Decizia nr. 856 din 18 decembrie 2018

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Sorin Ioan Daniel Chiriazi.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 lit. a) din Legea nr. 12/1990 privind protejarea populației împotriva unor activități de producție, comerț sau prestări de servicii ilicite, excepție ridicată de Societatea Bador - S.A. din Oradea în Dosarul nr. 17.922/271/2014 al Tribunalului Bihor - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 3.167D/2016.2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că partea Agenția Națională de Administrare Fiscală a depus concluzii scrise, prin care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate.

4.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, menționând în acest sens jurisprudența Curții Constituționale în materie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

5.Prin Încheierea din 21 noiembrie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 17.922/271/2014, Tribunalul Bihor - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 lit. a) din Legea nr. 12/1990 privind protejarea populației împotriva unor activități de producție, comerț sau prestări de servicii ilicite, excepție ridicată de Societatea Bador - S.A. din Oradea într-o cauză având ca obiect soluționarea apelului formulat împotriva unei sentințe pronunțate de Judecătoria Oradea, prin care a respins plângerea împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a unei contravenții prevăzute de dispozițiile Legii nr. 12/1990.

6.În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că prevederea legală criticată are caracter general raportat la alte prevederi speciale care reglementează încălcări specifice ale legislației. Astfel, sintagma „fără îndeplinirea condițiilor stabilite de lege“ este constituțională în măsura în care se completează cu prevederile speciale în domeniu, în special Legea contabilității nr. 82/1991. Or, în lipsa altor precizări suplimentare referitoare la normele speciale, textul criticat, pe lângă faptul că este lipsit de previzibilitate și accesibilitate în ceea ce privește obligațiile operatorilor economici, întrucât nu precizează despre care anume condiții este vorba și nu clarifică elementele constitutive ale contravenției pe care o reglementează, nu mai corespunde nici cadrului legislativ actual, astfel că se încalcă dreptul la apărare, accesul liber la justiție și principiul priorității normelor internaționale, consacrate de Constituție.

7.Tribunalul Bihor - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal opinează în sensul că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, sens în care arată că nu se poate reține pretinsa încălcare a prevederilor constituționale invocate, deoarece prevederile art. 1 din Legea nr. 12/1990 au caracter general și fac trimitere la normele ce trebuie respectate din alte legi, care își găsesc aplicarea în fiecare caz particular, în speță fiind vorba de Legea nr. 82/1991. Astfel, după finalizarea verificărilor Direcției Generale Antifraudă Fiscală, materializate sub forma încheierii unui proces-verbal de control, se poate valorifica dreptul de a sesiza o instanță de judecată, întrucât faptele constatate și sancționate în baza Legii nr. 12/1990 pot face obiectul plângerii contravenționale, conform procedurii instituite de legiuitor prin Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor.

8.Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9.Guvernul, având în vedere jurisprudența Curții Constituționale în materie, apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

10.Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

11.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.

12.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 1 lit. a) din Legea nr. 12/1990 privind protejarea populației împotriva unor activități de producție, comerț sau prestări de servicii ilicite, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 121 din 18 februarie 2014, care au următorul cuprins: „Următoarele fapte reprezintă activități de producție, comerț sau prestări de servicii ilicite și constituie contravenții, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât să fie considerate, potrivit legii penale, infracțiuni:

a)efectuarea de activități de producție, comerț sau prestări de servicii, după caz, fără îndeplinirea condițiilor stabilite prin lege;“.

13.În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 21 privind accesul liber la justiție și art. 24 privind dreptul la apărare.

14.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile art. 1 lit. a) din Legea nr. 12/1990, act normativ preconstituțional, au mai format obiectul controlului de constituționalitate, sens în care sunt Decizia nr. 129 din 9 martie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 25 mai 2017, Decizia nr. 1.117 din 16 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 772 din 18 noiembrie 2008, și Decizia nr. 942 din 13 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 52 din 23 ianuarie 2013.15. Astfel, Curtea a constatat că se aduce în discuție o problemă de interpretare și aplicare a textului de lege criticat, respectiv aceea privind sensul noțiunii de „lege“ utilizate în cuprinsul său. Totodată, s-a reținut că dispozițiile art. 1 lit. a) din Legea nr. 12/1990 au în vedere actele normative referitoare la efectuarea actelor și faptelor de comerț, prevăzând consecințele încălcării legislației în materie, a cărei respectare constituie o obligație preexistentă acestei reglementări și, pentru acest motiv, nu a reținut încălcarea cerințelor de previzibilitate a normei juridice criticate.

16.Curtea a observat că legiuitorul a acordat posibilitatea de a se contesta procesul-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii, prin formularea unei plângeri în condițiile art. 31 și următoarelor din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, prin aceasta, contravenientul, partea vătămată ori altă persoană căreia îi aparțin bunurile confiscate, alta decât contravenientul, beneficiind de toate garanțiile care caracterizează un proces echitabil. Astfel, s-a reținut că alin. (1) al art. 34 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 stabilește, fără distincții, că instanța competentă să soluționeze plângerea verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o și pe celelalte persoane citate, între care, potrivit art. 33 din ordonanță, și organul care a aplicat sancțiunea, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal, și hotărăște asupra sancțiunii, despăgubirii stabilite, precum și asupra măsurii confiscării. Dispozițiile alin. (2) al art. 34 din ordonanță prevăd că hotărârea judecătorească prin care s-a soluționat plângerea poate fi atacată cu apel, fără ca motivarea acestuia să fie obligatorie, motivele de apel putând fi susținute și oral în fața instanței.

17.De asemenea, Curtea a reținut că procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției se bucură de prezumția de legalitate, însă, atunci când este formulată o plângere împotriva acesteia, este contestată chiar prezumția de care se bucură. În acest caz, instanța de judecată competentă va administra probele prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal. Cel care a formulat plângerea nu trebuie să își demonstreze propria nevinovăție, revenind instanței de judecată obligația de a administra tot probatoriul necesar stabilirii și aflării adevărului. Chiar dacă art. 47 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 face referire și la dispozițiile Codului de procedură civilă, instanțele de judecată nu pot face aplicarea strictă a regulii onus probandi incumbit actori, ci, din contră, chiar ele trebuie să manifeste un rol activ pentru aflarea adevărului, din moment ce contravenția intră sub incidența art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Prin urmare, nu se poate susține răsturnarea sarcinii probei.

18.Totodată, cu privire la critica referitoare la lipsa de previzibilitate a dispozițiilor art. 1 lit. a) din Legea nr. 12/1990, în concret, a sintagmei „fără îndeplinirea condițiilor stabilite prin lege“, Curtea a reținut că instanța de la Strasbourg a constatat că semnificația noțiunii de previzibilitate depinde într-o mare măsură de conținutul textului despre care este vorba și de domeniul pe care îl acoperă, precum și de numărul și de calitatea destinatarilor săi. Principiul previzibilității legii nu se opune ideii ca persoana în cauză să fie determinată să recurgă la îndrumări clarificatoare pentru a putea evalua, într-o măsură rezonabilă în circumstanțele cauzei, consecințele ce ar putea rezulta dintr-o anumită faptă. Este, în special, cazul profesioniștilor, care sunt obligați să dea dovadă de o mare prudență în exercitarea profesiei lor, motiv pentru care se așteaptă din partea lor să acorde o atenție specială evaluării riscurilor pe care aceasta le prezintă (Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunțată în Cauza Cantoni împotriva Franței, paragraful 35; Hotărârea din 24 mai 2007, pronunțată în Cauza Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României, paragraful 35; Hotărârea din 20 ianuarie 2009, pronunțată în Cauza Sud Fondi SRL și alții împotriva Italiei, paragraful 109).

19.Având în vedere principiul aplicabilității generale a legilor, Curtea de la Strasbourg a reținut că formularea acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. Astfel, numeroase legi folosesc, prin forța lucrurilor, formule mai mult sau mai puțin vagi, a căror interpretare și aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară, inclusiv într-o normă de drept penal. Nevoia de elucidare a punctelor neclare și de adaptare la circumstanțele schimbătoare va exista întotdeauna. Deși certitudinea în redactarea unei legi este un lucru dorit, aceasta ar putea antrena o rigiditate excesivă, or, legea trebuie să fie capabilă să se adapteze schimbărilor de situație. Rolul decizional conferit instanțelor urmărește tocmai înlăturarea dubiilor ce persistă cu ocazia interpretării normelor, dezvoltarea progresivă a dreptului penal prin intermediul jurisprudenței ca izvor de drept fiind o componentă necesară și bine înrădăcinată în tradiția legală a statelor membre. Prin urmare, art. 7 paragraful 1 din convenție nu poate fi interpretat ca interzicând clarificarea graduală a regulilor răspunderii penale pe calea interpretării judiciare de la un caz la altul, cu condiția ca rezultatul să fie coerent cu substanța infracțiunii și să fie în mod rezonabil previzibil (Hotărârea din 22 noiembrie 1995, pronunțată în Cauza S.W. împotriva Regatului Unit, paragraful 36). Se observă că cele statuate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în legătură cu principiul clarității și previzibilității legii au fost înglobate de instanța de contencios constituțional în propria jurisprudență (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 717 din 29 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 216 din 23 martie 2016).

20.În ceea ce privește conceptul de „lege“, Curtea a reținut că acesta are mai multe înțelesuri în funcție de distincția ce operează între criteriul formal sau organic și cel material. Potrivit primului criteriu, legea se caracterizează ca fiind un act al autorității legiuitoare, ea identificându-se prin organul chemat să o adopte și prin procedura ce trebuie respectată în acest scop. Această concluzie rezultă din coroborarea dispozițiilor art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituție, conform cărora „Parlamentul este (...) unica autoritate legiuitoare a țării“, cu prevederile art. 76, art. 77 și art. 78, potrivit cărora legea adoptată de Parlament este supusă promulgării de către Președintele României și intră în vigoare la trei zile după publicarea ei în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în conținutul său nu este prevăzută o altă dată ulterioară. Criteriul material are în vedere conținutul reglementării, definindu-se în considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relațiilor sociale reglementate. În ceea ce privește ordonanțele Guvernului, Curtea a reținut că, elaborând astfel de acte normative, organul administrativ exercită o competență prin atribuire care, prin natura ei, intră în sfera de competență legislativă a Parlamentului. Prin urmare, ordonanța nu reprezintă o lege în sens formal, ci un act administrativ de domeniul legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce, respectând, sub acest aspect, criteriul material. În consecință, întrucât un act juridic normativ, în general, se definește atât prin formă, cât și prin conținut, legea în sens larg, deci cuprinzând și actele asimilate, este rezultatul combinării criteriului formal cu cel material. Astfel, Curtea a reținut că ordonanțele și ordonanțele de urgență ale Guvernului, sub aspect material, conțin norme de reglementare primară, având o forță juridică asimilată cu cea a legii. Mai mult, Curtea a observat că, potrivit art. 115 alin. (3) din Legea fundamentală, „Dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative (...)“, iar, potrivit alin. (7) al aceluiași articol, ordonanțele de urgență „cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege (...)“ (a se vedea Decizia nr. 146 din 25 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 10 mai 2004, și Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2016).

21.Astfel, deși legislația primară poate fi detaliată prin intermediul adoptării unor acte de reglementare secundară, potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, actele normative date în executarea legilor și a ordonanțelor Guvernului se emit doar în limitele și potrivit normelor care le ordonă. În concluzie, Curtea a statuat că, în materie penală, principiul legalității incriminării, „nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege“, impune ca numai legiuitorul primar să poată stabili conduita pe care destinatarul normei este obligat să o respecte.

22.În aceste condiții, Curtea a constatat că, potrivit rolului său constituțional de unică autoritate legiuitoare a țării, prevăzut la art. 61 alin. (1) din Legea fundamentală, Parlamentul s-a plasat în interiorul marjei sale de apreciere în reglementarea art. 1 lit. a) din Legea nr. 12/1990, cu respectarea obligației ca normele adoptate să fie precise, clare și previzibile, alcătuirea unei liste exhaustive a actelor normative referitoare la efectuarea actelor și faptelor de comerț nefiind necesară interpretării și aplicării textului de lege atacat pe calea excepției de neconstituționalitate (în acest sens a se vedea Decizia nr. 129 din 9 martie 2017, precitată, paragraful 27).

23.Față de cele prezentate nu se poate reține pretinsa încălcare a prevederilor referitoare la tratatele internaționale privind drepturile omului, la accesul liber la justiție și la dreptul la apărare, astfel cum aceste drepturi au fost dezvoltate în jurisprudența Curții Constituționale, întrucât există mecanisme legale de realizare a acestor drepturi, astfel că excepția de neconstituționalitate apare ca neîntemeiată.

24.Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Bador - S.A. din Oradea în Dosarul nr. 17.922/271/2014 al Tribunalului Bihor - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 1 lit. a) din Legea nr. 12/1990 privind protejarea populației împotriva unor activități de producție, comerț sau prestări de servicii ilicite sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Bihor - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 18 decembrie 2018.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Ionița Cochințu