Decizie nr. 202 din 4 iulie 2002

Nicolae Popa - preşedinte

Costica Bulai - judecător

Nicolae Cochinescu - judecător

Constantin Doldur - judecător

Kozsokar Gabor - judecător

Petre Ninosu - judecător

Şerban Viorel Stanoiu - judecător

Lucian Stangu - judecător

Ioan Vida - judecător

Gabriela Ghita - procuror

Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent

Pe rol se afla soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 22 din 30 ianuarie 2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobată cu modificări prin Legea nr. 288/2002, excepţie ridicată de Cabinetul individual de avocatura Viorel Muntean în Dosarul nr. 614/2002 al Judecătoriei Deva.

La apelul nominal se prezintă titularul Cabinetului individual de avocatura Viorel Muntean, lipsind partea Administraţia Financiară Deva, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

În susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate autorul invoca încălcarea prevederilor art. 11 şi 20 din Constituţie prin raportare la art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului privind dreptul persoanei la un proces echitabil. Prevederile convenţiei nu se limitează la garantarea dreptului persoanei de a se adresa justiţiei, ci privesc şi garantarea executării hotărârilor judecătoreşti, altfel dreptul persoanei ar fi unul iluzoriu, lipsit de speranta punerii în aplicare a drepturilor dobândite pe calea justiţiei.

Autorul excepţiei mai arata ca prin Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 se instituie o procedură specială în considerarea calităţii de debitor a instituţiilor publice, procedura ce inlatura dreptul creditorului de a urmări silit bunurile aparţinând domeniului privat al statului, supuse regimului de drept comun. De asemenea, posibilitatea statului de a amana aprobarea sumelor din bugetele instituţiilor publice necesare executării obligaţiilor de plată faţă de creditori aduce atingere dreptului acestora din urma de a apela la forta de constrângere a statului pentru executarea hotărârilor prin care se constata debitul. Mai mult, prin faptul că nu se prevede un termen în interiorul căruia ordonatorii de credite să fie obligaţi sa dispună măsurile ce se impun pentru asigurarea în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii, autorul excepţiei considera ca sunt incalcate prevederile Convenţiei europene a drepturilor omului privind termenul rezonabil de soluţionare a litigiilor deduse justiţiei.

În susţinerea excepţiei se mai arata ca sunt incalcate dispoziţiile constituţionale ale art. 16 privind egalitatea în drepturi, ale art. 21 referitoare la liberul acces la justiţie, ale art. 41 privind ocrotirea în mod egal a proprietăţii private, precum şi dispoziţiile art. 48 care vizează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică la repararea pagubei.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca fiind nefondata, arătând ca Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 se întemeiază pe normele de drept comun, reglementate de Codul de procedură civilă, în materia executării silite. Prin urmare, ordonanţa nu creează un sistem de favorizare a instituţiilor publice, ci stabileşte obligaţii concrete în sarcina ordonatorilor de credite sa dispună toate măsurile ce se impun, în condiţiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii. Se apreciază că nu este îngrădit liberul acces la justiţie, întrucât creditorii au la dispoziţie dreptul de a acţiona pe calea executării silite sau pot formula contestaţii în termenele prevăzute de lege. Singura excepţie de la dreptul comun o reprezintă executarea silită prin poprire, care nu este posibila în cazul în care debitor este o instituţie publică, dat fiind interesul general care este astfel ocrotit.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, retine următoarele:

Prin Încheierea din 7 martie 2002, pronunţată în Dosarul nr. 614/2002, Judecătoria Deva a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 22 din 30 ianuarie 2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, excepţie ridicată de Cabinetul individual de avocatura Viorel Muntean, intimaţi în procesul având ca obiect contestaţia la executare formulată de Administraţia Financiară Deva.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul excepţiei susţine, în esenta, ca dispoziţiile legale atacate contravin dispoziţiilor Constituţiei şi ale Convenţiei europene a drepturilor omului, deoarece:

–prin Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 s-a instituit o procedură executionala specială, care favorizează instituţiile bugetare şi inlatura, practic, "dreptul creditorului urmăritor la a urmări silit sumele disponibile din conturile instituţiilor publice debitoare ori bunuri din inventarul lor, aparţinând domeniului privat al statului ori al unităţilor administrativ-teritoriale";

–dispoziţiile legale criticate încalcă dreptul creditorului la un proces echitabil, în înţelesul pe care îl da acestei notiuni Curtea Europeană a Drepturilor Omului, căci procesul nu poate fi considerat echitabil dacă hotărârea judecătorească nu poate fi executată datorită protecţiei legale de care se bucura creditorul;

–prin dispoziţiile legale criticate se creează o discriminare între instituţiile debitoare şi creditori, incalcandu-se astfel principiul constituţional al egalităţii în drepturi;

–prin dispoziţia care lasă la discretia ordonatorilor principali de credite asigurarea sumelor destinate îndeplinirii obligaţiilor stabilite prin titluri executorii se împiedica accesul creditorilor la justiţie;

–se încalcă dreptul de proprietate al creditorului;

–se nesocoteste dreptul creditorului la repararea pagubei pricinuite printr-un act administrativ ilegal.

Instanţa de judecată apreciază ca excepţia de neconstituţionalitate este intemeiata.

În conformitate cu dispoziţiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, încheierea de sesizare a Curţii Constituţionale a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a transmite punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate în cauza.

Preşedintele Camerei Deputaţilor considera excepţia ca fiind neîntemeiată, motivand ca "Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 nu scuteşte instituţiile publice de executarea obligaţiilor de plată ale acestora, ci instituie obligaţii concrete în sarcina ordonatorilor principali de credite pentru efectuarea plăţilor respective". Se apreciază că nu se încalcă prevederile constituţionale privind accesul la justiţie, deoarece "creditorul are posibilitatea de a se adresa justiţiei, atât pentru recunoaşterea dreptului, cat şi pentru executarea obligaţiei", iar prin reglementarea criticata "instituţiile publice nu sunt puse mai presus de lege".

Guvernul României arata ca "textul ordonanţei nu conţine nici o referire la interdicţia executării asupra bunurilor din patrimoniul instituţiilor publice aparţinând domeniului privat, care rămân supuse în continuare dispoziţiilor de drept comun privind executarea silită.

De altfel, singura derogare pe care o instituie ordonanţa de la dreptul comun privind executarea silită se referă numai la executarea silită prin poprire, iar în cadrul acesteia nu face decât sa impună obligaţia respectării destinaţiei creditelor bugetare, stabilind ca regula posibilitatea satisfacerii creanţelor numai de la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectiva. În rest, întreaga procedura de drept comun a executării silite, inclusiv căile de atac şi termenele prevăzute în Codul de procedură civilă, rămân aplicabile".

Preşedintele Senatului nu a transmis punctul sau de vedere.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere exprimate de preşedintele Camerei Deputaţilor şi de Guvern, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, retine următoarele:

Curtea Constituţională constata ca a fost legal sesizată şi este competenţa, potrivit dispoziţiilor art. 144 lit. c) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 şi 23 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate ridicată.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 288 din 15 mai 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 344 din 23 mai 2002, şi au următorul conţinut:

–Art. 1: "Executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice în temeiul titlurilor executorii se realizează din sumele aprobate prin bugetele acestora la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectiva.";

–Art. 2: "Ordonatorii principali de credite bugetare au obligaţia sa dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virari de credite bugetare, în condiţiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii."

–Art. 3: "În procesul executării silite a sumelor datorate de către instituţiile publice în baza unor titluri executorii trezoreria statului poate efectua numai operaţiuni privind plati dispuse de către ordonatorii de credite, în limita creditelor bugetare şi a destinaţiilor aprobate potrivit legii."

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine ca dispoziţiile legale menţionate sunt contrare dispoziţiilor art. 11, art. 16 alin. (2), art. 21, art. 41 alin. (2) şi art. 48 din Constituţia României, precum şi ale art. 6 paragraful 1 prima fraza din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, al căror conţinut este următorul:

–Art. 11: "(1) Statul român se obliga sa îndeplinească întocmai şi cu buna-credinţa obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte.

(2)Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern".;

–Art. 16 alin. (2): "Nimeni nu este mai presus de lege.";

–Art. 21: "(1) Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime.

(2)Nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept.";

–Art. 41 alin. (2): "Proprietatea privată este ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular. Cetăţenii străini şi apatrizii nu pot dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor.";

–Art. 48: "(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este indreptatita să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

(2)Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.

(3)Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale.";

–Art. 6 paragraful 1 prima fraza din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale: "Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţa independenta şi impartiala, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzatii în materie penală îndreptate împotriva sa."

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constata ca aceasta este neîntemeiată şi urmează să fie respinsă.

Potrivit art. 136 alin. (1) din Constituţia României, formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege.

În concordanta cu aceasta norma constituţională, prin Legea nr. 72/1996 privind finanţele publice, cu modificările ulterioare, s-au stabilit reguli cu caracter general privind utilizarea de către instituţiile publice a sumelor alocate de la bugetul de stat în vederea acoperirii cheltuielilor impuse de funcţionarea acestora. Astfel, legea prevede:

–Art. 15. alin. (3): "Cheltuielile prevăzute în capitolele şi articolele de cheltuieli au destinaţie precisa şi limitată.";

–Art. 29 alin. (3): "Creditele bugetare, aprobate unui ordonator principal de credite prin legea bugetară anuală, nu pot fi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor altui ordonator principal de credite. De asemenea, cheltuielile aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor altui capitol.";

–Art. 34 alin. (5): "Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale.";

–Art. 80: "(1) Sumele aprobate prin bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, în limita cărora se pot efectua cheltuieli, reprezintă credite bugetare, care nu pot fi depăşite.

(2)Angajarea cheltuielilor din aceste bugete se poate face numai în limita creditelor bugetare anuale aprobate.

(3)Utilizarea creditelor bugetare în alte scopuri decât cele aprobate atrage, în condiţiile legii, răspunderea celor vinovaţi."

Curtea constata ca prin Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, atacată pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, s-au reglementat condiţiile în care se realizează executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu respectarea principiilor prevăzute în Constituţie şi în Legea finanţelor publice, evocate mai sus.

Ordonanţa nu împiedica executarea silită a obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, cum, fără temei, se susţine în motivarea excepţiei, ci, dimpotriva, face posibila aceasta executare, prin obligarea ordonatorilor de credite de a lua "toate măsurile ce se impun, inclusiv virari de credite bugetare, în condiţiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii".

Indiscutabil, ordonanţa instituie anumite limite ale executării, în sensul că aceasta nu se poate face asupra oricăror resurse băneşti ale instituţiilor publice, ci numai asupra acelora alocate de la buget în acest scop. Aceasta limitare nu este însă contrară Legii fundamentale, ci, asa cum s-a arătat, este concordanta cu principiile consacrate de aceasta, neaducand nici o restrangere accesului liber la justiţie sau dreptului la un proces echitabil.

Curtea retine ca interzicerea executării silite asupra altor fonduri băneşti decât cele alocate de la bugetul de stat în acest scop nu constituie o discriminare a creditorului în favoarea statului, asa cum se susţine în motivarea excepţiei, ci o norma de protecţie de interes general, fiind de neconceput ca pe calea executării silite a unui titlu executoriu să se ajungă la lipsirea unei instituţii publice de resursele sale financiare destinate acoperirii altor cheltuieli decât cele stabilite prin titlul executoriu. Asemenea măsura de protecţie a debitorului nu este singulara în legislaţia executionala, fiind de amintit în acest sens prevederile art. 34 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996, prin care se prevede exceptarea de la urmărirea silită a unor bunuri ale debitorului şi ale familiei acestuia.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 144 lit. c) din Constituţie, precum şi ale art. 13 alin. (1) lit. A.c) şi al art. 23 din Legea nr. 47/1992, republicată, cu majoritate de voturi,

CURTEA

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobată cu modificări prin Legea nr. 288/2002, excepţie ridicată de Cabinetul individual de avocatura Viorel Muntean în Dosarul nr. 614/2002 al Judecătoriei Deva.

Definitivă şi obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 4 iulie 2002.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. NICOLAE POPA

Magistrat-asistent,

Mihaela Senia Costinescu

OPINIE SEPARATĂ

Contrar soluţiei adoptate cu votul majorităţii membrilor Curţii, apreciem ca excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 este intemeiata şi se impunea admiterea ei pentru următoarele motive:

Potrivit dispoziţiilor legale criticate prin excepţia de neconstituţionalitate, nici o obligaţie de plată a instituţiilor publice, stabilită în acte ce constituie titlu executoriu (inclusiv printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă şi investită cu formula executorie), nu se poate executa decât "din sumele aprobate prin bugetele acestora la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectiva".

Din aceste dispoziţii restrictive rezultă dificultăţi deosebite în legătură cu executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor bugetare, fiind lezate, în mod evident, drepturile şi interesele legitime ale creditorilor. Sumele din care se poate realiza executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice trebuie să fie prevăzute în bugetele acestora, chiar la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectiva. Bugetul de venituri şi cheltuieli al fiecărei instituţii publice se elaborează şi se aproba în anul anterior anului de exerciţiu financiar la care se referă. La acea data nu se cunosc eventualele titluri executorii prin care ulterior vor fi stabilite anumite obligaţii de plată şi, astfel, în mod obiectiv este imposibila includerea în buget a cheltuielilor corespunzătoare acelor obligaţii de plată. Chiar dacă se cunoaşte existenta anumitor debite certe, ce sunt sau vor fi cuprinse la date previzibile în titluri executorii, este lăsată la libera apreciere şi voinţa a celui care elaborează sau aproba bugetul, dacă vrea sau nu sa includă în buget sumele necesare lichidării debitelor respective, acesta având posibilitatea sa împiedice definitiv sau într-o perioadă de timp îndelungată executarea obligaţiilor de plată. O alta restrangere a posibilităţilor de executare rezultă din faptul ca, chiar şi în situaţia în care la anumite titluri de cheltuieli din bugetul instituţiei publice debitoare exista disponibilitati, acestea nu pot constitui surse de executare dacă nu sunt la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată. Practic, potrivit dispoziţiilor legale examinate, executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice se poate realiza numai dacă exista bunavointa, în acest sens, a conducătorilor instituţiilor respective, executarea silită prevăzută de art. 371^1 alin. 2 din Codul de procedură civilă fiind exclusa.

Potrivit dispoziţiilor art. 371^3 din Codul de procedură civilă, "Veniturile şi bunurile debitorului pot fi supuse executării silite dacă, potrivit legii, sunt urmaribile şi numai în măsura necesară pentru realizarea drepturilor creditorilor.

Bunurile supuse unui regim special de circulaţie pot fi urmărite numai cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege".

Prevederile art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 exclud posibilitatea aplicării şi a acestor dispoziţii ale dreptului comun faţă de instituţiile publice debitoare.

Dificultăţile create în legătură cu executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, ca şi derogarea ori neconcordanta regulilor de executare a acestor obligaţii cu normele din dreptul comun, nu constituie probleme de constituţionalitate, legiuitorul fiind în drept, potrivit prevederilor art. 125 alin. (3) din Constituţie, sa stabilească reguli de procedura distincte pentru situaţii speciale. Aceste dificultăţi le-am prezentat doar pentru a demonstra caracterul anacronic al dispoziţiilor legale supuse controlului de constituţionalitate, precum şi consecinţele dăunătoare pe care le provoacă reglementarea, chiar şi a unor aspecte ale procedurii de executare a creanţelor, contrare dispoziţiilor ori principiilor Constituţiei.

Opţiunea libera a legiuitorului pentru stabilirea normelor de competenţa şi de procedura nu indreptateste adoptarea unei reglementări care să contravină vreunei dispoziţii constituţionale.

Consideram ca dispoziţiile art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 contravin prevederilor art. 41 alin. (2) teza întâi din Constituţie, potrivit cărora "Proprietatea privată este ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular". De vreme ce, potrivit regulilor generale din dreptul comun, în cazul celorlalte categorii de debitori, pe calea executării silite pot fi urmărite, în vederea stingerii debitelor, toate veniturile şi bunurile neexceptate de lege, executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice se poate realiza doar dintr-o singura sursa bănească, prevăzută în bugetul de venituri şi cheltuieli. Astfel, în cazul instituţiilor publice debitoare, sunt excluse de la executare toate bunurile şi toate resursele financiare (veniturile) neevidentiate în capitolul cheltuieli din buget, la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectiva, chiar dacă acestea constituie elemente de patrimoniu din proprietatea privată a instituţiilor publice respective. Aceasta reglementare derogatorie instituie un tratament juridic neconstitutional diferenţiat, o protecţie specială sporită a proprietăţii private a instituţiilor publice în dăuna altor subiecte de drept, titulare de creanţe certe, lichide şi exigibile.

Reluand ideea libertăţii legiuitorului în a stabili reguli de procedura diferite pentru situaţii deosebite, acceptam ca în cazul instituţiilor publice debitoare sfera veniturilor şi a bunurilor exceptate de la urmărire pe calea executării silite trebuie reglementată prin lege altfel decât în cazul altor debitori, persoane fizice sau juridice. Astfel, se impune, în primul rând, exceptarea bunurilor ce constituie proprietatea publică a statului ori a autorităţilor administraţiei publice locale, acestea fiind inalienabile. De asemenea, trebuie exceptate resursele financiare şi bunurile indispensabile pentru buna funcţionare şi pentru realizarea scopului şi atribuţiilor legale ale instituţiilor publice. Exceptarea, însă, la modul general a tuturor bunurilor din proprietatea privată a instituţiilor publice, precum şi a tuturor veniturilor acestora, în mod incontestabil, este contrară dispoziţiilor constituţionale referitoare la ocrotirea în mod egal de lege a proprietăţii private, indiferent de titular.

Judecător,

Kozsokar Gabor