Decizie nr. 887 din 16 octombrie 2007

Ioan Vida - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Ninosu - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Antonia Constantin - procuror

Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor cap. IX din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată de Spitalul Clinic de Ortopedie-Traumatologie şi T.B.C. Osteoarticular "Foişor" din Bucureşti în Dosarul nr. 569/2/2007 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi de Societatea Comercială "Mecdru" - S.A. din Cluj-Napoca în Dosarul nr. 482/33/2007 al Curţii de Apel Cluj - Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.

La apelul nominal este prezent apărătorul Societăţii Comerciale "Zyrcon Medical" - S.R.L., avocatul Adrian Nica, lipsind celelalte părţi, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Din oficiu, Curtea pune în dezbatere problema conexării celor două dosare înregistrate pe rolul său, având în vedere că obiectul excepţiilor de neconstituţionalitate este identic.

Partea prezentă şi reprezentantul Ministerului Public apreciază ca fiind întrunite condiţiile conexării dosarelor.

Reţinând identitatea de obiect, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, Curtea dispune conexarea Dosarului nr. 1.155D/2007 la Dosarul nr. 673D/2007, care este primul înregistrat.

Cauza fiind în stare de judecată, avocatul Societăţii Comerciale "Zyrcon Medical" - S.R.L. solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate, arătând că soluţionarea contestaţiilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii se realizează de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în calitate de instanţă administrativă cu atribuţii speciale, care, potrivit Constituţiei, îndeplineşte o activitate jurisdicţională facultativă şi gratuită.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

Prin Încheierea din 8 martie 2007, pronunţată în Dosarul nr. 569/2/2007, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 266-291 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată de Spitalul Clinic de Ortopedie-Traumatologie şi T.B.C. Osteoarticular "Foişor" din Bucureşti.

Prin Încheierea din 24 mai 2007, pronunţată în Dosarul nr. 482/33/2007, Curtea de Apel Cluj - Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor cap. IX "Soluţionarea contestaţiilor" din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Mecdru" - S.A. din Cluj-Napoca.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia susţin că dispoziţiile legale criticate instituie o procedură jurisdicţională destinată a servi exercitării dreptului persoanei vătămate de a ataca actele unei autorităţi publice. Potrivit art. 52 alin. (2) din Constituţie, condiţiile şi limitele exercitării acestui drept, deci implicit procedura de soluţionare a contestaţiei împotriva actului administrativ vătămător, se stabilesc prin lege organică. Însă nici Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 şi nici Legea sa de aprobare nr. 337/2006 nu au respectat condiţiile constituţionale prevăzute pentru adoptarea unei legi cu caracter organic.

Mai mult, în condiţiile în care Constituţia a consfinţit principiul potrivit căruia numai prin lege organică se pot înfiinţa instanţe specializate în anumite materii, constituirea unor astfel de complete apare ca fiind în evidentă contradicţie şi cu prevederile constituţionale ale art. 126 alin. (5) referitoare la interzicerea înfiinţării de instanţe extraordinare.

Pe de altă parte, dispoziţiile art. 266-291 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 permit Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor să emită opinii în timpul judecăţii, fapt ce impietează asupra imparţialităţii actului de justiţie.

Pe de altă parte, autorii mai arată că dispoziţiile cap. IX "Soluţionarea contestaţiilor" din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 reprezintă o majoră imixtiune a puterii executive în domeniul puterii judecătoreşti, fapt ce determină încălcarea principiilor constituţionale ale statului de drept şi separaţiei puterilor. Întreaga procedură de soluţionare a contestaţiilor împotriva procedurilor de atribuire a contractului de achiziţie publică şi a contractului de concesiune de lucrări publice şi de servicii reglementată de ordonanţa criticată limitează accesul liber la justiţie, la o instanţă independentă şi imparţială, şi nesocoteşte dreptul părţilor la un proces echitabil. Mai mult, atribuirea unor competenţe jurisdicţionale unui organ administrativ - Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, fără a respecta principiile şi garanţiile specifice instanţelor judecătoreşti, este de natură a înfrânge prevederile constituţionale cuprinse în art. 125 alin. (1) şi (2) şi art. 126 alin. (1), (2) şi (5).

Pe de altă parte, deşi ordonanţa prevede dreptul persoanei vătămate de a face plângere împotriva deciziei pronunţate de Consiliu la instanţa judecătorească competentă, această plângere este calificată drept recurs şi constituie unicul grad de jurisdicţie reglementat. Or, în condiţiile în care Constituţia prevede dreptul de a exercita cel puţin o cale de atac împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate de instanţă, rezultă că dispoziţiile cap. IX din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 încalcă dreptul la un recurs efectiv şi, implicit, dreptul la apărare al părţilor.

Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, arătând că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, fiind adoptată în temeiul şi cu respectarea dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, poate dispune într-un domeniu rezervat legii organice. Nu poate fi reţinută critica potrivit căreia prevederile legale care reglementează procedura de soluţionare a contestaţiilor în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor ar încălca dispoziţiile art. 126 alin. (5) din Constituţie, întrucât completele de judecată din cadrul Consiliului nu constituie instanţe judecătoreşti, în sensul determinat de Legea fundamentală, ci realizează o jurisdicţie specială administrativă facultativă.

În ceea ce priveşte posibilitatea instanţei de contencios administrativ de a solicita Consiliului opinia asupra existenţei unei încălcări a legislaţiei în materie de achiziţii publice, aceasta operează doar în situaţia soluţionării unui litigiu având ca obiect acordarea de despăgubiri, fără ca, în prealabil, Consiliul să fi pronunţat o decizie în îndeplinirea atribuţiilor sale administrativ-jurisdicţionale.

Curtea de Apel Cluj - Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

În conformitate cu dispoziţiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

Guvernul apreciază că procedura administrativă prevăzută în ordonanţa criticată detaliază activitatea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor în vederea realizării scopului declarat al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, şi anume asigurarea transparenţei în cadrul procedurilor de achiziţii publice.

Pe de altă parte, procedura administrativă prevăzută în ordonanţa criticată este facultativă şi gratuită, astfel că persoanele care se consideră vătămate în drepturile şi interesele lor legitime se pot adresa şi direct justiţiei, respectându-se în acest mod dispoziţiile art. 21 din Constituţie.

Avocatul Poporului consideră neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate, arătând că textele de lege criticate sunt în deplină concordanţă cu regula garantării controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, consfinţită de art. 126 alin. (6) teza întâi din Constituţie, şi cu principiul caracterului facultativ şi gratuit al jurisdicţiilor speciale administrative, consacrat de art. 21 alin. (4) din Legea fundamentală.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile cap. IX "Soluţionarea contestaţiilor" din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006.

Autorul excepţiei susţine că dispoziţiile legale criticate încalcă prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (4) referitoare la principiul separaţiei puterilor în stat, art. 21 care consacră liberul acces la justiţie, art. 52 alin. (1) şi (2) privitoare la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, art. 121 care stabilesc autorităţile comunale şi orăşeneşti, art. 124 alin. (3) privitor la independenţa judecătorilor, art. 125 alin. (1) şi (2) care prevăd statutul judecătorilor, art. 126 alin. (1), (2) şi (5) referitoare la instanţele judecătoreşti, art. 127 privitor la publicitatea şedinţelor de judecată, precum şi ale art. 129 care stabilesc dreptul exercitării căilor de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti.

De asemenea, sunt invocate şi dispoziţiile art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, privind dreptul persoanei la un proces echitabil.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că asupra constituţionalităţii textelor de lege criticate s-a pronunţat recent prin Decizia nr. 690/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 668 din 1 octombrie 2007. Cu acest prilej s-a reţinut că dispoziţiile criticate reglementează "o procedură administrativ-jurisdicţională de soluţionare a contestaţiilor privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii. Pentru soluţionarea contestaţiilor, partea care se consideră vătămată are dreptul să se adreseze Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor".

Referitor la legitimitatea constituţională a procedurilor administrativ-jurisdicţionale, Curtea Constituţională a statuat, de principiu, prin Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, că instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicţionale nu contravine dispoziţiilor constituţionale, atât timp cât decizia organului administrativ de jurisdicţie poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti, iar "existenţa unor organe administrative de jurisdicţie nu poate să ducă la înlăturarea intervenţiei instanţelor judecătoreşti, în condiţiile stabilite de lege. În atare situaţie este exclusă posibilitatea ca un organ al administraţiei publice, chiar cu caracter jurisdicţional, să se substituie instanţei judecătoreşti", astfel încât părţilor nu li se poate limita exercitarea unui drept consfinţit de Constituţie. Sub acest aspect, dispoziţiile art. 283 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 stabilesc dreptul persoanei interesate de a formula plângere împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, instanţa competentă să o soluţioneze fiind curtea de apel - secţia de contencios administrativ şi fiscal pe raza căreia se află sediul autorităţii contractante.

Curtea Constituţională reţine că existenţa unei proceduri prealabile administrativ-jurisdicţionale este acceptată şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, jurisprudenţă prin care, în legătură cu aplicarea art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, s-a statuat că "raţiuni de flexibilitate şi eficienţă, care sunt pe deplin compatibile cu protecţia drepturilor omului, pot justifica intervenţia anterioară a unor organe administrative sau profesionale [...] ce nu satisfac sub fiecare aspect în parte exigenţele menţionatelor prevederi; un asemenea sistem poate fi reclamat de tradiţia juridică a mai multor state membre ale Consiliului Europei" (cazul Le Compte, Van Leuven şi De Meyere contra Belgiei, 1981).

Având în vedere cele statuate prin Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1994, precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, Curtea Constituţională reţine că instituirea prin lege a unei proceduri administrativ-jurisdicţionale nu este, eo ipso, neconstituţională.

Mai mult, ordonanţa prevede în mod expres în art. 255 alin. (1) că "persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al autorităţii contractante, cu încălcarea dispoziţiilor legale în materia achiziţiilor publice, are dreptul de a contesta actul respectiv pe cale administrativ-jurisdicţională, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă, sau în justiţie, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare". Or, într-o atare situaţie, dispoziţiile criticate satisfac pe deplin cerinţa constituţională consacrată de art. 21 alin. (4), potrivit căreia "jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite", persoana vătămată având posibilitatea de a opta între contestarea actului administrativ pe calea administrativ-jurisdicţională şi formularea unei acţiuni direct în faţa instanţei judecătoreşti, în temeiul dreptului comun în materia contenciosului administrativ.

Raţiunile care au stat la baza adoptării soluţiei anterioare îşi păstrează valabilitatea şi în prezent, astfel încât aceasta se impune a fi menţinută.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A. d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor cap. IX din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată de Spitalul Clinic de Ortopedie-Traumatologie şi T.B.C. Osteoarticular "Foişor" din Bucureşti în Dosarul nr. 569/2/2007 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi de Societatea Comercială "Mecdru" - S.A. din Cluj-Napoca în Dosarul nr. 482/33/2007 al Curţii de Apel Cluj - Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 16 octombrie 2007.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Mihaela Senia Costinescu