Decizie nr. 507 din 17 noiembrie 2004

Cu Adresa nr. 8.963 din 5 noiembrie 2004 Avocatul Poporului a transmis Curţii Constituţionale sesizarea privind declanşarea controlului de constituţionalitate asupra dispoziţiilor art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) şi ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie, republicată, şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.

Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 5.988 din 5 noiembrie 2004 şi formează obiectul Dosarului nr. 623A/2004.

Autorul sesizării solicită Curţii Constituţionale să constate că prevederile art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) şi ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ sunt neconstituţionale, întrucât încalcă art. 21 alin. (1) şi art. 52 alin. (1) din Constituţie.

Astfel, în legătură cu invocarea încălcării prevederilor constituţionale ale art. 21 alin. (1), se arată: potrivit principiului privind liberul acces la justiţie, dreptul de a se adresa justiţiei poate fi exercitat de orice persoană ale cărei drepturi, libertăţi şi interese legitime au fost încălcate; or, contrar acestor prevederi, art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ înscrie Avocatul Poporului între subiectele de sezină cu privire la exercitarea acţiunii în contencios administrativ şi acordă acestuia posibilitatea de a învesti instanţa de contencios administrativ cu o acţiune formulată în numele unei persoane fizice. Prin exercitarea acestei atribuţii Avocatul Poporului s-ar substitui persoanei fizice în exercitarea drepturilor sale procesuale, persoana fizică dobândind automat calitate procesuală activă, contrar literei şi spiritului principiului liberului acces la justiţie, în sensul căruia persoana fizică are posibilitatea, iar nu obligaţia de a se adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor sale legitime, într-o cauză administrativă. Posibilitatea ca Avocatul Poporului să sesizeze instanţa de contencios administrativ în baza unei petiţii a persoanei fizice echivalează cu o extindere a dreptului de petiţionare în sfera accesului liber la justiţie, de vreme ce petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant. Dreptul de petiţionare nu este identic cu accesul la justiţie. Astfel, petiţia persoanei fizice adresată Avocatului Poporului se rezolvă în cadrul unei proceduri administrative, necontencioase, ce nu poate fi transferată în justiţie, din iniţiativa Avocatului Poporului, cu încălcarea principiului disponibilităţii. Ca atare, în sensul dispoziţiilor constituţionale ale art. 21, persoana fizică este cea care decide dacă se adresează sau nu justiţiei, pentru apărarea drepturilor şi a libertăţilor sale, o interpretare contrară ducând la concluzia că persoana fizică poate fi obligată să îşi valorifice drepturile în justiţie şi să dobândească automat calitate procesuală activă într-un conflict administrativ. Mai arată că art. 28 din lege, care prevede că, o dată declanşată, acţiunea în contenciosul administrativ nu mai poate fi retrasă, nici chiar de partea în favoarea căreia această acţiune a fost formulată, echivalează, de asemenea, cu încălcarea art. 21 din Constituţie, în sensul căruia persoana care are dreptul de a se adresa justiţiei are implicit şi dreptul de a renunţa la acţiunea prin care a sesizat instanţa.

În ceea ce priveşte încălcarea prin textele de lege ce fac obiectul sesizării a art. 52 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia numai persoana vătămată poate aprecia dacă un anumit act administrativ i-a vătămat sau nu un drept ori un interes legitim şi, respectiv, numai aceasta este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei, se arată că iniţierea unei acţiuni în contencios administrativ de către Avocatul Poporului, în numele petiţionarului, ar echivala cu preluarea intereselor cetăţenilor de către această autoritate constituţională. Astfel, se consideră că textele de lege criticate transformă dreptul, ca posibilitate a persoanei fizice de a se adresa justiţiei, într-o obligaţie ce are semnificaţia încălcării libertăţii persoanei de a alege calea legală de valorificare a dreptului său. Mai mult decât atât, prin aceste dispoziţii de lege se conferă Avocatului Poporului calitatea de parte, într-un proces de natură administrativă în care nu are un interes propriu. De altfel, în activitatea sa, Avocatul Poporului soluţionează petiţiile cetăţenilor formulate împotriva actelor administrative ilegale, prin procedura medierii, sesizării autorităţilor ierarhic superioare celei care a încălcat dreptul petiţionarului şi a rapoartelor speciale adresate Parlamentului, fără a declanşa un proces, chiar fiind din sfera contenciosului administrativ. În sfârşit, se arată că formularea unei acţiuni în contencios administrativ nu reprezintă o garanţie reală sau o măsură de protecţie a cetăţeanului, câtă vreme acea persoană, având capacitate procesuală şi interes legitim, îşi poate exercita personal drepturile procesuale. Garantarea dreptului la apărare şi a liberului acces la justiţie semnifică şi valorificarea lor în mod personal, în sfera justiţiei. Mai arată că şi la nivel european instituţia ombudsman-ului "este concepută ca o autoritate publică ale cărei atribuţii vizează raporturile persoanelor fizice cu administraţia publică şi nu cu instanţele judecătoreşti".

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a prezenta punctele lor de vedere cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate.

Preşedintele Senatului consideră că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În legătură cu susţinerile privind încălcarea prevederilor art. 21 alin. (1) din Constituţie, în esenţă, se arată că atribuţiile conferite Avocatului Poporului nu contravin "dreptului subiectiv al cetăţeanului de a se adresa justiţiei, dimpotrivă, îl sprijină în exercitarea acestui drept potrivit raţiunii sale constituţionale prevăzute de alin. (1) al art. 58". Tot astfel, se arată că "nimic nu opreşte ca cetăţeanul care a dobândit calitatea de reclamant, ca urmare a sesizării instanţei de contencios administrativ de către Avocatul Poporului, şi este citat în această calitate, să renunţe la proces, potrivit principiului disponibilităţii", ipoteză în care "instanţa urmează să se pronunţe, mai ales dacă este vorba de un act administrativ normativ, asupra legalităţii acestuia". În continuare, se arată că aceste argumente sunt valabile şi în ceea ce priveşte susţinerile din sesizare referitoare la încălcarea art. 52 alin. (1) din Constituţie.

Preşedintele Camerei Deputaţilor consideră că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Astfel, se arată că prevederile art. 1 alin. (3) din legea ce face obiectul sesizării, care reglementează competenţa Avocatului Poporului de a sesiza instanţa de judecată, în temeiul atribuţiilor sale înscrise în legea specială, atunci când constată existenţa unui act administrativ emis ilegal sau excesul de putere al unei autorităţi administrative, nu încalcă art. 21 din Constituţie privind accesul liber la justiţie. Tot astfel, se arată că "principiul constituţional care guvernează materia drepturilor şi a libertăţilor fundamentale, ca o condiţie sine qua non a efectivităţii acestora, nu admite îngrădirea acestui drept fundamental prin vreo normă juridică, dar nu poate limita sau interzice accesul la justiţie al autorităţilor ori instituţiilor publice care urmăresc, în îndeplinirea propriilor atribuţii legale, realizarea şi respectarea interesului public", aşa cum este definit prin art. 2 alin. (1) lit. l) din lege. Acordarea acestei prerogative instituţiei Avocatul Poporului este prevăzută expres şi limitativ numai pentru două situaţii juridice, asigurând atât ocrotirea interesului public, cât şi respectarea interesului privat al persoanei fizice vătămate, ceea ce este conform art. 58 alin. (1) din Constituţie. Pentru aceleaşi considerente, Ministerul Public, prefectul şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici îndeplinesc, în mod circumstanţiat, aceeaşi competenţă, fără ca prin aceasta să se limiteze sau să se aducă atingere dreptului persoanei vătămate de a se adresa în mod direct instanţei pentru recunoaşterea dreptului pretins a fi încălcat, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ. În legătură cu imposibilitatea retragerii acţiunii introduse de Avocatul Poporului, de prefect şi de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, acţiune reglementată de art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, se apreciază că nesocotirea interesului public, pe care aceste autorităţi au datoria legală de a-l apăra, trebuie întotdeauna sancţionată, iar constatarea şi sancţionarea încălcării nu pot fi lăsate la aprecierea subiectivă a persoanei fizice. În sfârşit, consideră că invocarea încălcării prin textele de lege criticate a prevederilor art. 21 alin. (1) din Constituţie este lipsită de relevanţă juridică.

În ceea ce priveşte invocarea încălcării art. 52 din Constituţie, apreciază că reglementarea constituţională a dreptului persoanei vătămate într-un drept ori într-un interes legitim de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, de a obţine recunoaşterea dreptului sau a interesului pretins, anularea actului şi repararea pagubei nu este încălcată sau limitată, prin instituirea pe cale juridică a competenţei unei autorităţi publice de a proteja interesul general şi de a asigura respectarea lui, în limitele şi în condiţiile legii. Întrucât, în temeiul art. 1 alin. (3) teza a doua din lege, autorul petiţiei înaintate Avocatului Poporului dobândeşte calitatea de reclamant în acţiunea promovată de această instituţie, se consideră că susţinerile din sesizare, potrivit cărora prevederile de lege criticate conferă acestei instituţii calitatea de parte într-un proces de natură administrativă în care Avocatul Poporului nu are un interes propriu, sunt inexacte. În legătură cu susţinerile referitoare la oportunitatea sau relevanţa textelor de lege ce fac obiectul sesizării, se consideră că aceste aspecte sunt atributul exclusiv al legiuitorului, Curtea Constituţională nefiind competentă să se pronunţe.

Până la data pronunţării, Guvernul nu a comunicat punctul său de vedere.

CURTEA,

examinând sesizarea depusă de Avocatul Poporului, punctele de vedere ale preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, raportul judecătorului-raportor, dispoziţiile art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) şi ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:

Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi celor ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate.

Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) şi ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, care au următorul cuprins:

–Art. 1. - "Subiectele de sezină" alin. (3): "Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităţii administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.";

–Art. 7. - "Procedura prealabilă" alin. (5): "În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazul prevăzut la art. 4 alin. (2), nu este obligatorie procedura prealabilă.";

–Art. 11. - "Termenul de introducere a acţiunii" alin. (3): "În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2).";

–Art. 13. - "Citarea părţilor, relaţii" alin. (2): "În situaţia în care reclamant este un terţ în sensul art. 1 alin. (2) sau când acţiunea este introdusă de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instanţa va cere autorităţii publice emitente să îi comunice de urgenţă actul atacat împreună cu documentaţia care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei.";

–Art. 28. - "Completarea cu dreptul comun" alin. (2): "Acţiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect şi de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi cele introduse împotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase."

Textele constituţionale considerate de către Avocatul Poporului ca fiind încălcate - art. 21 alin. (1) şi art. 52 alin. (1) din Constituţie - au următoarea redactare:

–Art. 21 alin. (1): "Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime.";

–Art. 52 alin. (1): "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei."

În esenţă, potrivit criticilor de neconstituţionalitate, textele de lege enunţate contravin principiului constituţional privind accesul liber la justiţie, consacrat de art. 21 din Constituţie, precum şi de art. 52 din aceasta. Încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 21 constă în aceea că:

–art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ înscrie Avocatul Poporului între subiectele de sezină cu privire la exercitarea acţiunii în contencios administrativ şi acordă acestuia posibilitatea de a învesti instanţa de contencios administrativ cu o acţiune formulată în numele unei persoane fizice;

–sesizarea instanţelor judecătoreşti pentru valorificarea unui drept subiectiv, nesocotit ori încălcat, sau pentru realizarea unui interes legitim care se poate obţine numai pe calea justiţiei nu este un aspect al dreptului de petiţionare prevăzut de art. 51 din Constituţie;

–dispoziţiile art. 28 alin. (2) din lege nu permit retragerea acţiunii în contencios administrativ nici chiar de partea în favoarea căreia aceasta a fost formulată, deşi, în sensul accesului liber la justiţie, persoana care are dreptul de a se adresa justiţiei are implicit şi dreptul de a renunţa la acţiunea prin care a sesizat instanţa de judecată.

În legătură cu contrarietatea dintre dispoziţiile de lege ce fac obiectul controlului de constituţionalitate şi prevederile art. 52 din Constituţie, referitoare la "Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică", se arată că dreptul, ca posibilitate a persoanei fizice de a se adresa justiţiei, se transformă într-o obligaţie care echivalează cu încălcarea libertăţii acesteia de a alege calea legală de valorificare a dreptului său.

Examinând textele de lege criticate, prin raportare la dispoziţiile din Constituţie invocate ca fiind încălcate, Curtea Constituţională reţine următoarele:

În urma revizuirii Constituţiei, care a introdus printre subiecţii care pot sesiza Curtea Constituţională, în cadrul controlului prealabil, asupra constituţionalităţii legilor, precum şi direct pe calea excepţiei de neconstituţionalitate şi instituţia Avocatul Poporului, au fost amplificate atribuţiile acesteia privind apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor în raporturile lor cu autorităţile publice.

Nici o prevedere constituţională nu interzice Avocatului Poporului să apere drepturile şi libertăţile cetăţenilor în raport cu toate autorităţile publice, inclusiv cu autoritatea judecătorească.

Potrivit dispoziţiilor art. 59 alin. (1) din Constituţie, "Avocatul Poporului îşi exercită atribuţiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile şi în libertăţile lor, în limitele stabilite de lege". În consecinţă, prin Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, al cărei scop este, conform art. 1 alin. (1) din aceasta, "[...] apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor în raporturile acestora cu autorităţile publice", sunt prevăzute atribuţiile Avocatului Poporului, printre care şi cea cuprinsă în art. 13 lit. c), constând în urmărirea rezolvării legale a cererilor primite, precum şi solicitarea adresată autorităţilor sau funcţionarilor administraţiei publice în cauză de a înceta încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, repunerea în drepturi a petiţionarului şi repararea pagubelor. În sensul acestor atribuţii legale, art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ stabileşte că: "Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităţii administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate." În opinia autorului sesizării, această prevedere de lege contravine art. 21 alin. (1) din Constituţie, care consacră principiul accesului liber la justiţie, prin aceea că înscrie Avocatul Poporului între subiectele care pot sesiza instanţa de contencios administrativ cu o acţiune formulată în numele unei persoane fizice. Or, în aceeaşi opinie, accesul liber la justiţie semnifică dreptul, iar nu obligaţia, oricărei persoane ale cărei drepturi, libertăţi şi interese legitime au fost încălcate de a se adresa justiţiei, într-o cauză administrativă.

Din analiza textului de lege criticat reiese că Avocatul Poporului are posibilitatea de a sesiza instanţa de contencios administrativ, în mod circumstanţiat, atunci când, ca urmare a controlului sesizării formulate de o persoană fizică, apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităţii administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiţie. În sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ, prin "autoritate publică" se înţelege "orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public", iar conform lit. m) a aceluiaşi articol, "excesul de putere" semnifică "exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege". Interesul public ce trebuie satisfăcut de către autoritatea publică este, potrivit art. 2 alin. (1) lit. l) din lege, "interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice". Aşadar, instituirea pentru Avocatul Poporului a atribuţiei referitoare la posibilitatea sesizării instanţei de contencios administrativ în condiţiile prevăzute de art. 1 alin. (3) din legea supusă controlului de constituţionalitate asigură atât ocrotirea interesului public, cât şi respectarea interesului privat al persoanei fizice ale cărei drepturi, libertăţi sau interese legitime au fost vătămate, fără a fi încălcat art. 21 alin. (1) din Constituţie. Aceasta deoarece acordarea unei asemenea competenţe Avocatului Poporului, precum şi celorlalte autorităţi - prefect, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici - prevăzute de art. 1 alin. (4) şi (8) din lege, la care însă prezenta obiecţie de neconstituţionalitate nu face referire, nu exclude şi nu limitează dreptul persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică de a se adresa justiţiei. Mai mult, potrivit art. 1 din lege, intitulat "Subiectele de sezină", primul subiect de sezină prevăzut de alin. (1) este persoana. Astfel, potrivit acestui articol al legii: "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public." Aşa fiind, Curtea nu poate reţine că prin dispoziţia de lege criticată este încălcat accesul liber la justiţie prevăzut de art. 21 din Constituţie.

Tot astfel, în legătură cu susţinerea din obiecţia de neconstituţionalitate potrivit căreia instituţia Avocatul Poporului se substituie persoanei fizice vătămate într-un drept al său, prin exercitarea atribuţiei de sesizare a instanţei de contencios administrativ, Curtea constată că aceasta nu poate fi reţinută. Exercitând atribuţia prevăzută de textul de lege criticat, Avocatul Poporului nu se substituie în drepturile procesuale ale cetăţeanului, ci îl sprijină pe acesta, inclusiv prin introducerea acţiunii la instanţa de contencios administrativ, el fiind singurul care decide continuarea sau nu a procesului împotriva autorităţii administrative abuzive.

Astfel, petiţionarul care, în virtutea legii, a dobândit calitatea de reclamant poate, potrivit regulilor dreptului comun, să declare în faţa instanţei, la primul termen de judecată, în ce măsură îşi însuşeşte acţiunea introdusă de Avocatul Poporului, după cum, pe parcursul judecăţii, poate renunţa la acţiune sau poate să o lase în nelucrare. Această procedură îşi are corespondentul în principiul disponibilităţii şi, în consecinţă, este în concordanţă cu principiul înscris la art. 21 alin. (1) din Constituţie referitor la accesul liber la justiţie.

Aşa fiind, Curtea constată că prevederile art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ sunt constituţionale, prin raportare la art. 21 alin. (1) din Constituţie. Pe cale de consecinţă, Curtea constată că şi prevederile art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3) şi ale art. 13 alin. (2), care conţin dispoziţii de ordin procedural aflate într-o strânsă corelare cu art. 1 alin. (3) din lege, sunt constituţionale.

În ceea ce priveşte neconstituţionalitatea art. 28 alin. (2), care în opinia autorului sesizării ar încălca principiul constituţional referitor la accesul liber la justiţie, este de observat că textul, deşi are unele imperfecţiuni de ordin redacţional, instituie o excepţie de la principiul disponibilităţii prevăzut în dreptul procesual comun, în sensul că are în vedere numai acele acţiuni de contencios obiectiv introduse de Avocatul Poporului, ce se întemeiază pe apărarea interesului public. "Interesul public", astfel cum este definit prin art. 2 alin. (1) lit. l) din Legea contenciosului administrativ, este "interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice". Or, art. 28 alin. (2) din legea criticată dispune numai cu privire la acţiunile ce se întemeiază pe apărarea interesului public pe care Avocatul Poporului le poate introduce la instanţa de contencios administrativ, iar nu cu privire la acţiunile pe care acesta le poate promova în numele persoanelor fizice, în condiţiile art. 1 alin. (3). Fiind vorba de nesocotirea şi încălcarea interesului public, acesta nu poate fi lăsat la aprecierea persoanelor fizice şi, ca atare, imposibilitatea retragerii acţiunilor introduse în cadrul contenciosului administrativ obiectiv priveşte instituţia Avocatul Poporului, iar nu persoana fizică al cărei drept sau interes legitim a fost lezat.

De asemenea, nu pot fi retrase acţiunile introduse de Avocatul Poporului care au ca obiect legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ, indiferent dacă acestea au fost introduse la instanţa de contencios administrativ pe baza sesizării unei persoane fizice în temeiul alin. (3) al art. 1 sau au fost introduse din oficiu. În virtutea principiului disponibilităţii, cetăţeanul care a făcut plângerea ce a stat la baza acţiunii introduse de Avocatul Poporului poate să renunţe, în orice fază a procesului, la judecata pricinii.

De altfel, potrivit art. 28 alin. (2) din lege, interdicţia retragerii acţiunii priveşte numai subiectele de sezină enumerate expres în cuprinsul acestuia, şi anume Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefect şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

În raport cu argumentele prezentate, Curtea constată că dispoziţiile art. 28 alin. (2) din lege sunt constituţionale, întrucât nu încalcă prevederile art. 21 alin. (1) din Constituţie referitoare la accesul liber la justiţie.

Autorul sesizării mai susţine că prevederile art. 1 alin. (3) din lege, care conferă Avocatului Poporului posibilitatea sesizării instanţei de contencios administrativ, "echivalează cu o extindere a dreptului de petiţionare în sfera accesului liber la justiţie". Examinând această susţinere, Curtea constată că exercitarea dreptului de petiţionare prevăzut de art. 51 din Constituţie este o modalitate eficientă de rezolvare a unor probleme personale şi se poate realiza fie individual, de către cetăţean, fie de un grup de cetăţeni, fie de către organizaţii legal constituite. Conform acestui drept constituţional, persoanele lezate se pot adresa instituţiei Avocatul Poporului cu cereri privind încălcarea drepturilor sau libertăţilor cetăţeneşti de către autorităţile publice. În temeiul art. 59 din Constituţie, exercitându-şi atribuţiile ce-i revin potrivit Legii nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, acesta urmăreşte rezolvarea legală a cererilor primite şi cere autorităţilor sau funcţionarilor administraţiei publice în cauză încetarea încălcării drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, repunerea în drepturi a petiţionarului şi repararea pagubelor, potrivit modalităţilor prevăzute de aceeaşi lege. Aşadar, cetăţeanul se adresează instituţiei Avocatul Poporului în virtutea dreptului său de petiţionare, pe când acestuia din urmă i se conferă prin Legea contenciosului administrativ posibilitatea de a veni în sprijinul cetăţeanului şi pe calea acţiunii în justiţie, în mod circumstanţiat, în condiţiile legii, fără ca prin aceasta dispoziţiile criticate să echivaleze "cu o extindere a dreptului de petiţionare în sfera accesului liber la justiţie".

În legătură cu susţinerea potrivit căreia posibilitatea persoanei fizice de a se adresa justiţiei se transformă într-o obligaţie care semnifică încălcarea libertăţii acesteia de a alege calea legală de valorificare a dreptului său, ceea ce încalcă prevederile art. 52 din Constituţie referitoare la "Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică", Curtea constată că instituirea unei asemenea competenţe pentru o autoritate publică reprezintă o garanţie a protejării interesului public şi asigurarea respectării lui, în limitele şi în condiţiile legii.

În sfârşit, în cadrul examinării dispoziţiilor socotite de Avocatul Poporului ca neconstituţionale, Curtea a constatat că unele dintre prevederile legii sunt discutabile sub aspect redacţional sau incomplete, ceea ce ar putea da naştere la unele dificultăţi în procesul de aplicare a legii.

Este de remarcat că, în cadrul controlului de constituţionalitate, Curtea nu poate modifica sau completa textele din legea supusă controlului. O intervenţie a Curţii în procesul de control constituţional ar echivala cu o intervenţie în activitatea de legiferare, ceea ce ar contraveni prevederilor art. 61 din Constituţie, potrivit cărora unica autoritate legiuitoare a ţării este Parlamentul.

Curtea a statuat în mai multe rânduri că orice demers al său, dincolo de limitele sesizării, ar avea drept consecinţă ignorarea prevederilor constituţionale şi ale legii sale organice privind imposibilitatea sesizării din oficiu. Curtea nu poate acţiona decât în limitele sesizării. Dacă ar proceda altfel, Curtea ar exercita un control de constituţionalitate din oficiu, ceea ce este inadmisibil în raport cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.

În legătură cu susţinerea potrivit căreia "Avocatul Poporului ar fi învestit cu o atribuţie excesivă şi, în plus, lipsită de consistenţă, respectiv aceea de formulare a unei acţiuni în contencios, în numele unei persoane care se consideră vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime", precum şi cu unele consideraţii referitoare la oportunitatea sau relevanţa textelor de lege în discuţie, Curtea constată că aceste probleme sunt de competenţa exclusivă a Parlamentului.

În ceea ce priveşte posibilitatea pentru Avocatul Poporului de a sesiza instanţa de judecată în numele unei persoane fizice, precizăm că soluţii similare se regăsesc şi în alte legislaţii.

Având în vedere considerentele expuse în prezenta decizie, dispoziţiile art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) şi ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, dispoziţiile art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi prevederile art. 11 alin. (1) lit. A.a), art. 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că dispoziţiile referitoare la Avocatul Poporului din cuprinsul art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) şi ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ sunt constituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterile au avut loc în şedinţele din data de 10 şi 17 noiembrie 2004 şi la acestea au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Constantin Doldur, Acsinte Gaspar, Kozsokar Gabor, Petre Ninosu, Ion Predescu şi Şerban Viorel Stănoiu, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent şef,

Gabriela Dragomirescu

OPINIE SEPARATĂ

Contrar punctului de vedere al majorităţii membrilor Curţii, care şi-a găsit expresia în Decizia nr. 507 din 17 noiembrie 2004, considerăm, pentru raţiunile pe care le vom înfăţişa, că sesizarea Avocatului Poporului privind neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) şi art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ este întemeiată, ceea ce ar fi impus adoptarea unei soluţii diametral opuse celei adoptate prin decizia menţionată, respectiv constatarea că normele legale deduse controlului sunt neconstituţionale, întrucât contravin prevederilor art. 21 alin. (1) şi art. 52 alin. (1) din Legea fundamentală.

Astfel, cu referire la primul text constituţional se impune remarcat că acesta înţelege să califice sau, altfel spus, să personalizeze calitatea de beneficiar al accesului liber la justiţie, condiţionând-o de apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime proprii. Aşadar, în viziunea legiuitorului constituţional, astfel cum rezultă din interpretarea literală a textului, numai la prima vedere, titularul calităţii procesuale active este nedeterminat, putând fi orice persoană, întrucât, în continuare, textul precizează că o asemenea calitate este subsecventă exclusiv apărării drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale acestuia. În sensul şi sub aspectul evidenţiat, norma constituţională este restrictivă, aceeaşi concluzie fiind, în egală măsură, valabilă şi cât priveşte celălalt text constituţional de referinţă - art. 52 alin. (1) - care reglementează de o manieră specifică, proprie domeniului supus incidenţei sale, acela al contenciosului administrativ, legitimarea procesuală activă, supunând-o, însă, aceleiaşi condiţionări principiale.

Or, aşa fiind, consacrarea, prin art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, a dreptului Avocatului Poporului de a sesiza instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care se tinde la restabilirea legalităţii sau la înlăturarea excesului de putere în considerarea unui drept sau interes legitim al petiţionarului pe baza sesizării căruia a acţionat, contravine textelor constituţionale de referinţă menţionate.

Contradicţia nu rezidă într-o restrângere arbitrară, pe calea reglementării legale, a accesului liber la justiţie, ci, într-o extindere nepermisă a sferei titularilor acestui drept, dincolo de limitele sale constituţionale, astfel cum rezultă din formula redacţională a textelor de referinţă. În atare condiţii, negarea relaţiei de contrarietate dintre norma legală şi normele constituţionale presupune în mod necesar conferirea, pe cale de interpretare, pentru acestea din urmă, a unei accepţiuni, nu doar fără suport în litera textului, ci, chiar împotriva înţelesului univoc al acestuia. O asemenea manieră de interpretare extensivă, prin care se atribuie legiuitorului ceea ce acesta nu a găsit cu cale să exprime in terminis, nerecomandabilă, în principiu, datorită riscului major pe care îl implică, acela de a adăuga la lege, este cu atât mai dificil de acceptat atunci când este vorba despre legiuitorul constituţional şi când interpretarea aparţine Curţii Constituţionale, aşadar, autorităţii publice chemate să fie garantul supremaţiei Constituţiei.

Art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ este - în opinia noastră - neconstituţional şi pentru că prevede dobândirea de drept a calităţii de reclamant de către petiţionar, în procesul declanşat, pe baza sesizării sale, dar din iniţiativa exclusivă a Avocatului Poporului. În condiţiile în care ambele texte constituţionale de referinţă consacră implicit dar indubitabil principiul disponibilităţii în valorificarea accesului liber la justiţie (aşa cum rezultă din sintagmele «orice persoană se poate adresa justiţiei...», prevăzută de art. 21 alin. (1), şi «persoana vătămată... este îndreptăţită să obţină...», prevăzută de art. 52 alin. (1) din Constituţie), implicarea de drept a petiţionarului într-un proces, nu declanşat de el, ci de un terţ, chiar dacă acesta este o autoritate publică, reprezintă o încălcare a principiului disponibilităţii.

Nu s-ar putea invoca în contracararea acestui fine de neconstituţionalitate faptul că, potrivit legii, acţiunea Avocatului Poporului este subsecventă sesizării persoanei fizice titular al dreptului de acces liber la justiţie care, pe această cale, l-ar fi mandatat să acţioneze în numele şi interesul său, o asemenea construcţie fiind invalidată de o serie de principii şi concepte juridice fundamentale, ca şi de însăşi economia reglementării căreia i se subsumează.

Astfel, dacă, incontestabil, sesizarea adresată Avocatului Poporului constituie o modalitate concretă de valorificare a dreptului constituţional de petiţionare, consacrat de art. 51 din Constituţie, a conferi acesteia valenţa juridică a unei împuterniciri constitutive de mandat ar însemna a excede cadrului şi finalităţii reglementării. Într-adevăr, nu se vede cum obligaţia autorităţilor publice de a răspunde la petiţii în termenele şi condiţiile stabilite potrivit legii, prevăzută de alin. (4) al textului constituţional mai sus menţionat, ar putea fi convertită în posibilitatea respectivelor autorităţi de a se substitui petiţionarului şi a exercita, în numele şi interesul acestuia, dreptul de acces liber la justiţie, fără ca reglementarea legală care ar consacra-o să nu contravină premisei sale constituţionale.

Tot astfel, dacă legitimarea procesuală activă a Avocatului Poporului este consecutivă unui mandat conferit de petiţionar, introducerea de drept a acestuia din urmă în proces, în calitate de reclamant, apare lipsită de orice justificare, iar consacrarea sa legală infirmă întreaga construcţie teoretică.

În sfârşit, teza mandatului este contrazisă de prevederea art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, potrivit căreia «acţiunile introduse de Avocatul Poporului

nu mai pot fi retrase». Examinată cu atenţie, această prevedere impune concluzia că autoritatea publică în cauză nu acţionează în temeiul unui mandat, ci are o legitimare procesuală activă proprie care, deşi condiţionată de o prealabilă sesizare din partea titularului dreptului de acces liber la justiţie, are o existenţă autonomă, independentă de opţiunea acestuia în sensul refuzului de a continua procesul.

Aşa fiind, nu putem decât să subscriem constatării pertinente a Avocatului Poporului din cuprinsul obiecţiei sale de neconstituţionalitate, potrivit căreia reglementarea legală criticată converteşte, nu doar fără temei constituţional, ci chiar împotriva acestuia, dreptul de acces liber la justiţie într-o obligaţie.

Din acest punct de vedere şi pentru raţiuni similare celor care evidenţiază încălcarea principiului disponibilităţii şi, pe cale de consecinţă, neconstituţionalitatea art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ în raport cu prevederile art. 21 alin. (1) şi art. 52 alin. (1) din Constituţie, s-ar fi impus aceeaşi concluzie şi cu privire la art. 28 alin. (2) din aceeaşi lege a contenciosului administrativ care, în sensul şi cu semnificaţia evidenţiate, contravine, de asemenea, normelor constituţionale de referinţă.

Conştientizând fragilitatea argumentelor aduse în susţinerea opţiunii sale în sensul constatării constituţionalităţii textelor legale deduse controlului, majoritatea Curţii a simţit nevoia ca, în considerentele deciziei, să stăruie asupra a două aspecte apreciate ca deosebit de nevralgice ale reglementării criticate.

În considerarea acestei preocupări s-a susţinut că, «exercitând atribuţia prevăzută de textul de lege criticat, Avocatul Poporului nu se substituie în drepturile procesuale ale cetăţeanului, ci îl sprijină pe acesta, inclusiv prin introducerea acţiunii la instanţa de contencios administrativ, el fiind singurul care decide continuarea sau nu a procesului împotriva autorităţii administrative abuzive». Fără îndoială, o atare susţinere, dacă ar fi avut suport în reglementarea legală criticată, ar fi lipsit de plano de orice pertinenţă obiecţia de neconstituţionalitate la care subscriem. În realitate, însă, respectiva susţinere este lipsită de un atare suport, de vreme ce reglementarea în cauză conferă de drept calitatea procesuală activă petiţionarului, într-un proces declanşat din iniţiativa altei persoane şi, mai mult decât atât, lipseşte de eficienţă juridică manifestarea de voinţă a aceluiaşi în sensul încetării procesului, prin consacrarea interdicţiei de retragere a acţiunii promovate de Avocatul Poporului.

S-a mai susţinut, pe aceeaşi linie de gândire, că, în realitate, «art. 28 alin. (2) din legea criticată dispune numai cu privire la acţiunile ce se întemeiază pe apărarea interesului public pe care Avocatul Poporului le poate introduce la instanţa de contencios administrativ, iar nu cu privire la acţiunile pe care acesta le poate promova în numele persoanelor fizice, în condiţiile art. 1 alin. (3)». Or, se arată, tot acolo, «fiind vorba de nesocotirea şi încălcarea interesului public, acesta nu poate fi lăsat la aprecierea subiectivă a persoanelor fizice şi, ca atare, imposibilitatea retragerii acţiunilor introduse în cadrul contenciosului administrativ obiectiv priveşte instituţia Avocatul Poporului, iar nu persoana fizică al cărei drept sau interes legitim a fost lezat». Examinarea textului legal menţionat infirmă însă o asemenea interpretare, înţelesul ce-i este astfel atribuit detaşându-se de o manieră susceptibilă de rezerve de cel care se desprinde în mod necesar, pe cale de interpretare literală, logică şi gramaticală a termenilor reglementării. În acest sens, se impune observat că art. 28 alin. (2) din lege consacră o dihotomie neştiinţifică, întrucât utilizează un criteriu neunitar potrivit căruia acţiunile care nu mai pot fi retrase subsumează acţiunile introduse de Avocatul Poporului şi de celelalte autorităţi publice acolo menţionate (acestea constituind în economia reglementării o primă categorie), precum şi cele introduse împotriva actelor administrative normative (care formează a doua categorie). Or, prima categorie este structurată după criteriul organului emitent, iar cea de a doua, după acela al obiectului. Astfel redactat, textul în cauză ridică serioase dificultăţi de aplicare. Nu rezultă din cuprinsul său care este obiectul acţiunilor din prima categorie, şi anume dacă acesta îl constituie un act administrativ individual sau/şi normativ, după cum nu rezultă dacă interesul urmărit este exclusiv public sau/şi privat. De asemenea, formula redacţională ambiguă lasă să se înţeleagă că titularii acţiunilor introduse împotriva actelor din a doua categorie ar fi alte autorităţi decât cele menţionate in terminis cu referire la actele din prima categorie sau, oricum, şi alte asemenea autorităţi.

S-ar părea, urmare interpretării logice a celor două sintagme corelate, că titularii ambelor categorii de acţiuni sunt aceiaşi, şi anume autorităţile publice enumerate expres şi limitativ cu referire la prima categorie.

S-ar părea, de asemenea, raţionând per a contrario, că obiectul primei categorii de acţiuni îl constituie numai actele administrative individuale. În condiţiile în care, însă, textul legal nu conţine nici o referire la criteriul interesului, iar potrivit principiului de interpretare ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, nu există nici un temei şi nici un argument de logică formală sau de tehnică juridică care să îndreptăţească susţinerea din considerentele deciziei, pe care am reprodus-o, în sensul că interdicţia de retragere a acţiunilor promovate de Avocatul Poporului ar avea în vedere exclusiv pe acelea care urmăresc apărarea interesului public.

Cele arătate în precedentul imediat anterior reconfirmă astfel concluzia deja enunţată, şi anume că art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ este neconstituţional.

În tentativa de a demonstra deplina legitimitate a noii atribuţii conferite Avocatului Poporului prin art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, în considerentele deciziei se stăruie asupra deplinei concordanţe dintre prevederile acestui text şi cele ale art. 13 lit. c) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, potrivit cărora acesta este ţinut, cu titlu de atribuţii, la urmărirea rezolvării legale a cererilor primite şi la solicitarea adresată autorităţilor sau funcţionarilor administraţiei publice în cauză de a înceta încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, de a-l repune în drepturi pe petiţionar şi de a-i repara eventualele pagube. Altfel spus, se consideră că posibilitatea recunoscută Avocatului Poporului, prin textul legal criticat, de a sesiza, pe cale de acţiune, instanţa de contencios administrativ nu face decât să dea expresie acestor atribuţii.

Nu putem subscrie acestei teze, întrucât, în ansamblul lor, atribuţiile menţionate exclud o implicare directă a Avocatului Poporului în activitatea de soluţionare a sesizărilor, concluzie impusă de înşişi termenii reglementării, sintagma «urmărirea rezolvării legale» evidenţiind că, în viziunea legiuitorului, acesta are o poziţie extrinsecă activităţii propriu-zise de soluţionare a litigiilor, la care contribuie de o manieră proprie, «utilizând în acest sens procedura medierii, sesizării autorităţilor ierarhic superioare celei care a încălcat dreptul petiţionarului, rapoartele adresate Parlamentului, fără a declanşa un proces, chiar dacă obiectul acestuia este circumscris sferei contenciosului administrativ», aşa cum, corect, se arată în cadrul obiecţiei de neconstituţionalitate.

Mai mult decât atât, nu se poate pune semnul egalităţii între «solicitarea», menţionată de legea sa organică, printre atribuţiile Avocatului Poporului şi «acţiune», nu doar pentru că, din punct de vedere juridic, au o altă semnificaţie conceptuală, ci, şi, întrucât, cu referire la solicitare, Legea nr. 35/1997 precizează că aceasta este adresată autorităţilor sau funcţionarilor administraţiei publice care au încălcat drepturile şi libertăţile cetăţeneşti, având deci caracterul unui recurs graţios, ceea ce lipseşte de temei orice posibilă analogie cu acţiunea în justiţie.

Dincolo de raţiunile de neconstituţionalitate pe care le-am evidenţiat, orientarea pe care o exprimă normele legale deduse controlului Curţii, şi anume de a conferi Avocatului Poporului, pe lângă atribuţiile sale de mediator, şi pe aceea de sesizare, pe cale de acţiune, a instanţelor judecătoreşti, suscită serioase rezerve din partea unor specialişti ai Comunităţii Europene. Astfel, într-un raport prezentat la 16 iulie 2003, în cadrul Comisiei pentru probleme juridice şi drepturile omului a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei, având ca obiect instituţia mediatorului, d-na Lili Nabholz-Heidegger din Elveţia «estimează că intentarea unei acţiuni în justiţie [...] plasează mediatorul într-o situaţie dificilă. Mediatorul este capabil să joace cu eficienţă rolul său - care nu este acela de mandatar privat, ci de mediator între cetăţean şi administraţie - numai adoptând o poziţie de strictă neutralitate. Apariţia sa la tribunal ca adversar al administraţiei [...] compromite relaţiile cu aceasta».

Dacă înţelegem să conferim caracter axiomatic tezei care dă expresie esenţei democraţiei, potrivit căreia, într-o colectivitate, majoritatea are întotdeauna dreptate, argumentele înfăţişate în cadrul prezentei opinii separate nu pot fi receptate ca urmărind să demonstreze contrariul, ci exclusiv ca o tentativă de justificare raţională a acestei opinii, diferită de aceea a majorităţii membrilor Curţii Constituţionale.

Şerban Viorel Stănoiu