Decizie nr. 498 din 8 iunie 2006

Cu Adresa nr. DCL/664 din 5 mai 2006 Preşedintele României a transmis Curţii Constituţionale sesizarea de neconstituţionalitate asupra Legii privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului. Sesizarea, formulată în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 4.572 din 5 mai 2006 şi formează obiectul Dosarului nr. 1.181A/2006.

Articolul unic al legii ce face obiectul sesizării prevede: "Se respinge Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99 din 14 iulie 2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 643 din 20 iulie 2005."

În motivarea sesizării de neconstituţionalitate se arată următoarele:

–potrivit expunerii de motive a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005, promovarea acesteia a avut ca scop extinderea domeniilor pentru care Preşedintele României poate solicita cetăţenilor să se exprime în legătură cu probleme de interes naţional, prin organizarea unui referendum, "deoarece democraţia presupune consultarea directă a poporului, care nu trebuie îngrădită datorită unui cadru legal insuficient [...]". Posibilitatea consultării poporului de către Preşedintele României este prevăzută în mod expres de art. 90 din Constituţie, dar domeniile considerate de interes naţional pentru care se poate organiza referendum sunt reglementate "restrictiv, printr-o enumerare limitativă, în mod neconstituţional" prin art. 12 din Legea nr. 3/2000. Or, aşa cum a statuat Curtea Constituţională prin Decizia nr. 70/1999, Preşedintele României este singurul îndreptăţit să stabilească problemele de interes naţional asupra cărora poate cere poporului să îşi exprime voinţa prin referendum. Aşa fiind, nu doar situaţiile enumerate limitativ de art. 12 din Legea nr. 3/2000, modificat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005, pot constitui domenii de interes naţional pentru care se poate organiza referendum, ci orice alt domeniu, în caz contrar, limitându-se însăşi voinţa poporului, cu încălcarea art. 2 din Constituţie;

–în temeiul art. 146 din Constituţie, toate legile adoptate de Parlament pot fi supuse, înainte de promulgare, controlului de constituţionalitate, aşadar, şi legile de aprobare sau de respingere a ordonanţelor Guvernului, cu privire la care dispun prevederile constituţionale ale art. 115 alin. (7). Controlul constituţionalităţii unei legi adoptate conform acestui text din Constituţie, "care are o configuraţie juridică distinctă, aparte", se realizează la sesizarea Preşedintelui României, prilej cu care "se exercită un control de constituţionalitate şi asupra ordonanţei în cauză, deoarece conţinutul legii este chiar ordonanţa, legea de aprobare sau respingere formează un bloc legislativ indivizibil cu ordonanţa.";

–Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005, care modifică art. 12 din Legea nr. 3/2002, "are o dublă natură juridică şi un regim juridic special, complex, de drept public", şi anume, "sub aspectul autorităţii emitente este vorba despre un act administrativ, iar sub aspectul conţinutului, este un act ce conţine norme cu putere de lege". Or, potrivit Constituţiei, ordonanţele de urgenţă sunt supuse aprobării Parlamentului, care le poate aproba cu sau fără modificări, sau le poate respinge, moment până la care însă acestea produc efecte. La fel şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005, care modifică art. 12 din Legea nr. 3/2000 în sensul extinderii sferei domeniilor în care se poate organiza referendum naţional de către Preşedintele României, produce efecte până la intrarea în vigoare a legii de respingere a acesteia. O altă interpretare ar fi inadmisibilă, întrucât "ar însemna ca dispoziţiile acestui act normativ să scape de sub controlul de constituţionalitate". Invocându-se jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, de exemplu, deciziile nr. 1/1995 şi nr. 255/2005, se arată că aceasta, pronunţându-se asupra constituţionalităţii legii de aprobare sau de respingere a unei ordonanţe, se pronunţă "şi cu privire la textul ordonanţei şi la textul legii modificate de ordonanţă dacă formează acelaşi obiect", iar controlul poate fi atât extrinsec, cât şi intrinsec.

Se consideră că, sub aspectul identităţii formale, Legea nr. 2/2003, Ordonanţa de urgenţă nr. 99/2005 şi legea de respingere a ordonanţei "fac corp comun", formează un "unic text", ceea ce este în concordanţă şi cu prevederile art. 68 din Legea nr. 24/2004 privind tehnica legislativă, de unde rezultă că "legea iniţială împreună cu toate celelalte acte modificatoare subsecvente formează un tot unitar". Ca atare, ceea ce interesează este ca "un text de lege precum cel din art. 12 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului să poată fi aplicat în concordanţă cu dispoziţiile textului constituţional". Aceasta deoarece, sub aspect procedural, "s-ar putea crede că un astfel de text de lege ar putea fi controlat din punct de vedere al constituţionalităţii numai pe calea unei excepţii", însă în cauză "nu se pot iniţia de către Preşedintele României proceduri de organizare a unui referendum, pentru ca apoi să se pornească un proces în faţa instanţelor judecătoreşti şi în acest caz şeful statului să ridice excepţia de neconstituţionalitate a art. 12 din Legea nr. 3/2000".

În concluzie, invocând doctrina în materie (Le Conseil constitutionnel, gardien du droit positif ou dιfenseur de la transcendance des droits de l'homme, Pouvoirs nr. 13/1991, pag. 209 şi urm. - George Vedel), "Curtea Constituţională trebuie să fie nu doar garant al supremaţiei Constituţiei, ci şi acea autoritate statală care ajută la buna înţelegere a textului constituţional şi la funcţionarea instituţiilor statale, nu la blocarea lor", iar "în acest caz, judecătorul constituţional trebuie să se pronunţe asupra unei probleme de principiu ce îşi aşteaptă rezolvarea în practică, mai ales că în cadrul dezbaterilor parlamentare la legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă nr. 99/2005 numeroşi parlamentari au afirmat că au adoptat lege de respingere a acestei ordonanţe pentru a putea fi respectată Decizia Curţii Constituţionale nr. 70/1999". Ca atare, se solicită constatarea neconstituţionalităţii "dispoziţiilor legii de respingere a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005, precum şi a art. 12 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului".

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a prezenta punctele lor de vedere.

Preşedintele Senatului, în punctul de vedere transmis în legătură cu sesizarea de neconstituţionalitate a Legii privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005, apreciază că aceasta este neîntemeiată şi, în parte, inadmisibilă, întrucât are ca obiect extinderea controlului de constituţionalitate asupra unor dispoziţii legale în vigoare.

Astfel, cu privire la obiectul sesizării consideră că "ceea ce face obiectul controlului de constituţionalitate anterior promulgării, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie, este Legea privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005, precum şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005, propriu-zisă, potrivit soluţiilor de principiu, anterioare, ale Curţii Constituţionale, şi nu se poate extinde asupra Legii nr. 3/2000 ori asupra altor legi în vigoare"; supunerea unei ordonanţe a Guvernului spre aprobare Parlamentului, în temeiul art. 115 alin. (7) din Constituţie, poate fi urmată de aprobarea pură şi simplă, aprobarea cu modificări sau completări sau respingerea ordonanţei şi, "prin aceste opţiuni, Parlamentul îşi exercită competenţa sa de unic organ legiuitor, ca şi obligaţia sa constituţională de a reglementa prin lege relaţiile sociale cele mai importante şi mai generale", iar aprobarea sau respingerea prin lege a unor ordonanţe exprimă "soluţii politice şi juridice fundamental diferite, ce implică efecte juridice diametral opuse". Prin aprobarea ordonanţei, normele juridice cuprinse în aceasta capătă putere de lege şi, potrivit celor statuate de Curtea Constituţională, în cadrul controlului de constituţionalitate exercitat anterior promulgării, ea se pronunţă nu numai asupra legii de aprobare, ci şi asupra ordonanţei propriu-zise. Potrivit doctrinei, efectul respingerii prin lege a unei ordonanţe este abrogarea, ceea ce "exprimă voinţa legiuitorului ca un asemenea act să fie desfiinţat, nu numai să nu se mai aplice", situaţie de care Curtea Constituţională nu poate face abstracţie în cadrul controlului de constituţionalitate. Consideră că, sub aspectul finalităţii practice, "între respingerea prin lege a unei ordonanţe şi constatarea neconstituţionalităţii sale este o oarecare identitate a efectelor juridice, în sensul că în ambele situaţii ordonanţa de urgenţă urmează să nu se mai aplice pe viitor", aşa încât în cauză respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 "se referă numai la art. 12 alin. (1) lit. B.h) şi nu întregul art. 12 alin. (1) din Legea nr. 3/2000"; prezenta sesizare are mai degrabă ca obiect neconstituţionalitatea art. 12 din Legea nr. 3/2000 şi, pe cale de consecinţă, neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005; or, plecând de la premisele de principiu că sub aspect tehnic-legislativ Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 şi Legea nr. 3/2000 fac corp comun şi, pe de altă parte, că pe calea excepţiei nici legea şi nici ordonanţa nu ar putea face obiectul unui control de constituţionalitate, "Preşedintele României solicită, în fapt, extinderea controlului de constituţionalitate de la obiectul de reglementare strict al Legii de respingere a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 şi, implicit, al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 la Legea nr. 3/2000, pe care ordonanţa de urgenţă o modifică şi completează". O asemenea soluţie este inadmisibilă faţă de prevederile art. 146 lit. a) din Constituţie, în temeiul cărora, în cadrul controlului anterior, Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra legilor înainte de promulgare. Ca atare, în această cauză, Curtea trebuie să se pronunţe cu privire la constituţionalitatea extinderii sferei domeniilor în care Preşedintele României poate consulta poporul prin referendum, potrivit art. 90 din Constituţie, iar nu cu privire la constituţionalitatea art. 12 din Legea nr. 3/2000. Acceptarea altui raţionament ar putea duce nu numai la eludarea dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, dar şi la perturbarea ordinii juridice constituţionale.

Preşedintele Camerei Deputaţilor şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Senatului, raportul judecătorului-raportor, Legea privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, raportată la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:

Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi celor ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate.

Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, care prevede: "Se respinge Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99 din 14 iulie 2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 643 din 20 iulie 2005."

În motivarea sesizării de neconstituţionalitate se invocă, în ordine, art. 90, art. 2, art. 146 lit. a) şi art. 115 alin. (7) din Constituţie, potrivit cărora:

–Art. 90: "Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa cu privire la probleme de interes naţional.";

–Art. 2: "(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum.

(2)Nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu.";

–Art. 146 lit. a): "Curtea Constituţională are următoarele atribuţii:

a)se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori, precum şi, din oficiu, asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei.";

–Art. 115 alin. (7): "Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului (3)."

Examinând obiecţiile de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională constată următoarele:

În esenţă, obiectul sesizării formulate de Preşedintele României priveşte două aspecte, şi anume: controlul de constituţionalitate a "dispoziţiilor Legii de respingere a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului şi, implicit, a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005", precum şi controlul de constituţionalitate a art. 12 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului.

În legătură cu cel de-al doilea aspect, prin sesizare se solicită Curţii să constate, odată cu neconstituţionalitatea dispoziţiilor legii de respingere a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005, şi neconstituţionalitatea art. 12 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului pe care această ordonanţă îl modifică şi îl completează. Or, conform art. 146 lit. a) din Constituţie, controlul de constituţionalitate a priori se exercită de Curtea Constituţională numai asupra legilor înainte de promulgarea acestora, iar nu şi asupra dispoziţiilor unei legi în vigoare. Indiferent de conexiunile ce se pot face între textul modificator şi textul modificat, Curtea Constituţională, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie, nu se poate pronunţa în cadrul controlului a priori decât asupra textului modificator al legii care urmează să fie supusă promulgării şi nu poate extinde controlul de neconstituţionalitate şi asupra textului modificat dintr-o lege în vigoare. În cazul legilor în vigoare, controlul de constituţionalitate al acestora se exercită de Curtea Constituţională, potrivit art. 146 lit. d), numai pe calea excepţiilor. A proceda altfel ar însemna să nu se respecte dispoziţiile constituţionale privind tratamentul diferit ce se aplică în cazul controlului de constituţionalitate, după cum acesta se referă la legi înainte de promulgare sau la legi promulgate, publicate în Monitorul Oficial al României şi intrate în vigoare.

Întrucât, în acest dosar, sesizarea de neconstituţionalitate este formulată în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, prin prezenta decizie Curtea urmează să se pronunţe doar cu privire la constituţionalitatea Legii privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului.

Cu privire la acest aspect care priveşte controlul de constituţionalitate a unei legi de respingere a ordonanţei şi a ordonanţei ca atare, Curtea Constituţională constată următoarele:

Obiectul de reglementare al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 îl constituie modificarea şi completarea art. 12 alin. (1) lit. A şi B din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului. Această ordonanţă prevede, pe lângă domeniile existente, şi alte probleme de interes naţional - "[...] reforma şi strategia de dezvoltare economică şi socială a ţării" şi "reforma justiţiei şi combaterea corupţiei" - pentru care Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să îşi exprime voinţa prin referendum, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 90 din Constituţie.

Conform prevederilor art. 115 alin. (7) din Constituţie, ordonanţele, indiferent dacă sunt simple sau de urgenţă, se aprobă sau se resping printr-o lege adoptată de Parlament. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului a fost respinsă printr-o lege adoptată de Parlament, în condiţiile art. 77 alin. (2), cu respectarea prevederilor art. 75 şi ale art. 76 alin. (1) din Constituţie.

Controlul de constituţionalitate a unei legi se declanşează, în condiţiile art. 146 lit. a) din Constituţie, "[...] înainte de promulgarea acesteia". Întrucât textul constituţional nu face nicio distincţie, prin "legi" ca obiect al controlului de constituţionalitate se înţeleg şi "legile de aprobare sau de respingere a unor ordonanţe", indiferent de natura lor, "legi ordinare" sau "legi organice".

Respingerea prin lege a unei ordonanţe reprezintă infirmarea expresă de către Parlament a politicii legislative pe care ordonanţa o exprimase, având drept consecinţă ca un asemenea act să îşi înceteze aplicabilitatea, să nu se mai aplice în viitor. Odată ce Parlamentul a respins ordonanţa prin care a fost modificată şi completată reglementarea cuprinsă în art. 12 din Legea nr. 3/2000, rămâne în vigoare art. 12 în redactarea anterioară, iar constituţionalitatea acestuia, aşa cum s-a mai arătat, nu poate fi controlată decât pe calea excepţiei, în condiţiile art. 146 lit. d) din Constituţie. Ordonanţa respinsă printr-o lege nu poate fi repusă în vigoare ca urmare a exercitării controlului de constituţionalitate de Curtea Constituţională, aceasta neavând competenţe de legislator pozitiv.

Într-o asemenea situaţie, controlul de constituţionalitate a priori asupra unei legi de respingere a unei ordonanţe poate privi numai constituţionalitatea extrinsecă a acesteia sub aspectul respectării procedurilor constituţionale de dezbatere şi adoptare.

Or, în ceea ce priveşte ordonanţa de urgenţă a Guvernului ce face obiectul prezentei sesizări, Curtea Constituţională constată că aceste proceduri au fost respectate şi, în consecinţă, Legea privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului este constituţională, urmând ca, în temeiul art. 77 alin. (1) şi (3) din Constituţie, legea să fie trimisă spre promulgare Preşedintelui României.

În temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al prevederilor art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 şi al art. 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că Legea privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului este constituţională.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 8 iunie 2006 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Kozsokar Gabor, Petre Ninosu, Ion Predescu şi Şerban Viorel Stănoiu, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent şef,

Gabriela Dragomirescu