Decizie nr. 1.418 din 5 noiembrie 2009

Tudorel Toader - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Carmen-Cătălina Gliga - procuror

Valentina Bărbăţeanu - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 alin. (1) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi ale art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, excepţie ridicată de Călin Viorel Iuga în Dosarul nr. 1.406/33/2008 al Curţii de Apel Cluj - Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.

La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public. Acesta pune concluzii de respingere ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precizând că actele administrative unilaterale cu caracter normativ pot fi supuse oricând controlului de legalitate, atât pe calea unei acţiuni directe, potrivit art. 11 alin. (4) din legea menţionată, cât şi prin intermediul unei excepţii de nelegalitate, astfel cum rezultă din interpretarea coroborată a textului de lege criticat şi a prevederilor art. 4 alin. (2) din aceeaşi lege. În ceea ce priveşte excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, consideră că este inadmisibilă, întrucât excedează competenţei Curţii Constituţionale aprecierile referitoare la stabilirea categoriilor de persoane cărora acestea li se aplică.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 3 martie 2009, pronunţată în Dosarul nr. 1.406/33/2008, Curtea de Apel Cluj - Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 alin. (1) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi ale art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Călin Viorel Iuga într-un litigiu de contencios administrativ având ca obiect soluţionarea excepţiei de nelegalitate a unei decizii de imputare.

În motivarea excepţiei, autorul acesteia critică, în esenţă, lipsa posibilităţii de a invoca nelegalitatea unui act administrativ cu caracter normativ pe cale de excepţie. Precizează că hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un astfel de act administrativ au putere numai pentru viitor. De aceea, admiterea cererii sale de anulare a prevederilor nelegale din cuprinsul actului administrativ cu caracter normativ nu ar lipsi de efecte juridice şi actul administrativ cu caracter individual vătămător emis anterior pronunţării hotărârii judecătoreşti. În acelaşi sens, arată că, deşi înainte de emiterea actului administrativ cu caracter individual are la dispoziţie calea directă împotriva actului administrativ cu caracter normativ, un asemenea demers este lipsit de interes, atât timp cât reclamantul nu a suferit o vătămare într-un drept sau interes legitim, actul administrativ individual nefiind încă emis. În plus, arată că există situaţii în care actul administrativ cu caracter normativ nu este cunoscut până la data emiterii actului administrativ individual, referindu-se la cele emise în domeniul apărării naţionale, ordinii publice şi siguranţei naţionale, "care sunt scutite de la obligaţia publicării lor în Monitorul Oficial şi care nu au fost aduse la cunoştinţa celor cărora acestea li se adresează în niciun mod".

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, susţine că, prin intrarea în vigoare a prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, acestea au devenit neconstituţionale în cazul în care sunt interpretate în sensul că expresia "salariaţi civili" include şi categoria poliţiştilor, ca funcţionari publici cu statut special. Precizează că extinderea domeniului de aplicare a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 şi asupra salariaţilor civili are în vedere salariaţii civili din instituţiile militarizate, or, odată cu demilitarizarea instituţiei Poliţiei, poliţiştii nu mai pot intra sub incidenţa textului de lege criticat.

Curtea de Apel Cluj - Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal consideră că excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 este întemeiată. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, apreciază că sunt constituţionale.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile de lege criticate sunt în deplină concordanţă cu prevederile constituţionale şi din celelalte documente internaţionale invocate de autorul excepţiei.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, concluziile procurorului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 4 alin. (1) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. Ca urmare a modificărilor survenite prin Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, textul de lege criticat are următorul cuprins:

–Art. 4 alin. (1) teza întâi: "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. (...)"

De asemenea, obiect al excepţiei îl reprezintă şi prevederile art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 29 august 1998, care au următoarea redactare:

–Art. 9: "Prevederile prezentei ordonanţe se aplică şi militarilor aflaţi în misiune în afara graniţelor ţării, precum şi salariaţilor civili din structura instituţiilor publice prevăzute la art. 2."

Instituţiile publice prevăzute la art. 2 din ordonanţă sunt Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul de Interne, Serviciul Român de Informaţii, Serviciul de Protecţie şi Pază, Serviciul de Informaţii Externe, Serviciul de Telecomunicaţii Speciale şi Ministerul Justiţiei.

În opinia autorului excepţiei, prevederile art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 contravin următoarelor texte din Legea fundamentală: art. 21 care consacră dreptul de acces liber la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, art. 24 care garantează dreptul la apărare şi art. 126 alin. (6) potrivit căruia controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ este garantat. De asemenea, invocă şi prevederile art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale referitoare la dreptul la un proces echitabil.

Autorul excepţiei îşi raportează critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 la prevederile din Constituţie cuprinse la art. 4 alin. (2) care instituie criteriile nediscriminării şi la art. 16 care statuează cu privire la egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice. În plus, menţionează, ca fundament al criticilor sale, şi dispoziţiile art. 26 din Pactul internaţional privitor la drepturile civile şi politice, ale art. 1 paragraful 1 din Protocolul nr. 12 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, ale art. 14 din aceeaşi Convenţie şi ale art. 2 pct. 2 din Pactul internaţional privitor la drepturile economice, sociale şi culturale, toate aceste prevederi având în vedere interzicerea discriminării.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că, prin Decizia nr. 944 din 25 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 646 din 1 octombrie 2009, s-a mai pronunţat cu privire la o critică asemănătoare, constând în susţinerea potrivit căreia, în cadrul unui proces declanşat împotriva unui act administrativ unilateral cu caracter individual, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau interes legitim nu are posibilitatea de a contesta, pe calea excepţiei de nelegalitate, actul administrativ cu caracter normativ în baza căruia a fost emis actul administrativ individual. Cu acel prilej, Curtea a reţinut că persoana interesată are la îndemână calea unei acţiuni directe prin care poate să solicite oricând examinarea legalităţii actului administrativ cu caracter normativ, astfel că accesul liber la justiţie nu este restricţionat în ceea ce priveşte contestarea legalităţii unor astfel de acte administrative, fiind respectate toate garanţiile specifice unui proces echitabil.

În jurisprudenţa sa, reprezentată de Decizia nr. 342 din 17 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 276 din 28 aprilie 2009, Curtea a mai statuat că faptul că excepţia de nelegalitate vizează, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, doar actele administrative unilaterale cu caracter individual nu are semnificaţia excluderii actelor administrative unilaterale cu caracter normativ de la controlul de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, acest control realizându-se pe calea acţiunii directe, separate, şi nu a incidentului procedural al ridicării excepţiei de nelegalitate. În acest sens, Curtea a observat că dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 reglementează obiectul acţiunii judiciare în materia contenciosului administrativ, acesta fiind raportat la "actul administrativ unilateral" al unei autorităţi publice, fără nicio distincţie cu privire la caracterul individual ori normativ al acestuia.

În cazul de faţă, Curtea constată, în plus, că succesiunea în timp a demersurilor procesuale întreprinse de autorul excepţiei în scopul apărării drepturilor şi intereselor sale reprezintă o opţiune a acestuia, prevederile legale criticate neîngrădindu-i în niciun fel dreptul de acces liber la justiţie. Alegerea, dintre modalităţile concrete de exercitare a acestuia, consacrate de normele în vigoare, a celor mai potrivite şi eficace căi procesuale ţine exclusiv de voinţa persoanei interesate, care poate apela inclusiv la asistenţa juridică de specialitate.

În motivarea criticii, autorul excepţiei de neconstituţionalitate invocă existenţa unor situaţii în care actul administrativ cu caracter normativ nu este cunoscut până la data emiterii actului administrativ individual, referindu-se la actele administrative cu caracter normativ emise în domeniul apărării naţionale, ordinii publice şi siguranţei naţionale, "care sunt scutite de la obligaţia publicării lor în Monitorul Oficial şi care nu au fost aduse la cunoştinţa celor cărora acestea li se adresează în niciun mod". Curtea nu poate reţine acest argument în sprijinul neconstituţionalităţii textului de lege criticat, întrucât ipotezele prezentate constituie chestiuni de fapt, asupra cărora instanţa de contencios constituţional nu are competenţa de a se pronunţa. Lipsa publicităţii prin intermediul Monitorului Oficial a acestui tip de acte administrative cu caracter normativ ar trebui să fie compensată prin aducerea la cunoştinţa destinatarilor reglementărilor cuprinse în acestea prin comunicare directă, la nivelul structurilor din care aceştia fac parte. Dar, astfel cum a arătat mai sus, Curtea Constituţională nu poate proceda la o verificare a acestor aspecte, fiind legate de aplicarea în concret a actelor administrative la care face trimitere autorul excepţiei de neconstituţionalitate.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, Curtea observă că autorul acesteia deduce neconstituţionalitatea lor din modul în care acestea pot fi interpretate. Or, interpretarea, în scopul aplicării normelor legale, reprezintă un atribut care aparţine exclusiv instanţelor judecătoreşti. De aceea, excepţia de neconstituţionalitate având acest obiect urmează să fie respinsă ca inadmisibilă.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

I. Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 alin. (1) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Călin Viorel Iuga în Dosarul nr. 1.406/33/2008 al Curţii de Apel Cluj - Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.

II. Respinge, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, excepţie ridicată de acelaşi autor în acelaşi dosar al aceleiaşi instanţe.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 5 noiembrie 2009.

PREŞEDINTE,

prof. univ. dr. TUDOREL TOADER

Magistrat-asistent,

Valentina Bărbăţeanu