privind dezlegarea unor chestiuni de drept referitoare la drepturile prevăzute la art. 9 alin. (1) lit. h), coroborat cu dispozițiile art. 9 alin. (3) și (4) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 pentru personalul care își desfășoară activitatea în punctele de control pentru trecerea frontierei
Dosar nr. 2.796/1/2024
| Mariana Constantinescu | - vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului |
| Carmen Elena Popoiag | - președintele Secției I civile |
| Adina Oana Surdu | - președintele Secției a II-a civile |
| Elena Diana Tămagă | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal |
| Adina Georgeta Nicolae | - judecător la Secția I civilă |
| Simona Lala Cristescu | - judecător la Secția I civilă |
| Lavinia Dascălu | - judecător la Secția I civilă |
| Ileana Ruxandra Tirică | - judecător la Secția I civilă |
| Irina Alexandra Boldea | - judecător la Secția I civilă |
| Ruxandra Monica Duță | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Cosmin Horia Mihăianu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| George Bogdan Florescu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Ianina Blandiana Grădinaru | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Diana Manole | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Doina Vișan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Vasile Bîcu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ștefania Dragoe | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Mădălina Elena Vladu Crevon | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Bogdan Cristea | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept competent să judece sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 2.796/1/2025 este legal constituit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și art. 35 alin. (3) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).
Ședința este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.
La ședința de judecată participă doamna Ileana Peligrad, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal privind lămurirea următoarei chestiuni de drept:
Personalul care își desfășoară activitatea în punctele de control pentru trecerea frontierei, care nu a avut niciodată domiciliul sau reședința în aceeași localitate în care își desfășoară sau și-a desfășurat activitatea, beneficiază de drepturile prevăzute la art. 9 alin. (1) lit. h), coroborat cu dispozițiile art. 9 alin. (3) și (4) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, și în situația în care pe parcursul carierei au intervenit mutări la cerere în alte puncte de control decât cel în care a fost numit în prima funcție?
Magistratul-asistent învederează că la dosar au fost depuse raportul întocmit și punctul de vedere din partea intimatului-pârât.
Președintele completului, doamna judecător Mariana Constantinescu, constatând că nu mai sunt alte completări, chestiuni de invocat sau întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunțare.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, a constatat următoarele:
Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 17 octombrie 2024, în Dosarul nr. 2.042/108/2023, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 privind unele măsuri pentru soluționarea proceselor privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum și a proceselor privind prestații de asigurări sociale (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024), în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile privind lămurirea problemei de drept anterior menționate.
Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la 2 decembrie 2024 cu nr. 2.796/1/2024.
Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 privind drepturile de transport, pe teritoriul național, ale personalului din instituțiile de apărare, ordine publică și securitate națională, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022
Articolul 9
(1)Personalul are dreptul la utilizarea gratuită a mijloacelor de transport din înzestrarea instituțiilor de apărare, ordine publică și securitate națională, cu încadrarea în drepturile de rulaj sau, după caz, de combustibil stabilite prin normative proprii, la decontarea cheltuielilor de transport sau la acordarea contravalorii transportului sub forma unei sume forfetare, în următoarele situații: (...)
h)la deplasarea zilnică de la domiciliu sau reședință la locul de muncă și de la locul de muncă la domiciliu sau reședință, în limita a 70 km, pentru personalul militar și polițiștii mutați în interes de serviciu într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință; (...)
(3)De drepturile prevăzute la alin. (1) lit. h)-j) beneficiază, în aceleași condiții, și personalul numit în prima funcție/transferat/chemat/rechemat în activitate într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință.
(4)De drepturile prevăzute la alin. (1) lit. h)-j) beneficiază, în aceleași condiții, și personalul detașat și/sau împuternicit să îndeplinească funcții într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință, personalul încadrat în structurile teritoriale ale unor unități care au sediul în altă localitate, precum și personalul pus la dispoziție.
Prin acțiunea introductivă, reclamanții, având calitatea de agenți de poliție de frontieră ce își desfășoară activitatea în cadrul ITPF O, SPF V, respectiv SPF C, au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul Poliției de Frontieră O, obligarea acestuia la decontarea cheltuielilor de transport efectuate în scopul deplasării de la domiciliu/reședință la locul de muncă și retur, de la 1 ianuarie 2023, pe durata activității profesionale, până la intervenirea de noi acte normative în domeniu.
În motivare au arătat că, în temeiul noilor dispoziții legislative în domeniul decontării cheltuielilor de transport, Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 și Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 181/2022, au întocmit rapoarte în scopul aprobării decontării acestor cheltuieli, dar au primit răspunsuri scrise că cererile lor nu au fost avizate favorabil, pe motiv ca au fost mutați la cerere în aceste sectoare, iar nu în interes de serviciu.
Tribunalul Arad, prin Sentința civilă nr. 1.116 din 28 noiembrie 2023, a respins acțiunea, reținând, în esență, că dispozițiile art. 9 alin. (1) lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2002 au fost corect interpretate de pârât la exprimarea refuzului de acordare a cheltuielilor de transport, întrucât norma legală utilizează expresia lipsită de echivoc „de personal mutat în interesul serviciului în altă localitate“, care nu include mutarea la cerere prin reorganizarea ITPF O în aceeași localitate și același sector al Poliției de Frontieră și nici mutarea la cerere în alte puncte de frontieră.
Totodată, în raport cu prevederile art. 3 alin. (2) din capitolul II al Normelor metodologice de aplicare la nivelul Ministerului Afacerilor Interne a Hotărârii Guvernului nr. 1.198/2022 privind drepturile de transport, pe teritoriul național, ale personalului din instituțiile de apărare, ordine publică și securitate națională, aprobate prin Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 181/2022, care dispun că: „în vederea acordării contravalorii transportului sub forma sumei forfetare lunare/săptămânale/bilunare, în situațiile prevăzute la alin. (1), când intervin modificări succesive ale raportului de serviciu/ muncă în localitatea în care se află locul de muncă este relevantă prima modalitate de stabilire/modificare a raportului de serviciu/muncă în acea localitate“, instanța de fond a reținut că, pentru acordarea contravalorii transportului sub forma unei sume forfetare, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: locul de muncă să fie situat în altă localitate decât cea de domiciliu și să fi existat o mutare în această altă localitate decât cea de domiciliu, realizată în interesul serviciului.
Reclamanții nu îndeplinesc cea de-a doua condiție, în sensul că nu au fost mutați în interesul serviciului în altă localitate decât cea de domiciliu, deoarece, pentru primii trei reclamanți, mutarea în interesul serviciului s-a realizat în aceeași localitate și în același punct de lucru în care funcționau deja, ca urmare a reorganizării, iar pentru ultimele două reclamante nu a existat o astfel de mutare în interesul serviciului, acestea fiind mutate la cererea proprie.
Instanța de fond a mai reținut că art. 9 alin. (3) și (4) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2002 nu reglementează alte condiții de acordare a cheltuielilor de transport, pentru personalul numit în prima funcție/transferat/chemat/rechemat în activitate sau pentru cel detașat și/sau împuternicit să îndeplinească funcții într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință, beneficiul drepturilor prevăzute de art. 9 alin. (1) lit. h) din același act normativ acordânduse „în aceleași condiții“, respectiv cu stabilirea locului de muncă în altă localitate, în interesul serviciului, și nu la cerere.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs reclamanții, solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii. În esență, recurenții susțin că instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile art. 9 alin. (1) lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2002, neluând în considerare ipotezele reglementate prin dispozițiile alin. (3) și (4) ale aceluiași articol și neținând cont de un aspect esențial al cauzei, anume acela că nu și-au desfășurat niciodată activitatea în localitatea de domiciliu, fiind numiți în funcție, încă de la început, în alte localități, astfel că au efectuat permanent navetă în interes de serviciu.
În cursul soluționării recursului, instanța a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, raportat la dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024, suspendând judecarea cauzei.
Instanța de trimitere a apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, întrucât de lămurirea modului de interpretare/aplicare a dispozițiilor art. 9 alin. (1) lit. h), coroborate cu dispozițiile art. 9 alin. (3) și (4) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, depinde soluționarea pe fond a cauzei, părțile având opinii divergente cu privire la aplicabilitatea dispozițiilor menționate.
Astfel, dacă interpretarea corectă este aceea că ele se aplică, independent de mutările la cerere intervenite pe parcursul carierei, și personalului care își desfășoară activitatea în punctele de control pentru trecerea frontierei care nu a avut niciodată domiciliul sau reședința în aceeași localitate în care își desfășoară sau și-a desfășurat activitatea, acțiunea reclamanților ar urma să fie considerată întemeiată, în timp ce, dacă s-ar aprecia că o mutare la cerere intervenită pe parcursul carierei are ca efect pierderea dreptului de transport, chiar dacă această mutare s-a făcut cu scopul micșorării distanței dintre domiciliu și punctele de control pentru trecerea frontierei unde se desfășoară activitatea, acțiunea ar urma să fie considerată neîntemeiată.
Pe de altă parte, instanța de trimitere consideră că problema de drept enunțată este nouă, fiind determinată de intrarea în vigoare a Hotărârii Guvernului nr. 1.198/2022, din consultarea jurisprudenței rezultând că asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre. Problema de drept nu face nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Cât privește dificultatea problemei de drept, instanța de trimitere consideră că aceasta rezultă din împrejurarea că, în Normele metodologice de aplicare la nivelul Ministerului Afacerilor Interne a Hotărârii Guvernului nr. 1.198/2022 privind drepturile de transport, pe teritoriul național, ale personalului din instituțiile de apărare, ordine publică și securitate națională, aprobate prin Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 181/2022 (în forma în vigoare la data publicării), se prevede, la art. 3 alin. (2), că atunci când intervin modificări succesive ale raportului de serviciu/muncă în localitatea în care se află locul de muncă, este relevantă prima modalitate de stabilire/modificare a raportului de serviciu/muncă în acea localitate. Aceste dispoziții, pe lângă împrejurarea că reglementează aspecte noi, pe care Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 nu le conține, fac trimitere atât la stabilirea raportului de muncă, sugerând că se are în vedere prima numire, cât și la modificarea raportului de muncă, sugerând că se are în vedere prima modificare a raportului de serviciu, existând astfel o neclaritate în privința criteriului în raport cu care se stabilesc drepturile de transport.
Instanța de trimitere a reținut că, în ceea ce privește dreptul reglementat de art. 9 alin. (1) lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, textul legal nu oferă suficiente criterii în funcție de care să se poată stabili categoriile de polițiști de frontieră care pot beneficia de acesta, norma legală făcând referire doar la personalul militar și la polițiștii mutați în interes de serviciu într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință.
În această situație s-ar regăsi polițiștii care și-au desfășurat activitatea în aceeași localitate cu cea de domiciliu sau reședință și care, ulterior, sunt mutați în interesul serviciului, așa cum precizează în mod expres textul legal, într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință. Per a contrario, în situația unui polițist încadrat într-o unitate care își are sediul în aceeași localitate în care polițistul își are și domiciliul și, ulterior, este mutat la cerere într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință, acesta nu beneficiază de dreptul menționat, întrucât prin voința sa a determinat desfășurarea activității la o anumită distanță față de domiciliul său și, prin urmare, a determinat cheltuieli suplimentare cu transportul la și de la locul de muncă.
Cu referire la situația polițistului de frontieră care a fost numit încă de la începutul carierei sale într-o altă localitate decât cea de domiciliu, instanța de trimitere a reținut că aceasta poate fi circumscrisă uneia dintre cele două ipoteze reglementate de art. 9 alin. (3) și (4) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, care stabilesc în mod explicit că de drepturile prevăzute la alin. (1) lit. h)-j) beneficiază, în aceleași condiții, și personalul numit în prima funcție/transferat/chemat/rechemat în activitate într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință [alin. (3)], precum și personalul împuternicit să îndeplinească funcții într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință, personalul încadrat în structurile teritoriale ale unor unități care au sediul în altă localitate și personalul pus la dispoziție [alin. (4)].
Din interpretarea coroborată a acestor dispoziții legale, instanța de trimitere a reținut că, în situația polițiștilor de frontieră al căror loc de muncă s-a aflat, de la numirea în funcție, în altă localitate decât cea de domiciliu, dreptul la decontarea cheltuielilor de transport este recunoscut încă de la această numire. Schimbările succesive ale locului de muncă, la solicitarea polițiștilor de frontieră, nu determină pierderea acestui drept, întrucât ipoteza per a contrario a art. 9 alin. (1) lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 se referă la o altă situație, respectiv la mutarea la cerere din localitatea de domiciliu într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință.
Trimiterile pe care art. 9 alin. (3) și (4) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 le face la condițiile art. 9 alin. (1) lit. h)-j) trebuie înțelese în sensul că se referă la frecvența deplasării (zilnic, săptămânal sau bilunar) și la distanța pentru care se recunoaște dreptul de transport, ipotezele reglementate de dispozițiile art. 9 alin. (3) (numirea în prima funcție într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință) și ale art. 9 alin. (4) (încadrarea în structurile teritoriale ale unor unități care au sediul în altă localitate) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 fiind diferite de ipoteza mutării în interes de serviciu sau la cerere din localitatea de domiciliu într-o altă localitate, reglementată de art. 9 alin. (1) lit. h) din același act normativ. Prin urmare, raționamentul pentru care dreptul nu este recunoscut în ipoteza per a contrario a situației descrise la art. 9 alin. (1) lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 (mutarea la cerere din localitatea de domiciliu în altă localitate) nu poate fi aplicat și în situația în care mutarea la cerere se face dintr-o localitate în care polițistul nu își are domiciliul într-o localitate în care de asemenea nu își are domiciliul.
Așadar, instanța de trimitere a concluzionat în sensul că personalul care își desfășoară activitatea în punctele de control pentru trecerea frontierei și care nu a avut niciodată domiciliul sau reședința în aceeași localitate în care își desfășoară sau șia desfășurat activitatea beneficiază de drepturile prevăzute la art. 9 alin. (1) lit. h), coroborate cu dispozițiile art. 9 alin. (3) și (4) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, și în situația în care, pe parcursul carierei, au intervenit mutări la cerere în alte puncte de control decât cel în care a fost numit în prima funcție.
Recurenții au apreciat că este necesară sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, dar nu au formulat un punct de vedere cu privire la modul de interpretare a dispozițiilor legale supuse analizei. Prin recursul formulat au arătat însă că, în recunoașterea dreptului la decontarea cheltuielilor de transport, nu are relevanță dacă a intervenit vreo mutare la cerere, întrucât o atare mutare nu s-a produs din localitatea de domiciliu, polițiștii de frontieră nedesfășurând niciodată activitatea în aceeași localitate cu cea de domiciliu.
Intimatul-pârât nu a formulat un punct de vedere cu privire la necesitatea sesizării Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Modul în care acesta interpretează prevederile legale în discuție rezultă însă din întâmpinarea depusă la dosar în care a arătat că, în toate situațiile în care intervine o mutare la cerere a polițistului, nu mai este recunoscut dreptul la cheltuielile de transport.
Din răspunsurile transmise de instanțele naționale, la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, a rezultat orientarea unanimă a jurisprudenței în sensul că personalul care își desfășoară activitatea în punctele de control pentru trecerea frontierei, care nu a avut niciodată domiciliul sau reședința în aceeași localitate în care își desfășoară sau și-a desfășurat activitatea, beneficiază de drepturile prevăzute la art. 9 alin. (1) lit. h) coroborat cu dispozițiile art. 9 alin. (3) și (4) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, și în situația în care, pe parcursul carierei, au intervenit mutări la cerere în alte puncte de control decât cel în care a fost numit în prima funcție.
În motivarea hotărârilor s-a reținut că, pentru această categorie de polițiști de frontieră al căror loc de muncă s-a aflat de la data numirii în funcție în altă localitate decât cea de domiciliu, dreptul la decontarea cheltuielilor de transport a fost recunoscut încă de la data încadrării, schimbările succesive ale locului de muncă, chiar la solicitarea polițiștilor de frontieră, nefiind de natură a determina pierderea acestui drept.
Instanțele au mai reținut că, atunci când intervin modificări succesive ale raportului de serviciu/de muncă în localitatea în care se află locul de muncă, este relevantă prima modalitate de stabilire/modificare a raportului de serviciu/de muncă în acea localitate, făcând, astfel, aplicarea dispozițiilor art. 3 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare la nivelul Ministerului Afacerilor Interne a Hotărârii Guvernului nr. 1.198/2022 privind drepturile de transport, pe teritoriul național, ale personalului din instituțiile de apărare, ordine publică și securitate națională, aprobate prin Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 181/2022.
Practică judiciară în acest sens a fost identificată la Curtea de Apel Iași (Decizia civilă nr. 631 din 6.11.2024), Tribunalul Vaslui (Sentința civilă nr. 43 din 27.02.2024, Sentința civilă nr. 256 din 25.09.2024), Curtea de Apel Timișoara (Decizia civilă nr. 1.096 din 13.11.2023, Decizia civilă nr. 506 din 29.05.2024), Tribunalul Timiș (Sentința civilă nr. 749 din 24.09.2024), Tribunalul Arad (Sentința civilă nr. 692 din 23.05.2024).
Puncte de vedere teoretice în același sens au formulat judecătorii de la Tribunalul Ilfov, Tribunalul Iași și Curtea de Apel Ploiești.
Ministerul Public a menționat că, la nivelul Secției judiciare, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii asupra problemei de drept ce formează obiectul sesizării.
Instanța de trimitere a menționat faptul că Înalta Curte de Casație și Justiție a mai fost sesizată cu o problemă de drept asemănătoare, sesizarea fiind formulată în Dosarul nr. 948/115/2023 al Curții de Apel Timișoara - Secția de litigii de muncă și asigurări sociale.
În urma verificărilor efectuate a fost identificată Decizia nr. 74 din 18 noiembrie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 41 din 17 ianuarie 2025, prin care Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 9 alin. (1) lit. h)-j) și alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 raportate la dispozițiile art. 3 alin. (3) și (4) din Normele metodologice de aplicare la nivelul Ministerului Afacerilor Interne a Hotărârii Guvernului nr. 1.198/2022, personalul civil care își desfășoară activitatea în cadrul Ministerului Afacerilor Interne în baza unui contract individual de muncă, având domiciliul în altă localitate la momentul angajării, nu se încadrează în noțiunea de personal „numit în prima funcție/transferat/chemat/rechemat în activitate într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință“/„mutat în interes de serviciu“.
Personalul civil din cadrul Ministerului Afacerilor Interne care își desfășoară activitatea în baza unui contract individual de muncă, la care face referire art. 2 lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, beneficiază de drepturile prevăzute la art. 9 alin. (1) lit. h)-j) din același act normativ, doar în situația transferului într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință și în situația detașării pentru îndeplinirea funcțiilor întro altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință.
Întrucât tratează o chestiune de drept diferită, respectiv aplicabilitatea art. 9 alin. (1) lit. h)-j) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, coroborat cu art. 9 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 și cu dispozițiile Ordinului ministrului afacerilor interne nr. 181/2022, și în cazul personalului civil din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, Decizia nr. 74 din 18 noiembrie 2024 nu este relevantă pentru cauza de față în care se pune problema modului de interpretare a art. 9 alin. (1) lit. h), coroborat cu art. 9 alin. (3) și (4) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, în privința funcționarilor publici cu statut special care își desfășoară activitatea, prin specificul funcției, în alte localități decât cele de domiciliu (pe linia frontierei), indiferent de câte mutări în interes de serviciu sau la cerere ar interveni pe parcursul carierei.
Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sesizarea este inadmisibilă.
Prealabil analizei în fond a problemei de drept supuse dezbaterii trebuie să se verifice dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, așa cum rezultă acestea din textele normative care asigură cadrul legal al declanșării acestei proceduri.
Temeiul prezentei sesizări îl constituie prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024, act normativ care cuprinde norme speciale de reglementare a procedurii hotărârii prealabile, în scopul asigurării unei practici judiciare unitare în materia litigiilor de muncă ale personalului plătit din fonduri publice, precum și în materia asigurărilor sociale, parțial derogatorii de la procedura de drept comun reglementată prin dispozițiile art. 519-521 din Codul de procedură civilă.
Domeniul de aplicare a acestui act normativ este conturat expres prin dispozițiile art. 1, care prevede că ordonanța de urgență se aplică în procesele privind stabilirea și/sau plata drepturilor salariale sau de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, inclusiv cele privind obligarea la emiterea actelor administrative sau privind anularea actelor administrative emise pentru acest personal sau/și cele privind raporturile de muncă și de serviciu ale acestui personal, precum și în procesele privind stabilirea și/sau plata drepturilor la pensie, inclusiv cele rezultate din actualizarea/recalcularea/revizuirea drepturilor la pensie sau/și cele privind alte prestații de asigurări sociale ale personalului prevăzut la alin. (1), indiferent de natura și obiectul proceselor prevăzute la alin. (1) și (2), de calitatea părților ori de instanța competentă să le soluționeze.
În materia enunțată se instituie o procedură specială privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, sens în care art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 prevede următoarele: „Dacă în cursul judecății proceselor prevăzute la art. 1, completul de judecată învestit cu soluționarea cauzei în primă instanță sau în calea de atac, verificând și constatând că asupra unei chestiuni de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și aceasta nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.“
Aceste prevederi legale se aplică cu prioritate în raport cu dispozițiile art. 519-521 din Codul de procedură civilă, potrivit principiului specialia generalibus derogant, urmând a se completa însă în mod corespunzător cu prevederile dreptului comun, respectiv ale Codului de procedură civilă, astfel cum în mod expres prevede și art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, conform căruia: „Dispozițiile prezentei ordonanțe de urgență se completează cu cele ale Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu celelalte reglementări aplicabile în materie.“
În acest context normativ, procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile în procesele de tipul celor enumerate la art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 presupune îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții:
a)existența unei cauze în curs de judecată în primă instanță sau în calea de atac;
b)cauza să facă parte din categoria celor prevăzute limitativ la art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024;
c)existența unei chestiuni de drept de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzei;
d)chestiunea de drept invocată să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nici al unei statuări anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Examinarea condițiilor în care poate fi declanșat mecanismul hotărârii prealabile pune în evidență faptul că, în cazul concret al prezentei sesizări, doar unele dintre cerințele legale mai sus enunțate se verifică.
Astfel, se constată că procesul în care a fost formulată sesizarea are ca obiect plata unor drepturi de natură salarială (contravaloarea cheltuielilor de transport efectuate în scopul deplasării de la domiciliu/reședință la locul de muncă și retur) ale funcționarilor publici cu statut special care activează în cadrul poliției de frontieră, așadar ale personalului plătit din fonduri publice, cauza fiind în curs de soluționare, în recurs, pe rolul unui complet de judecată din cadrul Secției contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Timișoara, în conformitate cu dispozițiile art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă.
Prin urmare, litigiul cu care instanța de trimitere a fost învestită face parte din categoria proceselor la care se referă art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, circumscriindu-se, deci, domeniului de aplicare a acestui act normativ, și este în curs de judecată, în ultimă instanță, primele două condiții de admisibilitate a sesizării de față fiind îndeplinite.
De asemenea, ca urmare a verificărilor efectuate, se constată că este întrunită și cerința ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra chestiunii de drept enunțate și să nu fie învestită cu soluționarea unui recurs în interesul legii cu acest obiect.
În ceea ce privește condiția existenței unei chestiuni de drept de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzei, se constată că, în concret, aceasta instituie o dublă condiționare: pe de o parte, să existe o chestiune de drept, iar, pe de altă parte, să fie probată legătura necesară dintre dezlegarea chestiunii de drept identificate și soluționarea cauzei pe fond.
În raport cu obiectul pretențiilor deduse judecății, este îndeplinită condiția referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept pentru soluționarea pe fond a cauzei, legătura indisolubilă care există între aceasta și rezolvarea litigiului rezultând cu prisosință din expunerea succintă a procesului, în care reclamanții solicită decontarea cheltuielilor de transport efectuate în scopul deplasării de la domiciliu/reședință la locul de muncă și retur, instanța fiind chemată să stabilească dacă dispozițiile art. 9 alin. (1) lit. h), coroborate cu dispozițiile art. 9 alin. (3) și (4) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, se aplică și personalului care își desfășoară activitatea în punctele de control pentru trecerea frontierei care nu a avut niciodată domiciliul sau reședința în aceeași localitate în care își desfășoară sau și-a desfășurat activitatea, independent de mutările la cerere intervenite pe parcursul carierei.
Cât privește condiția existenței unei chestiuni de drept, în absența unei definiții legale a noțiunii, examinarea îndeplinirii acestei cerințe trebuie verificată prin raportare la jurisprudența dezvoltată de instanța supremă în mecanismul hotărârii prealabile reglementat de art. 519-521 din Codul de procedură civilă, în care, în mod constant, s-a subliniat că, pentru a se putea vorbi de existența unei „chestiuni de drept“, este necesar ca sesizarea să vizeze „o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății“ (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, paragraful 37; Decizia nr. 70 din 23 octombrie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1112 din 11 decembrie 2023, paragrafele 41 și 42).
Cu alte cuvinte, chestiunea de drept trebuie să fie una reală și veritabilă, iar o atare calificare există numai atunci când norma de drept supusă discuției este îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară, fiind susceptibilă să constituie izvorul unor interpretări divergente și, în consecință, al practicii neunitare.
În legătură cu acest aspect, atât timp cât art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 utilizează în conținutul său sintagma chestiune de drept, identic reglementării din cuprinsul art. 519 alin. (1) din Codul de procedură civilă, și nu instituie nicio derogare de la dreptul comun, se impune aplicarea în mod analog a jurisprudenței deja consacrate cu privire la mecanismul de unificare al hotărârii prealabile reglementat de dispozițiile art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă, în cadrul căreia semnificația acestei noțiuni a fost în mod clar conturată. De altfel, chiar expunerea de motive din preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024 evocă nevoia clarificării unor „chestiuni dificile de drept“, ceea ce consolidează concluzia necesității existenței unei chestiuni de drept veritabile, a cărei lămurire să justifice declanșarea mecanismului hotărârii prealabile.
Caracterul veritabil al chestiunii de drept trebuie să rezulte din încheierea de sesizare pronunțată de instanța de trimitere, întrucât completul de judecată învestit cu soluționarea pricinii este ținut în primul rând să stabilească dacă este o problemă de interpretare, care să prezinte dificultate și care implică riscul unor dezlegări diferite în practică, semnalând complexitatea, dualitatea sau precaritatea textelor de lege, fie prin raportare la anumite tendințe jurisprudențiale, fie prin dezvoltarea unor puncte de vedere argumentate, pentru a da temei inițierii mecanismului de unificare jurisprudențială reprezentat de hotărârea prealabilă.
Or, în cauza de față, analiza de conținut a întrebării prealabile relevă faptul că instanța de trimitere nu are nicio dificultate în a determina sensul normelor de drept în discuție, expunând un punct de vedere clar și argumentat cu privire la modul de interpretare a acestora, fără a prezenta și alte posibile interpretări ori elemente care să conducă la concluzia că textele de lege vizate ar fi neclare ori susceptibile de interpretări contradictorii.
În aceste circumstanțe, chestiunea de drept care face obiectul sesizării nu îndeplinește cerința esențială de a fi o veritabilă problemă de drept, generată de nevoia lămuririi sensului și înțelesului unei norme de drept imperfecte, lacunare sau neclare, aptă să devină sursă a unor interpretări divergente și, pe cale de consecință, a unei jurisprudențe neunitare, rezolvarea ei presupunând doar realizarea unui raționament judiciar simplu, relaționarea textelor de lege în discuție și interpretarea logico-sistematică a acestora, ceea ce reprezintă chestiuni obișnuite cu care se confruntă în mod permanent instanțele judecătorești și care, raportat la elementele concrete ale cauzei de față, nu prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme.
Din cuprinsul încheierii de sesizare rezultă cu evidență că, folosind aceste instrumente de analiză și interpretare, instanța a ajuns în mod facil la concluzia că de dreptul la decontarea cheltuielilor de transport la deplasarea zilnică de la domiciliu sau reședință la locul de muncă și de la locul de muncă la domiciliu sau reședință, în limita a 70 km, recunoscut prin dispozițiile art. 9 alin. (1) lit. h) Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 personalului militar și polițiștilor mutați în interes de serviciu într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință, beneficiază și personalul care își desfășoară activitatea în punctele de control pentru trecerea frontierei care nu a avut niciodată domiciliul sau reședința în aceeași localitate în care își desfășoară sau și-a desfășurat activitatea, situația acestuia din urmă putând fi circumscrisă uneia dintre cele două ipoteze reglementate de alin. (3) și (4) ale art. 9 din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, care stabilesc în mod explicit că: „de drepturile prevăzute la alin. (1) lit. h)-j) beneficiază, în aceleași condiții, și personalul numit în prima funcție/transferat/chemat/ rechemat în activitate într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință“ [alin. (3)], precum și „personalul împuternicit să îndeplinească funcții într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință, personalul încadrat în structurile teritoriale ale unor unități care au sediul în altă localitate și personalul pus la dispoziție“ [alin. (4)].
Trimiterile pe care alin. (3) și (4) ale art. 9 din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 le fac la condițiile art. 9 alin. (1) lit. h) se referă la frecvența deplasărilor (zilnic, săptămânal sau bilunar) și la distanța pentru care se recunoaște dreptul de transport (în limita a 70 de km), iar nu și la necesitatea existenței unei mutări în interes de serviciu, această din urmă condiție vizând în mod exclusiv categoria de personal la care se referă art. 9 alin. (1) lit. h), respectiv personalul militar și polițiștii care au avut locul de muncă în localitatea de domiciliu sau de reședință și au fost mutați în interes de serviciu într-o altă localitate.
Prin urmare, în situația personalului care își desfășoară activitatea în punctele de control pentru trecerea frontierei, care nu a avut niciodată domiciliul sau reședința în aceeași localitate în care își desfășoară sau și-a desfășurat activitatea, mutarea la cerere într-un alt punct de frontieră nu atrage incidența ipotezei per a contrario a situației descrise la art. 9 alin. (1) lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, întrucât aceasta presupune o mutare la cerere din localitatea de domiciliu în altă localitate, or, câtă vreme polițistul aflat în situația analizată nu a avut niciodată domiciliul sau reședința în aceeași localitate în care își desfășoară ori și-a desfășurat activitatea, mutarea la cerere din punctul de control în care a fost numit într-o altă localitate este lipsită de efecte din perspectiva dreptului în discuție.
Practica judiciară cristalizată în legătură cu problema de drept supusă analizei relevă aceeași modalitate de abordare și rezolvare a chestiunii de drept în discuție, din cuprinsul hotărârilor judecătorești transmise de curțile de apel rezultând existența unei opinii unanime în privința modului de soluționare a acțiunilor prin care se solicită decontarea cheltuielilor de transport de către polițiștii de frontieră care își desfășoară activitatea, prin specificul funcției, în alte localități decât cele de domiciliu sau reședință (pe linia frontierei) și care nu au avut niciodată domiciliul sau reședința în aceeași localitate în care lucrează.
Și opiniile exprimate la nivel teoretic sunt orientate către soluția adoptată în practică, or, câtă vreme chestiunea de drept ce face obiectul întrebării adresate Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost tranșată în mod unitar, iar din practica judiciară decelată în legătură cu această problemă de drept nu au rezultat dificultăți de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 9 alin. (1) lit. h) în coroborare cu dispozițiile art. 9 alin. (3) și (4) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, nu se justifică intervenția instanței supreme prin pronunțarea unei hotărâri prealabile, chestiunea de drept în discuție neîndeplinind cerința esențială de a fi o reală și veritabilă problemă de drept, născută dintr-un text incomplet, neclar, susceptibil de interpretări contradictorii.
În preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024 se face referire la necesitatea identificării unor remedii procedurale eficiente care să asigure îndeplinirea dezideratului unei practici judiciare unitare în materia supusă reglementării, or, acest deziderat a fost deja atins în practica instanțelor prin pronunțarea unor hotărâri definitive care au cristalizat o singură orientare jurisprudențială unanimă cu privire la chestiunea de drept supusă analizei, astfel că aceasta nu mai poate fi calificată ca fiind dificilă.
Împrejurarea că părțile din proces au opinii divergente cu privire la aplicabilitatea dispozițiilor legale supuse interpretării nu este de natură a demonstra dificultatea acestei operațiuni logico-juridice și nu justifică doar prin ea însăși declanșarea mecanismului hotărârii prealabile.
Nici aprecierile instanței de trimitere cu privire la neclaritatea criteriului în raport cu care se stabilesc drepturile de transport, rezultat din dispozițiile art. 3 alin. (2) din normele metodologice aprobate prin Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 181/2022 (în forma în vigoare la data publicării), nu pot conduce la o altă concluzie. Textul legal invocat reglementează modalitatea de acordare a dreptului la decontarea cheltuielilor de transport în situația în care intervin modificări succesive ale raportului de serviciu/muncă în localitatea în care se află locul de muncă, stabilind că trebuie să se dea relevanță primei modalități de stabilire/modificare a raportului de serviciu/muncă în acea localitate. Prin urmare, norma menționată are o aplicabilitate particulară, restrânsă doar la situația expres menționată în cuprinsul său, și nu prezintă relevanță în soluționarea chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.
În contextul celor mai sus expuse, reținând că dispozițiile legale supuse analizei sunt clare și neechivoce, neavând aptitudinea de a genera vreo interpretare concurentă aceleia care se impune cu evidență și care a fost exprimată atât de instanța de trimitere, în încheierea de sesizare, cât și de instanțele învestite cu soluționarea acestui tip de litigii, în hotărârile pronunțate, este evident că prezenta sesizare nu se referă la o chestiune de drept care să necesite cu pregnanță a fi lămurită și care să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării sale de principiu pentru preîntâmpinarea practicii neunitare, astfel că, nefiind întrunite exigențele referitoare la caracterul dificil al chestiunii de drept, urmează a se propune respingerea sesizării, ca inadmisibilă.
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 2.042/108/2023, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile privind lămurirea următoarei chestiuni de drept:
Personalul care își desfășoară activitatea în punctele de control pentru trecerea frontierei, care nu a avut niciodată domiciliul sau reședința în aceeași localitate în care își desfășoară sau și-a desfășurat activitatea, beneficiază de drepturile prevăzute la art. 9 alin. (1) lit. h), coroborat cu dispozițiile art. 9 alin. (3) și (4) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, și în situația în care pe parcursul carierei au intervenit mutări la cerere în alte puncte de control decât cel în care a fost numit în prima funcție?
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 16 iunie 2025.
VICEPREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
MARIANA CONSTANTINESCU
Magistrat-asistent,
Ileana Peligrad
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
