Decizie nr. 1.076 din 14 iulie 2011

Augustin Zegrean - preşedinte

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Ioana Marilena Chiorean - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 90 alin. (1), art. 91 alin. (1), (3) şi (4) şi art. 92 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei şi ale art. 9 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, excepţie ridicată de Dan Felician Gavrea în Dosarul nr. 1.429/33/2009 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia contencios administrativ şi fiscal.

La apelul nominal răspunde, pentru Agenţia Naţională de Integritate, consilierul juridic Dumitru Adrian Eduard, cu delegaţie depusă în şedinţă publică, lipsind autorul excepţiei de neconstituţionalitate, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Agenţiei Naţionale de Integritate, care solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, deoarece dispoziţiile de lege criticate reprezintă o aplicarea a prevederilor din Constituţie. În acest sens, depune concluzii scrise.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate, ca neîntemeiată.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 1 octombrie 2010, pronunţată în Dosarul nr. 1.429/33/2009, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 90 alin. (1), art. 91 alin. (1), (3) şi (4) şi art. 92 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei şi ale art. 9 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de recurentul Dan Felician Gavrea într-o cauză de contencios administrativ având ca obiect anularea Actului de constatare nr. 72/1/1/2009, emis de Agenţia Naţională de Integritate.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că prevederile de lege criticate sunt neconstituţionale, deoarece prin acestea se aduce atingere unor drepturi prevăzute în Constituţie, cu referire la dreptul de a fi ales într-o funcţie de demnitate publică şi dreptul de a îndeplini, pe perioada unui mandat, funcţia de administrator într-o societate comercială.

Astfel, prin calificarea funcţiei de "administrator" al unei societăţi comerciale cu care consiliul judeţean sau local încheie contracte ca fiind incompatibilă cu funcţia de consilier judeţean sau local şi prin sancţionarea acestei stări se încalcă dreptul la muncă. Potrivit Clasificării Ocupaţiilor din România, ocupaţia de "administrator societate comercială" este o ocupaţie legală, aceasta având codul 241939. În acelaşi timp, calitatea de asociat la o societate comercială nu este o ocupaţie reglementată de Clasificarea Ocupaţiilor din România, iar asociaţii sunt cei care primesc dividende în urma activităţii desfăşurate la societate. Prin urmare, în cazul asociaţiilor - consilieri locali/judeţeni, incompatibilitatea este justificată, pe când în cazul administratorilor, nu.

Textele de lege criticate sunt neconstituţionale mai ales în măsura în care instituie starea de incompatibilitate şi prevăd sancţionarea acestei stări şi în ipoteza încheierii unor contracte de achiziţie publică, a căror procedură are o reglementare strictă, şi anume Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii şi Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.

Astfel, potrivit art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, "Scopul prezentei ordonanţe de urgenţă îl constituie:

a)promovarea concurenţei între operatorii economici;

b)garantarea tratamentului egal şi nediscriminarea operatorilor economici;

c)asigurarea transparenţei şi integrităţii procesului de achiziţie publică;

d)asigurarea utilizării eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor de atribuire de către autorităţile contractante.

(2)Principiile care stau la baza atribuirii contractului de achiziţie publică sunt:

a)nediscriminarea;

b)tratamentul egal [...]".

În aplicarea acestor principii, cap. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 prevede regulile comune aplicabile pentru atribuirea contractului de achiziţie publică, cap. V se referă la atribuirea contractului de achiziţie publică, cap. VI stabileşte dosarul achiziţiei publice, cap. IX reglementează soluţionarea contestaţiilor, inclusiv atacarea prin plângere a deciziilor Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, iar cap. X stabileşte contravenţiile şi sancţiunile aplicabile în cazul încălcării prevederilor ordonanţei.

Mai arată că prin instituirea stării de incompatibilitate se restrâng nu numai dreptul la muncă şi dreptul de a fi ales într-o funcţie, ci şi dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Constituţie referitoare la principiul egalităţii.

În final, susţine că astfel cum sunt înţelese şi aplicate dispoziţiile criticate, unui cetăţean aflat în situaţia sa, de a alege între statutul de administrator şi funcţia de demnitate publică, i se aduce atingere fie dreptului la muncă, în cazul în care cetăţeanul doreşte să păstreze funcţia de consilier local, fie dreptului de a fi ales şi de a rămâne în funcţia de demnitate publică, în cazul în care persoana în cauză nu demisionează din funcţia de administrator.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia contencios administrativ şi fiscal consideră că demersul prefectului de a constata, prin ordin, încetarea de drept a mandatului de ales local nu este de natură a încălca prevederile constituţionale care exclud eventualele raporturi de subordonare între acesta şi aleşii locali ori pe acelea care privesc separarea puterilor în stat sau supremaţia legii, ci se exercită în virtutea competenţelor pe care le are un prefect de a verifica şi contesta legalitatea actelor emise de aleşii locali. Mai arată că Legea nr. 161/2003 are caracter organic, ceea ce este în conformitate cu prevederile art. 123 alin. (3) din Constituţie.

Totodată, prevederile art. 9 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, potrivit cărora încetarea de drept a mandatului de consilier se constată şi prin hotărâre a consiliului local sau judeţean, nu sunt de natură a afecta atribuţia prefectului prevăzută la art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile de lege criticate sunt constituţionale. În acest sens, arată că nu este încălcat art. 16 alin. (1) şi (3) din Constituţie, deoarece dispoziţiile de lege criticate reglementează incompatibilităţile aleşilor locali, modalităţile încetării stării de incompatibilitate prin renunţarea din partea alesului local la funcţia deţinută sau, în caz contrar, prin emiterea de către prefect a ordinului prin care constată încetarea mandatului de ales local ca urmare a incompatibilităţii. Dispoziţiile de lege criticate nu încalcă egalitatea în drepturi a cetăţenilor, ci se aplică în mod egal tuturor celor vizaţi de ipoteza normei legale şi se circumscriu înseşi Legii nr. 161/2003, constituind o măsură pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, precum şi pentru prevenirea şi sancţionarea corupţiei. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că ordinul emis de prefect constată doar ceea ce legea prevede, obligaţia legală de a renunţa la funcţia avută anterior numirii sau alegerii în funcţia care atrage incompatibilitatea (deciziile nr. 9/2006 şi nr. 326/2006).

Cât priveşte critica de neconstituţionalitate raportată la art. 41 alin. (1) din Constituţie, arată că aceasta nu poate fi reţinută, deoarece interdicţia impusă de dispoziţiile de lege criticate nu constituie în realitate o restrângere a exercitării dreptului la muncă, ci o modalitate prin care legiuitorul a urmărit să asigure o autoritate morală de necontestat aleşilor locali, prin garantarea imparţialităţii, protejarea interesului social şi evitarea conflictului de interese.

Referitor la critica de neconstituţionalitate raportată la art. 37 din Constituţie, arată că nici aceasta nu poate fi primită, deoarece prevederile de lege criticate nu îngrădesc dreptul de a fi ales, ci reglementează condiţiile în care un ales local urmează să îşi exercite funcţia publică. Mai mult, incompatibilităţile nu sunt condiţii de eligibilitate şi înlăturarea lor depinde de voinţa celui ales, care poate opta, chiar şi după alegeri, pentru una dintre cele două calităţi incompatibile între ele.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 90 alin. (1), art. 91 alin. (1), (3) şi (4) şi art. 92 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, şi ale art. 9 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004.

Textele criticate din Legea nr. 161/2003 au următorul conţinut:

–Art. 90 alin. (1): "Consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective.";

–Art. 91: "(1) Starea de incompatibilitate intervine numai după validarea mandatului, iar în cazul prevăzut la art. 88 alin. (2), după validarea celui de-al doilea mandat, respectiv după numirea sau angajarea alesului local, ulterior validării mandatului, într-o funcţie incompatibilă cu cea de ales local.

[...]

(3)Alesul local poate renunţa la funcţia deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţia care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcţie. Alesul local care devine incompatibil prin aplicarea prevederilor prezentei secţiuni este obligat să demisioneze din una dintre funcţiile incompatibile în cel mult 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi.

(4)În situaţia în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunţă la una dintre cele două funcţii incompatibile în termenul prevăzut la alin. (3), prefectul va emite un ordin prin care constată încetarea de drept a mandatului de ales local la data împlinirii termenului de 15 zile sau, după caz, 60 de zile, la propunerea secretarului unităţii administrativ-teritoriale. Orice persoană poate sesiza secretarul unităţii administrativ-teritoriale.";

–Art. 92: "(1) Încălcarea dispoziţiilor art. 90 atrage încetarea de drept a mandatului de ales local la data încheierii contractelor.

[...]

(4)Constatarea încetării mandatului de consilier local sau consilier judeţean se face prin ordin al prefectului, la propunerea secretarului unităţii administrativ-teritoriale.";

–Art. 9 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 are următorul conţinut: "Calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: [...] b) incompatibilitate;".

Autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 16 alin. (1) şi (3) privind egalitatea în faţa legii şi condiţiile de ocupare a funcţiilor şi demnităţilor publice, ale art. 37 privind dreptul de a fi ales şi ale art. 41 alin. (1) privind dreptul la muncă.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele:

Cu privire la dispoziţiile de lege criticate din perspectiva încălcării dreptului la muncă, Curtea constată că aceste susţineri sunt neîntemeiate, deoarece, potrivit art. 41 din Constituţie, dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă este liberă. Prin instituirea incompatibilităţii prevăzute de textele de lege criticate nu se îngrădeşte alegerea profesiei deţinute anterior alegerii într-o funcţie publică de autoritate, deoarece activitatea aleşilor locali trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcţionare a acestora.

Curtea constată că incompatibilitatea consilierilor locali şi judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale de a încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective a fost instituită de legiuitor ţinând cont de necesitatea prevenirii conflictelor de interese ale aleşilor locali. Astfel, dispoziţiile de lege criticate dau expresie principiilor care stau la baza acestei preveniri, şi anume: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public, astfel cum rezultă din prevederile art. 71 din Legea nr. 161/2003.

Referitor la pretinsa încălcare a art. 37 din Legea fundamentală, privind dreptul de a fi ales, Curtea reţine că şi această susţinere este neîntemeiată, deoarece incompatibilitatea prevăzută de textele de lege criticate nu are ca efect îngrădirea dreptului de a fi ales. Astfel, potrivit art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, alesul local poate renunţa la funcţia deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţia care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în aceasta funcţie, iar numai în situaţia în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunţă la una dintre cele două funcţii incompatibile în termenul prevăzut la alin. (3), prefectul va emite un ordin prin care constată încetarea de drept a mandatului de ales local la data împlinirii termenului de 15 zile sau, după caz, 60 de zile, la propunerea secretarului unităţii administrativ-teritoriale.

De altfel, asupra prevederilor art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, Curtea s-a mai pronunţat prin Decizia nr. 398 din 24 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 342 din 21 mai 2007, respingând excepţia de neconstituţionalitate a acestora. Cu acel prilej, Curtea a reţinut că prevederile criticate "nu vizează crearea unui raport de subordonare între prefect şi autorităţile administraţiei publice locale, dimpotrivă, încetarea mandatului intervine în temeiul legii, fără a i se atribui prefectului competenţa de a aprecia asupra valabilităţii mandatului de ales local. De altfel, ordinul prefectului are doar rolul de a constata o stare de fapt în ceea ce îl priveşte, în mod exclusiv, pe alesul local".

Întrucât criticile de neconstituţionalitate din prezenta cauză privesc, în esenţă, aceleaşi aspecte şi având în vedere că nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, considerentele şi soluţia deciziilor menţionate îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă.

În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate raportată la dispoziţiile constituţionale ale art. 16 alin. (1) şi (3) privind egalitatea în faţa legii şi condiţiile de ocupare a funcţiilor şi demnităţilor publice, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată, deoarece, pe de-o parte, dispoziţiile de lege criticate nu conţin norme discriminatorii, deoarece se aplică în mod egal tuturor celor vizaţi de ipoteza lor, iar, pe de altă parte, potrivit art. 16 alin. (3) din Constituţie, funcţiile şi demnităţile publice pot fi ocupate doar "în condiţiile legii". Or, Legea nr. 161/2003, având ca scop asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, a instituit anumite incompatibilităţi pe care legiuitorul, în mod justificat, le-a considerat ca putând conduce la un conflict de interese.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 90 alin. (1), art. 91 alin. (1), (3) şi (4) şi art. 92 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei şi ale art. 9 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, excepţie ridicată de Dan Felician Gavrea în Dosarul nr. 1.429/33/2009 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 14 iulie 2011.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Ioana Marilena Chiorean