referitoare la pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept privind interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare
Dosar nr. 304/1/2017
| Ionel Barbă | - preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal - preşedintele completului |
| Iuliana Măiereanu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
| Cezar Hîncu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
| Mariana Constantinescu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
| Emilia Claudia Vişoiu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
| Laura-Mihaela Ivanovici | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
| Veronica Năstasie | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
| Florentina Dinu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
| Carmen Maria Ilie | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul dosarului este constituit conform dispoziţiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, şi ale art. 27^4 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.).
Şedinţa este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secţiile Unite, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27^6 din Regulamentul Î.C.C.J.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 391/36/2014, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:
–în interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se poate considera că furnizorul serviciului public de apă şi canalizare, astfel cum este definit de Legea serviciului de alimentare cu apă şi canalizare nr. 241/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, este o autoritate publică?– noţiunea de «autoritate publică», astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, este similară cu cea de «instituţie publică» astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele locale, cu modificările şi completările ulterioare?
Magistratul-asistent prezintă referatul cu privire la obiectul sesizării, arătând că instanţele de judecată au comunicat că nu au identificat jurisprudenţă referitoare la problemele de drept supuse dezlegării, transmiţând puncte de vedere cu privire la acestea; se arată, de asemenea, că a fost depus la dosar raportul întocmit de judecătorul-raportor, act care, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, a fost comunicat părţilor, ale căror puncte de vedere sunt ataşate la dosar.
În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunilor de drept ce fac obiectul sesizării, constată următoarele:
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 3 noiembrie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 391/36/2014, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu următoarelor chestiuni de drept:
–în interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), se poate considera că furnizorul serviciului public de apă şi canalizare, astfel cum este definit de Legea serviciului de alimentare cu apă şi canalizare nr. 241/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 241/2006), şi Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 51/2006), este o autoritate publică?– noţiunea de «autoritate publică», astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, este similară cu cea de «instituţie publică», astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 500/2002), şi art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele locale, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 273/2006)?
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 24.06.2014, cu nr. 391/36/2014, reclamanta societate comercială a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, solicitând următoarele:
–anularea în tot a răspunsului la Plângerea prealabilă administrativă nr. 5.523 din 23.05.2014, materializat în Adresa nr. 959.922 din 6.06.2014 emisă de pârâtă, ca netemeinic şi nelegal;
–să se constate calitatea reclamantei de serviciu public asimilat autorităţilor publice, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) teza ultimă din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, astfel cum a fost modificată prin art. 2 pct. 39 din Legea nr. 273/2006;– să se constate că, în această calitate, reclamanta se încadrează în excepţia prevăzută de art. 9 alin. (1^2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011 privind reglementarea acordării eşalonărilor la plată, aprobată prin Legea nr. 15/2012, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011), în sensul că nu este obligată să constituie garanţii în cazul înlesnirilor la plată sub forma eşalonării, prin derogare de la art. 126 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală).
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că s-a adresat pârâtei cu o cerere prin care a solicitat eşalonarea la plată a debitelor pe care le are la buget, fără constituirea de garanţii, în temeiul dispoziţiilor art. 9 alin. (1^2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011, raportat la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 şi art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, astfel cum au fost modificate prin art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, prin derogare de la prevederile art. 126 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.
Reclamanta a apreciat că răspunsul negativ al pârâtei este total nejustificat, faţă de temeiurile legale invocate, lezându-i dreptul de acces la o facilitate legală, cum este cea a înlesnirii la plată sub forma eşalonării, fără constituirea de garanţii, în conformitate cu prevederile legale invocate. A arătat reclamanta că derulează proiecte cu fonduri europene prin autorităţile locale, acţionariatul fiind: judeţul T., prin consiliul judeţean, municipiul T., Consiliul Local Municipal T., oraşul I., prin consiliul local, oraşul M., prin consiliul local, oraşul S., prin consiliul local.
Serviciul public furnizat este delegat prin autoritatea delegată denumită Asociaţia Intercomunitară „Dezvoltarea durabilă a serviciilor de apă şi canalizare în judeţul T.“, formată prin asocierea unităţilor administrativ-teritoriale menţionate, la care se adaugă oraşul B., prin consiliul local, şi comuna S., prin consiliul local; prin urmare, susţine reclamanta, aceasta furnizează un serviciu public în regim de putere publică, delegată de unităţile publice mai sus arătate, şi are calitatea de persoană juridică de drept public asimilată autorităţilor publice, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, încadrându-se în excepţia prevăzută de art. 9 alin. (1^2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011, în sensul că poate beneficia de înlesniri la plată sub forma eşalonării fără constituirea de garanţii.
Pârâta a depus întâmpinare prin care a invocat inadmisibilitatea acţiunii, arătând că Adresa nr. 959.922 din 6.06.2014 emisă de D.G.R.C.C.B. din cadrul A.N.A.F, atacată în cauză, nu este act administrativ în înţelesul Legii nr. 554/2004, întrucât nu dă naştere şi nu modifică sau stinge raporturi juridice, reprezentând doar un punct de vedere la solicitarea reclamantei de a i se comunica dacă, în conformitate cu dispoziţiile legale indicate de aceasta, poate accesa eşalonarea tuturor sumelor restante la bugetul de stat, fără constituire de garanţii asigurătorii.
Pe fondul cauzei, pârâta a arătat că, în vederea obţinerii de înlesniri la plată, instituţiile publice exceptate de la constituirea de garanţii sunt cele definite prin Legea nr. 500/2002 şi prin Legea nr. 273/2006, iar nu cele definite de Legea nr. 554/2004, invocată de reclamantă.
Reclamanta este înfiinţată în temeiul Legii societăţilor nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 31/1990), forma de constituire societate pe acţiuni fiind prevăzută numai de acest act normativ; este înmatriculată la registrul comerţului potrivit legii, acest aspect nefiind specific instituţiilor publice, astfel că nu se încadrează în situaţiile de excepţie prevăzute de art. 9 alin. (1^2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011 şi, ca atare, pentru a beneficia de acordarea înlesnirilor la plată a obligaţiilor fiscale trebuie să constituie garanţii potrivit prevederilor art. 9 din acelaşi act normativ.
Excepţia invocată în mod eronat de reclamantă se referă la instituţiile publice, astfel cum sunt definite prin Legea nr. 500/2002 şi Legea nr. 273/2006, după caz, şi nu la asimilarea serviciului public cu calitatea de autoritate publică, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a solicitat reclamanta în acţiunea formulată.
Prin Sentinţa civilă nr. 172 din 8.10.2014, Curtea de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea reclamantei ca nefondată.
Instanţa de fond a reţinut că, potrivit procedurii instituite de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011, una dintre condiţiile impuse contribuabilului pentru acordarea unei astfel de facilităţi fiscale este aceea de constituire a garanţiilor prevăzute la art. 9.
Tot art. 9 din actul normativ în discuţie prevede, în cuprinsul alin. (1^2), că „Prin excepţie de la prevederile alin. (1), următoarele categorii de contribuabili nu sunt obligate să constituie garanţii:
a)instituţiile publice, astfel cum sunt definite prin Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi prin Legea nr. 273/2006, cu modificările şi completările ulterioare, după caz (…)“.
Prima instanţă a apreciat că, potrivit Legii nr. 500/2002 şi Legii nr. 273/2006, noţiunea de „instituţie publică“ se referă strict la acele entităţi - autorităţi publice - implicate în procesul bugetar şi care se supun principiilor, procedurilor de formare, administrare, angajare şi utilizare a fondurilor publice, precum şi responsabilităţii impuse de legile menţionate.
Or, reclamanta nu poate fi asimilată, din acest punct de vedere, unei instituţii publice, întrucât ea nu aplică regulile bugetare arătate, ci funcţionează ca societate comercială, fiind supusă normelor generale de funcţionare privind persoanele juridice de drept privat. Împrejurarea că acţionariatul reclamantei este format din autorităţi/instituţii publice nu este de natură a imprima acelaşi caracter şi societăţii comerciale constituite prin aportul lor, aceasta fiind o entitate distinctă, cu patrimoniu diferit de cel al acţionarilor şi cu reguli de funcţionare diferite. De asemenea, faptul că societatea prestează un serviciu public, chiar şi în gestiune delegată, nu prezintă niciun fel de relevanţă sub aspectul calificării acesteia ca fiind o instituţie publică.
Instanţa de fond a reţinut că definiţia dată de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 autorităţilor publice asimilate nu poate fi folosită decât în contextul acestei legi, respectiv pentru a delimita sfera contenciosului administrativ, şi în niciun caz nu poate fi extinsă altor situaţii, neprevăzute expres în lege.
Împotriva acestei soluţii a declarat recurs reclamanta, criticând soluţia instanţei de fond pentru că a fost dată cu încălcarea normelor de drept material aplicabil în cauză şi cuprinde, în considerentele sale, motive contradictorii şi străine de natura pricinii deduse judecăţii.
S-a apreciat de către recurentă că instanţa de fond a interpretat greşit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, atunci când a susţinut că definiţia dată de acest articol nu poate fi folosită decât în contextul legii contenciosului administrativ, deoarece, dacă legea nu distinge, atunci nici instanţa nu o putea face, în lipsa unui text expres.
Dimpotrivă, a susţinut recurenta, legiuitorul asimilează autorităţilor publice, inclusiv persoanele juridice de drept privat care furnizează un serviciu public; în cauză, suntem în prezenţa unei persoane juridice de drept public, având în vedere structura acţionariatului şi împrejurarea că aceasta furnizează un serviciu în gestiune delegată de către autorităţile publice locale şi judeţene, conform contractului de delegare, act ce este unul administrativ, conform Legii nr. 51/2006 şi Legii nr. 241/2006.
Pe cale de consecinţă, a concluzionat recurenta, pentru că prestează un serviciu public, este asimilată autorităţii publice şi, de aceea, se încadrează în excepţia prevăzută de art. 9 alin. (1^2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011 şi ar putea beneficia de eşalonarea datoriilor către bugetul de stat şi bugetele speciale, fără constituirea unor garanţii, prin derogare de la art. 126 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.
Prin Încheierea din 3 noiembrie 2016, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de recurentă, prin care a solicitat, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
Articolul 2Semnificaţia unor termeni
(1)În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:
(…)
b)autoritate publică - orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică;
(…)
Articolul 2
(1)În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos se definesc după cum urmează:
(…)
30.instituţii publice - denumire generică ce include Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea/coordonarea acestora, finanţate din bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2);
(…)
Articolul 2Definiţii
(1)În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos se definesc după cum urmează:
(…)
39.instituţii publice locale - denumirea generică, incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora;
(…)
Din încheierea de sesizare nu rezultă dacă recurenta a formulat un punct de vedere cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept invocate, distinct de cel exprimat prin cererea de sesizare, care a fost expus deja mai sus.
Intimata a susţinut că recurenta tinde să obţină o soluţie pe fondul cauzei deduse judecăţii, având în vedere că problema care trebuie dezlegată în speţă este dacă recurenta-reclamantă beneficiază de eşalonarea la plată, fără constituirea unei garanţii; a susţinut că dispoziţiile legale supuse interpretării sunt clare şi precise în ceea ce priveşte problema de drept expusă.
Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reţinând următoarele: este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; soluţionarea cauzei depinde de lămurirea modului de interpretare a dispoziţiilor legale ce constituie obiectul sesizării; chestiunea de drept este una veritabilă; chestiunea este nouă şi asupra ei Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat printr-o altă hotărâre; problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare şi nici a unei alte sesizări, în condiţiile art. 519 din Codul de procedură civilă.B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării
Completul care a formulat sesizarea a apreciat că, pentru dezlegarea problemelor de drept în discuţie, se impune, mai întâi, interpretarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (2^1), art. 2,art. 3 lit. a),art. 10 alin. (2),art. 16 alin. (1),art. 17,18,20 şi25 din Legea nr. 241/2006 şi art. 1 alin. (2) lit. a) şi b) şi alin. (3), art. 2 lit. e),g) şi h),art. 9 alin. (1) şi (2), art. 22,24,25 şi art. 29 alin. (1), (4) şi (7) din Legea nr. 51/2006.
Astfel, în raport cu aceste prevederi legale, furnizorul serviciului public de apă şi canalizare este o autoritate publică, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.
Conform acestor din urmă dispoziţii legale, autoritatea publică este, prin asimilare, persoana juridică de drept privat care, potrivit legii, este autorizată să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.
Faţă de dispoziţiile art. 1 alin. (2^1) şi art. 2 şi art. 3 lit. a),art. 10 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 17, 18,20 şi 25 din Legea nr. 241/2006 şi art. 1 alin. (2) lit. a) şi b) şi alin. (3), art. 2 alin. (1) lit. e), g) şi h), art. 9 alin. (1) şi (2), art. 22, 24,25 şi art. 29 alin. (1), (4) şi (7) din Legea nr. 51/2006 rezultă că un furnizor de serviciu public de apă şi canalizare, chiar dacă este o societate comercială înfiinţată potrivit Legii nr. 31/1990, pentru că este autorizată (licenţiată) să presteze un serviciu public, în regim de putere publică, este asimilat unei autorităţi publice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.
În speţă, societatea comercială recurentă a fost înfiinţată potrivit Legii nr. 31/1990, dar are ca acţionari numai autorităţile publice locale şi autorităţile publice judeţene, potrivit art. 8 alin. (3) lit. c) şi f) din Legea nr. 51/2006, iar serviciul de apă şi canalizare îl furnizează ca urmare a delegării de gestiune, delegare dispusă conform art. 29 din acelaşi act normativ.
În această calitate de autoritate publică asimilată, recurenta-reclamantă a solicitat aplicarea art. 9 alin. (1^2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011, pentru a putea beneficia de eşalonare la plată, fără constituirea unei garanţii, autorităţile fiscale refuzând aplicarea acestui text legal, în cazul recurentei, cu motivarea că nu este instituţie publică, în sensul Legii nr. 500/2002 sau al Legii nr. 273/2006.
Conform art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, instituţia publică reprezintă denumirea generică ce include Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare a acestora, iar potrivit art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 sunt instituţii publice locale - comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora.
Deşi termenul folosit de aceste acte normative este acela de instituţii publice, se poate considera că acesta este sinonim cu termenul de autoritate publică, astfel cum este folosit în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, chiar dacă unul dintre cele două acte normative (Legea nr. 273/2006) a intrat în vigoare după legea contenciosului administrativ.
În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu au fost identificate decizii care să prezinte relevanţă directă cu privire la problemele de drept ce fac obiectul sesizării.
Pot fi menţionate, totuşi, Decizia nr. 20 din 29 septembrie 2014, pronunţată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 766 din 22 octombrie 2014), şi deciziile nr. 3.971 din 24 august 2011 şi nr. 407 din 29 ianuarie 2013, pronunţate de Secţia de contencios administrativ şi fiscal (nepublicate) care, prin considerentele pe care le conţin, pot prezenta relevanţă pentru dezlegarea chestiunilor de drept supuse dezbaterii.
Astfel, prin Decizia nr. 20 din 29 septembrie 2014, instanţa supremă a statuat că „Art. 175 alin. (2) din Codul penal asimilează funcţionarului public şi persoana care exercită un serviciu de interes public pentru care a fost învestită de autorităţile publice sau care este supusă controlului ori supravegherii acestuia cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public.
Aşadar, pentru ca o persoană să facă parte din această categorie este necesară întrunirea, în mod cumulativ, a două cerinţe obligatorii: să exercite un serviciu de interes public şi să fie învestită cu îndeplinirea respectivului serviciu public de către o autoritate publică sau să exercite serviciul de interes public sub controlul ori supravegherea unei autorităţi publice.
Analiza îndeplinirii primei cerinţe, care vizează sfera atribuţiilor persoanei, se face ţinând seama de definiţia dată serviciului de interes public în doctrina de drept administrativ. Altfel spus, trebuie observat dacă, prin realizarea serviciului, se urmăreşte satisfacerea unor nevoi de interes general şi dacă se relevă, în mod direct sau indirect, o autoritate publică.
Cu referire la cea de-a doua condiţie, care priveşte relaţia persoanei ce realizează serviciul public cu autorităţile publice, aceasta este îndeplinită, alternativ, dacă învestirea pentru îndeplinirea serviciului s-a făcut de către o autoritate publică ori dacă activitatea persoanei este supusă controlului sau supravegherii unei autorităţi publice, indiferent de modalitatea de învestire.
Prin învestirea pentru realizarea unui serviciu public se înţelege fie acordarea calităţii din care derivă obligaţia de a realiza respectivul serviciu de către o autoritate publică (numirea în funcţia de notar, autorizarea ca interpret etc.), fie încredinţarea realizării serviciului de interes public printr-o decizie a autorităţii (numirea de către instanţa judecătorească a administratorului şi lichidatorului judiciar în cadrul procedurii insolvenţei ori a expertului tehnic judiciar).
Sunt incluşi, aşadar, particularii care primesc gestiunea unui serviciu public naţional sau local, economic sau sociocultural, devenind, astfel, de utilitate publică. Este vorba despre subiecţi care îşi desfăşoară activitatea în cadrul persoanelor juridice de drept privat cu scop lucrativ: societăţi comerciale care, prin intermediul contractelor administrative, valorifică, în interesul colectivităţii, naţionale sau locale, după caz, bunurile şi serviciile publice.“
De asemenea, prin Decizia nr. 3.971 din 24 august 2011, s-a reţinut că „(…) pârâta Compania Naţională de Căi Ferate C.F.R. - S.A. poate fi încadrată în noţiunea de autoritate publică, astfel cum ea este definită în art. 2 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004; sunt asimilate autorităţilor publice şi persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public în regim de putere publică. Desigur, entitatea aflată în discuţie constituie o persoană juridică de drept privat, care, potrivit legii, e autorizată să presteze un serviciu public (transport feroviar), în regim de putere publică“.
Tot astfel, prin Decizia nr. 407 din 29 ianuarie 2013, s-a reţinut că „(…) nu se poate ignora faptul că pârâta (Universitatea «Spiru Haret» - n.r.) este încadrată în noţiunea de autoritate publică, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, care include în această definiţie persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică. (…) În cauza de faţă, Universitatea «Spiru Haret» nu poate fi o autoritate administrativă autonomă, întrucât actele administrative pe care le poate emite sunt consecinţa unei delegări de competenţe, iar nu a învestirii sale cu dreptul de a lucra în regim de putere publică, la nivelul întregului sistem naţional de învăţământ. (…) Prin urmare, pârâta aflată în discuţie este o autoritate publică descentralizată din punct de vedere teritorial.“
La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, majoritatea instanţelor de judecată au comunicat că nu au identificat jurisprudenţă referitoare la problemele de drept supuse dezlegării, transmiţând puncte de vedere cu privire la acestea; câteva instanţe au transmis hotărâri care nu prezintă relevanţă cu privire la problemele de drept supuse dezlegării sau sunt parţial relevante; din analiza acestora şi a opiniilor formulate de instanţele de judecată rezultă următoarele orientări: A. Într-o primă orientare (Tribunalul Bacău - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Tribunalul Cluj, Tribunalul Galaţi, Tribunalul Satu Mare, Judecătoria Mizil) s-a apreciat că:
a)furnizorul serviciului public de apă şi canalizare, astfel cum este definit de Legea nr. 241/2006 şi Legea nr. 51/2006, este autoritate publică, întrucât are statut de utilitate publică şi este autorizată să presteze un serviciu public, aşa cum rezultă din interpretarea dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 241/2006;
b)noţiunea de „autoritate publică“, astfel cum este definită la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 este similară cu noţiunea de „instituţie publică“, astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 şi art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 (Sentinţa nr. 469 din 5.11.2015, rămasă definitivă prin Decizia nr. 853 din 3.06.2016, pronunţată de Curtea de Apel Bacău -– Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal).B. Într-o altă orientare (Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal, Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, Tribunalul Sălaj, Tribunalul Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Tribunalul Bihor, Tribunalul Dâmboviţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Judecătoria Câmpina) s-a considerat că:
a)furnizorul serviciului public de apă şi canalizare nu este o autoritate publică, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, aceasta fiind una dintre entităţile indicate la art. 2 alin. (1) lit. g) şi h) din Legea nr. 51/2006, desfăşurând activităţile specifice serviciului public în baza unui raport contractual încheiat cu autoritatea publică delegatară (sentinţele nr. 70 din 30 ianuarie 2015, nr. 12 din 25 iunie 2015, nr. 26 din 10 septembrie 2015, pronunţate de Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal; deciziile nr. 327 din 5.04.2016, nr. 449 din 21.04.2016, pronunţate de Tribunalul Sălaj; Sentinţa nr. 1.764 din 9.12.2016, pronunţată de Tribunalul Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal);
–s-a arătat că nu are calitate de autoritate publică furnizorul serviciului public de apă şi canalizare, nefiind îndeplinite cerinţele art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, care asimilează autorităţilor publice persoanele juridice de drept privat care au obţinut, potrivit legii, statut de utilitate publică sau care sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică. Statutul de utilitate publică, ca premisă de definire a unei autorităţi publice asimilate, trebuie dobândit în condiţiile Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 246/2005, cu modificările şi completările ulterioare, dar condiţiile de dobândire a statutului de utilitate publică nu prezintă legătură cu Legea nr. 241/2006 sau cu Legea nr. 51/2006.– în ceea ce priveşte calitatea de autoritate publică, dobândită ca efect al prestării unui serviciu public, în regim de putere publică, cele două acte normative aplicabile furnizorului de servicii de alimentare cu apă şi canalizare nu reglementează atribute de putere publică în favoarea furnizorului, aceste atribute rămânând în sarcina autorităţilor administraţiei publice locale sau a Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice (A.N.R.S.C.). Ca atare, furnizorul de servicii operează într-un cadru strict contractual, fără atribuţii de putere publică.
b)noţiunea de „autoritate publică“, astfel cum este definită la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, nu este similară cu noţiunea de „instituţie publică“, astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 şi art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006;
–cele trei acte normative oferă trei criterii de definire a calităţii de instituţie publică, acestea nefiind exclusive: astfel, art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, într-o manieră de reglementare extensivă, insistă pe finanţarea bugetară a activităţii acestora, art. 2 din Legea nr. 273/2006 reglementează instituţiile publice locale ce includ unităţile administrativ-teritoriale şi instituţiile şi serviciile publice subordonate (operând criteriul raporturilor de subordonare funcţională sau financiară, respectiv personalitatea juridică, iar aplicarea acestor criterii trebuind a fi coroborată în mod necesar cu dispoziţiile Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare), iar art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 reglementează autorităţile publice, din punct de vedere funcţional;
–cele trei norme nu au niciun grad de similaritate, de la caz la caz trebuind a fi analizate atât premisele de autoritate publică, cât şi cele de instituţie publică sau instituţie publică locală (în ceea ce priveşte ultimele două categorii, dispoziţiile Legii nr. 500/2002, precum şi cele ale Legii nr. 273/2006 fiind clare asupra inexistenţei caracterului similar între autorităţile publice ale administraţiei centrale şi de specialitate, faţă de instituţiile publice locale). C. Un punct de vedere distinct, nuanţat a formulat Tribunalul Prahova - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, conform căruia:
a)problema supusă dezbaterii la pct. 1 din sesizare nu este nouă, fiind reflectată într-o practică neunitară în urmă cu aproximativ 10 ani, în litigiile având ca obiect pretenţii rezultate din contracte încheiate între furnizorul de utilităţi şi beneficiar, privind interpretarea dispoziţiilor art. 51 alin. (3) din Legea nr. 51/2006; faţă de înţelesul larg al noţiunii de „autoritate publică“, cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, furnizorul de servicii comunitare de utilităţi publice poate fi considerat o autoritate publică asimilată, dar o astfel de interpretare trebuie abordată cu prudenţă, întrucât determinant pentru aplicarea normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004 este regimul juridic de putere publică, în care se emit actele acestor autorităţi publice; asimilarea, pur şi simplu, a furnizorului serviciului public de apă şi canalizare cu o autoritate publică, în înţelesul Legii nr. 554/2004, este lipsită de consecinţe practice, întrucât, aşa cum administraţia poate acţiona în calitate de persoană juridică civilă, la rândul său, furnizorul nu poate fi tratat în toate situaţiile drept emitent de acte administrative; astfel, nu orice act al autorităţii publice este act administrativ; totodată, dacă actul juridic are natură civilă, iar o anumită autoritate administrativă are competenţa de a-l emite, atunci şi refuzul emiterii acestuia este tot de natura civilă;
b)problema supusă dezbaterii la pct. 2 este lipsită de consecinţe practice, întrucât ceea ce atrage aplicarea sau nu a normelor din contenciosul administrativ este natura actelor emise (în regim de putere publică), iar nu calitatea emitentului; astfel, în practică, nu s-au întâlnit situaţii din care să reiasă că actul dedus judecăţii este emis în regim de putere publică, dar că, fiind emis de o instituţie ce nu se încadrează în noţiunea de „autoritate publică“, nu ar putea fi atacat pe calea contenciosului administrativ.
În jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional şi a instanţelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privinţa chestiunilor de drept ce formează obiectul sesizării.
Prin Adresa nr. 438/C/645/III-5/2017 din 23 martie 2017, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării.
Prin raportul întocmit conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă se apreciază că, faţă de dispoziţiile art. 519 din acelaşi cod, sunt întrunite condiţiile pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile numai cu privire la cea de-a doua dintre întrebările formulate, prima chestiune neîntrunind condiţia ce impune ca soluţionarea pe fond a cauzei pendinte să depindă de lămurirea unei atare chestiuni de drept.
Pe fondul problemei, în ce priveşte cea de-a doua chestiune de drept supusă dezlegării, prin raport se propune soluţia potrivit căreia noţiunea de „autoritate publică“, astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, nu este similară cu cea de „instituţie publică“, astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006.
Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor şi chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele:A. Cu privire la prima întrebare:
„În interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 se poate considera că furnizorul serviciului public de apă şi canalizare, astfel cum este definit de Legea nr. 241/2006 şi Legea nr. 51/2006, este o autoritate publică?“
Definiţia „autorităţii publice“ cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 este importantă şi necesară în scopul calificării unei entităţi ca fiind emitenta actului administrativ atacat sau a refuzului nejustificat de soluţionare a unei cereri.
Pentru a avea calitate procesuală pasivă în litigiile întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, pârâta/pârâtul trebuie să fie emitenta/emitentul actului, conform art. 13 - „Citarea părţilor, relaţii“, din legea sus-menţionată.
Obiectul acţiunii de fond îl reprezintă refuzul autorităţii fiscale centrale de a da curs cererii reclamantei, societate comercială pe acţiuni şi titulară a contractului de delegare a Gestiunii serviciilor publice de alimentare cu apă şi canalizare din judeţul T., prin care s-a solicitat eşalonarea la plată a debitelor pe care aceasta le are la buget, fără constituirea de garanţii, în temeiul art. 9 alin. (1^2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011.
Aceste dispoziţii legale prevăd o excepţie de la regula constituirii unei garanţii, arătând că instituţiile publice, astfel cum sunt definite prin Legea nr. 500/2002, precum şi prin Legea nr. 273/2006, după caz, nu constituie garanţii.
Litigiul care se poartă între societatea comercială şi autoritatea fiscală este întemeiat pe dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.
Niciun moment nu a fost analizată, în cadrul litigiului de fond, cererea contribuabilului societate comercială, din perspectiva încadrării acestuia în noţiunea de autoritate publică asimilată şi a actelor emise sau încheiate de un furnizor al serviciului public de apă şi canalizare, deoarece acesta poate acţiona atât în calitate de persoană juridică civilă, cât şi în calitate de persoană de drept administrativ.
Din această perspectivă rezultă că actele încheiate de furnizorul serviciului de apă şi canalizare constituit în societate pe acţiuni nu sunt întotdeauna acte administrative, deşi se poate afirma că este o autoritate publică asimilată conform art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.
Împrejurarea că societatea comercială poate fi asimilată unei autorităţi publice este lipsită de consecinţe practice în litigiul pe care instanţa de trimitere îl are de soluţionat, deoarece nu lămureşte problema încadrării contribuabilului în excepţia prevăzută la art. 9 alin. (1^2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011.
Din această perspectivă rezultă că prima întrebare este inadmisibilă, sesizarea sub acest aspect urmând a fi respinsă ca atare, pentru neîndeplinirea condiţiei referitoare la existenţa unui raport de dependenţă între soluţionarea pe fond a cauzei pendinte şi lămurirea chestiunii de drept invocate.B. Cu privire la cea de-a doua întrebare:
„Noţiunea de «autoritate publică», astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, este similară cu cea de «instituţie publică», astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 şi art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006?“
Dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 definesc „autoritatea publică“ ca fiind orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, şi asimilează noţiunii, inclusiv persoanele de drept privat care au fost autorizate să presteze un serviciu public.
Pe de altă parte, art. 9 alin. (1^2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011 exceptează de la regula constituirii unei garanţii instituţiile publice, astfel cum sunt definite de Legea nr. 500/2002 şi Legea nr. 273/2006.
Dispoziţiile Legii nr. 500/2002 nu au legătură cu speţa dedusă judecăţii, definind instituţiile publice centrale, respectiv Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, indiferent de modul de finanţare al acestora, motiv pentru care referirea la acest act normativ urmează să fie îndepărtată din conţinutul întrebării.
Analizând prevederile art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, incidente cauzei, se constată că acestea prevăd că sunt instituţii publice locale: „comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora;“.
Dacă din perspectiva dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, autorităţile publice, indiferent de rangul acestora, inclusiv cele asimilate, urmează să acţioneze în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, Legea nr. 273/2006 cuprinde în categoria generică de „instituţii publice“ numai anumite entităţi, adică unităţile administrativ-teritoriale, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora.
Pentru categoria serviciilor publice, Legea nr. 273/2006 a introdus o condiţie specială, şi anume, subordonarea faţă de unităţile administrativ-teritoriale: comune, oraşe, municipii, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti.
Din conţinutul acestor dispoziţii legale rezultă că noţiunea de „autoritate publică“ din cuprinsul Legii nr. 554/2004 nu este similară cu cea de „instituţie publică“ din cuprinsul Legii nr. 273/2006.
Legea nr. 273/2006 a introdus o noţiune autonomă, având drept suport serviciile publice despre care face vorbire şi Legea nr. 554/2004, însă nu în orice condiţii, ci numai dacă sunt în subordinea unităţilor administrativ-teritoriale.
Răspunsul la cea de-a doua întrebare formulată de autorul sesizării este, aşadar, în mod firesc, negativ, noţiunile nefiind similare.
În raport cu cele prezentate mai sus, chestiunea care poate conduce la dezlegarea pricinii este aceea dacă furnizorul serviciului public de apă şi canalizare, constituit în societate comercială pe acţiuni, este o instituţie publică, în sensul art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, coroborat cu art. 9 alin. (1^2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011, şi dacă se află în subordinea unităţilor administrativ-teritoriale acţionare, care au înfiinţat societatea.
Or, analiza existenţei/inexistenţei subordonării o poate face numai completul care soluţionează recursul, în baza probelor administrate în cauză, nefiind o chestiune de drept care să necesite pronunţarea unei hotărâri preliminare.
Pentru considerentele arătate, în temeiul dispoziţiilor art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
În numele legii
DECIDE:
Admite, în parte, sesizarea privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, formulată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 3 noiembrie 2016, în Dosarul nr. 391/36/2014 şi, în consecinţă, stabileşte că:
Noţiunea de „autoritate publică“, astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, nu este similară cu cea de „instituţie publică“, astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele locale, cu modificările şi completările ulterioare.
Respinge, în rest, sesizarea ca inadmisibilă.
Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în şedinţa publică din 24 aprilie 2017.
PREŞEDINTELE SECŢIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
IONEL BARBĂ
Magistrat-asistent,
Aurel Segărceanu
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
