Sentința nr. 148 din 19 noiembrie 2024

Dosar nr. 491/64/2024

Pentru astăzi, fiind amânată pronunțarea asupra soluționării acțiunii formulate de reclamanta Bravcod - S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, având ca obiect „anulare act normativ cu caracter administrativ“.

Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 14 noiembrie 2024, în sensul celor consemnate în încheierea de ședință din acea zi, care face parte integrantă din prezenta, iar instanța, în condițiile art. 396 alin. (1) din Codul de procedură civilă, a amânat pronunțarea la 19 noiembrie 2024.

În deliberare,

CURTEA,

asupra cauzei deduse judecății, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei1. Acțiunea introductivă de instanță

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov la data de 30.09.2024, reclamanta Societatea Bravcod - S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului: anularea Adresei nr. 15A/11.296/CA/5.09.2024 emise de pârât, prin care a fost respinsă plângerea prealabilă formulată de Bravcod - S.R.L.; anularea parțială a H.G. nr. 1.214/2009 privind metodologia pentru stabilirea și plata despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării focarelor de boli transmisibile ale animalelor, respectiv a prevederilor art. 8 lit. b).

În dezvoltarea motivelor acțiunii sale, reclamanta arată că, în fapt, în temeiul prevederilor art. 8 lit. b) din Hotărârea Guvernului nr. 1.214/2009, a căror anulare o solicită, D.S.V.S.A. Brașov i-a comunicat, prin adresele nr. 6.790/23.03.2023 și 9.197/25.04.2023, că, întrucât nu a respectat normele de biosecuritate în exploatații, nu poate beneficia de despăgubiri pentru prejudiciul suferit ca urmare a uciderii întregului efectiv de păsări din fermele proprietatea sa, în luna ianuarie 2023, în contextul izbucnirii unui puternic focar de gripă aviară. Reclamanta menționează că a contestat acest refuz al pârâtei de a-i acorda despăgubirile cuvenite, acțiunea fiind înregistrată cu număr de dosar 3.093/62/2023 la Tribunalul Brașov, care a respins acțiunea prin Sentința civilă nr. 629/CA/24.07.2024, reținând că, deși din probe rezultă că virusul a pătruns în ferme pe calea aerului, deci din cauze străine de aplicarea procedurilor de biosecuritate, întrucât au fost identificate totuși unele nerespectări ale normelor de biosecuritate, ar fi incident în cauză art. 8 lit. b) din H.G. nr. 1.214/2009.

Reclamanta mai arată că, întrucât apreciază că textul art. 8 lit. b) din H.G. nr. 1.214/2009 este deficitar sub multe aspecte, fiind prea general exprimat, permițând interpretări străine de rostul reglementarii, a formulat o cerere către Guvernul României, de revocare în parte a actului administrativ normativ, care a fost respinsă, nemotivat, prin Adresa nr. 15A/11.296/CA/5.09.2024, comunicată în data de 18.09.2024.

În ceea ce privește criticile de nelegalitate aduse art. 8 lit. b) din H.G. nr. 1.214/2009, reclamanta susține că acest text nu întrunește cerințele de claritate și predictibilitate impuse de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, întrucât prevede că nu se acordă despăgubiri persoanelor care nu asigură și nu respectă normele de igienă și biosecuritate. Această formulare este, în opinia reclamantei, prea generală față de efectele pe care le produce aplicarea ei, respectiv neacordarea despăgubirilor.

De asemenea, reclamanta susține că este criticabilă nu doar formularea prea generală, prin simpla trimitere la toate și fiecare din normele de igienă și biosecuritate ce pot fi regăsite într-o multitudine de norme, regulamente, ordine și altele asemenea, ci și neprevederea în normă a condiției ca această nerespectare să fi condus la apariția focarului de boală transmisibilă la animale. Așa cum este redactat, în opinia reclamantei, textul art. 8 lit. b) este nu numai generic și imprecis, dar și lipsit de finalitate normativă. Inexistența unei teze finale a acestuia, care să arate care sunt toate condițiile intervenției sancțiunii prevăzute de acest text, deschide poarta arbitrarului și a abuzului de drept.

Susține reclamanta că doar în cazul existenței unei legături de cauzalitate între nerespectarea unei/mai multor norme de igienă și/sau biosecuritate, pe de o parte, și apariția virusului/bolii, pe de altă parte, care a impus uciderea animalelor și distrugerea celorlalte produse de origine animală sau nonanimală potențial contaminate, se poate vorbi de întrunirea condițiilor necesare și obligatorii prealabile refuzului de acordare a despăgubirilor. Regula acordării despăgubirilor este prevăzută în art. 26 alin. (6) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor. De asemenea, în vederea prevenirii difuzării bolilor transmisibile prin mișcarea animalelor vii, materialului germinativ de origine animală, produselor și subproduselor supuse supravegherii și controlului sanitar-veterinar, A.N.S.V.S.A. elaborează norme sanitar-veterinare care se aproba prin ordin al președintelui autorității, conform art. 26.

Apreciază reclamanta că rațiunea instituirii normelor de igienă și biosecuritate, potrivit O.G. nr. 42/2004, este aceea de a se preveni îmbolnăvirea animalelor, astfel încât prin H.G. nr. 1.214/2009, emisă conform art. 26 alin. (6^1) din O.G. nr. 42/2004, nu se poate refuza acordarea despăgubirilor la simpla reținere a nerespectării normelor de igienă și biosecuritate, în situația în care cauza apariției virusului și a îmbolnăvirii animalelor este exterioară și independentă de respectarea acestor norme.

Reclamanta învederează că acordarea despăgubirilor este regula în materie și însăși rațiunea de a fi a H.G. nr. 1.214/2009, așa cum rezultă din chiar nota de fundamentare a acesteia, în special în secțiunea a 2-a care se referă la acordarea despăgubirilor, inclusiv la sursele de finanțare a acordării acestora, prevăzute inițial în Regulamentul Comisiei Europene nr. 349/2005/CE de stabilire a normelor privind finanțarea comunitară a intervențiilor de urgență și a combaterii anumitor boli ale animalelor menționate în Decizia Consiliului nr. 90/424/CEE, precum și în toate normele comunitare incidente intrate în vigoare din anul 2009 și până în prezent, astfel încât excepția de la regulă trebuie să fie clar reglementată, doar astfel putându-se asigura respectarea principiilor care guvernează această materie.

Reclamanta subliniază că art. 8 lit. b) apare a fi defectuos atât ca formă de redactare, cât și ca finalitate juridică, prin raportare la normele de drept regulatoare în materie de răspundere. Mai precis, art. 8 lit. b) din H.G. nr. 1.214/2009, în forma sa actuală, prevede un caz de neacordare a despăgubirilor care, la momentul aplicării concrete, permite autorităților competente (D.S.V.S.A și A.N.S.V.S.A.) să dea o interpretare care contravine prevederilor O.G. nr. 42/2004, câtă vreme formularea este generală și nu menționează în clar că acest caz de refuz al acordării despăgubirilor impune stabilirea unei culpe a proprietarului de animale, în sensul că din cauza nerespectării normelor de igienă și biosecuritate s-au îmbolnăvit animalele.

În aceste condiții, arată reclamanta, textul criticat este susceptibil de abuz de drept din partea autorităților chemate să îl aplice. Dreptului la despăgubire pentru pagubele produse proprietarului de animale, prevăzut de art. 26 alin. (6) din O.G. nr. 42/2004, îi corespunde obligația statului prevăzută de art. 1 din O.G. nr. 42/2004. Obligația statului de a lua toate măsurile pentru preîntâmpinarea transmiterii bolii de la animale la oameni presupune și obligația de despăgubire a proprietarilor de animale, obligați să ucidă/neutralizeze toate animalele/ produsele/mărfurile aflate în zona cu risc de contaminare. Astfel, doar în măsura în care îmbolnăvirea s-a produs din cauza nerespectării normelor de igienă și biosecuritate, se poate refuza plata despăgubirilor, în caz contrar ajungându-se la o încălcare a dreptului de proprietate prin neacordarea despăgubirilor.

Reclamanta invocă ocrotirea și garantarea dreptului de proprietate privată potrivit art. 44 alin. (2) din Constituția României și susține că obligația impusă proprietarilor de animale de a ucide și neutraliza, în general, toate animalele, produsele, furajele și orice alt material potențial contaminat, aflate în zona cu risc de contaminare, aceasta însemnând în realitate întreaga fermă în cazul agenților economici, indiferent dacă acestea sunt sau nu contaminate, ca măsură de prevenire a răspândirii bolii, echivalează cu o expropriere, în accepțiunea art. 44 alin. (3) din Constituție, întrucât proprietarul este lipsit de bunurile sale pentru o cauză de utilitate publică, și anume asigurarea sănătății populației, legea instituind însă, în acest caz, obligația plății unei despăgubiri.

Rezultă astfel, în opinia reclamantei, că art. 8 lit. b) din H.G. nr. 1.214/2009 contravine prevederilor art. 44 din Constituția României și celor din O.G. nr. 42/2004, în art. 13 din Legea nr. 24/2000 prevăzându-se că proiectul de act normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislației, scop în care: trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de același nivel, cu care se află în conexiune; dacă este întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăși limitele competenței instituite prin acel act și nici nu poate contraveni principiilor și dispozițiilor acestuia; trebuie să fie corelat cu reglementările comunitare și cu tratatele internaționale la care România este parte; trebuie să fie corelat cu dispozițiile Convenției europene a drepturilor omului și ale protocoalelor adiționale la aceasta, ratificate de România, precum și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Reclamanta susține că forma actuală a textului încalcă principiile generale de drept, ale echității și moralei, fiind inechitabil și imoral să obligi la uciderea/neutralizarea unor bunuri cu valoare economică, din rațiuni de siguranță publică, și apoi să refuzi acordarea despăgubirilor, deși apariția bolii nu este datorată unei acțiuni sau inacțiuni a proprietarului, fiind independentă de respectarea sau nerespectarea normelor de igienă și biosecuritate, deci de vreo culpă a proprietarului animalelor. Or, tocmai la o astfel de consecință conduce inadecvatul art. 8 lit. b), text lipsit de coerență și finalitate și care, în cele din urmă, instituie o răspundere obiectivă sui generis, nereglementată de nicio dispoziție a legislației primare incidente.

Concluzionează reclamanta că textul art. 8 lit. b) din H.G. nr. 1.214/2009, în forma sa actuală, încalcă normele de tehnică legislativă, având caracter general și nepredictibil, permițând interpretări contrare prevederilor legale în temeiul cărora a fost adoptat și principiilor de drept aplicabile, care conduc la încălcarea dreptului de proprietate, drept fundamental garantat de Constituție.

Din perspectiva celor arătate, în justificarea interesului în formularea acțiunii, reclamanta arată că are, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, calitatea de persoană vătămată în dreptul de a primi despăgubiri, de către D.S.V.S.A. Brașov și A.N.S.V.S.A. Brașov, întrucât i s-a refuzat acordarea despăgubirilor solicitate în baza H.G. nr. 1.214/2009 și a art. 26 alin. (6) din O.G. nr. 42/2004, invocându-se incidența art. 8 lit. b) din H.G. nr. 1.214/2009, în prezent fiind pronunțată și Sentința civilă nr. 629/CA/24.07.2024 în Dosarul nr. 3.093/62/2023 aflat pe rolul Tribunalului Brașov, prin care a fost respinsă cererea societății de acordare a daunelor directe și a celor colaterale.

Pentru toate acestea, reclamanta a solicitat admiterea acțiunii așa cum a fost formulată.

În drept, a invocat textele de lege menționate în cuprinsul cererii de chemare în judecată.

A solicitat administrarea probei cu înscrisurile depuse împreună cu cererea de chemare în judecată.

Acțiunea a fost timbrată cu 50 de lei, potrivit dispozițiilor art. 16 lit. a) din O.U.G. nr. 80/2013.

2.Apărările formulate în cauză2.1. Întâmpinarea pârâtului

La data de 24.10.2024, pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a depus întâmpinare (f. 74-78), prin care a solicitat: anularea cererii pentru nelegală timbrare; respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă; respingerea cererii de chemare în judecată, pe fond, ca neîntemeiată; respingerea cheltuielilor de judecată.

Cu titlu prealabil, pârâtul a solicitat ca instanța să pună în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor (A.N.S.V.S.A.), raportat la calitatea sa de inițiator al H.G. nr. 1.214/2009 privind metodologia pentru stabilirea și plata despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor, precum și la faptul că aceasta reprezintă, totodată, autoritatea de resort în domeniu.

Precizează că, suplimentar, reclamantul indică, în mod expres, în cuprinsul cererii de chemare în judecată, textul pe care dorește să îl aibă hotărârea de Guvern, capăt de cerere în afara competenței generale a instanțelor de judecată și, totodată, contrar cadrului normativ constituit din Constituția României și legislația națională și a cărui eventuală admitere constituie o negare a însuși principiului separației și echilibrului puterilor în stat.

În ceea ce privește excepția nulității cererii pentru lipsa timbrajului, pârâtul solicită anularea cererii pentru că nu a fost achitată de reclamantă taxa judiciară de timbru.

În susținerea excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată, cu referire la punctul 1 al acestei cereri, pârâtul arată că Răspunsul nr. 15A/11.296/CA din 5.09.2024 al Secretariatului General al Guvernului, a cărui anulare se solicită, reprezintă în fapt și în drept răspunsul formulat de pârâtul Guvernul României la plângerea prealabilă a reclamantului. Pârâtul susține, în continuare, că de esența contenciosului administrativ este tocmai dreptul recunoscut unei persoane, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă, de a se adresa instanței judecătorești în sensul expres reglementat de art. 8 din Legea nr. 554/2004. Răspunsul formulat la plângerea prealabilă nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, neputând fi cenzurat de instanța de contencios administrativ, ca act de sine stătător.

Pe de altă parte, chiar și în ipoteza în care înscrisul contestat ar reprezenta un act administrativ, pârâtul solicită să se observe că reclamantul nu formulează veritabile critici vizând nelegalitatea acestuia, iar împrejurarea potrivit căreia răspunsul îl nemulțumește nu echivalează cu lipsa răspunsului.

Cu privire la excepția inadmisibilității capătului 2 al cererii, pârâtul solicită să se constate că, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată și la finalitatea efectiv urmărită de către reclamant (modificarea unui act administrativ într-o formă expres indicată de reclamant și care să profite acestuia), acțiunea dedusă judecății excede cadrului normativ privind conținutul cererilor deferite justiției, capetele de cerere neîncadrându-se în niciuna dintre situațiile prevăzute expres și limitativ de lege.

Apreciază pârâtul că admiterea unei cereri de chemare în judecată având ca obiect stabilirea în concret a conținutului unui act normativ de punere în aplicare a legii, așa cum este cazul prezentei, poate atrage după sine incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, întrucât presupune o imixtiune a puterii judecătorești în atribuțiile puterii executive, aspect ce este de natură a afecta principiul constituțional al separației și echilibrului puterilor în stat, expres prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituția României, prin aceea că finalitatea urmărită prin prezenta acțiune nu se circumscrie art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ci vizează substituirea instanței de judecată în atribuțiile și competențele recunoscute Guvernului României, golind, astfel, de conținut drepturile și obligațiile recunoscute de lege puterii executive în ceea ce privește reglementarea pe calea delegării legislative, potrivit ariei de competență, aspect ce contravine normelor fundamentale.

Pe fondul cauzei, pârâtul solicită respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind neîntemeiată.

În motivare, arată că H.G. nr. 1.214/2009 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României și al art. 26 alin. (6), (6^1) și (7) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare. Sub aspectul oportunității, adoptarea actului administrativ contestat a fost determinată de motivele menționate atât în preambulul actului normativ, cât și expuse pe larg în nota de fundamentare a acestuia.

La elaborarea actului normativ a fost respectat cadrul normativ incident, respectiv dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin H.G. nr. 561/2009, proiectul actului administrativ fiind avizat de autoritățile publice interesate în aplicarea acestuia și de către Ministerul Justiției, care, potrivit art. 20 alin. (7) din regulament, „avizează proiectele de acte normative exclusiv din punct de vedere al legalității, încheind succesiunea operațiilor din etapa de avizare“.

Apreciază pârâtul că nu pot fi reținute elemente de nelegalitate ale hotărârii de Guvern atacate sau eventuale împrejurări de natură a crea o îndoială asupra legalității, veridicității și autenticității acestui act administrativ, în special prin raportare la faptul că legalitatea actului administrativ impune respectarea anumitor cerințe: actele să fie adoptate sau emise de către autoritățile competente din punct de vedere material/teritorial și în limitele acestor competențe; conținutul actului administrativ să fie conform cu conținutul legii în baza căreia este emis; actele să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pun în executare; actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative și a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege. Or, toate aceste cerințe esențiale au fost respectate în cauză, hotărârea fiind adoptată în deplină concordanță cu actele primare de referință, iar instanța nu se poate substitui autorității într-o analiză de oportunitate, fără a depăși limitele controlului jurisdicțional asupra excesului de putere.

Concluzionează pârâtul că actul adoptat a fost emis cu respectarea principiului legalității și al proporționalității între măsura luată în privința problematicii reglementate și scopul avut în vedere la emiterea lui, fără a fi în prezența unei manifestări arbitrare a puterii discreționare recunoscute autorității pârâte, drept care se impune respingerea acțiunii.

2.2.Cererea de intervenție accesorie

La data de 28.10.2024, Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (A.N.S.V.S.A.) a depus la dosarul cauzei o cerere de intervenție în interesul Guvernului României (f. 88-93).

În susținerea admisibilității cererii sale a arătat că, prin organele abilitate, efectuează activitatea de apărare a sănătății animalelor, de supraveghere, prevenire și control al bolilor ce se pot transmite de la animale la om, prin asigurarea cadrului instituțional și juridic, a resurselor financiare și a bazei tehnico-materiale necesare pentru desfășurarea în condiții optime a activităților din domeniul sanitar-veterinar. Intervenienta arată că, întrucât reclamanta solicită anularea parțială a H.G. nr. 1.214/2009 privind metodologia pentru stabilirea și plata despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor, se justifică un interes pentru care înțelege să intervină în prezentul dosar, fiind incidente dispozițiile textului de lege mai sus citat coroborat cu art. 61 și art. 63 din Codul de procedură civilă.

Pe fondul cauzei, intervenienta solicită respingerea, ca neîntemeiată, a cererii reclamantei prin care a solicitat anularea parțială a H.G. nr. 1.214/2009.

În motivare, arată că, referitor la interpretarea art. 8 lit. b), este important de subliniat faptul că metodologia stabilită prin H.G. nr. 1.214/2009 urmărește să asigure aplicarea strictă a normelor de igienă și biosecuritate ca măsură de prevenire a răspândirii bolilor transmisibile. Aplicarea prevederii în discuție are ca scop responsabilizarea proprietarilor de exploatații animale pentru menținerea unui standard ridicat de igienă și biosecuritate, reducând astfel riscul apariției focarelor de boală.

Normele de igienă și biosecuritate aplicabile exploatațiilor de animale sunt prevăzute de un set de acte normative specifice, respectiv regulamente comunitare și ordine emise de președintele Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor (A.N.S.V.S.A.), care sunt aplicabile tuturor exploatațiilor autorizate sanitar-veterinar. Aceste norme au un rol fundamental în prevenirea și controlul bolilor transmisibile la animale, iar respectarea lor este esențială pentru protejarea sănătății publice și animale.

Menționează intervenienta că H.G. nr. 1.214/2009, prin art. 8 lit. b), stabilește că nerespectarea acestor norme poate duce la refuzul acordării de despăgubiri în cazurile în care focarele de boli transmisibile sunt lichidate prin măsuri de ucidere a animalelor. Textul legal este formulat astfel pentru a încuraja respectarea riguroasă a măsurilor de biosecuritate și pentru a preveni propagarea bolilor transmisibile, care au un impact economic și social major. Din punct de vedere tehnic, stabilirea cauzalității dintre un focar de boală și nerespectarea măsurilor de biosecuritate este un aspect esențial care se stabilește printro anchetă epidemiologică detaliată. Aceasta are rolul de a determina dacă și în ce măsură lipsa conformării la normele de biosecuritate a contribuit la apariția sau răspândirea bolii.

În ceea ce privește susținerea reclamantei în sensul că textul de lege nu întrunește cerințele de claritate și predictibilitate impuse de Legea nr. 24/2000, intervenienta consideră că aceasta este neîntemeiată. În susținere, arată că textul din norme se conformează cerințelor Legii nr. 24/2000, în sensul în care oferă o formulare clară și concisă a condițiilor în care nu se acordă despăgubiri. Legislația sanitar-veterinară specifică, reprezentată de regulamente comunitare și de ordine ale președintelui A.N.S.V.S.A., detaliază procedurile și standardele de biosecuritate aplicabile, iar prevederile actului normativ au scopul de a asigura conformarea la aceste norme. În ceea ce privește prevederile art. 8 lit. b), acestea sunt corelate în mod direct cu legislația sanitar-veterinară conexă care stabilește normele de biosecuritate și igienă specifică; în cazul exploatațiilor comerciale de păsări este vorba de prevederile Ordinului președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 21/2018 pentru aprobarea Normei sanitar-veterinare privind condițiile de biosecuritate în exploatațiile comerciale de păsări, precum și condițiile privind mișcarea păsărilor vii și a subproduselor provenite de la acestea, care detaliază cele menționate anterior.

Intervenienta consideră că susținerea Bravcod - S.R.L. în ceea ce privește lipsa de precizie și claritate este nefondată din punct de vedere tehnic și juridic. Astfel, susține că este eronată afirmația reclamantei conform căreia nu există o legătură directă între respectarea normelor de igienă și biosecuritate și acordarea despăgubirilor, atât timp cât, în conformitate cu legislația europeană și națională, obligațiile proprietarului de animale sunt legate indubitabil de respectarea art. 1 și art. 2 din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, precum și a art. 10 din Regulamentul (UE) 2016/429 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 privind bolile transmisibile ale animalelor și de modificare și de abrogare a anumitor acte din domeniul sănătății animalelor („Legea privind sănătatea animală“), iar principiul stabilit la art. 8 lit. b) din H.G. nr. 1.214/2009 prevede neacordarea despăgubirilor în cazul constatării încălcării obligațiilor respective.

În concret, principiul de bază pentru acordarea unei despăgubiri are la bază respectarea legislației sanitar-veterinare în vigoare de către proprietarul de animale, astfel încât să se poată demonstra de către acesta că boala a apărut în exploatația afectată independent de orice posibilă lipsă de respectare a normelor în vigoare, orice nerespectare a normelor de igienă și biosecuritate în exploatațiile aprobate sanitar-veterinar putând determina excluderea de la beneficiul acordării despăgubirilor. Pentru toate acestea, intervenienta consideră că dispozițiile art. 8 lit. b) din H.G. nr. 1.214/2009 sunt legale și necesare, făcând parte integrantă a efortului național de prevenire și combatere a bolilor transmisibile la animale, responsabilizând, totodată, proprietarii de animale în acest scop.

De asemenea, intervenienta arată pe larg situația de fapt și constatările instituțiilor abilitate în cazul concret pentru care s-a refuzat reclamantei acordarea despăgubirilor.

În drept, a invocat aplicabilitatea art. 61 din Codul de procedură civilă, H.G. nr. 1.214/2009, Legii nr. 554/2004, Legii nr. 24/2000, H.G. nr. 137/2020.

Cererea de intervenție a fost timbrată cu 20 de lei taxă judiciară de timbru.

Pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a depus la data de 8.11.20214 note scrise prin care arată că este de acord cu admiterea în principiu a cererii de intervenție accesorie formulate de A.N.S.V.S.A.

3.Răspunsul la întâmpinare

Reclamanta a formulat un răspuns la întâmpinarea Guvernului României (f. 110-111), prin care a solicitat respingerea excepției nulității cererii pentru lipsa timbrajului, având în vedere că la dosar există dovada achitării taxei judiciare de timbru, precum și respingerea excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivare susține că răspunsul la plângerea prealabilă este act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, act care a produs efecte juridice.

Mai arată că, pe fond, pârâtul formulează apărări care nu au legătură cu motivele invocate de reclamantă, privind nelegalitatea art. 8 lit. b) din H.G. nr. 1.214. Apreciază că orice act administrativ normativ trebuie să fie emis cu respectarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, atât sub aspectul formei textului de lege, cât mai ales sub aspectul integrării lui în mod organic în sistemul legislației, astfel cum impune art. 13 din această lege. Instanța de judecată este competentă să analizeze îndeplinirea acestor condiții, chiar dacă textul de lege a fost avizat anterior de diferite autorități implicate în procedura emiterii lui.

Având în vedere că pârâtul nu a combătut în concret niciunul din motivele invocate de reclamantă în susținerea nelegalității actului, societatea reclamantă solicită admiterea acțiunii și anularea în parte a H.G. nr. 1.214/2009, respectiv prevederile art. 8 lit. b).

4.Dispoziții ale instanței

Prin Încheierea de ședință din data de 14.11.2024, Curtea a constatat că este competentă în soluționarea cauzei, a admis în principiu cererea de intervenție accesorie și a respins excepția nulității pentru lipsa taxei judiciare de timbru, iar excepția inadmisibilității a unit-o cu fondul.

La același termen de judecată, instanța a rămas în pronunțare asupra excepției inadmisibilității acțiunii, asupra cererii de chemare în judecată și asupra cererii de intervenție, fiind amânată pronunțarea pentru data de 19 noiembrie 2024.

II. Soluția și considerentele instanței

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și susținerile părților, Curtea va soluționa cu prioritate, potrivit art. 248 alin. (1) din Codul de procedură civilă, excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârât prin întâmpinare. Apoi, în funcție de soluția dată acestei excepții, Curtea va analiza acțiunea pe fond, precum și cererea de intervenție.

II.

1.Asupra excepției inadmisibilității acțiunii

Pârâtul a invocat această excepție cu privire la fiecare dintre cele două capete ale cererii de chemare în judecată.

A. În ceea ce privește primul capăt de cerere, Curtea apreciază că excepția este întemeiată. Astfel, trebuie observat că Adresa nr. 15A/11.296/CA/5.09.2024, a cărei anulare se solicită de reclamant prin acest prim capăt de cerere, reprezintă răspunsul pârâtului la plângerea prealabilă pe care a înțeles să o formuleze reclamantul.

Problema care se pune în analizarea admisibilității acestui capăt de cerere este aceea dacă adresa pârâtului, de răspuns la plângerea prealabilă formulată de reclamantă, are sau nu natura de act administrativ în sensul legii.

Cu privire la acest aspect, Curtea reține, în drept, că, în accepțiunea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Din conținutul noțiunii de act administrativ rezultă astfel că, pentru a avea această natură, actele emise de autoritățile publice trebuie să fie susceptibile de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, așadar să fie prin ele însele capabile să producă efecte juridice directe.

În ceea ce privește răspunsul la plângerea prealabilă în cauză, Curtea observă că acesta a fost emis tocmai pentru soluționarea plângerii prealabile formulate de reclamant și nu produce efecte juridice prin el însuși, în sensul că nu reprezintă un act care să dea naștere unor drepturi și obligații între părți, conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, mai sus evocate.

Pe de altă parte, potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. Din dispoziția legală enunțată mai sus rezultă că obiectul acțiunii în contencios administrativ este actul administrativ, și nu răspunsul la plângerea prealabilă, astfel că solicitarea de anulare a acestuia din urmă apare ca inadmisibilă.

Pentru toate aceste argumente, Curtea va admite excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea adresei de răspuns la plângerea prealabilă nr. 15A/11.296/CA/5.09.2024, excepție invocată prin întâmpinare, și, în consecință, va respinge ca inadmisibil acest capăt de cerere.

B. În ceea ce privește cel de-al doilea capăt de cerere, prin care se solicită anularea art. 8 lit. b) din Hotărârea Guvernului nr. 1.214/2009 privind metodologia pentru stabilirea și plata despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării focarelor de boli transmisibile ale animalelor, Curtea apreciază că acesta este admisibil.

În acest sens, Curtea reține că reclamanta nu solicită modificarea prevederilor art. 8 lit. b) din Hotărârea Guvernului nr. 1.214/2009, așa cum în mod greșit susține pârâtul, ci anularea acestor prevederi, astfel că acțiunea sa în privința acestui capăt de cerere are ca obiect solicitarea de anulare parțială a unui act administrativ cu caracter normativ, solicitare care se încadrează în dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin care se reglementează obiectul acțiunii în contencios administrativ.

Prin urmare, Curtea nu va avea în cauză de stabilit o nouă configurație a prevederilor art. 8 lit. b) din H.G. nr. 1.214/2009, așa cum în mod nefondat susține pârâtul. Așa fiind, susținerile pârâtului, care se bazează pe premisa greșită că reclamantul ar fi solicitat modificarea prevederilor menționate, nu sunt întemeiate.

În consecința celor care precedă, Curtea va respinge excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea parțială a Hotărârii Guvernului nr. 1.214/2009, invocată de pârât prin întâmpinare.

II.

2.Asupra fondului acțiunii

Curtea reține că Hotărârea Guvernului nr. 1.214/2009 privind metodologia pentru stabilirea și plata despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării focarelor de boli transmisibile ale animalelor a fost adoptată în temeiul art. 26 alin. (6), (6^1) și (7) din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Art. 26 din O.G. nr. 42/2004 reglementează la alin. (6) sfera persoanelor beneficiare ale despăgubirilor (la fel și art. 4 din H.G. nr. 1.214/2009), iar alin. (6^1) dispune că prin hotărâre a Guvernului se stabilesc bolile, efectele directe și indirecte, precum și efectele colaterale rezultate din măsurile întreprinse pentru combaterea acestora, condițiile, precum și modalitățile de acordare a despăgubirilor. Alin. (7) al aceluiași articol stabilește sursa bugetară a plății despăgubirilor.

Prevederile art. 8 din Hotărârea Guvernului nr. 1.214/2009 stabilesc situațiile în care persoanele fizice și juridice nu beneficiază de despăgubiri, una dintre aceste situații fiind menționată la lit. b), a cărei anulare se cere.

Potrivit acestor prevederi, „Nu beneficiază de despăgubirile prevăzute în prezenta hotărâre persoanele fizice și juridice proprietare de animale în următoarele situații: (…) b) nu asigură și nu respectă normele de igienă și biosecuritate în exploatațiile aprobate sanitar-veterinar“.

Acest text normativ, a cărui anulare se cere, reglementează, așadar, o ipoteză de excludere de la beneficiul acordării de despăgubiri ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor, fiind în mod evident o sancțiune care nu necesită, pentru aplicarea sa, o analiză a vreunei legături de cauzalitate între neasigurarea și nerespectarea normelor de igienă și biosecuritate, pe de o parte, și rezultatul produs, anume acela al declanșării, agravării sau răspândirii bolilor transmisibile, pe de altă parte.

Potrivit art. 8 alin. (4) și art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, textul legislativ (normativ) trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice, pasaje obscure sau echivoce, respectiv într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc.

Respectarea acestor norme concură, astfel cum a reținut Curtea Constituțională, printre altele, în Decizia nr. 6/2024 (pct. 12 ultima frază), la asigurarea unei legislații care respectă principiul securității raporturilor juridice, având claritatea și previzibilitatea necesare.

În acest context, Curtea constată că maniera de redactare a art. 8 lit. b) din H.G. nr. 1.214/2009 contravine acestor dispoziții, reglementând o ipoteză de excludere a proprietarilor de animale sacrificate în vederea lichidării focarelor de boli transmisibile ale animalelor de la beneficiul acordării de despăgubiri, în cazul în care se constată de autoritățile competente că persoanele fizice și juridice vizate „nu asigură și nu respectă normele de igienă și biosecuritate în exploatațiile aprobate sanitar-veterinar“.

O astfel de formulare a textului contestat de reclamantă este vagă și susceptibilă să dea naștere unor interpretări neunitare (sau chiar abuzive) din partea autorităților competente, întrucât nu se arată dacă nerespectarea normelor de igienă și biosecuritate trebuie să fi creat sau să fi favorizat transmiterea bolilor sau dacă, dimpotrivă, orice astfel de încălcare sau neasigurare a acestor norme, indiferent când a fost săvârșită și dacă are sau nu vreo legătură cu transmisiunea bolii, poate întemeia refuzul acordării despăgubirilor.

În aceeași ordine de idei, Curtea reține că natura vagă și susceptibilă de a naște interpretări neunitare rezultă și din folosirea, în textul art. 8 lit. b), a timpului prezent, spre deosebire de celelalte situații de neacordare a despăgubirilor, reglementate de același articol, la lit. a), c), d) și e), unde se folosește timpul trecut. Astfel la literele menționate se prevede că beneficiarii nu primesc despăgubiri: „dacă nu au comunicat medicului veterinar ...“ [lit. a)]; dacă „au importat animale bolnave ...“; [lit. c)] dacă „au introdus animale noi fără documentele sanitar-veterinare ...“ [lit. d)]; dacă „au introdus animale provenite dintr-o altă exploatație sau zonă aflată în derularea programului de combatere a unei boli“ [lit. e)].

Așa fiind, textul art. 8 lit. b) ar putea fi interpretat în sensul că și dacă, ulterior pierderii suferite de proprietar prin tăierea, uciderea sau afectarea în alt fel a animalului, dar până la analizarea cererii de acordare a despăgubirilor, se constată de către autoritățile competente că acesta nu respectă și nu asigură respectarea normelor de igienă și biosecuritate, s-ar putea refuza plata sumelor la care ar fi fost îndreptățit.

Curtea apreciază că nu există nicio justificare pentru diferența de formulare a lit. b) față de cea a lit. a), c), d) și e), în cazul acestora din urmă fiind evident că neacordarea despăgubirilor se raportează la fapte săvârșite de solicitant anterior acțiunii de tăiere, ucidere sau afectare în alt fel a animalelor, în timp ce în cazul lit. b) nu este clar dacă nerespectarea normelor menționate în textul său trebuie să fi avut loc anterior, concomitent sau chiar ulterior, fiind posibilă interpretarea în orice sens.

Prin dispozițiile art. 26 alin. (6^1) din O.G. nr. 42/2004, recurentul-pârât Guvernul României a fost abilitat să stabilească prin hotărâre de Guvern condițiile de acordare a despăgubirilor, aceasta presupunând obligația de a emite un act normativ cu respectarea regulilor prevăzute de Legea nr. 24/2004 și a cerințelor previzibilității, clarității și caracterului accesibil al legii.

Formularea unui act normativ trebuie să permită destinatarilor săi să prevadă în mod rezonabil conduita pe care trebuie să o adopte și obligațiile a căror nerespectare produce consecințe asupra drepturilor și intereselor lor legitime. Or, prevederile art. 8 lit. b) din H.G. nr. 1.214/2009 au un caracter neclar, putând conduce la interpretări și aplicări neunitare de către autoritățile competente, vătămătoare la adresa drepturilor și intereselor legitime ale proprietarilor de animale beneficiari ai despăgubirilor reglementate de art. 26 din O.G. nr. 42/2004.

Pentru toate aceste considerente, făcând aplicarea art. 18 din Legea nr. 554/2004, Curtea va admite în parte acțiunea formulată de reclamanta Societatea Bravcod - S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, și, în consecință, va dispune anularea art. 8 lit. b) din Hotărârea Guvernului nr. 1.214/2009 privind metodologia pentru stabilirea și plata despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor.

II.

3.Asupra cererii de intervenție accesorie

Având în vedere că cererea de intervenție a fost formulată de intervenienta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor în sprijinul apărărilor pârâtului, ca urmare a admiterii cererii de chemare în judecată, cererea de intervenție accesorie va fi respinsă.

II.

4.Aplicarea unor norme speciale

Având în vedere obiectul acțiunii deduse judecății, de anulare parțială a unui act administrativ cu caracter normativ, Curtea constată că, în cazul rămânerii definitive a prezentei hotărâri, sunt aplicabile dispozițiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, privind publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I.

PENTRU ACESTE MOTIVE

În numele legii

HOTĂRĂȘTE:

Admite excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea adresei de răspuns la Plângerea prealabilă nr. 15A/11.296/CA/5.09.2024, excepție invocată de pârâtul Guvernul României, și, în consecință, respinge ca inadmisibil acest capăt de cerere.

Respinge excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea parțială a Hotărârii Guvernului nr. 1.214/2009.

Admite în parte acțiunea formulată de reclamanta Societatea Bravcod - S.R.L., cu sediul social în municipiul XXXXX, județul XXXXX, și sediul procesual ales la Societatea civilă de avocați XXXXX, din municipiul XXXXX, str. XXXXX nr. XXXXX, județul XXXXX, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, cu sediul în municipiul București, Piața Victoriei nr. 1, sectorul 1.

Dispune anularea art. 8 lit. b) din Hotărârea Guvernului nr. 1.214/2009 privind metodologia pentru stabilirea și plata despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor.

Respinge cererea de intervenție accesorie, formulată de intervenienta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, cu sediul în municipiul București, Piața Presei Libere nr. 1, corp D1, sectorul 1.

Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Cererea de recurs se depune la Curtea de Apel Brașov.

În cazul rămânerii definitive a prezentei hotărâri sunt aplicabile dispozițiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, privind publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată, în condițiile art. 396 alin. (2) din Codul de procedură civilă, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, azi, data de 19 noiembrie 2024.

PREȘEDINTE

DEMIS-MARIUS SPĂRIOS

Grefier,

Mihaela Furnică