma "în vigoare" nu poate fi interpretată în acelaşi fel ca în cazul Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, întrucât soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate ridicate direct de Avocatul Poporului se face în cadrul unui control abstract de constituţionalitate. Aşadar, atât timp cât Curtea Constituţională nu poate determina dacă dispoziţiile legale criticate produc în continuare efecte şi nici întinderea acestora (apreciere care se poate face atunci când este vorba de o excepţie ridicată în faţa unei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj comercial), Curtea nu poate decât să respingă ca devenită inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului (a se vedea Decizia nr. 1.167 din 15 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011). Astfel fiind, Curtea urmează să respingă, ca devenită inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor pct. 8 (viii) al art. I pct. 13 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 8/2015 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cât priveşte teza "nu se restituie în cazul în care, la solicitarea operatorului economic, instanţa de judecată anulează procesul-verbal de constatare a contravenţiei."

17.Celelalte dispoziţii ale aceluiaşi articol, păstrate în noua redactare a acestuia, şi care instituie regula potrivit căreia sancţiunea complementară încetează de drept în situaţia în care operatorul economic achită amenda contravenţională sau jumătate din cuantumul acesteia, după caz, precum şi o sumă egală cu de zece ori amenda aplicată sunt criticate, în esenţă, pentru că ar condiţiona exercitarea de către operatorul economic a liberului acces la o activitate economică de achitarea unei sume de bani având caracter exorbitant. Acesta este constrâns, practic, de organele statului, să suporte o sarcină inechitabilă şi neconstituţională în vederea exercitării unei libertăţi fundamentale. Plata unei asemenea sume constituie, în opinia Avocatului Poporului, o măsură de restrângere a exerciţiului drepturilor şi o obligaţie excesivă asupra patrimoniului operatorului economic, care poate duce la o îmbogăţire a statului, corelativ cu diminuarea proprietăţii persoanei, neconformă cu principiile unei societăţi democratice.

18.Examinând soluţia legislativă consacrată de textul de lege criticat, Curtea reţine că aceasta este discutabilă sub aspectele pe care Avocatul Poporului le-a invocat în sesizarea formulată, însă din punctul de vedere al oportunităţii, respectiv ca opţiune de politică legislativă financiar-fiscală, fără a ridica însă problemele de constituţionalitate sesizate.

19.Astfel, nu poate fi reţinută încălcarea art. 45 din Constituţie, întrucât textul legal criticat nu condiţionează accesul la o activitate economică, ci instituie o posibilitate pentru operatorul economic sancţionat contravenţional de a opta între menţinerea sancţiunii complementare aplicate sau încetarea acesteia, cu condiţia executării sancţiunii contravenţionale principale şi a plăţii sumei prevăzute de textul legal. Această posibilitate de opţiune intervine după constatarea săvârşirii unei contravenţii şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale, prin urmare nu poate fi calificată ca un act de constrângere sau o condiţionare a accesului la o activitate economică. Curtea Constituţională a statuat în acest sens în jurisprudenţa sa faptul că operatorul economic în activitatea căruia s-a constatat săvârşirea unei contravenţii nu poate invoca principiul libertăţii economice, în condiţiile în care acesta nu a respectat prevederile legale (a se vedea Decizia nr. 339 din 10 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 305 din 4 mai 2011).

20.Nu este vorba în cauză nici de o măsură cu caracter sancţionator, nici de o restrângere a exerciţiului drepturilor invocate, pentru a se putea proceda la un examen de proporţionalitate în sensul art. 53 din Constituţie. Soluţia legislativă criticată consacră, mai degrabă, o măsură vizând realizarea unui just echilibru între interesul general pe care statul trebuie să îl protejeze în virtutea art. 135 din Constituţie şi drepturile persoanei protejate de art. 45 din Constituţie. Aceasta cu atât mai mult cu cât, aşa cum a statuat Curtea Constituţională în mod constant în jurisprudenţa sa, accesul liber la o activitate economică nu este un drept absolut al persoanei, ci este condiţionat de respectarea limitelor stabilite de lege, limite ce urmăresc asigurarea unei anumite discipline economice ori protejarea unor interese generale, precum şi asigurarea respectării drepturilor şi intereselor legitime ale tuturor (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 162 din 8 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 272 din 19 aprilie 2011). Dreptul fundamental invocat nu înlătură obligaţia operatorului economic de a se conforma regulilor de comerţ şi, de asemenea, nu exclude instituirea, prin lege, a unor sancţiuni contravenţionale în cazul încălcării acestor reguli (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 472 din 4 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 52 din 17 ianuarie 2004).

21.De altfel, faţă de noua redactare a textului de lege criticat, persoana contravenientă are deschisă calea accesului la justiţie împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei, cadru în care poate solicita şi obţine restituirea tuturor sumelor achitate în baza acestuia, în situaţia în care instanţa de judecată anulează actul contestat.

22.Cât priveşte aspectele de oportunitate ale unei astfel de soluţii legislative, acestea nu intră în competenţa de analiză şi soluţionare a Curţii Constituţionale.

23.Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d), al art. 29 şi al art. 32 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

1.Respinge, ca devenită inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor pct. 8 (viii) al art. I pct. 13 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 8/2015 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, în ceea ce priveşte teza "nu se restituie în cazul în care, la solicitarea operatorului economic, instanţa de judecată anulează procesul-verbal de constatare a contravenţiei."

2.Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate în ceea ce priveşte celelalte dispoziţii ale pct. 8 (viii) al art. I pct. 13 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 8/2015 pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi constată că acestea sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Avocatului Poporului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 15 iulie 2015.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

Augustin Zegrean

Prim-magistrat-asistent,

Marieta Safta