referitoare la sesizările conexate formulate de Curtea de Apel Timișoara - Secția litigii de muncă și asigurări sociale în Dosarul nr. 5.663/30/2022 și de Curtea de Apel Cluj - Secția a IV-a pentru litigii de muncă și asigurări sociale în Dosarul nr. 2.914/100/2022, pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile
Dosar nr. 232/1/2024
| Mariana Constantinescu | - vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului |
| Carmen Elena Popoiag | - președintele Secției I civile |
| Marian Budă | - președintele delegat al Secției a II-a civile |
| Elena Diana Tămagă | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal |
| Mirela Vișan | - judecător la Secția I civilă |
| Mihai Andrei Negoescu-Gânda | - judecător la Secția I civilă |
| Andreia Liana Constanda | - judecător la Secția I civilă |
| Simona Lala Cristescu | - judecător la Secția I civilă |
| Ileana Ruxandra Tirică | - judecător la Secția I civilă |
| Mărioara Isailă | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Petronela Iulia Nițu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Valentina Vrabie | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Cosmin Horia Mihăianu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Carmen Sandu-Necula | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Bogdan Cristea | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Decebal Constantin Vlad | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Veronica Dumitrache | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Gheza Attila Farmathy | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Alina Nicoleta Ghica-Velescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluționarea Dosarului nr. 232/1/2024, a fost constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările ulterioare (Regulamentul).
Ședința este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.
La ședința de judecată participă doamna magistrat-asistent Elena Adriana Stamatescu, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizările conexate formulate de Curtea de Apel Timișoara - Secția litigii de muncă și asigurări sociale în Dosarul nr. 5.663/30/2022 și de Curtea de Apel Cluj - Secția a IV-a pentru litigii de muncă și asigurări sociale în Dosarul nr. 2.914/100/2022.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; reclamanții din dosarele conexate și intimații-pârâți Ministerul Public - Secția parchetelor militare și Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție au depus, în termen legal, puncte de vedere asupra chestiunii de drept; de asemenea, la dosar au fost depuse două memorii amicus curiae, precum și un punct de vedere formulat de un membru al completului.
Judecătorii-raportori au depus o notă referitoare la existența pe rolul Curții de Justiție a Uniunii Europene a Cauzei preliminare nr. C-762/23, în care Curtea de Apel București - Secția a VII-a pentru cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale, prin Încheierea din 27 noiembrie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 34.577/3/2022, a sesizat instanța de contencios european cu următoarea întrebare preliminară: „Articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE (cu referire la articolul 2 TUE) trebuie interpretat în sensul că principiul independenței judecătorilor se opune abrogării, în cazul judecătorilor români cu vechime continuă în magistratură de 20 de ani, a dreptului de a primi, la data pensionării sau a eliberării din funcție pentru alte motive neimputabile, o sumă egală cu șapte indemnizații de încadrare lunare brute, în condițiile suspendării anterior abrogării, în mod continuu și pentru o perioadă îndelungată, a exercițiului acestui drept salarial, din rațiuni legate în principal de constrângeri de eliminare a unui deficit bugetar excesiv (legiuitorul invocând expres pragul de 3% din produsul intern brut prevăzut de Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene)?“
De asemenea, magistratul-asistent referă asupra faptului că au fost transmise de către instanțele naționale hotărâri judecătorești și opinii teoretice exprimate de judecători în materia ce face obiectul sesizării, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.
Doamna judecător Mariana Constantinescu, președintele completului, pune în discuție oportunitatea suspendării prezentei cauze până la pronunțarea hotărârii preliminare de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene.
Pentru suspendare s-au exprimat 11 voturi. Nefiind întrunită majoritatea prevăzută de dispozițiile art. 520 alin. (12) din Codul de procedură civilă, doamna judecător Mariana Constantinescu pune în discuție soluția și considerentele propuse de judecătorii-raportori asupra fondului chestiunii de drept.
În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizărilor conexate privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:
Curtea de Apel Timișoara - Secția litigii de muncă și asigurări sociale a dispus, prin Încheierea din 29 noiembrie 2023, în Dosarul nr. 5.663/30/2022, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: suspendarea prevăzută de dispozițiile art. VII alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021) și art. VII alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022), cu referire la indemnizația de pensionare prevăzută de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 303/2004), poate să supraviețuiască abrogării Legii nr. 303/2004, în contextul dispozițiilor art. 58 și 66 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000) sau suspendarea prevăzută de aceste texte de lege a încetat la data abrogării Legii nr. 303/2004, iar dreptul la acțiune pentru plata indemnizației de pensionare a devenit actual începând cu data încetării oricărei cauze de suspendare ori de neaplicare a dispozițiilor art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004?
Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 6 februarie 2024, cu nr. 232/1/2024.
La data de 27 februarie 2024, pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost înregistrat Dosarul nr. 447/1/2024, având ca obiect sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secția a IV-a pentru litigii de muncă și asigurări sociale, în Dosarul nr. 2.914/100/2022, pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea problemă de drept: cum se interpretează și se aplică dispozițiile art. 13 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 285/2020), art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 283/2011 (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010), art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, aprobată prin Legea nr. 36/2014, cu modificările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012), art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013), ,art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014), art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015), art. 1 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 9/2017 privind unele măsuri bugetare în anul 2017, prorogarea unor termene, precum și modificarea și completarea unor acte normative, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 115/2017, cu modificările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 9/2017), art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017 privind unele măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 973 din 7 decembrie 2017, aprobată cu completări prin Legea nr. 80/2018, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017), art. 41 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018), art. VII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021, în sensul de a se stabili dacă aceste prevederi, prin care s-a dispus, în mod succesiv, neacordarea indemnizației de pensionare prevăzute de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, au fost de natură să afecteze însăși existența dreptului sau au avut doar un efect de suspendare ori de amânare a exercițiului acestui drept?
Având în vedere identitatea parțială de obiect cu sesizarea anterior înregistrată, s-a dispus conexarea Dosarului nr. 447/1/2024 la Dosarul nr. 232/1/2024.
Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare
Articolul 81
(1)Judecătorii și procurorii cu vechime continuă în magistratură de 20 de ani beneficiază, la data pensionării sau a eliberării din funcție pentru alte motive neimputabile, de o indemnizație egală cu 7 indemnizații de încadrare lunare brute, care se impozitează potrivit legii. (...)
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, cu modificările și completările ulterioare
Articolul VII
(1)În anul 2022 nu se acordă ajutoarele sau, după caz, indemnizațiile la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă. (...)
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, cu modificările și completările ulterioare
Articolul VII
(1)În anul 2023 nu se acordă ajutoarele sau, după caz, indemnizațiile la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă. (...)
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare
Articolul 58
(1)După intrarea în vigoare a unui act normativ, pe durata existenței acestuia pot interveni diferite evenimente legislative, cum sunt: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea. (...)
(3)Evenimentele legislative pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de același nivel sau de nivel superior, având ca obiect exclusiv evenimentul respectiv, dar și prin alte acte normative ulterioare care, în principal, reglementează o anumită problematică, iar ca măsură conexă dispun asemenea evenimente pentru a asigura corelarea celor două acte normative interferente.
Articolul 66
(1)În cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi suspendată printr-un alt act normativ de același nivel sau de nivel superior. În această situație se vor prevedea, în mod expres, data la care se produce suspendarea, precum și durata ei determinată.
(2)La expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziția afectată de suspendare reintră de drept în vigoare.
(3)Prelungirea suspendării ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziției suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziții exprese, cu aplicare de la data expirării suspendării.
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Timiș - Secția I civilă la data de 21 decembrie 2022, reclamantul - procuror pensionat a solicitat pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună obligarea pârâților la plata a 7 indemnizații de încadrare lunare brute - sumă calculată în raport cu cuantumul indemnizației de încadrare lunare brute pe care reclamantul a avut-o în luna pensionării sale - așa cum este prevăzut de dispozițiile art. 81 din Legea nr. 303/2004, ce urmează să fie plătită începând cu data eliberării din funcție prin pensionare, și actualizarea sumei datorate cu indicele de inflație, la care se adaugă plata dobânzii legale penalizatoare datorate pentru suma solicitată până la data plății efective, în temeiul dispozițiilor art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, aprobată prin Legea nr. 43/2012, cu completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 13/2011).
Prin Sentința civilă nr. 726 din 8 iunie 2023, Tribunalul Timiș - Secția I civilă a respins excepția prematurității, precum și acțiunea pe fond.
În motivarea soluției adoptate tribunalul a reținut că, în prezent, dispozițiile indicate de reclamant ca temei al dreptului pretins sunt abrogate, prin intrarea în vigoare a Legii nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor și procurorilor, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 303/2022). În raport cu data eliberării din funcție, dispozițiile invocate erau în vigoare, însă aplicarea acestora a fost suspendată în anul 2022 prin art. VII alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021.
În raport cu Decizia Curții Constituționale nr. 695 din 6 octombrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 9 din 6 ianuarie 2021 (paragraful 21), precum și cu principiile stabilite în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, instanța de fond a reținut că o creanță poate fi considerată drept o „valoare patrimonială“ în sensul art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Convenția) numai atunci când are un temei suficient în dreptul intern, de exemplu în cazul în care este confirmată de o jurisprudență consacrată a instanțelor, statul fiind competent să stabilească în mod discreționar remunerațiile provenite de la buget pe care vrea să le plătească angajaților săi (inclusiv dreptul de a introduce, suspenda sau elimina plata anumitor remunerații, prin intermediul unor modificări legislative). Chiar și în situația în care s-ar aprecia că reclamantul este titularul unui drept protejat de Convenție și că măsura adoptată de legiuitorul român ar putea fi analizată prin prisma unei ingerințe în dreptul său, acesta nu a invocat cauzarea, prin neacordarea drepturilor invocate, a unui prejudiciu disproporționat și excesiv, incompatibil cu dreptul la respectarea bunurilor, garantat de art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție.
Împotriva acestei sentințe a declarat apel reclamantul, solicitând schimbarea în tot a hotărârii apelate, în sensul admiterii acțiunii.
În motivarea apelului s-a invocat, în principal, lipsa silogismului logico-juridic pe care se întemeiază soluția din dispozitiv, nefiind realizată niciun fel de analiză a argumentelor prezentate în cererea de chemare în judecată și niciun fel de coroborare a dispozițiilor legale în materie. Pe fond, a reluat susținerile potrivit cărora rațiunea suspendării dreptului nu mai subzistă, astfel încât suspendarea îndelungată se transformă într-o ingerință disproporționată în dreptul său de proprietate, sancționată de Convenție.
În data de 18 octombrie 2023, reclamantul a formulat cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept pendinte.
Prin Încheierea din 29 noiembrie 2023, Curtea a admis sesizarea și, în temeiul dispozițiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, a dispus suspendarea judecății.B. Dosarul nr. 2.914/100/2022 al Curții de Apel Cluj - Secția a IV-a pentru litigii de muncă și asigurări sociale
Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Maramureș - Secția I civilă și litigii de muncă, reclamanții - judecători pensionați au solicitat obligarea pârâților la plata contravalorii a 7 indemnizații de încadrare brute lunare în temeiul art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, învederând că au fost supuși unui tratament juridic discriminatoriu față de colegii pensionați anterior apariției actelor normative prin care a fost suspendată succesiv acordarea acestor drepturi.
Prin Sentința civilă nr. 239 din 17 martie 2023 a fost respinsă, ca neîntemeiată, acțiunea.
Pentru a dispune astfel, tribunalul a avut în vedere că drepturile invocate de reclamanți au fost suspendate succesiv, până în prezent, începând cu anul 2010, inițial prin art. 9 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 118/2010), iar în final, prin art. 294 alin. (5) din Legea nr. 303/2022, dispoziția a fost abrogată începând cu 16 decembrie 2022, dreptul reglementat de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 nemaiavând, de la acel moment, corespondent în dreptul pozitiv.
De asemenea, a reținut că nu există discriminare față de judecătorii Curții Constituționale, respectiv față de alți judecători care au beneficiat de indemnizație anterior suspendării sau față de moștenitorii judecătorilor sau procurorilor decedați.
Împotriva acestei sentințe au declarat apel reclamanții, solicitând schimbarea sentinței atacate în sensul admiterii în totalitate a cererii de chemare în judecată.
Prin apelul formulat au arătat, în esență, că împrejurarea că din anul 2022 acest drept nu mai subzistă, ca urmare a abrogării, nu poate avea efect asupra dreptului dedus judecății, raportat la principiul prevăzut de Constituția României în art. 15, vizând neretroactivitatea legii, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile, considerând, totodată, că măsura suspendării a afectat doar exercițiul, nu și nașterea dreptului.
La termenul de judecată din 16 octombrie 2023, instanța a pus în discuția părților oportunitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile privind problema de drept ce face obiectul apelului.
Prin încheierea pronunțată la acest termen, sesizarea a fost considerată admisibilă și, în temeiul dispozițiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, s-a dispus suspendarea judecății.
Instanțele de trimitere au constatat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.
Astfel, dosarele în care s-au formulat sesizările sunt în curs de judecată, în faza apelului, în competența legală a unor complete de judecată ale curților de apel învestite să soluționeze cauza, iar instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție judecă în ultimă instanță.
Examinarea pe fond a apelului depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, deoarece pentru soluționarea cauzei trebuie să se stabilească dacă dispozițiile art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, pe care reclamanții și-au întemeiat acțiunea, au devenit aplicabile după abrogare, având în vedere data la care aceștia s-au pensionat, sau continuă să fie suspendate, potrivit dispozițiilor art. VII alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021 și art. VII alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022, respectiv dacă dispozițiile privind neacordarea indemnizației de pensionare prevăzute de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 au fost de natură să afecteze însăși existența dreptului sau au avut doar un efect de suspendare ori de amânare a exercițiului acestui drept.
Problema de drept enunțată este nouă, deoarece, prin consultarea jurisprudenței, s-a constatat că asupra acestei chestiuni Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre și nici nu s-a conturat o practică statornică și îndelungată în acest tip de litigii pentru a se putea vorbi despre cristalizarea unei jurisprudențe constante. Noutatea este justificată și de faptul că se constată o dificultate a aplicării dispozițiilor legale, de natură să creeze premisele apariției unei practici neunitare la nivel național.
De asemenea, problema de drept este una calificată, necesitând cu pregnanță o interpretare unitară, în scopul asigurării egalității de tratament cetățenilor cărora li se aplică.
Problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție consultate la data sesizării.
Apelantul-reclamant a arătat că dispozițiile art. VII alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021 nu mai aveau suport în legislația în vigoare începând cu 16 decembrie 2022, dată la care a intrat în vigoare Legea nr. 303/2022. Totodată, art. VII alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021 nu poate constitui temei pentru suspendarea în continuare a drepturilor, întrucât nu poate supraviețui abrogării normei pe care o suspendă. Ca atare, dreptul la acțiune pentru plata indemnizațiilor de pensionare acordate în baza art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 a devenit actual la data de 16 decembrie 2022, când a încetat orice cauză de suspendare ori de neaplicare a prevederilor mai sus indicate.
La termenul din data de 22 noiembrie 2023, reprezentantul intimatului-pârât Ministerul Apărării Naționale a arătat că nu este de acord cu sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.B. Dosarul nr. 2.914/100/2022 al Curții de Apel Cluj - Secția a IV-a pentru litigii de muncă și asigurări sociale
Reclamanții-apelanți au susținut că nașterea dreptului la indemnizația cuvenită cu ocazia încetării activității din funcția de judecător nu a fost supusă la acel moment și altor condiții decât cele privind manifestarea de voință a titularului său ori a debitorului angajator sau eventuala disponibilitate bugetară, iar faptul că în prezent acordarea indemnizației este abrogată nu înlătură acest drept din patrimoniul persoanelor îndreptățite, deoarece măsura suspendării acordării indemnizației a afectat doar exercițiul, nu și nașterea dreptului. Or, abrogarea nu poate viza situații anterioare intrării în vigoare a noii dispoziții legale în materie, întrucât, în caz contrar, s-ar aduce atingere principiului neretroactivității legii civile.
Relevante în sensul celor de mai sus sunt și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept din Decizia nr. 16 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 15 iulie 2015 (Decizia nr. 16 din 8 iunie 2015), precum și deciziile Curții Constituționale nr. 1.576 din 7 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 32 din 16 ianuarie 2012, și nr. 291 din 23 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 383 din 27 iunie 2013.
În esență, se solicită Înaltei Curți de Casație și Justiție să constate că prin suspendările succesive ale plății drepturilor cuvenite la momentul eliberării din funcție, suspendări extinse pe parcursul a 12 ani, s-a tins practic la negarea dreptului legal recunoscut printr-o lege organică, respectiv în art. 81 alin. (1) și (2) din Legea nr. 303/2004, drept recunoscut la pensionare ori la retragerea din activitate.
Ca urmare, dreptul în litigiu fiind născut anterior abrogării legii, acesta exista la momentul încetării activității apelanților-reclamanți, în raport cu principiul neretroactivității legii civile înscris în art. 15 din Constituție și în art. 1 din Codul civil; dispozițiile noii legi în materie nu au putere retroactivă, așa încât dreptul la acordarea celor 7 indemnizații de încadrare lunare brute, întemeiat pe art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, a existat în perioada anilor 2010-2022, fiind suspendată doar punerea în plată a acestuia.
De asemenea, este îndeplinită și condiția de admisibilitate a sesizării privind noutatea chestiunii de drept, întrucât practica judiciară existentă este în cea mai mare parte anterioară abrogării Legii nr. 303/2004, nepunându-se în discuție încetarea efectelor dispozițiilor legale care au suspendat sau au amânat exercițiul dreptului la indemnizația de pensionare.
După comunicarea raportului întocmit de judecătorii-raportori, în condițiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, reclamanții din dosarele conexate, precum și intimații-pârâți Ministerul Public - Secția parchetelor militare și Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție au depus, în termen legal, puncte de vedere asupra chestiunii de drept, în sensul apărărilor făcute în fața instanțelor de sesizare.
Instanțele de trimitere au reținut că textele de lege ce fac obiectul dezlegării sunt susceptibile de interpretări diferite.
Astfel, într-o primă interpretare se apreciază că în cauză este încă aplicabilă interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 5 din 5 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 30 mai 2018 (Decizia nr. 5 din 5 martie 2018), prin care s-a stabilit că acțiunile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere formulate în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 284/2010), introduse în perioada de suspendare a exercițiului dreptului la acordarea de ajutoare/indemnizații, sunt prematur formulate.
Deși prin Decizia nr. 5 din 5 martie 2018 au fost analizate alte dispoziții legale, situația juridică este identică, respectiv drepturile acordate de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 au fost suspendate de dispozițiile art. VII alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021 și ale art. VII alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022.
Cât timp aceste dispoziții legale sunt în vigoare, urmează să se aplice și drepturilor acordate de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, chiar dacă textul a fost abrogat la data de 16 decembrie 2022 prin intrarea în vigoare a Legii nr. 303/2022.
În cea de-a doua interpretare se consideră că prin abrogarea art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 prin Legea nr. 303/2022, art. VII alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021 și art. VII alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 și-au încetat aplicabilitatea, întrucât dispozițiile art. 66 coroborate cu dispozițiile art. 58 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 stabilesc că suspendarea unui act normativ se poate face pe durata existenței acestuia.
Actul normativ prin care a fost suspendat un alt act normativ nu poate supraviețui după ce actul suspendat a fost abrogat, el încetând să își producă efectele la data când actul suspendat a fost abrogat.
Problema de principiu este dacă o suspendare îndelungată a aplicării unor legi, chiar dacă se face pe durată determinată, eventual și cu îndeplinirea celorlalte condiții stabilite de legislație, nu ar fi totuși de natură să afecteze principiul general al statului de drept, însă această chestiune este una de drept constituțional, a cărei competență de soluționare este rezervată Curții Constituționale, depășind așadar cadrul prezentei proceduri.
Dată fiind situația arătată, apare ca necesară intervenția Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru lămurirea chestiunii de drept.
Într-o primă orientare jurisprudențială, cu caracter majoritar, acțiunile au fost respinse cu motivarea că suspendarea dispoziției cu privire la indemnizația de pensionare prevăzută de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 a încetat la data abrogării acestui articol, neexistând temei actual pentru acordarea indemnizației de pensionare menționate ulterior abrogării. S-a apreciat că abrogarea actului nu are ca efect intrarea retroactivă în vigoare a dispoziției, pe toată perioada în care aplicarea sa a fost suspendată, de vreme ce legiuitorul cataloghează suspendarea ca un eveniment care scoate actul din vigoare cu titlu temporar, dar permite abrogarea normei suspendate, caz în care, la data abrogării, se permanentizează starea de neaplicare a dispoziției legale, chiar dacă, inițial, fusese legiferată ca măsură temporară. În plus, actul normativ prin care a fost suspendat un alt act normativ nu poate supraviețui după ce actul suspendat a fost abrogat, el încetând să își producă efectele la data când actul suspendat a fost abrogat.
Această orientare a fost susținută de către instanțele naționale astfel: Curtea de Apel Alba Iulia a comunicat practică judiciară identificată la nivelul Secției I civile a curții, Tribunalului Alba - Secția I civilă și Tribunalului Hunedoara - Secția I civilă; Curtea de Apel Bacău a comunicat hotărâri pronunțate de Secția I civilă a Curții și de Tribunalul Neamț - Secția I civilă și de contencios administrativ; Curtea de Apel Brașov a comunicat opinia teoretică majoritară a judecătorilor Secției civile a Tribunalului Covasna; Curtea de Apel București a comunicat jurisprudența Secției a VII-a pentru cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale și a Tribunalului Ialomița; Curtea de Apel Cluj a comunicat jurisprudența Secției a IV-a de litigii de muncă și asigurări sociale din cadrul curții și a Secției I civile a Tribunalului Bistrița-Năsăud; Curtea de Apel Constanța a comunicat jurisprudența Secției I civile a curții și a Tribunalului Constanța - Secția civilă; Curtea de Apel Craiova a comunicat practică judiciară identificată pe rolul Tribunalului Mehedinți - Secția conflicte de muncă și asigurări sociale și al Tribunalul Gorj - Secția conflicte de muncă și asigurări sociale; Curtea de Apel Iași a comunicat opinia exprimată de judecătorii Secției de conflicte de muncă și asigurări sociale, ai Secției I civile a Tribunalului Iași și jurisprudență din cadrul Tribunalului Vaslui; Curtea de Apel Oradea a comunicat jurisprudența Secției I civile a Tribunalului Bihor; Curtea de Apel Pitești a comunicat punctul de vedere teoretic al Tribunalului Vâlcea - Secția I civilă; Curtea de Apel Târgu Mureș și Curtea de Apel Timișoara au comunicat jurisprudența proprie.
Un alt motiv de respingere a acțiunilor a fost acela că suspendarea prevăzută de dispozițiile legale vizate de sesizare își produce în continuare efectele, independent de abrogarea Legii nr. 303/2004, în contextul dispozițiilor art. 58 și 66 din Legea nr. 24/2000, aceasta fiind opinia judecătorilor Secției a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale a Tribunalului București, ai Tribunalului Ialomița și Tribunalului Ilfov, precum și una dintre opiniile regăsite la nivelul Curții de Apel Suceava.
Într-o a doua orientare jurisprudențială, minoritară, acțiunile au fost admise cu motivarea că suspendarea prevăzută de dispozițiile legale vizate de sesizare nu poate supraviețui abrogării Legii nr. 303/2004, însă dreptul la acțiune pentru indemnizația de pensionare a devenit actual începând cu data încetării oricărei cauze de suspendare ori de neaplicare a dispozițiilor art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, aceasta fiind opinia judecătorilor Secției civile a Tribunalului Giurgiu și ai Tribunalului Prahova - Secția I civilă, în a căror jurisprudență acțiunea a fost admisă prin reținerea încălcării dreptului de proprietate garantat de art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție, precum și la nivelul Curții de Apel Suceava, care șia exprimat o opinie în sensul că, raportat la deciziile Curții Constituționale și ale Înaltei Curți de Casație și Justiție (Decizia Secțiilor Unite nr. XXIII din 12 decembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 15 martie 2006 - Decizia nr. XXIII din 12 decembrie 2005), în perioada suspendării, dreptul la indemnizația de pensionare a existat, dar a fost unul eventual, care în anumite condiții (aici, intervenția legiuitorului) face ca destinatarii impersonali ai normei să devină, pe viitor, titularii unui drept subiectiv veritabil.B. Problema de drept ce formează obiectul sesizării în Dosarul nr. 2.914/100/2022 al Curții de Apel Cluj - Secția a IV-a pentru litigii de muncă și asigurări sociale
Într-o primă opinie, majoritară, acțiunile au fost respinse cu motivarea că prevederile normative prin care s-a dispus în mod succesiv neacordarea indemnizației de pensionare prevăzute de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 nu au fost de natură să afecteze însăși existența dreptului, ci au avut doar un efect de suspendare a dreptului la acțiune, care nu este actual. Cu toate acestea, actele normative de suspendare sau de amânare a punerii în aplicare a dispoziției din art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 trebuie limitate numai la perioada cât a fost în vigoare actul normativ care a prevăzut dreptul respectiv, nefiind de conceput ca valabilitatea dispoziției de suspendare să fie prelungită după momentul abrogării. Dreptul la acordarea celor 7 indemnizații de încadrare lunare brute, ulterior abrogării art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, nu mai poate fi acordat, nemaiexistând ca urmare a abrogării dispoziției care îl reglementa, întrucât abrogarea unui text suspendat nu poate avea ca efect reactivarea acestuia în perioada cât a fost suspendat, pentru a se putea susține că acesta ar produce, așadar, efecte pe perioada respectivă. Considerentele au fost legate de prematuritate, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 303/2022, ulterior fiind însă pronunțate și soluții de respingere pe fond, în contextul abrogării Legii nr. 303/2004 și, odată cu aceasta, a textului legal pe care se întemeiază pretențiile reclamanților.
În acest sens Curtea de Apel Alba Iulia a comunicat hotărâri judecătorești definitive pronunțate de Tribunalul Alba - Secția I civilă, Tribunalul Hunedoara - Secția I civilă, Curtea de Apel Alba Iulia - Secția I civilă; Curtea de Apel Bacău a depus o hotărâre pronunțată de Tribunalul Neamț - Secția I civilă și de contencios administrativ; Curtea de Apel Brașov a depus o hotărâre pronunțată de Tribunalul Covasna - Secția civilă, definitivă prin neapelare; Curtea de Apel București a comunicat jurisprudență pronunțată de Secția a VII-a pentru cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale a curții, Tribunalul București - Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale, Tribunalul Călărași - Secția civilă, Tribunalul Ialomița, Tribunalul Ilfov; Curtea de Apel Cluj a comunicat hotărâri pronunțate de Secția a IV-a de litigii de muncă și asigurări sociale, Tribunalul Maramureș - Secția I civilă și Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale; Curtea de Apel Constanța a comunicat hotărâri pronunțate de Secția I civilă a curții și de Tribunalul Constanța - Secția civilă; Curtea de Apel Craiova a depus jurisprudență de la nivelul curții, al Tribunalului Gorj - Secția conflicte de muncă și asigurări și al Tribunalului Mehedinți - Secția conflicte de muncă și asigurări sociale; Curtea de Apel Galați a comunicat jurisprudența Secției pentru cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale a curții și hotărâri pronunțate de Tribunalul Brăila - Secția I civilă; Curtea de Apel Iași a comunicat opinia exprimată de judecătorii Secției de conflicte de muncă și asigurări sociale, jurisprudență a Tribunalului Iași - Secția I civilă și Tribunalului Vaslui, în sensul că efectele produse de actele normative de suspendare sau de amânare a punerii în aplicare a dispoziției legale referitoare la dreptul dobândit trebuie limitate numai la perioada cât a fost în vigoare actul normativ care a prevăzut dreptul respectiv; Curtea de Apel Oradea a comunicat jurisprudență a Tribunalului Bihor - Secția I civilă; Curtea de Apel Pitești a comunicat jurisprudența Tribunalului Vâlcea - Secția I civilă; Curtea de Apel Ploiești a comunicat opinia exprimată de Tribunalul Dâmbovița - Secția I civilă, în sensul că prevederile menționate au avut ca efect amânarea exercițiului dreptului; Curtea de Apel Suceava a depus sentințe pronunțate de Tribunalul Botoșani; Curtea de Apel Târgu Mureș a comunicat hotărâri ale Secției I civile; Curtea de Apel Timișoara a comunicat jurisprudență în sensul că dreptul este prematur și opinia teoretică a magistraților Tribunalului Caraș-Severin, în sensul că aceste norme legale au avut doar efect de suspendare și nu au afectat substanța dreptului.
Într-o a doua orientare jurisprudențială, minoritară, au fost admise acțiunile în pretenții, cu motivarea că suspendările succesive sine die, ce au culminat cu abrogarea dispoziției legale ce consacra dreptul în discuție, constituie o atingere a substanței dreptului protejat și au pus părțile în situația în care a devenit total iluzorie posibilitatea de a obține în viitor recunoașterea acestui drept. Lipsa de predictibilitate a dispozițiilor legale de suspendare sau de amânare a punerii în aplicare a dispoziției din art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 a încălcat echilibrul dintre interesul public și cel particular, în dauna celui din urmă.
S-au exprimat în acest sens: Tribunalul Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Giurgiu - Secția civilă și Tribunalul Prahova - Secția I civilă, fiind atașată și jurisprudență pronunțată la nivelul acestor instanțe.
Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică în prezent practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problemele de drept ce formează obiectul sesizărilor conexate.
Prin Decizia nr. 170 din 19 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 354 din 22 mai 2015 (Decizia nr. 170 din 19 martie 2015), Curtea Constituțională, respingând excepția de neconstituționalitate invocată, a reținut următoarele:
21.Referitor la criticile de neconstituționalitate aduse art. 13 din Legea nr. 285/2010, art. II art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 și art. 10 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013, dispoziții potrivit cărora, în anii 2011, 2012 și 2013, nu se acordă ajutoarele sau, după caz, indemnizațiile la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă, cum este ajutorul egal cu două solde ale funcției de bază, respectiv cu două salarii ale funcției de bază pentru fiecare an întreg rămas până la limita de vârstă de pensionare, ajutor prevăzut de art. 20 alin. (2) din anexa nr. VII capitolul II din Legea-cadru nr. 284/2010, Curtea reține că asupra art. 13 din Legea nr. 285/2010 s-a pronunțat prin Decizia nr. 326 din 25 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 454 din 24 iulie 2013, și prin Decizia nr. 334 din 12 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 533 din 17 iulie 2014. Prin Decizia nr. 334 din 12 iunie 2014, paragraful 16, Curtea a reținut jurisprudența sa potrivit căreia indemnizațiile acordate cu prilejul ieșirii la pensie, retragerii, încetării raporturilor de serviciu ori trecerii în rezervă reprezintă beneficii acordate anumitor categorii socioprofesionale în virtutea statutului special al acestora, fără a avea însă un temei constituțional. (...)
23.În ceea ce privește critica de neconstituționalitate privind încălcarea art. 53 din Constituție, Curtea a constatat că acest text constituțional se referă la restrângerea exercițiului unor drepturi ori libertăți fundamentale. Or, ajutoarele ori indemnizațiile la care se referă art. 13 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 nu fac parte din această categorie de drepturi, astfel că legiuitorul este liber să dispună cu privire la conținutul, limitele și condițiile de acordare a acestora, precum și să dispună diminuarea ori chiar încetarea acordării acestora, fără a fi necesară întrunirea condițiilor stabilite de art. 53 din Legea fundamentală. (...)
25.Referitor la critica privind art. 41 alin. (2) din Constituție, Curtea a reținut că nu există o obligație constituțională a legiuitorului de a reglementa acordarea de ajutoare sau indemnizații la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă. (...)
27.Cu privire la încălcarea art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, privind protecția proprietății private, Curtea reține că în jurisprudența sa referitoare la interpretare a acestei norme din Convenție, de exemplu prin Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunțată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, paragraful 23, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că statul este în măsură să stabilească ce beneficii trebuie plătite angajaților săi din bugetul de stat. Astfel, statul poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plății unor astfel de beneficii prin modificări legislative corespunzătoare. În același sens este și Decizia de inadmisibilitate din 6 decembrie 2011, pronunțată în cauzele conexate nr. 44.232/11 și nr. 44.605/11 Felicia Mihăieș împotriva României și Adrian Gavril Senteș împotriva României, paragrafele 15 și 19, prin care Curtea amintește că, datorită unei cunoașteri directe a propriei societăți și a necesităților acesteia, autoritățile naționale se află, în principiu, într-o poziție mai adecvată decât instanța internațională pentru a stabili ce anume este «de utilitate publică». În consecință, în cadrul mecanismului de protecție creat de Convenție, este de competența acestora să se pronunțe primele cu privire la existența unei probleme de interes general. Considerând normal ca legiuitorul să dispună de o mare libertate în conducerea unei politici economice și sociale, Curtea respectă modul în care acesta percepe imperativele «utilității publice», cu excepția cazului în care raționamentul său se dovedește în mod vădit lipsit de orice temei rezonabil (paragraful 19).
Aceste considerente, relevante în cauza de față, au fost reluate, spre exemplu, și în deciziile nr. 154 din 27 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 680 din 6 august 2018; nr. 350 din 23 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 824 din 10 octombrie 2019; nr. 814 din 5 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 193 din 10 martie 2020; nr. 124 din 10 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 445 din 27 mai 2020; nr. 695 din 6 octombrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 9 din 6 ianuarie 2021; nr. 834 din 17 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 235 din 8 martie 2021; nr. 396 din 10 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 23 august 2021; nr. 472 din 8 iulie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.091 din 16 noiembrie 2021; nr. 575 din 22 noiembrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 257 din 28 martie 2023 etc.
Prin Decizia nr. XXIII din 12 decembrie 2005, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit că prima de concediu, pe lângă indemnizația de concediu, respectiv o sumă egală cu indemnizația brută sau, după caz, salariul brut din luna anterioară plecării în concediu, pentru magistrați și personalul auxiliar de specialitate, se acordă numai pentru anii 2001 și 2002, astfel cum a fost reglementată prin art. 41^1 alin. (1) din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului din organele autorității judecătorești, introdus în această lege prin Ordonanța Guvernului nr. 83/2000 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1996 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului din organele autorității judecătorești, aprobată cu modificări prin Legea nr. 334/2001.
În considerente, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că:
La data de 1 ianuarie 2003, când a intrat în vigoare ordonanța de urgență menționată, erau abrogate implicit și dispozițiile art. 41^1 alin. (1) din Legea nr. 50/1996, referitoare la dreptul magistraților și al celorlalte categorii de personal salarizate, în baza acestei legi, la o primă pentru perioada concediului de odihnă.
În raport cu această situație, dreptul magistraților și al celorlalte categorii de personal salarizate în baza Legii nr. 50/1996 a încetat să mai subziste, nemaiputând să fie pretins, cu începere de la data de 1 ianuarie 2003.
Dar pentru perioada anterioară, chiar dacă s-a dispus, prin art. III alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2001, suspendarea aplicării prevederilor art. 41^1 alin. (1) din Legea nr. 50/1996, referitoare la acordarea primei pentru concediul de odihnă, până la data de 31 decembrie 2003, iar prin Legea bugetului de stat pe anul 2002 nr. 743/2001 și prin Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 631/2002 s-a prelungit, succesiv, aplicarea prevederilor care se referă la prima pentru concediul de odihnă, nu se poate considera totuși că acel drept nu ar fi existat, cât timp abrogarea textului de lege care îl prevedea a intervenit abia la 1 ianuarie 2003, când a intrat în vigoare Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 177/2002.
(....) suspendarea exercițiului dreptului nu echivalează cu însăși înlăturarea lui, cât timp prin nicio dispoziție legală nu ia fost înlăturată existența pentru anii 2001 și 2002.
Neprevederea în continuare a acestui drept recunoscut și garantat nu poate înlătura existența lui anterioară pentru că s-ar contraveni atât art. 53 din Constituția revizuită (art. 49 din Constituția anterioară) privind cazurile când se poate restrânge exercițiul unui drept, cât și reglementărilor date prin art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Din moment ce printr-o lege anterioară s-a conferit dreptul la primă pentru concediul de odihnă, iar acesta a încetat să mai fie prevăzut doar după trecerea a 2 ani, în care s-a suspendat aplicarea lui, nu se poate considera că acel drept nu a existat în perioada respectivă deoarece s-ar încălca principiul constituțional care garantează realizarea drepturilor acordate.
Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada celor 2 ani, pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat. Altfel, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularii drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculați de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege.
În atare situație, în mod corect au procedat instanțele care au considerat că dreptul la acțiune pentru calculul și plata primei de concediu s-a născut la data de 1 ianuarie 2003, când a încetat orice cauză de suspendare ori de neaplicare a prevederilor art. 41^1 alin. (1) din Legea nr. 50/1996, modificată și completată prin Ordonanța Guvernului nr. 83/2000.
Prin Decizia nr. 16 din 8 iunie 2015, instanța supremă a statuat că: „Din interpretarea normelor legale enunțate rezultă că voința legiuitorului nu a fost aceea de eliminare a beneficiilor acordate unor categorii socioprofesionale, respectiv de încetare a existenței dreptului la acordarea de ajutoare/indemnizații, ci doar de suspendare a exercițiului acestui drept. Rațiunea acestei interpretări este impusă și de succesiunea în timp a actelor normative prin care legiuitorul a dispus, cu caracter temporar, măsura neaplicării dispozițiilor legale privind ajutoarele/indemnizațiile în anii 2011-2015. Sub acest aspect, relativ la măsurile financiare instituite prin Legea nr. 283/2011 pentru anul 2012, Curtea Constituțională a reținut că aceste măsuri nu aduc atingere înseși substanței drepturilor bănești vizate, ci doar amână acordarea ajutoarelor/indemnizațiilor pe o perioadă limitată de timp, pentru a nu se crea o datorie bugetară imposibil de acoperit, în contextul unui echilibru financiar marcat de criză (deciziile nr. 1.576 din 7 decembrie 2011 și nr. 291 din 23 mai 2013). Prin urmare, se impune a se reține că efectele dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 118/2010 au vizat exercițiul dreptului la acordarea de ajutoare/indemnizații, în sensul suspendării acestuia în perioada 3 iulie-31 decembrie 2010, și nu existența acestui drept.“
Prin Decizia nr. 5 din 5 martie 2018, instanța supremă a statuat că: „Acțiunile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere formulate în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010 introduse în perioada de suspendare a exercițiului dreptului la acordarea de ajutoare/indemnizații sunt prematur formulate.“
Relevante sunt considerentele de la paragrafele 94-101, după cum urmează:
94.Analizând circumstanțele specifice ale instituirii acestor drepturi, se consideră că, pe fondul suspendării repetate prin acte normative reținute ca fiind constituționale, acestea nu au intrat în patrimoniul beneficiarilor avuți în vedere de Legea-cadru nr. 284/2010, ele având în continuare un conținut abstract, fiind condiționate în recunoașterea lor concretă de o nouă manifestare a legiuitorului, motiv pentru care nu pot fi considerate «bunuri» din această perspectivă.
95.În condițiile în care exercițiul dreptului la acordarea ajutoarelor prevăzute de art. 20 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 a fost suspendat prin prevederi legale succesive, speciale și derogatorii, începând cu anul 2011 și până în anul 2017, inclusiv, aspect recunoscut de jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curții Constituționale, se apreciază că nu poate fi vorba nici de o speranță legitimă de valorificare efectivă a acestor drepturi.
96.Această concluzie se consolidează în contextul abrogării Legii-cadru nr. 284/2010 prin Legea nr. 153/2017, care nu mai stabilește asemenea drepturi, art. 66 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, recunoscând posibilitatea abrogării chiar și în cazul normelor suspendate.
97.Totodată, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017 (care a intrat în vigoare la data de 7 decembrie 2017) a dispus că, în anul 2018, nu se acordă ajutoarele sau, după caz, indemnizațiile la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori trecerea în rezervă (art. 11), însă, este de menționat că efectele acestor ultime modificări legislative nu au putut fi analizate de instanțele ce au pronunțat soluțiile atașate recursului în interesul legii, întrucât abrogarea Legii-cadru nr. 284/2010 și adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 90/2017 au intervenit la o dată ulterioară și nu au fost evidențiate hotărâri care să valorifice noul cadru legislativ.
98.Chiar dacă, în întreaga perioadă în care Legea-cadru nr. 284/2010 a fost în vigoare, dispozițiile privitoare la aceste drepturi nu au fost abrogate în mod expres, nu se poate susține că acestea s-au născut efectiv în patrimoniul beneficiarilor avuți în vedere inițial, în condițiile în care valorificarea lor a fost în mod repetat suspendată și nicio altă dispoziție legală sau soluție de jurisprudență nu a diminuat efectul actelor normative reținute a fi suspendat exercițiul drepturilor pentru a concretiza o speranță legitimă pentru viitor.
99.Cât timp nu se poate reține o vătămare a unor drepturi fundamentale, iar statul a acționat normativ în limitele dreptului său de apreciere cu privire la beneficiile ce ar trebui să fie plătite angajaților săi din bugetul de stat, suspendările repetate nu pot fi analizate din perspectiva cerințelor instituite de art. 53 din Constituția României, republicată, referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți.
100.Prin urmare, având în vedere că exercițiul dreptului la acordarea ajutoarelor prevăzute de art. 20 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 a fost suspendat prin prevederi legale succesive, speciale și derogatorii, începând cu anul 2011 și până la finele anului 2017, acțiunile promovate în această perioadă sunt prematur formulate, dreptul nefiind actual. Pentru a se bucura de protecția juridică a acțiunii în justiție, dreptul subiectiv, pe lângă condiția de a fi recunoscut și ocrotit de lege, trebuie să îndeplinească și condiția de a fi actual.
101.Niciun temei de drept substanțial intern sau convențional nu justifică, la momentul formulării cererilor, instituirea în sarcina pârâților a unei obligații executorii de plată a drepturilor pretinse, iar exercitarea dreptului înscris în art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei VII la Legea-cadru nr. 284/2010 rămâne subsumată politicii financiare a statului, care se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea politicilor sale.
Prin Decizia nr. 20 din 20 mai 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 651 din 6 august 2019 (Decizia nr. 20 din 20 mai 2019), instanța supremă a statuat că:
72.Dincolo de contradicția care subzistă în chiar conținutul sesizării (în ce măsură pot fi considerate suspendate în anul 2018 drepturi care au fost abrogate printr-o reglementare din anul 2017), rezolvarea problemei semnalate presupune, în realitate, o analiză a succesiunii actelor normative în timp, a regimului juridic aplicabil unor drepturi al căror exercițiu a fost mai întâi suspendat, iar apoi au fost abrogate, respectiv dacă în acest context, al abrogării unor drepturi, mai poate fi suspendat ulterior exercițiul lor.
73.Astfel, analiza instanței trebuie doar să facă distincția între norme care suspendă exercițiul unor drepturi și norme care abrogă drepturi subiective.
În cazul primei categorii de norme și al consecințelor produse pe planul dreptului subiectiv afectat, cu referire punctuală chiar la cele aduse în discuție prin prezenta cerere de hotărâre prealabilă, instanța supremă s-a pronunțat, așa cum s-a menționat anterior, în mai multe rânduri, arătând că, pe fondul suspendării repetate prin acte normative reținute ca fiind constituționale, aceste drepturi nu au intrat în patrimoniul beneficiarilor avuți în vedere de Legea-cadru nr. 284/2010, ele având în continuare un conținut abstract, fiind condiționate în recunoașterea lor concretă de o nouă manifestare a legiuitorului, motiv pentru care nu pot fi considerate bunuri din această perspectivă (Decizia nr. 5 din 5 martie 2018, Decizia nr. 35 din 4 iunie 2018). În același sens s-a statuat că lipsa caracterului actual al dreptului și inexistența unei «speranțe legitime» de valorificare efectivă a acestuia s-au consolidat în contextul abrogării Legii-cadru nr. 284/2010 prin Legea-cadru nr. 153/2017 (paragraful 83 din Decizia nr. 35 din 4 iunie 2018).
În privința normelor abrogatoare, ele presupun încetarea eficacității dispozițiilor normative pentru viitor și pot dispune o abrogare directă sau expresă ori abrogarea tacită (când actul normativ nou, fără a conține vreo dispoziție abrogatoare, conține doar dispoziții incompatibile cu cele cuprinse în actul normativ vechi).
Or, nicio dificultate de determinare a efectelor abrogării nu există cu referire la datele speței deduse spre analiză în cadrul sesizării prealabile, câtă vreme prin art. 44 alin. (1) pct. 9 din Legea-cadru nr. 153/2017 s-a dispus abrogarea expresă a Legii-cadru nr. 284/2010, iar conform art. 64 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, «abrogarea unei dispoziții sau a unui act normativ are caracter definitiv».
De asemenea, faptul că dispoziția din Legea-cadru nr. 284/2010 referitoare la drepturile de natura celor pretinse în cauză avusese efectele suspendate în timp, prin acte normative succesive, trebuie interpretat cu referire la art. 66 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, menționată anterior, din care rezultă că și astfel de norme pot face obiect al abrogării.
Față de consecințele pe care le produce un act normativ care scoate din circuitul juridic, pentru viitor, textele de lege care fac obiectul acestuia, trebuie observat în ce măsură un act normativ ulterior (în speță, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017) poate suspenda drepturi care făceau obiect de reglementare al actului abrogat (recte, Legea-cadru nr. 284/2010, abrogată prin Legea-cadru nr. 153/2017).
74.Prin raportul întocmit, judecătorii-raportori au apreciat că prevederile prin care s-a dispus neacordarea dreptului prevăzut de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 au avut un efect de suspendare a exercițiului acestui drept până la abrogarea normei de drept substanțial. Din momentul abrogării dispozițiilor art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, prin intrarea în vigoare a Legii nr. 303/2022, norma de drept a fost eliminată definitiv din ordinea juridică activă, fără ca dreptul la acordarea indemnizației de pensionare să redevină actual la momentul expirării suspendării.
75.Prealabil analizei fondului chestiunilor de drept supuse dezbaterii, se impune verificarea împrejurării dacă, în raport cu întrebările formulate de titularii sesizărilor, sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, în conformitate cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă.
76.Potrivit acestor dispoziții legale, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.“77. Așadar, evaluarea sesizărilor presupune verificarea îndeplinirii simultane a tuturor condițiilor prevăzute pentru declanșarea procedurii hotărârii prealabile, care pot fi enunțate astfel:
–existența unei cauze în curs de judecată, în ultimă instanță;
–cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza;
–chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei;
–chestiunea de drept identificată, a cărei lămurire se solicită, să prezinte caracter de noutate;
–Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra respectivei chestiuni de drept, iar aceasta să nu facă nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
78.Verificarea admisibilității sesizărilor relevă îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile.
Primele două condiții formale prevăzute de legiuitor pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile sunt îndeplinite, întrucât cauzele sunt în curs de judecată în faza procesuală a apelului, calea de atac fiind declarată împotriva unor sentințe civile pronunțate în materia litigiilor de muncă. În această materie, curtea de apel judecă în ultimă instanță, potrivit dispozițiilor art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă, urmând să pronunțe o hotărâre judecătorească definitivă, conform art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă.
Se constată că este întrunită și cerința ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra chestiunii de drept enunțate, precum și faptul că nu există un recurs în interesul legii în curs de soluționare privitor la această chestiune.
În ceea ce privește condiția de admisibilitate care vizează identificarea unei veritabile probleme de drept care ar putea forma obiectul sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, se impune identificarea existenței unei chestiuni de drept și stabilirea unei legături între dezlegarea problemei de drept identificate și soluționarea cauzei pe fond.
Chestiunea de drept care formează obiectul sesizărilor vizează, pe de o parte, efectul suspendării succesive a aplicării normei asupra existenței dreptului, iar, pe de altă parte, caracterul actual al acestuia la data încetării suspendării, în condițiile în care, la acel moment, norma era deja abrogată.
Sesizările pun în evidență existența legăturii necesare între chestiunea de drept dedusă interpretării și soluționarea pe fond a cauzei aflate în curs de judecată, întrucât de stabilirea caracterului actual al dreptului pretins depinde soluționarea acțiunilor în pretenții întemeiate pe norma de drept substanțial care instituie beneficiul indemnizațiilor de pensionare. Astfel, soluțiile de respingere a acțiunilor s-au întemeiat pe considerentul că dreptul nu este actual, independent de împrejurarea reținută: că suspendarea a încetat odată cu abrogarea normei ori că dispoziția de suspendare supraviețuiește abrogării până la împlinirea termenului pentru care s-a dispus suspendarea. În cazul admiterii acțiunilor, s-a apreciat că lipsa de predictibilitate a normei, generată de suspendarea îndelungată, constituie o ingerință disproporționată a statului în exercitarea dreptului intrat în patrimoniul beneficiarului de la momentul îndeplinirii condițiilor, ingerință sancționată în raport cu dispozițiile art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție, fiind exprimată și opinia că, la încetarea cauzei de suspendare, dreptul a redevenit actual.
Cât privește cerința referitoare la noutatea chestiunii de drept, în absența unor criterii legale de determinare a conținutului acestei noțiuni, Înalta Curte de Casație și Justiție a apreciat, în jurisprudența sa constantă, că este îndeplinită atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementări nou-intrate în vigoare, iar instanțele nu i-au dat încă o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial, ori dacă se impun anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat față de unul anterior, de natură să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept mai vechi (a se vedea Decizia nr. 64 din 27 septembrie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1099 din 18 noiembrie 2021, paragraful 123, și jurisprudența citată).
În raport cu aceste criterii de evaluare a cerinței noutății chestiunii de drept, se constată că normele legale a căror interpretare formează obiectul prezentei sesizări, cuprinse în legile anuale de salarizare, au fost edictate cu un cuprins similar în perioada 2010-2023, însă elementul de noutate îl constituie abrogarea prevederilor art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, normă aflată la momentul abrogării sub efectul dispoziției de suspendare. Raportat la această situație, sesizările vizează efectul abrogării normei de drept substanțial asupra dispoziției de suspendare, respectiv dacă dreptul acordat prin norma abrogată a supraviețuit, dobândind un caracter actual.
Deși, în parte, aspecte ale problemelor ridicate de rezolvarea acestor chestiuni au fost analizate prin decizii ale Curții Constituționale sau ale Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțate în procedura de unificare a jurisprudenței, totuși, nu există o dezlegare de principiu asupra problemei actualității dreptului prin prisma efectului coroborat al unei suspendări pe o perioadă îndelungată, urmată de abrogarea normei de drept substanțial care îl conține.
În plus, astfel cum s-a menționat anterior, au existat diferențe în motivarea soluțiilor între instanțele care au respins, în continuarea jurisprudenței anterioare, acțiunile în pretenții, ca premature, și instanțele care au pronunțat o soluție de respingere pe fond. Argumentele diferite utilizate în fundamentarea soluțiilor de respingere a acțiunilor pot avea aptitudinea de a se repercuta într-o viitoare practică judiciară neunitară, întrucât în cazul justificării soluției pe teoria prematurității dreptului, respingerea acțiunii creează doar un obstacol temporar, cu consecința posibilității reiterării pretenției la un moment viitor apreciat ca fiind cel al încetării acestui efect. Distinct de această împrejurare, soluțiile de admitere a acțiunilor s-au întemeiat pe premisa existenței unui „bun“ sau cel puțin a unei „speranțe legitime“ născute ope legis în patrimoniul beneficiarului la data îndeplinirii condițiilor, pentru care suspendarea prelungită a constituit o ingerință disproporționată și excesivă.
Pe de altă parte, se constată că, deși, aparent, este în curs de formare la nivelul instanțelor de control judiciar o jurisprudență majoritară în sensul primei opinii, în favoarea celeilalte fiind pronunțate doar hotărâri de primă instanță, potențialul de practică neunitară este dat de împrejurarea că nu toate hotărârile pronunțate în primă instanță sunt atacate cu apel, precum și de observarea faptului că instanțele naționale au exprimat opinii teoretice prin care s-au argumentat ambele soluții.
În consecință, urmează a se reține ca fiind îndeplinită și condiția noutății.
În privința condiției caracterului veritabil al problemei de drept, în practica instanței supreme s-a reținut că această cerință de admisibilitate a sesizării se referă la caracterul real și serios al problemei cu care a fost sesizată Înalta Curte de Casație și Justiție, în sensul că este necesar ca aceasta să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății.
În cazul prezentelor sesizări, utilizarea mecanismului de unificare a practicii judiciare prin pronunțarea unei hotărâri prealabile apare ca necesară, întrucât problema de drept semnalată reprezintă, astfel cum s-a arătat, o chestiune cu un potențial de a crea divergență jurisprudențială, problema pusă în discuție fiind una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite. Astfel, deși prin Decizia nr. 20 din 20 mai 2019 s-a apreciat că nu prezintă o dificultate de interpretare aplicarea regulilor de succesiune a legilor în timp cu privire la efectul suspensiv sau abrogator al unei norme, evoluția ulterioară a jurisprudenței a probat existența unei divergențe de interpretare a dispozițiilor art. 66 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, ce excedează unui simplu raționament privind aplicarea temporală a normelor, fiind divergentă și în privința existenței unui drept garantat și ocrotit de lege în patrimoniul beneficiarilor acestuia.
Verificând cele două sesizări conexate, în ordinea logică a raționamentului juridic referitor la succesiunea operațiunilor juridice aplicabile normei de drept substanțial pe care s-au întemeiat acțiunile în pretenții, rezultă că instanțele de trimitere întreabă, pe de o parte, care este consecința suspendării normei juridice, pe o perioadă mare de timp, asupra dreptului patrimonial pe care îl reglementează (Dosarul nr. 447/1/2024), iar, pe de altă parte, care este efectul pe care îl produce abrogarea normei aflate în starea de suspendare asupra acestui drept (Dosarul nr. 232/1/2024).
În acest sens, în Dosarul nr. 447/1/2024, instanța de trimitere întreabă dacă dispozițiile din legile anuale de salarizare, prin care s-a dispus cu privire la neacordarea, pentru anul respectiv, a indemnizației de pensionare prevăzute de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, au fost de natură să afecteze însăși existența dreptului sau au avut doar un efect de suspendare ori de amânare a exercițiului acestui drept.
Deși întrebarea, astfel cum este formulată, nu face nicio distincție între situația juridică anterioară și cea ulterioară abrogării normei de drept substanțial ce a constituit temeiul juridic al acțiunilor (abrogare survenită la data de 16 decembrie 2022, prin intrarea în vigoare a Legii nr. 303/2022, care nu mai cuprinde o normă similară), instanța de trimitere delimitează temporal, raportat la acest moment, jurisprudența la care face referire, susținând, în punctul de vedere exprimat asupra problemei de drept, că abrogarea unui text suspendat nu poate avea ca efect revigorarea acestuia pe perioada suspendării și că, deși problema unei suspendări îndelungate nu ar afecta principiul statului de drept, analiza acestei chestiuni ține de contenciosul constituțional.
Cu alte cuvinte, instanța evaluând, prin raportare la momentul abrogării, perioada de suspendare a aplicării normei, finalizată cu ieșirea sa definitivă din ordinea juridică, întreabă dacă se poate aprecia că efectul suspendării pe o perioadă îndelungată ar fi de natură a afecta însăși existența dreptului, fără a menționa, într-o manieră neechivocă, care ar fi, în accepțiunea sa, consecința unui răspuns afirmativ în privința constatării acestei ingerințe asupra patrimoniului beneficiarului.
Distincția se impunea, cu atât mai mult cu cât, anterior abrogării dispozițiilor art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, a existat o dezlegare în drept asupra acestei chestiuni, dată prin Decizia nr. 16 din 8 iunie 2015, prin care s-a statuat că dispozițiile legilor anuale de salarizare au vizat exercițiul dreptului și nu existența acestuia, dezlegare în baza căreia instanțele au respins ca premature acțiunile. Ulterior momentului abrogării normei, instanțele au pronunțat, în majoritate, soluții de respingere pe fond a acțiunilor.
Verificând punctele de vedere și jurisprudența atașate cauzei, se observă că, în orientarea minoritară, instanțele care au admis acțiunile au apreciat că, deși suspendată, norma a dus la nașterea, direct în patrimoniul beneficiarului, prin efectul îndeplinirii condițiilor de vechime la încetarea raporturilor de muncă/serviciu lato sensu, a unui drept patrimonial reprezentat de indemnizația de pensionare, astfel că beneficiarul deține un „bun“ sau cel puțin o „speranță legitimă“ în obținerea acestuia. În această orientare s-a reținut că măsura suspendării pe termen îndelungat a exercitării acestui drept a constituit o ingerință a statului în substanța acestui drept protejat de art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție.
Prin urmare, cu referire la acest context, în care dispoziția legală care consacră dreptul la indemnizația de pensionare a fost suspendată și, ulterior, abrogată, astfel că nu a mai fost posibilă valorificarea dreptului la momentul încetării suspendării, instanța de fond a întrebat dacă suspendarea îndelungată nu a afectat însăși existența dreptului, drept care vizează un bun protejat de garanțiile legale, constituționale și convenționale.
Cu privire la această chestiune se reține că dreptul la indemnizația de pensionare a avut un caracter actual numai până la intrarea în vigoare a măsurilor dispuse prin Legea nr. 118/2010, aplicarea dispozițiilor art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 fiind suspendată în temeiul art. 9 din acest act normativ începând cu 3 iulie 2010 (în perioada 3 iulie-31 decembrie 2010) și, ulterior, succesiv, prin dispoziții cuprinse în legile anuale de salarizare.
Prin urmare, dispozițiile privind neacordarea indemnizației de pensionare cuprinse în legile anuale de salarizare au lipsit dreptul prevăzut de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 de caracterul actual, fără a se putea aprecia că au constituit o ingerință asupra unui bun aflat în patrimoniul beneficiarilor dreptului, astfel cum este definit și garantat prin aplicarea dispozițiilor art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție.
Aceasta pentru că, pe de o parte, fiind reglementat de o normă a cărei aplicare a fost suspendată, dreptul la indemnizația de pensionare nu este un drept născut prin efectul legii direct în patrimoniul beneficiarului la data îndeplinirii condițiilor, ci un drept configurat in abstracto, care prefigurează o vocație la acordarea beneficiului la momentul încetării dispoziției de suspendare. Astfel cum s-a arătat și în Decizia nr. 20 din 20 mai 2019, paragraful 74, sunt drepturi „având în continuare un conținut abstract, fiind condiționate în recunoașterea lor concretă de o nouă manifestare a legiuitorului, motiv pentru care nu pot fi considerate bunuri din această perspectivă (Decizia nr. 5 din 5 martie 2018, Decizia nr. 35 din 4 iunie 2018)“.
Pe de altă parte, astfel cum rezultă din jurisprudența constantă și consolidată a Curții Constituționale (de exemplu Decizia nr. 170 din 19 martie 2015, paragrafele 21, 23, 25), a Înaltei Curți de Casație și Justiție (Decizia nr. 5 din 5 martie 2018, paragrafele 94, 98) și a Curții Europene a Drepturilor Omului (Cauza Ketchko împotriva Ucrainei, nr. 63.134/00, paragraful 23, 8 noiembrie 2005; Decizia de inadmisibilitate din 6 decembrie 2011, pronunțată în cauzele conexate Felicia Mihăieș împotriva României și Adrian Gavril Senteș împotriva României, paragrafele 15 și 19), această indemnizație acordată cu ocazia pensionării sau a încetării din motive neimputabile a raportului de muncă lato sensu nu se constituie într-un drept fundamental ocrotit de Convenție, ci reprezintă un beneficiu pe care statul îl acordă sau nu în funcție de politica salarială pe care o construiește. Totodată, nu se identifică nicio jurisprudență consolidată a instanțelor naționale sau a instanței de contencios constituțional care să confere acestui drept natura juridică a unei „speranțe legitime“ cu conținutul juridic definit în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, ocrotite, în egală măsură, de art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție.
Prin urmare, nefiind un drept ocrotit printr-o normă națională sau convențională, astfel interpretată prin jurisprudența națională, nici nu se poate aprecia că suspendarea pe termen lung a aplicării dispoziției legale care a reglementat acordarea acestui drept a constituit o ingerință a statului care a afectat dreptul patrimonial al beneficiarului în substanța sa.
Cea de-a doua problemă de drept, ce constituie obiectul sesizării în Dosarul nr. 232/1/2024, vizează o situație juridică ce a succedat perioadei de suspendare a normei, referitoare la efectul pe care îl produce abrogarea normei aflate în starea de suspendare și momentul producerii acestuia.
Din această perspectivă este de reținut că Legea nr. 303/2022, în vigoare de la 16 decembrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1102 din 16 noiembrie 2022, a abrogat, împreună cu întregul corp al Legii nr. 303/2004, dispozițiile privind acordarea indemnizației de pensionare, fără ca vreo dispoziție similară să fi fost preluată în noua lege, astfel că instanța de trimitere întreabă dacă, în aceste condiții, suspendarea poate supraviețui abrogării, în contextul dispozițiilor art. 58 și 66 din Legea nr. 24/2000, sau a încetat, cu consecința, potrivit susținerilor instanței, reapariției unui drept la acțiune, actual, pentru plata indemnizației de pensionare.
Dispoziția care reglementează dreptul la acordarea indemnizației de pensionare, recunoscut prin art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, a fost suspendată în perioada 2010-2022, prin acte normative succesive, până la abrogarea sa expresă, odată cu Legea nr. 303/2004, eveniment legislativ ce a operat direct asupra dispoziției legale cu statut de normă suspendată.
Potrivit dispozițiilor art. 66 din Legea nr. 24/2000, aplicarea unui act normativ sau unor dispoziții din actul normativ poate fi suspendată printr-un alt act normativ. La expirarea duratei de suspendare, dispoziția afectată de suspendare reintră de drept în vigoare, iar „(3) Prelungirea suspendării ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziției suspendate poate face obiectul unui act normativ sau unei dispoziții exprese, cu aplicare de la data expirării suspendării“.
Astfel, norma de tehnică legislativă statuează, în mod neechivoc, faptul că abrogarea poate privi și o dispoziție suspendată. Ceea ce a determinat diferențele de interpretare și modalitatea de formulare a întrebării este ultima teză a normei citate, respectiv „cu aplicare de la data expirării suspendării“, sens în care unele instanțe au apreciat că dispoziția de abrogare ar intra în vigoare la data expirării perioadei de suspendare, motiv pentru care dreptul pretins rămâne, în perioada respectivă, în continuare prematur.
Așadar, nu se poate concluziona, exclusiv pe baza unei interpretări gramaticale, că o normă suspendată, deși a fost abrogată, supraviețuiește până la expirarea suspendării, acesta fiind momentul de la care urmează a ieși din fondul activ al legislației.
În acest sens este de observat că textul de lege cuprinde trei ipoteze în care se poate interveni asupra dispoziției suspendate, și anume în scopul prelungirii suspendării, al modificării sau pentru abrogarea actului normativ sau a dispoziției suspendate. O interpretare logico-juridică a normei enunțate duce la aplicarea ultimei teze a textului de lege exclusiv situațiilor de prelungire a suspendării sau de modificare a dispoziției suspendate, nu și în situația ultimului eveniment legislativ enunțat, respectiv a abrogării dispoziției suspendate. În acest caz, suspendarea rămâne fără obiect atunci când norma de drept substanțial este abrogată.
Prin urmare, nu se poate aprecia că dreptul substanțial a supraviețuit abrogării Legii nr. 303/2004 pe motiv că norma suspendată care îl conține ar continua să își producă efecte și că acest drept poate fi valorificat la momentul expirării suspendării. Dimpotrivă, este corectă opinia instanțelor care au apreciat că, în această situație, de la momentul abrogării legii, a dispărut temeiul juridic ce fundamenta acțiunea în pretenții, consolidându-se lipsa de actualitate a dreptului pretins. În lipsa unei noi manifestări de voință a legiuitorului în sensul adoptării unei dispoziții cu conținut similar în noul act normativ, nu se poate aprecia că există un temei juridic de drept substanțial pentru acordarea acestuia.
În situația de față, cum norma de drept substanțial a fost abrogată anterior expirării perioadei de suspendare, odată cu actul normativ care o conține, ea a ieșit din ordinea juridică activă prin intervenția unui act normativ nou, care nu o mai prevede. Prin urmare, răspunsul la această întrebare este în sensul că măsura de suspendare prevăzută prin legile anuale de salarizare cu referire la indemnizația de pensionare prevăzută de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 a încetat la data abrogării acestei legi, fără ca dreptul la acțiune pentru plata indemnizației de pensionare să devină actual începând cu data încetării cauzei de suspendare.
Nu poate fi reținută, ca argument pertinent pentru recunoașterea dreptului, nici dezlegarea anterioară dată în Decizia nr. XXIII din 12 decembrie 2005, prin care Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite a apreciat, cu privire la dispozițiile referitoare la indemnizația suplimentară de concediu de odihnă, că, deși norma a fost abrogată, pe perioada suspendării ei dreptul a existat, în caz contrar, fiind vidat de substanța sa și, practic, lipsit de orice valoare. În hotărârea menționată, instanța supremă a invocat „necesitatea respectării principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, ceea ce impune ca titularii drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculați de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege“.
Raționamentul conținut în decizia menționată nu poate fi preluat mutatis mutandis în cauza de față, date fiind diferențele obiectului de reglementare și evoluția jurisprudenței instanțelor de drept comun, a celei de contencios constituțional și imperativul aplicării jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului în interpretarea Convenției în materia ocrotirii și garantării dreptului de proprietate.
Astfel, beneficiul conținut de norma suspendată și, ulterior, abrogată nu constituie un drept fundamental pe care statul este obligat a-l garanta, ci, potrivit calificării date în jurisprudența Curții Constituționale, reprezintă „beneficii acordate anumitor categorii socioprofesionale în virtutea statutului special al acestora, fără a avea însă un temei constituțional“, aspect confirmat și de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, care, prin jurisprudența ulterioară Deciziei nr. XXIII din 12 decembrie 2005, a apreciat că statul este în măsură să stabilească ce beneficii trebuie plătite angajaților săi din bugetul de stat. Astfel, a considerat că statul poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plății unor astfel de beneficii prin modificări legislative corespunzătoare, fiind normal ca legiuitorul să dispună de o mare libertate în conducerea unei politici economice și sociale, respectând modul în care acesta percepe imperativele „utilității publice“, cu excepția cazului în care raționamentul său se dovedește în mod vădit lipsit de orice temei rezonabil (Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunțată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, paragraful 23, și Decizia de inadmisibilitate din 6 decembrie 2011, pronunțată în cauzele conexate nr. 44.232/11 și nr. 44.605/11 Felicia Mihăieș împotriva României și Adrian Gavril Senteș împotriva României, paragrafele 15 și 19).
De asemenea, în jurisprudența ulterioară de unificare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a apreciat că, prin efectul suspendării, aceste drepturi nu au intrat în patrimoniul beneficiarilor, ele având în continuare un conținut abstract, fiind condiționate în recunoașterea lor concretă de o nouă manifestare a legiuitorului, motiv pentru care nu pot fi considerate bunuri din această perspectivă (Decizia nr. 5 din 5 martie 2018, Decizia nr. 35 din 4 iunie 2018). În același sens s-a statuat că lipsa caracterului actual al dreptului și inexistența unei „speranțe legitime“ de valorificare efectivă a acestuia s-au consolidat în contextul abrogării legii (paragraful 83 din Decizia nr. 35 din 4 iunie 2018, Decizia nr. 20 din 20 mai 2019), raționament juridic aplicabil, pentru identitate de rațiune, și dezlegărilor date în prezenta cauză.
Prin urmare, dată fiind evoluția jurisprudenței cu privire la natura juridică a dreptului ce face obiect al normei asupra căreia au intervenit evenimentele legislative privind suspendarea, respectiv abrogarea, astfel cum sunt definite de art. 58 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, se constată că acordarea acestuia este în marja de apreciere a legiuitorului, neexistând o garanție a salvgardării lui întemeiată pe principii juridice cu forță superioară conținute în ordinea juridică națională sau convențională.
În consecință, se poate concluziona în sensul că prevederile prin care s-a dispus neacordarea dreptului prevăzut de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 au avut un efect de suspendare a exercițiului acestui drept până la abrogarea normei de drept substanțial.
Din momentul abrogării dispozițiilor art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, prin intrarea în vigoare a Legii nr. 303/2022, norma de drept a fost eliminată definitiv din ordinea juridică activă, fără ca dreptul la acordarea indemnizației de pensionare să redevină actual la momentul expirării suspendării.
Pentru toate aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 521 alin. (1) din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Admite sesizările conexate formulate de Curtea de Apel Timișoara - Secția litigii de muncă și asigurări sociale în Dosarul nr. 5.663/30/2022 și de Curtea de Apel Cluj - Secția a IV-a pentru litigii de muncă și asigurări sociale în Dosarul nr. 2.914/100/2022, pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, și, în consecință, stabilește că:
Prevederile art. 13 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 283/2011, art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, aprobată prin Legea nr. 36/2014, cu modificările ulterioare, art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările și completările ulterioare, art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, cu modificările și completările ulterioare, art. 1 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 9/2017 privind unele măsuri bugetare în anul 2017, prorogarea unor termene, precum și modificarea și completarea unor acte normative, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 115/2017, cu modificările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017 privind unele măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, aprobată cu completări prin Legea nr. 80/2018, cu modificările și completările ulterioare, art. 41 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, cu modificările și completările ulterioare, art. VII alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, cu modificările și completările ulterioare, prin care s-a dispus, în mod succesiv, neacordarea indemnizației de pensionare prevăzute de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la dispozițiile art. 294 alin. (5) lit. a) din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor și procurorilor, cu modificările și completările ulterioare, au avut un efect de suspendare a exercițiului acestui drept, fără ca dreptul subiectiv să fi redevenit actual.
Măsura prevăzută de dispozițiile art. VII alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021 și art. VII alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, cu modificările și completările ulterioare, cu referire la indemnizația de pensionare prevăzută de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, a încetat la data abrogării Legii nr. 303/2004, fără ca dreptul la acordarea indemnizației de pensionare să redevină actual începând cu data încetării oricărei cauze de suspendare ori de neaplicare a dispozițiilor art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004.
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 20 mai 2024.
VICEPREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
MARIANA CONSTANTINESCU
Magistrat-asistent,
Elena Adriana Stamatescu
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
