Dosar nr. 2.833/1/2017
| Gabriela Elena Bogasiu | - vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție | - președintele completului |
|---|
| Lavinia Curelea | - președintele delegat al Secției I civile |
| Eugenia Voicheci | - președintele Secției a II-a civile |
| Ionel Barbă | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal |
| Mirela Sorina Popescu | - președintele Secției penale |
| Cristina Petronela Văleanu | - judecător la Secția I civilă |
| Mihaela Tăbârcă | - judecător la Secția I civilă |
| Romanița Ecaterina Vrînceanu | - judecător la Secția I civilă |
| Eugenia Pușcașiu | - judecător la Secția I civilă |
| Alina Iuliana Țuca | - judecător la Secția I civilă |
| Mirela Vișan | - judecător la Secția I civilă |
| Virginia Florentina Duminecă | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Marian Budă | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Minodora Condoiu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Carmen Trănica Teau | - judecător la Secția a II-a civilă |
| George Bogdan Florescu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Roxana Popa | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Gheza Attila Farmathy | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Luiza Maria Păun | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ana Hermina Iancu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Cristian Daniel Oana | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Iuliana Măiereanu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Veronica Năstasie | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ioana Bogdan | - judecător la Secția penală |
| Valentin Horia Șelaru | - judecător la Secția penală |
Completul competent să judece recursul în interesul legii este legal constituit în conformitate cu dispozițiile art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă raportat la art. 27^2 alin. (1) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare.
Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna Diana Berlic, procuror șef birou al Secției judiciare.
La ședința de judecată participă magistratul-asistent Ileana Peligrad, desemnat pentru această cauză în conformitate cu dispozițiile art. 27^2 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Suceava privind competența de soluționare în primă instanță a litigiilor având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea nr. 284/2010, respectiv prematuritatea/admisibilitatea acțiunilor având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea nr. 284/2010 formulate în perioada de suspendare a exercițiului dreptului la acordarea de ajutoare/indemnizații.
Magistratul-asistent învederează legala constituire a completului competent să judece recursul în interesul legii, precum și faptul că, la dosarul cauzei, au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori, punct de vedere al Ministerului Public, material documentar din partea Asociației pentru Respectarea Drepturilor și Consilierea Cetățenilor și un memoriu de către Nichitoi Andrei.
Președintele completului, doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, a acordat cuvântul reprezentantului procurorului general.
Reprezentantul Ministerului Public a solicitat admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei hotărâri prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii, apreciind că litigiile având ca obiect ajutoarele de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, iar cererile de chemare în judecată având ca obiect plata sumelor de bani corespunzătoare ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, introduse în perioada de suspendare legală a exercițiului dreptului sunt prematur formulate.
Sub aspectul competenței s-a învederat că, referitor la natura juridică a dreptului la ajutorul prevăzut de art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, Curtea Constituțională, în jurisprudența sa, a arătat că aceste ajutoare sau indemnizații acordate cu prilejul ieșirii la pensie, retragerii, încetării raporturilor de serviciu sau trecerii în rezervă reprezintă beneficii acordate unor categorii socioprofesionale în virtutea statutului special al acestora.
Dreptul se naște la momentul trecerii în rezervă sau direct, în retragere, respectiv la încetarea raporturilor de serviciu, cu drept la pensie, astfel încât, pe baza condițiilor prevăzute de lege pentru constituirea sa valabilă, care presupune o legătură strânsă între dreptul însuși și activitatea desfășurată în anumite funcții, anume stabilite, se poate considera că dreptul personalului și obligațiile corelative ale autorității publice intră în conținutul raporturilor juridice de serviciu ale reclamanților.
În acest context, compensațiile acordate la trecerea în rezervă sau direct în retragere, respectiv încetarea raporturilor de serviciu cu drept de pensie, nu pot fi calificate ca fiind ajutoare de asigurări sociale, ci drepturi bănești născute în temeiul legii din raporturile de serviciu, fiind astfel judecate, în raport cu calitatea avută de solicitant, ca litigii de contencios administrativ.
Cu privire la modalitatea de soluționare a cererilor de chemare în judecată s-a susținut că, prin diferite acte normative cu aplicabilitate anuală, exercitarea dreptului la ajutorul prevăzut de art. 20 din capitolul II al anexei nr. VII a Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, a fost suspendată pentru perioada 2010-2017.
Prin Decizia nr. 16 din 8 iunie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, din interpretarea normelor enunțate în considerentele acesteia s-a observat că voința legiuitorului nu a fost aceea de eliminare a beneficiilor acordate unor categorii socioprofesionale, respectiv de încetare a existenței dreptului la acordarea de ajutoare/indemnizații, ci doar de suspendare a exercițiului acestui drept, rațiunea acestei interpretări fiind impusă și de succesiunea în timp a actelor normative.
Dreptul la acordarea ajutorului prevăzut de art. 20 din capitolul II al anexei nr. VII a Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, nu reprezintă o simplă vocație, ci s-a născut în patrimoniul reclamanților la data trecerii în rezervă sau direct în retragere, respectiv la încetarea raporturilor de serviciu cu drept de pensie, doar exercitarea dreptului fiind supusă unui termen suspensiv ale cărui efecte constau doar în amânarea scadenței obligației corelative dreptului, reclamanții având o creanță certă, lichidă, dar nu și exigibilă.
În concluzie, întrucât dreptul subiectiv este afectat de un termen suspensiv, această caracteristică se transferă și în privința dreptului la acțiune în sens material, ceea ce rezidă în prematuritatea cererii de chemare în judecată, ca sancțiune procedurală.
Președintele completului, doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, constatând că nu mai sunt alte completări, chestiuni de invocat sau întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunțare asupra recursului în interesul legii.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra recursului în interesul legii, a constatat următoarele:
I.Temeiul juridic al recursului în interesul legii
1.Articolul 514 din Codul de procedură civilă stipulează următoarele:
Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești
II.Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție
2.Sesizarea s-a realizat de către Colegiul de conducere al Curții de Apel Suceava, atașându-se, în dovedirea practicii neunitare, jurisprudență relevantă.
3.Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, Legea-cadru nr. 284/2010)
Art. 20 alin. (1): La trecerea în rezervă sau direct în retragere, respectiv la încetarea raporturilor de serviciu, cu drept la pensie, personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pentru activitatea depusă, în funcție de vechimea efectivă ca militar, polițist, funcționar public cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personal civil în instituțiile publice de apărare, ordine publică și siguranță națională, beneficiază de un ajutor stabilit în raport cu solda funcției de bază, respectiv salariul funcției de bază avută/avut în luna schimbării poziției de activitate, astfel:
Vechime efectivă:
–până la 5 ani - un ajutor egal cu 3 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază;
–între 5-10 ani - un ajutor egal cu 6 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază;
–între 10-15 ani - un ajutor egal cu 8 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază;
–între 15-20 ani - un ajutor egal cu 10 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază;
–între 20-25 ani - un ajutor egal cu 12 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază;
–între 25-30 ani - un ajutor egal cu 15 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază;
–peste 30 ani - un ajutor egal cu 20 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază.
4.Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, Legea nr. 188/1999)
Art. 109 - Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.
5.Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, Legea nr. 263/2010)
Art. 153. - Tribunalele soluționează în primă instanță litigiile privind:
[…] lit. f) refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri privind drepturile de asigurări sociale;
6.Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare (în continuare, Legea nr. 285/2010)
Art. 13: În anul 2011, dispozițiile legale privind acordarea ajutoarelor sau, după caz, indemnizațiilor la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă nu se aplică.
8.Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, aprobată prin Legea nr. 36/2014, cu modificările ulterioare (în continuare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012)
Art. 2: Prevederile art. 7 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 19/2012, aprobată cu modificări prin Legea nr. 182/2012, și ale art. 1 alin. (4) și (5), art. 2. 3,art. 4 alin. (1) și (2), art. 6, 7, 9, 11, art. 12 alin. (2) și art. 13 ale art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 283/2011, se aplică în mod corespunzător și în anul 2013.
14.Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare (în continuare, Legea-cadru nr. 153/2017)
Art. 43 - Intrarea în vigoare
Prezenta lege intră în vigoare la data de 1 iulie 2017.
Art. 44 - Abrogarea unor dispoziții
(1)La data intrării în vigoare a prezentei legi se abrogă: […]
Pct. 9. Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010, cu modificările și completările ulterioare.
15.Ordonanța de urgență nr. 90/2017 privind unele măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 80/2018, cu modificările și completările ulterioare.
Art. 11
(1)În anul 2018 nu se acordă ajutoarele sau, după caz, indemnizațiile la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă.
(2)Prevederile alin. (1) nu se aplică în situația încetării raporturilor de muncă sau serviciu ca urmare a decesului angajatului.
IV.Obiectul sesizării. Orientările jurisprudențiale divergente
16.Problemele de drept ce fac obiectul prezentului recurs în interesul legii vizează următoarele:
–competența de soluționare în primă instanță a litigiilor având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010;
–prematuritatea/admisibilitatea acțiunilor având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010, formulate în perioada de suspendare a exercițiului dreptului la acordarea de ajutoare/indemnizații.
17.Cu privire la competența materială a instanței, titularul sesizării a arătat că s-au conturat două orientări jurisprudențiale, după cum urmează:
18.Într-o primă opinie s-a apreciat că astfel de litigii se soluționează în primă instanță de tribunalul/completul specializat în materia conflictelor de muncă și asigurări sociale, așa cum rezultă din minuta întocmită cu ocazia întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel, organizată la Oradea.
19.În argumentarea acestei opinii, s-a stabilit că articolul 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010 reglementează un ajutor social de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special, la trecerea în rezervă sau direct în retragere, iar nu un drept salarial cuvenit unor funcționari publici aflați în activitate, în derularea unui raport de serviciu, pentru a fi incidente dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999, aceasta fiind interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, în deciziile nr. 2.965 din 7 martie 2013 și nr. 61 din 7 ianuarie 2011.
20.Într-o a doua opinie s-a considerat că acțiunile care au acest obiect sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal, reținându-se opinia formatorului Institutului Național al Magistraturii exprimată în cadrul întâlnirii reprezentanților Consiliului Superior al Magistraturii cu președinții secțiilor pentru cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale ale curților de apel, ce a avut loc la Craiova, a cărei minută nu este încă redactată și publicată.
21.În această interpretare, compensațiile acordate la încetarea raporturilor de muncă/de serviciu sau la concediere sunt drepturi născute - în temeiul legii sau contractelor colective de muncă - din raporturile de muncă sau de serviciu, fiind astfel judecate în raport de calitatea avută de solicitant - salariat sau funcționar public - ca litigii de muncă sau litigii de contencios administrativ.
22.În urma examenului jurisprudențial se constată că instanțele naționale au soluționat litigiile atât în cadrul secțiilor de contencios administrativ și fiscal (Curtea de Apel Bacău, Iași, Oradea, Galați, Brașov, Cluj, Pitești și București) în considerarea raportului de serviciu în care s-au aflat părțile, conform art. 109 din Legea nr. 188/1999, cât și în cadrul secțiilor/completurilor specializate în materia conflictelor de muncă și asigurări sociale (Curtea de Apel Timișoara, Cluj, Alba Iulia, Constanța, Ploiești, Craiova, București, Suceava).
23.Cu privire la prematuritatea/admisibilitatea acțiunilor având ca obiect plata sumelor de bani conform reglementărilor precizate s-au conturat două opinii:
24.Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că acțiunile sunt prematur introduse.
25.Astfel, potrivit art. 20 din anexa nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010:
(1)La trecerea în rezervă sau direct în retragere, respectiv la încetarea raporturilor de serviciu, cu drept la pensie, personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pentru activitatea depusă, în funcție de vechimea efectivă ca militar, polițist, funcționar public cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personal civil în instituțiile publice de apărare, ordine publică și siguranță națională, beneficiază de un ajutor stabilit în raport cu solda funcției de bază, respectiv salariul funcției de bază avută/avut în luna schimbării poziției de activitate, astfel:
Vechime efectivă:
–până la 5 ani - un ajutor egal cu 3 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază;
–între 5-10 ani - un ajutor egal cu 6 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază;
–între 10-15 ani - un ajutor egal cu 8 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază;
–între 15-20 ani - un ajutor egal cu 10 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază;
–între 20-25 ani - un ajutor egal cu 12 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază;
–între 25-30 ani - un ajutor egal cu 15 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază;
–peste 30 ani - un ajutor egal cu 20 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază.
(2)Personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, trecuți în rezervă sau direct în retragere, respectiv ale căror raporturi de serviciu au încetat, cu drept la pensie de serviciu, înainte de împlinirea limitei de vârstă de pensionare prevăzute de lege, mai beneficiază, pentru fiecare an întreg rămas până la limita de vârstă de pensionare sau, în situația în care pot desfășura activitate peste această limită, până la limitele de vârstă în grad la care pot fi menținute în activitate categoriile respective de personal, de un ajutor egal cu două solde ale funcției de bază, respectiv cu două salarii ale funcției de bază.
Potrivit art. 13 din Legea-cadru nr. 285/2010, în anul 2011, dispozițiile legale privind acordarea ajutoarelor sau, după caz, indemnizațiilor la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă nu se aplică.
27.Potrivit celui din urmă articol invocat, în anul 2015, dispozițiile legale privind acordarea ajutoarelor sau, după caz, indemnizațiilor la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă nu se aplică.
30.Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 16 din 8 iunie 2015 pronunțată în Dosarul nr. 689/1/2015, a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal prin Încheierea din 14.01.2015 și a stabilit că „dispozițiile art. 9 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările și completările ulterioare, vizează exercițiul dreptului de acordare a ajutoarelor sau, după caz, indemnizațiilor, în sensul că acesta este suspendat în perioada 3 iulie-31 decembrie 2010, și nu existența acestui drept“ (în continuare, Decizia nr. 16/2015).
31.Este de observat că, deși prin decizia în discuție s-a stabilit că dreptul în sine nu a fost înlăturat, punându-se în discuție doar exercițiul său, instanța supremă a reținut în mod expres, în egală măsură, că exercițiul dreptului este suspendat, ceea ce înseamnă că, temporar, nu poate fi valorificat.
32.Că este așa și că Înalta Curte de Casație și Justiție nu a negat aceste efecte ale actelor normative analizate rezultă din considerentele sale, relative la posibilitatea statului de a interveni asupra drepturilor vizate:
33.Rațiunea măsurii dispuse de legiuitor își are izvorul întro situație de excepție, respectiv criza economică a țării, context în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a admis că statul are dreptul de a suspenda sau suprima anumite retribuții și că, prin adoptarea Legii nr. 118/2010, ingerința statului a fost prevăzută de lege și a urmărit un interes public, respectiv protejarea echilibrului fiscal între cheltuielile și veniturile statului, pe fondul crizei economice din țară (Decizia de inadmisibilitate pronunțată la data de 6 decembrie 2011 în cauzele conexate nr. 44.232/11 și nr. 44.605/11, Felicia Mihaieș și Adrian Gavril Senteș împotriva României).
34.Referitor la natura drepturilor acordate cu prilejul ieșirii la pensie, retragerii, încetării raporturilor de serviciu ori trecerii în rezervă, Curtea Constituțională a statuat că aceste drepturi reprezintă beneficii acordate anumitor categorii socioprofesionale în virtutea statutului special al acestora. Ele nu fac parte din categoria drepturilor fundamentale, astfel că legiuitorul este în drept să dispună cu privire la conținutul, limitele și condițiile de acordare a acestora, precum și să dispună diminuarea ori chiar încetarea acordării lor, fără a fi necesară întrunirea condițiilor stabilite de art. 53 din Legea fundamentală (deciziile nr. 1.576 din 7 decembrie 2011, nr. 326 din 25 iunie 2013 și nr. 334 din 12 iunie 2014).
37.Raționamentul care a stat la baza Deciziei nr. 16/2015, potrivit căruia exercițiul dreptului este suspendat în intervalul 3 iulie-31 decembrie 2010, se impune și pentru perioada 2011-2017, când legiuitorul a statuat imperativ că aceste ajutoare nu se acordă.
38.Rațiunea acestei interpretări este impusă de succesiunea neîntreruptă în timp a actelor normative prin care legiuitorul a dispus, cu caracter temporar, măsura neaplicării dispozițiilor legale privind ajutoarele/indemnizațiile în perioada 1.01.2011-2017.
39.Sub acest aspect, relativ la măsurile financiare instituite, Curtea Constituțională a reținut că aceste măsuri nu aduc atingere înseși substanței drepturilor bănești vizate, ci doar amână acordarea ajutoarelor/indemnizațiilor pe o perioadă limitată de timp, pentru a nu se crea o datorie bugetară imposibil de acoperit, în contextul unui echilibru financiar marcat de criză (deciziile nr. 1.576 din 7 decembrie 2011 și nr. 291 din 23 mai 2013).
40.În ceea ce privește compatibilitatea măsurilor instituite de legiuitor cu garanțiile Curții Europene a Drepturilor Omului, în prezentele considerente s-a sugerat deja, preluându-se punctul de vedere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, că acestea nu aduc atingere unui drept fundamental și că acțiunile statului se înscriu în marja sa de acțiune, având drept scop prezervarea unui interes public, respectiv protejarea echilibrului fiscal între cheltuielile și veniturile statului.
41.Relativ la potențialul discriminatoriu al măsurii de suspendare a exercițiului dreptului se notează că, deși este adevărat că prin actele normative analizate în speță s-au creat premisele unui regim diferit între funcționarii pensionați înainte și după intrarea lor în vigoare, această situație nu este în sine nelegală, de vreme ce diferențele în discuție sunt justificate de aplicarea unor norme juridice distincte, adoptate potrivit unor rațiuni speciale, proprii contextului economic și social care le-a generat.
42.În același sens s-a pronunțat Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 669/2012, într-o speță în care a avut a statua cu privire la o chestiune similară celei din pricina de față, respectiv pretinsa discriminare între persoanele care au trecut la o tranșă superioară de vechime în cursul anului 2011 și cele care au trecut la o astfel de tranșă anterior intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 285/2010.
43.A reținut Curtea, în concret, următoarele: „Avansarea personalului încadrat pe funcții de execuție în gradația corespunzătoare tranșei de vechime în muncă și calculul indemnizațiilor potrivit acestor gradații se fac potrivit normelor juridice în vigoare la data unei astfel de avansări, cuantumurile ce ar fi putut fi calculate potrivit legislației aplicabile anterior acestei date neavând regimul juridic al unor drepturi câștigate. De altfel, Curtea subliniază faptul că legiuitorul poate interveni oricând, din rațiuni ce țin de politica economico-financiară a statului, cu reglementarea unor criterii de avansare și a unor metodologii de calcul al indemnizațiilor obținute în urma avansării, ce devin aplicabile de la data intrării lor în vigoare, înlocuind vechile norme având același obiect, pe care le abrogă“.
44.Pentru aceste motive, unele instanțe au respins acțiunile ca prematur introduse (Curtea de Apel Iași, Brașov, Cluj, Ploiești, București și Suceava) sau ca nefondate/neîntemeiate (Curtea de Apel Bacău, Timișoara, Oradea, Galați, Brașov, Alba Iulia, Constanța și București).
45.Într-o a doua opinie, instanțele au admis acțiunile, angajatorul fiind obligat la plata ajutoarelor/indemnizațiilor, prin Decizia nr. 16/2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, reținându-se că, prin actele normative învederate, s-a amânat pe o perioadă limitată de timp plata ajutoarelor/indemnizațiilor, pentru a nu se crea o datorie bugetară imposibil de acoperit, în contextul unui echilibru financiar marcat de criză.
46.Prin urmare, plata drepturilor nu poate fi amânată la infinit. De altfel, din preambulul ordonanțelor de urgență prin care s-a amânat plata rezultă că această decizie nu a fost determinată de o criză financiară, ci de un impact suplimentar asupra cheltuielilor bugetare și a deficitului bugetar. Or, plata oricărui drept salarial ori alt beneficiu în legătură cu raportul de muncă sau încetarea acestuia generează un impact bugetar suplimentar, astfel încât nu poate fi amânată plata an de an. Câtă vreme legiuitorul nu a abrogat drepturile litigioase, rezultă că nu este dată de o veritabilă criză financiară (care ar fi justificat o asemenea măsură, nefiind în discuție drepturi fundamentale, ci doar beneficii și privilegii), ci doar o chestiune de organizare a bugetului și de reducere a cheltuielilor publice, împrejurări care nu pot amâna sine die plata drepturilor recunoscute de lege.
47.Totodată, instanțele au apreciat că acțiunile sunt întemeiate, angajatorul fiind obligat la plata ajutoarelor/ indemnizațiilor, la încetarea cauzei de suspendare legală, pentru considerente relativ identice cu cele anterior expuse (Curtea de Apel București).
V.Punctul de vedere al Ministerului Public
48.Prin punctul de vedere exprimat, Ministerul Public a concluzionat că litigiile având ca obiect ajutoarele de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010 sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, iar cererile de chemare în judecată având ca obiect plata sumelor de bani corespunzătoare ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, introduse în perioada de suspendare legală a exercițiului dreptului sunt prematur formulate.
VI.Punctul de vedere al Colegiului de conducere al Curții de Apel Suceava
49.Titularul sesizării nu a exprimat un punct de vedere cu privire la problemele de drept ce fac obiectul prezentului recurs în interesul legii.
VII.Raportul asupra recursului în interesul legii
50.Prin raportul întocmit de judecătorii-raportori desemnați, conform art. 516 alin. (5) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că litigiile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. II din Legea-cadru nr. 284/2010 sunt de competența în primă instanță a secțiilor/completurilor specializate în soluționarea litigiilor de muncă, respectiv raportat la calitatea de funcționar public a reclamanților, a secțiilor/completurilor specializate de contencios administrativ, iar acțiunile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere formulate în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010 introduse în perioada de suspendare a exercițiului dreptului la acordarea de ajutoare/indemnizații sunt prematur formulate.
VIII.Înalta Curte de Casație și Justiție
51.Verificând regularitatea învestirii, prin prisma dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă se constată că această condiție legală este îndeplinită în ceea ce îl privește pe titularul sesizării.
52.Este îndeplinită și condiția privind respectarea cerințelor de ordin formal prescrise de prevederile art. 515 din Codul de procedură civilă, date fiind anexele memoriului de recurs în interesul legii din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul tuturor curților de apel din țară.
53.Obiectul recursului în interesul legii se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, și anume privește probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești; în acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție este învestită, prin promovarea prezentului recurs în interesul legii, cu solicitarea de a stabili competența de soluționare în primă instanță a litigiilor având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010, respectiv de a statua asupra prematurității/admisibilității acțiunilor având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010 formulate în perioada de suspendare a exercițiului dreptului la acordarea de ajutoare/indemnizații.
54.Cu privire la competența de soluționare în primă instanță a litigiilor având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010, Înalta Curte de Casație și Justiție reține următoarele:
56.În consecință, pentru dezlegarea acestei probleme este necesară aplicarea principiilor și dispozițiilor cu caracter general în materia stabilirii competenței instanțelor judecătorești.
57.Din acest punct de vedere, pentru determinarea competenței instanței de judecată este esențială stabilirea naturii juridice a ajutorului solicitat și, în subsidiar, calitatea reclamantului.
58.Practica neunitară s-a născut deoarece instanțele au stabilit diferit natura juridică a ajutorului: drept de natură salarială sau asimilat acestuia, izvorât din raporturile de muncă ori de serviciu sau ajutor social (drept de asigurări sociale) născut dintr-un raport juridic de asigurări sociale.
60.În situația în care ajutorul, ca natură juridică, a fost calificat ca fiind un drept de natură salarială sau asimilat acestuia, actele prin care autoritatea publică pârâtă refuză să îl acorde au fost apreciate ca fiind acte administrative și au fost contestate, după caz, la tribunal sau la curtea de apel - secția de contencios administrativ, conform art. 109 din Legea nr. 188/1999 sau, după caz, art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
61.În ce privește natura drepturilor acordate cu ocazia ieșirii la pensie, încetării raporturilor de serviciu, retragerii ori trecerii în rezervă, Curtea Constituțională a statuat că aceste drepturi reprezintă beneficii acordate anumitor categorii socioprofesionale în virtutea statutului special al acestora. Ele nu fac parte din categoria drepturilor fundamentale, astfel că legiuitorul este în drept să dispună cu privire la conținutul, limitele și condițiile de acordare a acestora, precum și să dispună diminuarea ori chiar încetarea acordărilor, fără a fi necesară întrunirea condițiilor stabilite de art. 53 din legea fundamentală (deciziile nr. 1.576 din 7 decembrie 2011, nr. 326 din 25 iunie 2013 și nr. 334 din 12 iunie 2014).
62.Față de cele două orientări jurisprudențiale se apreciază că ajutorul acordat la trecerea în rezervă sau direct în retragere, respectiv la încetarea raporturilor de serviciu nu este un drept de asigurări sociale, ci este un drept asociat prestării unei anumite activități în temeiul unui raport de muncă sau de serviciu.
63.Natura juridică a acestui ajutor este interpretată a fi aceea a unui drept de natură salarială sau asimilat acestuia, deoarece derivă dintr-un raport de muncă sau de serviciu, care a încetat.
64.În acest cadru, în raport cu calitatea avută de solicitant, aceea de salariat sau de funcționar public, judecarea litigiilor intră în competența secțiilor/completurilor specializate în litigii de muncă sau a secțiilor/completurilor de contencios administrativ.
65.Conform art. 109 din Legea nr. 188/1999, cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența Secției de contencios administrativ și fiscal, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.
66.Compensațiile acordate la încetarea raporturilor de muncă/de serviciu sau la concediere sunt drepturi născute, în temeiul legii sau contractelor de muncă, din raporturile de muncă sau de serviciu, fiind judecate în mod corespunzător, în acest sens fiind și Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 44/2004, cu modificările și completările ulterioare, care, la pct. 68, stabilesc că: „Veniturile din salarii sau asimilate salariilor cuprind totalitatea sumelor încasate ca urmare a unei relații contractuale de muncă, precum și orice sume de natură salarială primite în baza unei legi speciale“, fiind incluse în această categorie și compensații bănești la concediere sau trecerea în rezervă.
67.Un alt argument în aprecierea competenței este faptul că sursa din care se efectuează plata ajutorului cuvenit la trecerea în rezervă nu o constituie bugetul asigurărilor sociale de stat, ci bugetul de stat, ceea ce probează natura juridică diferită de cea a drepturilor de asigurări sociale a dreptului avut în vedere.
68.Aceste drepturi au fost incluse în Legea-cadru nr. 284/2010, fiind elemente de remunerație având legătură indirectă cu raportul de muncă/de serviciu și salariul cuvenit, cu natură juridică a unui drept asociat prestării unei anumite activități.
69.Față de cele expuse mai sus rezultă că instanțele care au soluționat litigiile în considerarea raportului de serviciu în care sau aflat părțile, conform art. 109 din Legea nr. 188/1999, au procedat corect.
70.Cu privire la soluția ce se impune a fi pronunțată cu privire la acțiunile având ca obiect plata sumelor de bani conform reglementărilor expuse mai sus se constată că întreaga jurisprudență națională a valorificat aspectele deja statuate prin Decizia nr. 16/2015 și considerentele deciziilor Curții Constituționale relevante.
71.Din jurisprudența atașată sesizării se poate observa că toate categoriile de soluții rețin în considerente că efectele suspensive ale actelor normative succesive limitează valorificarea drepturilor deduse judecății corespunzător perioadelor avute în vedere de acestea. Din lecturarea hotărârilor judecătorești pronunțate se poate observa că acestea exprimă doar aparent soluții diferite, numitorul comun constituindu-l imposibilitatea valorificării drepturilor în perioadele analizate. Soluțiile de respingere, indiferent de forma de exprimare a dispozitivului, au în vedere considerente similare, iar soluțiile de admitere pronunțate mai recent nu conferă nici acestea o creanță exigibilă în favoarea reclamantului, executarea titlurilor depinzând de încetarea suspendărilor legale. Dintre acestea se evidențiază soluția minoritară pronunțată doar la nivelul unei curți de apel (în cadrul căreia sau pronunțat și soluții de prematuritate) în sensul admiterii acțiunii (aparent necondiționat), fără a omite însă în considerente efectele Deciziei nr. 16/2015.
72.Din perspectiva expusă se impune a se analiza, drept condiție de admisibilitate a sesizării de față, în ce măsură diferențele specifice existente între soluțiile formulate în jurisprudență sunt de natură a impune acțiunea acestui mecanism de unificare.
73.Pentru a se lămuri efectele aplicării actelor normative menționate, art. 9 din Legea nr. 118/2010, art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012, art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013, raportate la pct. 2 din anexa nr. IV/2 din Legea-cadru nr. 330/2009 și la art. 20 din anexa nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010, se reține că, prin Decizia nr. 16/2015, s-a stabilit că „dispozițiile art. 9 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările și completările ulterioare, vizează exercițiul dreptului de acordare a ajutoarelor sau, după caz, indemnizațiilor, în sensul că acesta este suspendat în perioada 3 iulie-31 decembrie 2010, și nu existența dreptului“.
74.Referitor la natura drepturilor acordate cu prilejul ieșirii la pensie, încetării raporturilor de serviciu, retragerii ori trecerii în rezervă, din jurisprudența Curții Constituționale, s-a reținut că aceste drepturi reprezintă „beneficii acordate anumitor categorii socioprofesionale în virtutea statutului special al acestora și nu fac parte din categoria drepturilor fundamentale, astfel că legiuitorul este în drept să dispună cu privire la conținutul, limitele și condițiile de acordare a acestora, precum și să dispună diminuarea ori chiar încetarea acordării lor, fără a fi necesară întrunirea condițiilor stabilite de art. 53 din Legea fundamentală (deciziile nr. 1.576 din 7 decembrie 2011, nr. 326 din 25 iunie 2013 și nr. 334 din 12 iunie 2014)“. S-a recunoscut, astfel, încă o dată, că statul are deplină legitimare constituțională pentru a acorda sporuri, premii periodice și alte stimulente personalului plătit din fonduri publice, în funcție de veniturile bugetare pe care le realizează. Acestea au fost considerate drepturi salariale suplimentare, iar nu drepturi fundamentale consacrate și garantate de Constituție, în raport cu care legiuitorul are libertatea de a le modifica în diferite perioade de timp, de a le suspenda și chiar de a dispune anularea lor.
75.Prin considerentele deciziei menționate s-a mai subliniat totodată că „rațiunea măsurii dispuse de legiuitor își are izvorul într-o situație de excepție, respectiv criza economică a țării, context în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a admis că statul are dreptul de a suspenda sau suprima anumite retribuții și că, prin adoptarea Legii nr. 118/2010, ingerința statului a fost prevăzută de lege și a urmărit un interes public, respectiv protejarea echilibrului fiscal între cheltuielile și veniturile statului, pe fondul crizei economice din țară (Decizia de inadmisibilitate pronunțată la 6.12.2011 în cauzele conexate nr. 44.232/11 și nr. 44.605/11, Cauza Felicia Mihăieș și Adrian Gavril Senteș împotriva României)“.
76.Deși, prin decizia în discuție, s-a stabilit că dreptul în sine nu a fost înlăturat, punându-se în discuție doar exercițiul său, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut în mod expres că exercițiul dreptului a fost suspendat în mod repetat, neputând fi valorificat.
77.De asemenea, prin Decizia nr. 11/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept pronunțată în Dosarul nr. 3.489/1/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 24 martie 2017, s-a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Bacău - Secția I civilă, în Dosarul nr. 2.826/110/2015, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:
–interpretarea dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările și completările ulterioare, și art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, în sensul de a se stabili dacă sintagmele «nu se acordă», respectiv «nu se aplică», cuprinse în textele legale menționate, se referă la substanța dreptului la acordarea indemnizației la ieșirea la pensie sau reprezintă doar o suspendare a acordării acestei indemnizații și, totodată, în eventualitatea în care cele două sintagme vizează doar suspendarea exercițiului dreptului la indemnizația la ieșirea la pensie, dacă această suspendare se referă numai la perioada anului 2014, respectiv 2015, și numai la persoanele al căror drept la pensie s-a deschis în anul 2014, respectiv 2015, sau vizează toate persoanele care au vocație la plata acestei indemnizații, indiferent de data deschiderii dreptului la pensie pentru acestea;
–în condițiile în care interpretarea este în sensul că cele două sintagme menționate anterior se referă doar la suspendarea exercițiului dreptului la indemnizația la ieșirea la pensie, care este data de la care persoanele cu vocație la plata acestei indemnizații pot solicita acordarea efectivă a dreptului lor
78.În esență, această sesizare a fost respinsă ca inadmisibilă, deoarece dispozițiile legale a căror interpretare sa solicitat erau similare cu cele ce au făcut obiectul primei sesizări menționate, respectiv cele interpretate prin Decizia nr. 16/2015, iar problemele de drept din cea de-a doua întrebare vizau interpretarea și aplicarea legii la circumstanțele particulare ale cauzei aflate pe rolul instanței de trimitere sau nu vizau o problemă de drept punctuală, ceea ce presupunea analiza unei multitudini de ipoteze și situații particulare.
79.Prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 79/2017 a fost, de asemenea, respinsă ca inadmisibilă sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secția a IV-a pentru litigii de muncă și asigurări sociale, în Dosarul nr. 1.984/112/2016, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „dacă, având în vedere considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 42/2014 și ale Deciziei nr. 16/2015 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, suspendarea acordării indemnizației de pensionare pentru magistrați prin acte normative temporare, până în anul 2017, afectează caracterul previzibil al dispozițiilor art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 și, implicit, substanța acestui drept“.
80.Pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a aflat și Dosarul nr. 2.632 din 29 septembrie 2017 având ca obiect sesizarea Curții de Apel Craiova, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea problemei de drept referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 20 alin. (1) și (2) din anexa nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010 cu privire la faptul dacă, la încetarea raporturilor de exercițiu/trecerea în rezervă/retragere, polițiștii/militarii beneficiază de ajutoarele prevăzute de aceste norme, în situația în care legiuitorul, prin acte normative care reglementează salarizarea în sectorul bugetar, a stipulat că aceste prevederi nu se aplică, respectiv aceste ajutoare nu se acordă.
82.Actele normative prin care a fost dispusă suspendarea plății ajutoarelor sau, după caz, a indemnizațiilor la ieșirea la pensie, încetarea raporturilor de serviciu, retragerea ori trecerea în rezervă au făcut obiectul controlului de constituționalitate în cadrul unor procese având ca obiect solicitarea plății drepturilor bănești constând în indemnizații sau ajutoare cuvenite potrivit art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare (indemnizația cuvenită magistraților la ieșirea la pensie), pct. 2 din anexa nr. IV/2 a Legii-cadru nr. 330/2009 și art. 20 alin. (1) și (2) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 (ajutorul cuvenit militarilor la trecerea în rezervă cu drept de pensie).
83.Deși excepțiile de neconstituționalitate invocate au fost respinse ca neîntemeiate, Curtea Constituțională, cu referire la ansamblul actelor normative în materie, a abordat chestiunea previzibilității suspendării plății ajutoarelor sau, după caz, a inadmisibilităților unor asemenea solicitări la ieșirea la pensie, încetarea raporturilor de serviciu, retragerea ori la trecerea în rezervă.
85.Cu acest prilej a arătat că instanța europeană nu a negat posibilitatea statului de a suspenda pe cale legală acordarea unor drepturi prevăzute prin lege, invocând în acest sens Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Kechko contra Ucrainei. Referindu-se la anumite drepturi de natură bănească acordate angajaților, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că „statul este cel care este în măsură să stabilească ce beneficii trebuie plătite angajaților săi din bugetul de stat. Statul poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plății unor astfel de beneficii prin modificări legislative corespunzătoare. Totuși, atunci când o dispoziție legală este în vigoare și prevede plata anumitor beneficii, iar condițiile stipulate sunt respectate, autoritățile nu pot refuza în mod deliberat plata acestora atât timp cât dispozițiile legale rămân în vigoare“.
86.În final, Curtea Constituțională a subliniat faptul că „deși autoritățile au dreptul de a dispune cu privire la acordarea drepturilor bănești pretinse de autorii excepției de neconstituționalitate, restrângerea ori suspendarea acestor drepturi și în viitor, în condițiile în care textele de lege care le prevăd nu au fost abrogate, ar putea justifica întrebarea dacă aceste drepturi mai există și dacă nu cumva textele de lege care le prevăd au fost în fapt lipsite de eficiență, așa încât speranța titularilor acestor drepturi, deși are un suport legal, este în realitate lipsită de conținut. Astfel, deși formal limitată în timp, respectiv vizând durata unui an calendaristic, măsura de suspendare repetată a acestor drepturi, pentru mai mulți ani la rând, nu putea afecta caracterul previzibil al normelor de lege, creând incertitudine cu privire la existența acestor drepturi“, aceste statuări fiind reluate și în deciziile Curții Constituționale nr. 314/2014, 330/2014 și 129/2015.
87.De asemenea, prin considerentele Deciziei nr. 314/2014, referitoare la neconstituționalitatea dispozițiilor art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013 privind reglementarea unor măsuri bugetare, cu referire la art. II art. 18 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, Curtea Constituțională a reținut că „măsura suspendării anuale a plății despăgubirilor prevăzute la art. 4 alin. (4) din Legea nr. 341/2004, măsură adoptată deja pentru trei ani consecutivi, 2012, 2013 și 2014, nu poate fi repetată sine die, caz în care ar putea afecta proporționalitatea măsurii“, aceste argumente regăsindu-se și în deciziile Curții Constituționale nr. 330/2014 și nr. 129/2015.
88.În ceea ce privește natura de „bun“ a drepturilor menționate din perspectiva jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului privitoare la art. 1 din Protocolul 1 la Convenție, se impune a se sublinia că jurisprudența constituțională și cea a instanței supreme a statuat deja că drepturile privitoare la aceste indemnizații/ajutoare nu constituie drepturi fundamentale, ci drepturi salariale suplimentare. Fără a fi în mod riguros constantă, Curtea Constituțională a reținut că acestea reprezintă „un drept câștigat numai cu privire la indemnizațiile obținute până la intrarea în vigoare a actelor normative care au prevăzut suspendarea acestui drept“ (Decizia nr. 42/2014).
89.Citând decizia pronunțată în Cauza Kechko contra Ucrainei (valorificată și de instanța constituțională), s-a avut în vedere sensul autonom al conceptului de „bunuri“ din prima parte a art. 1 din Protocolul nr. 1, care nu este limitat la proprietatea de bunuri fizice și este separat de clasificarea formală din legislația relevantă. Anumite alte drepturi și interese, de exemplu, datorii, activele la constituire, pot fi, de asemenea, considerate „drepturi de proprietate“ și, astfel, „bunuri“ în sensul acestei dispoziții. Chestiunea care trebuie examinată este dacă circumstanțele cauzei, considerate în ansamblu, i-au conferit reclamantului dreptul la un interes material garantat la art. 1 din Protocolul nr. 1.
90.Prin aceeași hotărâre, Curtea Europeană recunoaște că „statul este cel care este în măsură să stabilească ce beneficii trebuie plătite angajaților săi din bugetul de stat. Statul poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plății unor astfel de beneficii prin modificări legislative corespunzătoare. Totuși, atunci când o dispoziție legală este în vigoare și prevede plata anumitor beneficii, iar condițiile stipulate sunt respectate, autoritățile nu pot refuza în mod deliberat plata acestora atât timp cât dispozițiile legale rămân în vigoare“.
91.Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că art. 1 din Protocolul nr. 1 se aplică numai pentru bunurile existente ale unei persoane. În acest fel, veniturile viitoare nu pot constitui „bunuri“, decât dacă acestea au fost deja câștigate sau plata va fi efectuată cu certitudine (Hotărârea nr. 20.630/06 din 23.10.2010, Koivusaari și alții împotriva Finlandei).
92.Cu toate acestea, în anumite circumstanțe „speranța legitimă“ de a obține un „bun“ poate beneficia, de asemenea, de protecția prevăzută de art. 1 din Protocolul nr. 1. Astfel, în cazul în care un drept de proprietate face obiectul unei cereri, se poate considera că persoana îndreptățită are o „speranță legitimă“ dacă există temei suficient pentru acest drept în legislația națională (Cauza Kopecky împotriva Slovaciei nr. 44.912/98 pct. 52). Pentru a beneficia de protecție, „o speranță legitimă trebuie să devină mai concretă decât o simplă speranță și să se întemeieze pe o dispoziție juridică sau pe un act juridic cum ar fi o decizie judecătorească“ (Cauza Bélané Nagy împotriva Ungariei, Hotărârea Marii Camere pronunțată la data de 13.12.2013).
93.În consecință, în ceea ce privește sesizarea cu care instanța supremă a fost învestită, scopul asigurării interpretării și aplicării unitare a normei juridice supuse examinării, printr-o dezlegare de principiu care să rezolve întreaga problematică a textului de lege, poate fi realizat.
94.Analizând circumstanțele specifice ale instituirii acestor drepturi, se consideră că, pe fondul suspendării repetate prin acte normative reținute ca fiind constituționale, acestea nu au intrat în patrimoniul beneficiarilor avuți în vedere de Legea-cadru nr. 284/2010, ele având în continuare un conținut abstract, fiind condiționate în recunoașterea lor concretă de o nouă manifestare a legiuitorului, motiv pentru care nu pot fi considerate „bunuri“ din această perspectivă.
95.În condițiile în care exercițiul dreptului la acordarea ajutoarelor prevăzute de art. 20 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 a fost suspendat prin prevederi legale succesive, speciale și derogatorii, începând cu anul 2011 și până în anul 2017, inclusiv, aspect recunoscut de jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curții Constituționale, se apreciază că nu poate fi vorba nici de o speranță legitimă de valorificare efectivă a acestor drepturi.
96.Această concluzie se consolidează în contextul abrogării Legii-cadru nr. 284/2010 prin Legea nr. 153/2017, care nu mai stabilește asemenea drepturi, art. 66 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, recunoscând posibilitatea abrogării chiar și în cazul normelor suspendate.
97.Totodată, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017 (care a intrat în vigoare la data de 7 decembrie 2017) a dispus că, în anul 2018, nu se acordă ajutoarele sau, după caz, indemnizațiile la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori trecerea în rezervă (art. 11), însă, este de menționat că efectele acestor ultime modificări legislative nu au putut fi analizate de instanțele ce au pronunțat soluțiile atașate recursului în interesul legii, întrucât abrogarea Legii-cadru nr. 284/2010 și adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 90/2017 au intervenit la o dată ulterioară și nu au fost evidențiate hotărâri care să valorifice noul cadru legislativ.
98.Chiar dacă, în întreaga perioadă în care Legea-cadru nr. 284/2010 a fost în vigoare, dispozițiile privitoare la aceste drepturi nu au fost abrogate în mod expres, nu se poate susține că acestea s-au născut efectiv în patrimoniul beneficiarilor avuți în vedere inițial, în condițiile în care valorificarea lor a fost în mod repetat suspendată și nicio altă dispoziție legală sau soluție de jurisprudență nu a diminuat efectul actelor normative reținute a fi suspendat exercițiul drepturilor pentru a concretiza o speranță legitimă pentru viitor.
99.Cât timp nu se poate reține o vătămare a unor drepturi fundamentale, iar statul a acționat normativ în limitele dreptului său de apreciere cu privire la beneficiile ce ar trebui să fie plătite angajaților săi din bugetul de stat, suspendările repetate nu pot fi analizate din perspectiva cerințelor instituite de art. 53 din Constituția României, republicată, referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți.
100.Prin urmare, având în vedere că exercițiul dreptului la acordarea ajutoarelor prevăzute de art. 20 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 a fost suspendat prin prevederi legale succesive, speciale și derogatorii, începând cu anul 2011 și până la finele anului 2017, acțiunile promovate în această perioadă sunt prematur formulate, dreptul nefiind actual. Pentru a se bucura de protecția juridică a acțiunii în justiție, dreptul subiectiv, pe lângă condiția de a fi recunoscut și ocrotit de lege, trebuie să îndeplinească și condiția de a fi actual.
101.Niciun temei de drept substanțial intern sau convențional nu justifica, la momentul formulării cererilor, instituirea în sarcina pârâților a unei obligații executorii de plată a drepturilor pretinse, iar exercitarea dreptului înscris în art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei VII la Legea-cadru nr. 284/2010 rămâne subsumată politicii financiare a statului, care se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea politicilor sale.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Suceava și, în consecință, stabilește că:
Litigiile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010 sunt de competența în primă instanță a secțiilor/completurilor specializate în soluționarea litigiilor de muncă, respectiv raportat la calitatea de funcționar public a reclamanților, a secțiilor/completurilor specializate de contencios administrativ.
Acțiunile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere formulate în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010 introduse în perioada de suspendare a exercițiului dreptului la acordarea de ajutoare/indemnizații sunt prematur formulate.
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 5 martie 2018.
VICEPREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
GABRIELA ELENA BOGASIU
Magistrat-asistent,
Ileana Peligrad
