Decizie nr. 461 din 14 noiembrie 2013

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Ingrid Alina Tudora - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 56 alin. (7) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, excepţie ridicată de Consiliul General al Municipiului Bucureşti în Dosarul nr. 21.483/3/CA/2012 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal. Excepţia formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 324D/2013.

La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Magistratul-asistent referă asupra cauzei şi arată că partea S.C. "Falcon Consulting" - S.R.L. din Bucureşti a depus la dosar concluzii scrise prin care solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public care, invocând jurisprudenţa Curţii Constituţionale, concretizată prin Decizia nr. 1.162/2010, pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

Prin Încheierea din 18 aprilie 2013, pronunţată în Dosarul nr. 21.483/3/CA/2012, Tribunalul Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 56 alin. (7) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, alineat introdus prin pct. 34 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011. Excepţia a fost ridicată de Consiliul General al Municipiului Bucureşti cu ocazia soluţionării unei acţiuni în contencios administrativ având ca obiect "obligare emitere act administrativ".

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 încalcă dispoziţiile art. 115 alin. (1) şi (6) din Constituţie, care prevăd că ordonanţele de urgenţă nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, întrucât, în conformitate cu art. (2) alin. 2) lit. a) din Hotărârea Guvernului nr. 50/2005, "actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop în care proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care se află în conexiune, precum şi cu reglementările comunitare şi cu tratatele internaţionale la care România este parte".

În acest context, autorul excepţiei apreciază că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 aduc atingere prevederilor Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, "acte normative organice cu forţă juridică superioară Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011".

De asemenea, susţine că în Nota de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 nu este motivată urgenţa emiterii acesteia, în schimb reiese indubitabil faptul că nu există o situaţie extraordinară care să reclame o nouă reglementare cu privire la procedura sau modalitatea prin care se poate pronunţa autoritatea deliberativă, pe calea unui astfel de act normativ. În plus, arată că la momentul emiterii acestei ordonanţe de urgenţă de către Guvern existau deja norme legale care reglementează o astfel de procedură cu privire la responsabilităţile şi atribuţiile administraţiei publice de specialitate, şi anume, Legea nr. 215/2001, Legea nr. 393/2004 şi Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale.

Totodată, autorul excepţiei susţine că prevederea legală criticată aduce atingere unor drepturi fundamentale, precum autonomia autorităţilor locale cu privire la acţionarea în interesul cetăţenilor ca garant al dreptului constituţional al cetăţenilor la un mediu înconjurător sănătos şi echilibrat ecologic prin activităţile de urbanism şi amenajare a teritoriului, iar adoptarea de măsuri imediate, prin ordonanţă de urgenţă, afectează grav activitatea instituţiilor publice ale statului vizate prin art. 56 alin. (7) din Legea nr. 350/2001, modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011.

Aşa fiind, autorul excepţiei apreciază că prin întreg conţinutul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţa materială, încălcând, astfel, dispoziţiile constituţionale ale art. 115 alin. (6) şi art. 120 alin. (1).

Tribunalul Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 56 alin. (7) din Legea nr. 350/2001 este neîntemeiată, deoarece prevederile de lege criticate nu încalcă dispoziţiile constituţionale invocate.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens, arată că nu pot fi reţinute criticile de natură extrinsecă formulate de autorul excepţiei. De asemenea, în ceea ce priveşte pretinsa încălcare a art. 120 din Constituţie, arată că prin prevederile de lege criticate se reglementează termenul şi modul de aducere la îndeplinire a unei atribuţii ce intră în sarcina consiliului local/consiliului judeţean, fără a fi afectată însă autonomia acestor autorităţi.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, aşa cum reiese din dispozitivul încheierii de sesizare, îl constituie prevederile art. 56 alin. (7) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 10 iulie 2001, cu modificările şi completările ulterioare.

Alineatul (7) al art. 56 a fost introdus prin art. I pct. 34 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7 din 2 februarie 2011 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, ordonanţă publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 111 din 11 februarie 2011, prevederi de lege care aveau următorul conţinut:

În termen de maximum 30 de zile de la finalizarea dezbaterii publice şi înaintarea expunerii de motive elaborate de primar/preşedintele consiliului judeţean şi a raportului de specialitate elaborat de către arhitectul-şef, consiliul judeţean sau local are obligaţia să emită o hotărâre prin care aprobă sau respinge documentaţia de amenajare a teritoriului sau urbanism.

Ulterior sesizării Curţii Constituţionale, reglementarea legală criticată a fost modificată prin art. I pct. 35 din Legea nr. 190 din 26 iunie 2013 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, lege publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 10 iulie 2013.

În prezent, textul de lege criticat are următorul cuprins:

În termen de maximum 45 de zile de la finalizarea dezbaterii publice şi înaintarea expunerii de motive elaborate de primar/preşedintele consiliului judeţean şi a raportului de specialitate elaborat de către arhitectul-şef, consiliul judeţean sau local are obligaţia să emită o hotărâre prin care aprobă sau respinge documentaţia de amenajare a teritoriului sau urbanism.

În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 73 alin. (3) lit. o) privind Legiferarea, art. 115 alin. (1) şi (6) referitor la Delegarea legislativă, precum şi art. 120 alin. (1) potrivit căruia administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că, în esenţă, critica formulată priveşte introducerea în cuprinsul Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul a termenului de 45 de zile înlăuntrul căruia consiliul local sau judeţean este obligat să aprobe ori să respingă documentaţia de amenajare a teritoriului sau urbanism, eveniment legislativ ce este perceput de autorul excepţiei ca fiind un element de constrângere în activitatea desfăşurată de autorităţile administraţiei publice în procesul de elaborare şi aprobare a documentaţiei de amenajare a teritoriului şi urbanism.

Analizând susţinerile autorului excepţiei, Curtea constată că acestea sunt neîntemeiate pentru următoarele considerente:

1.În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 73 alin. (3) lit. o) şi art. 115 alin. (6) din Constituţie, Curtea reţine că Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul are un caracter ordinar, fiind adoptată cu respectarea dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Constituţia României, înainte de revizuire, în prezent art. 76 alin. (2), dispoziţii potrivit cărora "legile ordinare [...] se adoptă cu votul majorităţii membrilor prezenţi în fiecare Cameră".

Pentru a constata aplicabilitatea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie în cauza dedusă judecăţii, Curtea apreciază că este necesar să se stabilească dacă modificările şi completările operate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 afectează, în vreun fel, regimul instituţiilor fundamentale ale statului. În acest sens, Curtea reţine că natura autorităţilor administraţiei publice locale (consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene) de instituţii fundamentale ale statului este deopotrivă subliniată de statutul constituţional al acestora, consacrat de art. 120-122 din Constituţie referitoare la Administraţia publică locală, precum şi de faptul că organizarea şi funcţionarea sa, adică regimul său juridic, se reglementează, potrivit art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituţie, prin lege organică.

De asemenea, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, "Prezenta lege reglementează regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale", stabilind, în art. 2 alin. (1) al aceluiaşi act normativ, că "Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit". Or, din examinarea reglementării legale criticate, Curtea constată că aceasta nu aduce Legii nr. 215/2001 vreo modificare de domeniul legii organice, de natură a afecta regimul autorităţilor publice locale, reprezentate de consilii locale, primari sau consilii judeţene.

Astfel, Curtea constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011, aprobată prin Legea nr. 190/2013, are ca obiect de reglementare modificarea şi completarea Legii nr. 350/2001, scopul declarat de legiuitorul delegat fiind acela al corectării unor deficienţe existente, al corelării cu legislaţia europeană, precum şi al clarificării responsabilităţilor instituţiilor administraţiei publice şi a altor organisme implicate în procesul de avizare şi aprobare a documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi urbanism.

Elementul novator pe care îl aduc prevederile legale criticate în speţă, faţă de reglementările legale deja existente în domeniu, şi anume Legea nr. 215/2001, este acela al introducerii termenului de 45 de zile înlăuntrul căruia consiliul local sau consiliul general au obligaţia de a adopta o hotărâre prin care aprobă ori respinge documentaţia de amenajare a teritoriului sau urbanism.

Aşa cum reiese atât din Nota de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011, cât şi din Expunerea de motive a Legii nr. 190/2013, legiuitorul, având în vedere obligaţiile asumate faţă de Comisia Europeană privind clarificarea şi reducerea termenelor privind realizarea unor investiţii, a urmărit simplificarea procedurilor birocratice şi a timpului de aşteptare pentru mediul de afaceri şi cetăţeni în privinţa aprobării documentaţiilor de urbanism.

Totodată, s-a urmărit reformarea şi actualizarea legislaţiei şi a practicilor din domeniul amenajării teritoriului şi urbanismului şi corelarea acesteia cu legislaţia conexă, apreciindu-se că neadoptarea unor măsuri urgente ar avea impact negativ asupra dezvoltării armonioase şi durabile a teritoriului naţional şi ar conduce la reale dificultăţi în ceea ce priveşte funcţionarea optimă a activităţii autorităţilor administraţiei publice de specialitate.

Ca atare, având în vedere cele mai sus reţinute, Curtea constată că reglementarea legală criticată îndeplineşte exigenţele prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie, referitor la interdicţia legiferării prin ordonanţă de urgenţă în domeniul regimului instituţiilor fundamentale ale statului.

De altfel, cu privire la posibilitatea Guvernului de a reglementa, prin ordonanţă de urgenţă, în domeniul rezervat legilor organice, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, că "se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin".

Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă formulate în raport de art. 115 alin. (1) din Constituţie, Curtea reţine că această normă constituţională reglementează condiţiile emiterii de către Guvern a ordonanţelor în baza unei legi de abilitare, şi nu condiţiile adoptării ordonanţelor de urgenţă. Ca atare, aceste dispoziţii constituţionale nu au incidenţă în cauză.

2.O altă critică a textului de lege, de natură intrinsecă, este formulată din perspectiva încălcării principiului autonomiei locale şi a dreptului de apreciere al autorităţilor publice locale desemnate să aprobe sau să respingă documentaţia de amenajare a teritoriului ori urbanism.

În acest context, Curtea reţine că, în sensul Legii nr. 350/2001, prin documentaţii de amenajare a teritoriului şi de urbanism se înţelege planurile de amenajare a teritoriului, planurile de urbanism, Regulamentul general de urbanism şi regulamentele locale de urbanism, avizate şi aprobate conform acestei legi.

Analizând textul de lege criticat, Curtea observă că, pentru a fi supusă dezbaterii consiliului local/consiliului judeţean în vederea respingerii sau aprobării sale, documentaţia de amenajare a teritoriului ori urbanism trebuie să cuprindă raportul informării şi consultării publicului, expunerea de motive elaborată de primar/preşedintele consiliului judeţean, precum şi raportul de specialitate, elaborat de structura de specialitate din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeţean, respectiv al primarului/primarul general al municipiului Bucureşti, raport avizat de arhitectul-şef.

În termen de maximum 45 de zile de la finalizarea tuturor acestor etape procedurale, consiliul local sau judeţean are obligaţia să emită o hotărâre prin care aprobă ori respinge documentaţia de amenajare a teritoriului sau urbanism supusă dezbaterii.

Astfel, referitor la critica privind încălcarea autonomiei locale şi a dreptului de apreciere al autorităţilor administraţiei publice în luarea deciziilor, cauzate de constrângerea exercitată prin instituirea termenului de 45 de zile, Curtea apreciază că tocmai inexistenţa unui asemenea termen şi amânarea sine die a perioadei de timp în care autorităţile administraţiei publice abilitate ar trebui să aprobe sau să respingă această documentaţie ar afecta atât buna desfăşurare a activităţii de amenajare a teritoriului ori urbanism, dar şi comunitatea locală implicată în realizarea unor asemenea obiective.

În acest context, Curtea consideră că un stat de drept este acela care, pe de o parte, îşi protejează cetăţenii în faţa posibilelor abuzuri ale autorităţilor sale şi care, pe de altă parte, este reprezentat de o administraţie publică eficace, care să respecte, în activitatea sa, principiile generale ale dreptului administrativ, precum previzibilitatea normelor juridice, stabilitatea juridică şi încrederea legitimă.

Cât priveşte critica privind restrângerea/încălcarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice, Curtea reţine că acest drept reprezintă posibilitatea autorităţilor de a opta cu bună-credinţă între mai multe soluţii posibile atunci când aplică o dispoziţie legală, cu respectarea scopului legii, iar exercitarea acestui drept de apreciere nu poate duce la măsuri arbitrare. În exercitarea dreptului de apreciere, autorităţile publice trebuie să ia în calcul efectele adverse ale deciziei asupra persoanelor private, iar măsurile luate nu pot fi excesive raportate la scopul lor.

Aşa fiind, Curtea consideră că prevederile de lege criticate nu îngrădesc principiul autonomiei publice, deoarece instituirea unei proceduri care presupune şi existenţa unui termen îşi găseşte raţiunea tocmai în necesitatea realizării, cu celeritate, a unui imperativ de interes local sau general. De asemenea, apare firească opţiunea legiuitorului de a reglementa termene clare, imperative, aceasta neconstituind o limitare sau o încălcare a autonomiei locale, ci, dimpotrivă, reprezintă un stimulent şi o garanţie a avizării ori aprobării cu celeritate a actelor administrative de către autorităţile publice locale competente.

Prin reglementarea legală criticată legiuitorul a înţeles să imprime o conduită obligatorie consiliilor generale şi consiliilor locale, impunând autorităţii locale deliberative să îşi exercite atribuţiile legale într-un termen precis determinat, respectând criteriile de claritate, previzibilitate şi predictibilitate normativă, astfel încât măsura legală criticată nu este de natură a afecta autonomia administraţiei publice locale, ci, dimpotrivă, are în vedere eficientizarea activităţii de amenajare a teritoriului şi de urbanism, autorităţile publice locale competente având obligaţia de a-şi îndeplini atribuţiile conferite de lege cu respectarea dispoziţiilor legale referitoare la forma, termenele şi procedura de adoptare a actelor administrative în acest domeniu.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Consiliul General al Municipiului Bucureşti în Dosarul nr. 21.483/3/CA/2012 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 56 alin. (7) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 14 noiembrie 2013.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Ingrid Alina Tudora